Джерела та стимулююча роль формування доходів бюджету регіонів
"Джерела
та стимулююча роль формування доходів бюджету регіонів"
бюджет україна
регіональний фінансовий
Вступ
Діюча система акумулювання доходів
бюджетів України характеризується низьким рівнем частки власних доходів
регіональних (обласних і районних) бюджетів, що впливає на збільшення обсягів
міжбюджетних трансфертів. Реальні фінансові можливості регіональних органів
влади значно обмежені, що, у свою чергу, є гальмівним фактором демократичних
перетворень у державі. У зв’язку з цим постає нагальна потреба у поглибленому
дослідженні концептуальних засад доходів регіональних бюджетів та обґрунтуванні
системи практичних рекомендацій щодо забезпечення їх стабільності та зміцнення.
Ґрунтовнішого наукового осмислення та практичного вирішення потребують питання
власних доходів регіональних бюджетів з позицій організаційно-структурних
аспектів з метою забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування
вагомими джерелами фінансування.
Проблеми розвитку регіональних
бюджетів є предметом наукових досліджень провідних вітчизняних та зарубіжних
учених. Зазначені проблеми знайшли відображення у працях вітчизняних науковців,
зокрема Й.Бескида, О.Василика, В.Дем’янишина, О.Кириленко, В.Кравченка,
І.Луніної, І.Лютого, В.Опаріна, К.Павлюк, Ю.Пасічника, В.Федосова, С.Юрія, А.
Буряченка та інших. Належне місце у розробці цих проблем займають роботи
західних вчених А.Вагнера, Р.Гнейста, Л.Штейна. Вагомий внесок у дослідження
теорії та практики регіональних бюджетів зробили російські вчені А.Бабич,
Л.Дробозіна, Ю.Константінов, Л.Окунева, Г.Поляк, Л.Павлова, В.Родіонова,
Б.Сабанті, В.Сенчагов, Д.Чернік.
Більшість наукових праць з питань
місцевих фінансів орієнтована на виявлення загальних тенденцій функціонування
регіональних бюджетів, їх формування та використання коштів. Водночас бракує
наукових і практичних напрацювань щодо окреслення шляхів оптимізації формування
власних доходів регіональних бюджетів, які б відповідали сучасним вимогам
економічного розвитку і задовольняли потреби суспільства. Детальнішого дослідження
потребують питання сутності власних та закріплених доходів регіональних
бюджетів за умов зміцнення інституту місцевого самоврядування.
Найбільш важливим у формуванні
регіональних фінансів є спрямування державної регіональної політики на
забезпечення такої фінансової спроможності місцевих органів влади та органів
місцевого самоврядування, яка б створювала можливості для сталого розвитку,
подолання диспропорцій в економіці з урахуванням особливостей регіонів, їх
потенціалу щодо адаптації до ринкових умов господарювання.
Бюджетним Кодексом України визначені
терміни складання державного бюджету, місцевих бюджетів, бюджетів місцевого
самоврядування та місцевих фінансових органів, але не визначено суть та зміст,
а також методи обліку та оцінки регіональних фінансів, або регіональних
фінансових ресурсів. Тобто, економічна наука і господарська практика не мають
однозначного визначення для усіх рівнів державного управління сутності та
змісту регіональних фінансів та регіональних фінансових ресурсів, логіки та
методів їх формування.
Статус економічної категорії
«регіональні фінанси», як і категорії «регіональні фінансові ресурси», слід
було б визначати виходячи з аналізу та подальшого розвитку загальних та
вищевказаних положень Бюджетного кодексу України. Тому, на перший погляд,
гносеологічна характеристика категорій «регіональні фінанси» та «регіональні
фінансові ресурси» повинна базуватись на вивченні відносин, що виникають у
процесі складання, розгляду, затвердження, виконання Державного бюджету України
та місцевих бюджетів, контролю та розгляду звітів про їх виконання.
У сучасних економічних умовах процес
формування бюджету регіонів посідає особливе місце, оскільки від наповнення
бюджету передбачається фінансування усіх соціальних виплат населенню впродовж року,
утримання бюджетних організацій, можливості розвитку області і т. д. Оскільки
саме місцеві бюджети є фінансовою базою органів місцевого самоврядування та
вирішальним фактором регіонального розвитку, наявність саме місцевих бюджетів
закріплює економічну самостійність місцевих органів самоврядування, що
передбачено Конституцією та Законом України "Про місцеве самоврядування в
Україні", активізує господарську діяльність, дозволяє їм розвивати
інфраструктуру на підвідомчій території, розширювати економічний потенціал
регіону, виявляти і використовувати резерви фінансових ресурсів. В кінцевому
підсумку все це розширює можливості місцевих органів влади у більш повному
задоволенні потреб населення.
Місцевий бюджет
В бюджетній системі кожної країни
найбільш чисельною ланкою є місцеві бюджети. В даний час в нашій державі їх
нараховується майже дванадцять тисяч. Згідно Конституції України, до них
належать: міські, районні в містах, селищні і сільські бюджети. За допомогою
місцевих бюджетів щорічно перерозподіляється близько 15% валового внутрішнього
продукту, в них зосереджується майже 35% бюджетних ресурсів.
До місцевих бюджетів належать
області, райони, міські, селищні та сільські бюджети. Це фонди фінансових
ресурсів, що зосереджені в розпорядженні місцевих Рад народних депутатів та
органів місцевого і регіонального самоврядування кожного з них в галузі бюджету
і фінансів розмежована. Всього місцевих бюджетів в Україні понад 13 тисяч.
Найчисельніша група це сільські селищні та міські бюджети
Система місцевих бюджетів існує в
усіх країнах світу. Проте її розвиток і функції зумовлені рядом національних,
політичних, економічних та інших факторів. Найбільший вплив мають економічні та
політичні фактори. Майже в усіх країнах світу бюджетні відносини поділяються на
поточні та нагальні витрати. Відповідно кожний підрозділ має свої джерела
доходів. Місце в бюджеті затверджується місцевими органами влади, до державного
бюджету не включаються.
У зв`язку з цим пошук форм і методів
зміцнення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування є досить
актуальним завданням. Тут має бути щонайменше дві мети. Госпрозрахункові ланки
економіки повинні мати нормальні умови для господарської діяльності та бути
зацікавленими в кращому використанні всіх видів ресурсі, а місцеві Ради у
стабільному економічному зростанні та підвищенні ефективності всіх видів
діяльності. Цього можна досягти, якщо основу дохідної частини бюджетів
становитимуть платежі за ресурсами.
Такий підхід економічно
обгрунтований, оскільки забезпечує реалізацію права власності місцевої Ради на
ресурси надані в розпорядження і користування суб`єктами господарювання.
Прив`язка доходів місцевого бюджету до платежів за ресурси створює умови за
яких місцеві Ради увійдуть як рівноправний партнер.
Важливо, що платежів за ресурси
запобігатимуть марнотратству при їх використанні, а місцеві Ради будуть
заінтересовані в розширені відтворення ресурсів та посилення контролю за їх
використанням. Звідси можна зробити висновок: для покриття дефіциту бюджету є
потреба у запровадженості ряду місцевих податків: на перепродаж нерухомого
майна, автомобілів, технічних засобів, зборів з біржових операцій, за
забруднення навколишнього середовища, податків на майно, банківських депозитів
тощо.
Практична реалізація цих пропозицій
не викликає серйозних труднощів. Місцеві Ради народних депутатів самостійно
визначають напрямки використання коштів своїх бюджетів. Ці бюджети місять
видатки на фінансування підприємств, організацій місцевого господарства на
фінансування здійснюваних місцевими органами заходів у сфері освіти, культури,
охорони здоров`я фізичної культури, соціального забезпечення, на утримання
місцевих органів влади та управління.
В умовах високих темпів розвитку
науково-технічного прогресу зростають вимоги до робочої сили. Виробництво не
може розвиватись без високої загальної культури, спеціальних знань, професійної
підготовки працівників. Система освіти значно впливає на рівень продуктивності
праці і з цього погляду видатки місцевих бюджетів мають виробничий характер.
Турбота про підвищення культурного рівня населення виявляється у планомірному
зростанні видатків бюджету на проведення культурно-освітньої роботи утримання
масових бібліотек, клубів, будинків і палаців культури, музеїв, фінансову
підтримку театрально-видовищних закладів.
Важливе соціальне значення мають
видатки бюджету на фінансування заходів з охорони здоров`я. Найбільшу частину в
загальній сумі бюджетних видатків на охорону здоров`я становить фінансування
лікувально-профілактичних закладів. У 2001 р. на це з місцевих бюджетів було
витрачено 90% всіх витрат на охорону здоров`я. Крім того, за рахунок бюджету
утримується велика кількість інших лікувально-профілактичних та санітарно -
епідеміологічних установ. Видатки на медичну допомогу на сучасному етапі
одержують нове якісне поповнення. Розширюється робота з диспансеризації
населення, боротьби з алкоголізмом, наркоманією, СНІДом. Значні кошти
виділяються на фінансування місцевого господарства. Це насамперед житлове
будівництво, водопостачання, каналізація, освітлення, благоустрій міст і селищ
міського типу
Перехід до ринкової економіки
потребує суттєвої реформації системи фінансового забезпечення соціальної сфери.
Багато років розвиток соціальної сфери був тісно пов'язаний з суспільними
фондами споживання. Разом з тим при зростанні асигнувань на соціальні потреби
значних зрушень у якості соціально-культурного обслуговування за останні роки
відбулося. Причини такого становища полягають у відсутності у споживача дійових
важелів контролю і оцінки якості послуг монополістичних закладів соціальної
сфери, їхньої орієнтації на відомчі показники, зростаючий розрив, у рівнях
оплати праці працівників соціально-культурних закладів та інших галузей
економіки, значна централізація в розділі коштів, спрощений, зрівняльний підхід
до забезпечення соціальними благами і послугами.
Зрівняльний розподіл грошових
ресурсів, які направляються на розвиток соціальної сфери привів до появи нового
виду соціальної нерівності, зумовленою неможливістю в ряді регіонів збільшити
фінансування соціальної сфери відповідно до зростання національного доходу і
обсягу створюваних у регіоні фінансових ресурсів.
В умовах незалежності України та
розширення самостійності територіально-адміністративних одиниць відкриваються
можливості для принципово нового підходу до фінансового забезпечення потреб
соціальної сфери. Вирішення потреби має бути перенесене на рівень місцевих рад.
Це забезпечить дійовий контроль за розподілом ресурсів, раціональний підбір
пріоритетів розвитку. Поставить фінансування розвитку соціальної сфери у
залежність від зростання ефективності виробництва у регіоні.
З державного бюджету мають
фінансуватися лише заходи загальнодержавного значення. Справедливий і
економічно обгрунтований розподіл соціальних благ і послуг може бути
забезпечений тільки в межах міста або регіону. Зрозуміло, що в окремих випадках
підтримка гарантованого державним законодавством рівня соціального
обслуговування може потребувати субвенцій з загальнодержавного бюджету важливим
напрямком поліпшення фінансового забезпечення соціальної сфери є удосконалення
системи управління її розвитком. Насамперед, потрібен підхід до децентралізації
управління. Основним суб`єктом управління повинні стати постійні комісії
місцевих Рад, в їх розпорядження мають бути передані відповідні грошові фонди.
Вони можуть використовуватись на розвиток загальної освіти, культури, охорони
здоров`я.
Джерелами ресурсів для створенні цих
фондів мають бути кошти місцевих бюджетів, надходження зацікавлених підприємств
і організацій, власні кошти населення, пожертвування на добровільні внески,
субвенції з державного бюджету. Виконавчі органи, що існують сьогодні створені
за галузевим принципом і мають подвійне підпорядкування місцевій раді і вищому
виконавчому органу. Через це вони не можуть виконувати роль суб`єкта соціально-економічної
політики в місті. В їхньому розпорядженні знаходяться переважно фінансові
ресурси, передбачені в місцевих бюджетах. Проте місцевий бюджет це тільки
частина фінансових ресурсів. Наприклад, у 2002 році на освіту було використано
з місцевих бюджетів дещо більше ніж 65% загального обсягу коштів на ці цілі.
Решту склали кошти підприємств і організацій, профспілок, та ін. Аналогічне
становище з фінансуванням охорони здоров`я, культури.
Місцеві бюджети виконують особливу
роль в кожній унітарній країні тому, що вони є фінансовою основою місцевого
самоврядування. За рахунок коштів місцевих бюджетів фінансуються найбільш
значні заходи держави в галузі освіти, охорони здоров'я, соціального захисту,
т.п. всі ті витрати, які зачіпають інтереси широких верств населення.
Крім того місцеві бюджети є одним з
важелів за допомогою якого проводиться перерозподіл валового внутрішнього
продукту, в першу чергу, серед окремих соціальних груп населення та територій.
І тому, наскільки раціонально побудована система місцевих бюджетів, залежить
ефективність функціонування усієї бюджетної системи, успішне здійснення
фінансової політики.
Закономірно, що проблеми виконання
місцевих бюджетів, правильність розрахунків дохідної та видаткової частин,
досягнення збалансованості набувають в сучасних умовах особливої актуальності.
В законі «Про бюджетну систему
України» визначено склад видатків місцевих бюджетів наступним чином:
фінансування установ
соціально-культурної сфери, соціальний захист і соціальне забезпечення
населення;
утримання місцевих органів державної
влади і самоврядування;
фінансування підприємств і
господарських організацій, що входять до складу місцевого господарства,
природоохоронних заходів; інші видатки
Формування доходів місцевих бюджетів
України за останні роки зазнало багатьох змін і в даний час законодавством не
визначено стабільного переліку доходних джерел, склад регулюючих доходів та
нормативи відрахувань.
Доходи місцевих бюджетів
Найбільше значення у формуванні
доходів місцевих бюджетів мають податкові надходження і, перш за все, податок
на прибуток підприємств, які належать до комунальної форми власності,
прибутковий податок з громадян, платежі за використання природних ресурсів
(плата за землю, лісовий доход, плата за воду).
Не зважаючи на досить значний
перелік місцевих податків та зборів (2 податки та 14 зборів), вони не
відіграють значної фіскальної ролі у формуванні місцевих бюджетів. Як правило,
їхня питома вага складає лише 35% сукупних доходів місцевих бюджетів України.
Для бюджетів більшості областей країни характерною є висока питома вага в
доходах бюджетних трансфертів (дотацій та субвенцій).
Джерела доходів місцевих бюджетів
формуються відповідно до законодавства України, зокрема Бюджетного кодексу,
інструктивних матеріалів Кабінету Міністрів України Доходи міських, районних,
селищних, сільських бюджетів формуються згідно з цими юридичними актами, а
також рішеннями відповідних рад народних депутатів.
Уперше при формуванні дохідної
частини місцевих бюджетів у 2001 р. були застосовані нові підходи до їх
наповнення, а саме:
доходи місцевих бюджетів мають
плануватись на формульній основі;
обласним радам заборонено
збільшувати обсяг доходів понад ті, що визначені Законом України "Про
Державний бюджет України на 2001 рік".
У Бюджетному кодексі
передбачена структура місцевих бюджетів, яка включає надходження і витрати на
виконання повноважень органів влади АРК, місцевих державних адміністрацій та
органів місцевого самоврядування. Усі надходження і витрати складають єдиний
баланс відповідного бюджету.
Окремі особливості доходів
відповідно до рівня місцевих бюджетів подані нижче. До доходів, що
закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при
визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, належать такі податки і збори
(обов'язкові платежі):
· прибутковий податок
з громадян у частині, визначеній Бюджетним кодексом;
· державне мито в
частині, що належить відповідним бюджетам;
· плата за ліцензії
на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що
видаються виконавчими органами відповідних рад;плата за державну реєстрацію
суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами
відповідних рад;
· плата за торговий
патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (за винятком плати
за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів (автозаправними
станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами
відповідних рад;
· надходження
адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад
або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;
· єдиний податок для
суб'єктів малого підприємництва у частині, що належить відповідним бюджетам.
· Податки і збори
(обов'язкові платежі), зазначені у Бюджетному кодексі, складають кошик доходів,
що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при
визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.
Порядок і норматив відрахування до
загального фонду бюджету
До доходів бюджетів міст Києва і
Севастополя зараховується 100 % загального обсягу прибуткового податку з
громадян, що справляється на території цих міст.
До доходів бюджетів міст
республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного підпорядкування
зараховується 75 % від загального обсягу прибуткового податку з громадян, що
справляється на території цих міст.
До доходів бюджетів міст районного
підпорядкування, сіл, селищ чи їх об'єднань зараховується 25 % від загального
обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на цій території.
Склад доходів бюджету АРК та
обласних бюджетів.
Для забезпечення реалізації спільних
соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи бюджету
Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів, які враховуються при визначенні
обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок:
· 25 % прибуткового
податку з громадян, що сплачується на відповідній території;
· 25 % плати за
землю, що справляється на території Автономної Республіки Крим та відповідної
області;
· плати за ліцензії
на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що
видаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим та обласними державними
адміністраціями.
Для забезпечення реалізації спільних
соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи
районних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних
трансфертів, формуються за рахунок:
· 50 % прибуткового
податку з громадян, що справляється на території сіл, селищ, міст районного
підпорядкування та їх об'єднань;
· 15 % плати за
землю, що сплачується на території сіл, селищ, міст районного підпорядкування
та їх об'єднань;
· плати за ліцензії
на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що
видаються районними державними адміністраціями;
· плати за державну
реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється районними
державними адміністраціями;
· надходження
адміністративних штрафів, що накладаються районними державними адміністраціями
або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями.
Надходження до бюджету розвитку
місцевих бюджетів включають:
· кошти від
відчуження майна, яке перебуває у комунальній власності, у тому числі від
продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення;
· надходження
дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у
власності відповідної територіальної громади;
· кошти від
повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності
Бюджетним кодексом, та відсотки, сплачені за користування ними;
· кошти, які
передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням відповідної ради;
· субвенції з інших
бюджетів на виконання інвестиційних проектів.
Незважаючи на існування відповідної
законодавчої бази з бюджетних питань, чіткого механізму формування доходів ще
не створено, про що свідчать проблеми наповнюваності багатьох місцевих
бюджетів.
Зарубіжний досвід формування регіональних
бюджетів
Тенденція до децентралізації
багатьох сфер життєдіяльності є характерною особливістю сучасного світу. У
цьому контексті розширення повноважень органів управління на місцях -
об'єктивний процес, що відбувається і в Україні. Однак він потребує
цілеспрямованого впливу з боку держави з метою усунення небажаних наслідків і
запобігання ризиків.
Зокрема це стосується створення на
рівні регіонів та окремих територіальних одиниць ефективних господарських
структур. З іншого боку, зміцнення інституту регіонального розвитку в
Україні значною мірою залежить від того, чи будуть створені умови для
фінансової незалежності органів місцевого самоврядування, основу якої
становлять місцеві бюджети.
Цікавим уявляється досвід таких
унітарних країн, як Литва і Польща, трансформація моделі управління регіонами в
яких позитивно зарекомендувала себе, зокрема у сфері наповнення місцевих
бюджетів. Цей досвід висвітлений у роботах Хорвата Т.М., Зайчикова В.В. ,
Шевченко О.В. та. Однак, на наш погляд, деякі важливі аспекти цієї проблеми
потребують подальшого дослідження, наприклад, про роль державних дотацій та
субвенцій, податки на власність та інші податки на місцевому рівні.
Вивчення досвіду унітарних країн із
розвиненими традиціями регіоналізму є необхідною складовою побудови моделі
територіального розвитку і в Україні. Виклад основного матеріалу. Так, місцеве
управління у Литві діє у швидкоплинному середовищі, структура місцевих фінансів
постійно переглядається. Упродовж десяти років трансформацій було змінено кількість
рівнів місцевого управління, кількість муніципалітетів, перелік податків, що
використовуються для фінансування місцевого уряду, видів дотацій із державного
бюджету місцевим. Після реформи 2000 р. у Литві функціонує 61 муніципалітет
(попередньо було 56), із них 12 міст і 49 районів. Однією із головних цілей
реформи місцевих фінансів в 2001 р. було удосконалення розмежування місцевої і
державної відповідальності. Для досягнення цього функції органів влади на
місцях були поділені на три категорії: - незалежні від держави; - частково
незалежні; - повністю незалежні.
Відповідно змінилося й фінансування.
Ті функції, які вважаються повністю зобов'язаннями держави, будуть віднині
фінансуватися із місцевих бюджетів за допомогою субвенції. Ті функції, що є
повністю місцевими зобов'язаннями, фінансуватимуться загальними доходами (тобто
власними доходами і дотаціями), і місцеві ради будуть їх контролювати. Відомо,
що муніципалітети у Литві не мають права вводити власні види податків. На
території муніципалітету місцеві органи влади можуть встановлювати місцеві
податки тільки на обмеження руху транспорту, торгівлю у громадських місцях,
комерційні оголошення в об'єктах муніципальної власності, місця паркування.
Місцеві збори становлять муніципальний доход, що не оподатковується.
Що ж до наповнення місцевих бюджетів
в Литві домінуючим був прибутковий податок з громадян. Податок використовувався
на фінансування місцевої влади, хоча контролювався національним урядом. Такий
поділ створював проблеми ефективного управління податком. Зміни у фінансуванні
державних функцій у 2002 р. означали значне зростання суми спеціальних
субвенцій (порівняно з іншими джерелами надходжень). Щоб збалансувати таку
нерівність, було значно знижено частку загальнодержавних доходів (особливо прибуткового
податку з громадян). У новій системі державний бюджет забирає до 35%
прибуткового податку з громадян у кожному місті, додатково до 30% взятих до
фонду обов'язкового медичного страхування. Зазначимо, що вперше держава має
прямий і прозорий сенс у збиранні прибуткового податку і це має покращити його
ефективність.
Що ж до структури доходів місцевих
бюджетів Литви, то податок на нерухомість становить 5,8% загальної суми
надходжень, державне мито - 1,8%, земельна рента - 1,4%, податок на землю -
0,6%, плата за розміщення на ринку -0,2%, податок на майно, спадщину, подарунки
- 0,1%. Отже, можна сказати, що основою покращення здійснення місцевого
бюджетного процесу Литви є такі положення: чіткий розподіл функцій між державою
та органами управління на місцях та відповідне чітке закріплення за ними
фінансових коштів; акцент на державні дотації, переважна більшість їх у
структурі місцевих бюджетів; значна частка податку на нерухомість у доходах
місцевих бюджетів.
У Польщі місцеве самоврядування
реалізується на трьох рівнях адміністративно-територіального устрою:
гміни (урбанізованої,
сільськогосподарської, комбінованої);
- повіту;
воєводства.
Паралельно на рівні воєводств існує
державна адміністрація, очолювана воєводою, якого призначає центральний уряд.
Завдання місцевого самоврядування та державних адміністрацій розмежовані, і
підпорядкування між органами місцевого самоврядування та органами державного
управління відсутнє. Бюджет місцевості значно менший за бюджет регіону.
Наприклад, у 2000 р. бюджет місцевого самоврядування був 3,04 млн. злотих, тоді
як бюджет регіонального губернатора (який представляє центральний уряд на рівні
регіонів) у чотири рази більший - 13,81 млн. злотих. Реальне наповнення
матеріальним змістом бюджетів місцевого самоврядування почалося після прийняття
Закону Польщі "Про податки місцевого самоврядування" (після виборів
2000 р.). Ним встановлено перелік доходів гміни; визначення переліку доходів
воєводств і повітів триває дотепер.
Доходами гміни, що спрямовуються на
виконання власних функцій, є:
надходження від власних ресурсів
(найбільш вагомим є податок на власність, він встановлюється місцевими органами
влади у законодавчо визначених межах);
- частки у загальнодержавних
податках. Процент відрахування від загальнодержавних податків, встановлений
Законом і не може бути змінений протягом звітного періоду. Важливою складовою
муніципального доходу є сумісний доход за податками. У 2000 р. сумісний доход
за прибутковим податком з громадян забезпечив 27,6% бюджетних ресурсів. Він
перераховується у місцевий бюджет відповідно до економічного положення
муніципалітету, а не перерахунку на одну особу;
- трансферти: загальні, спеціальні,
негативний (сплачується найбагатшими гмінами, де надходження від місцевих
податків більше за 15% середнього в країні).
Досвід міжбюджетних відносин у
Польщі свідчить, що відносини між бюджетами різних рівнів державного управління
спрямовані від державного бюджету до бюджетів різних рівнів місцевого
самоврядування. Предметом таких відносин є фінансування з державного бюджету
витрат через надання цільових субсидій на здійснення органами місцевого
самоврядування агентських функцій у сфері освіти, охорони здоров'я та культури.
Характерною особливістю доходів повітів і воєводств є те, що всі одиниці таких
рівнів, крім найбагатших, отримують спеціальний трансферт. У 2001 р. податок на
власність у доходах муніципалітетів Польщі становив 11,8%, а прибутковий
податок із громадян - 14,9%. Частка загальних трансфертів складала 35,6%,
частка спеціальних - 21,7%, а загальна частка трансфертів дорівнювала 57,3%.
Для порівняння зазначимо, що у 2000
р. державні загальні та спеціальні трансферти становили 38,3%. Власний доход
місцевостей становив 35,2% у 2000 р. та 27,9% у 2001 р. . Таким чином,
залежність місцевих бюджетів від загальнодержавних доходів збільшилась. Новий
Закон "Про доходи територіального самоврядування" має призвести, за
прогнозом: до зростання частки доходів місцевого самоврядування у
загальнодержавних доходах; до зменшення залежності доходів повітів і регіонів
від державних дотацій; до зміни механізму вирівнювання доходів.
Отже, регіональний розвиток у Польщі
набув матеріального та фінансового змісту, зокрема через те, що було чітко
розподілено доходи кожного рівня управління. Вагома частка у доходах місцевих
бюджетів припадає на податок на власність. Кожен рівень бюджетної системи має
свою частку у загальнодержавних податках.
В Україні, як відомо, більша частина
доходів місцевих бюджетів формується за рахунок відрахувань від
загальнодержавних податків і зборів та трансфертів. Ознайомившись з досвідом
зарубіжних країн, зробимо наступні висновки, які можна використовувати в
Україні. Так, формуючи доходну базу місцевих бюджетів, на етапі нестабільності
і незначущості власних доходних джерел не слід обмежувати роль державних
дотацій та субвенцій, адже тільки таким чином держава може активно впливати на
розвиток місцевого самоврядування. Однак загальним стратегічним напрямом має
бути посилення зацікавленості місцевих органів влади у залученні якомога більше
самостійних ресурсів, зростанні ролі власних джерел наповнення місцевих
бюджетів.
Зокрема, як вважають українські
дослідники, перспективним є податок на нерухомість. Він може мати статус
загальнодержавного, але надходити переважною часткою до місцевих бюджетів. Як
відомо, податки на власність відповідають засадам справедливого оподаткування:
володіння землею, нерухомістю, транспортними засобами є ознакою певного рівня
доходів, і оподаткування об'єктів не суперечить вимозі врахування
платоспроможності платників. Саме на місцевому рівні легше обліковувати,
оцінювати і стежити за змінами бази оподаткування. Податок на майно громадян є
виправданим за значної диференціації доходів населення. Іншим податком,
перспективним з точки зору наповнення місцевих бюджетів, є плата за землю та
збір за інші природні ресурси.
Його пропонується перевести до
розряду місцевих. Доказом такої позиції є той факт, що розмір платежів за
ресурси має сприяти раціональному використанню, зацікавленню органів місцевого
самоврядування у відновленні ресурсів, контролю за їх використанням. Наступною
важливою сферою управлінської діяльності місцевої влади є володіння комунальною
власністю та її використання. Практика організації комунального господарства
базується на трьох аспектах:
правовому;
організаційному;
економічному.
Правовий аспект у всіх державах
включає комунальні закони, згідно з якими органи комунального управління мають
бути обрані демократичним шляхом. Ці органи повинні узгоджувати економічні
інтереси міського господарства, охорони управління та мешканців міст. Досягти
оптимального результату не завжди вдається, спираючись лише на компетентність
та можливості муніципальних структур. Тому муніципалітет залучає недержавні
структури для підвищення ефективності функціонування комунального господарства.
Так, в останні роки в комунальному господарстві Франції, Англії та інших країн
збільшується частка приватних підприємств, які діють у сферах комунального
господарства міст. Але за таких обставин за міськими органами управління
зберігається контролююча функція.
При залученні приватного сектора до
сфери міського благоустрою (озеленення, організація вуличного освітлення,
очищення вулиць) діє принцип конкурентності, який в кінцевому результаті
підвищує ефективність роботи комунальних підприємств. В такій ситуації виграє і
місто, і його мешканці. Високу частку підприємств, які функціонують у сфері
комунального господарства, має Польща. Найбільш поширені там приватні
підприємства, які відповідають за розподіл газу (100%), мережу міських шляхів
(85%), очищення міста (55%). В Сполучених Штатах Америки найбільшу частку
приватного капіталу мають підприємства, що займаються збиранням сміття,
організацією вуличного освітлення, електропостачанням.
Досвід залучення приватного капіталу
до управління комунальною власністю міст в розвинених країнах світу став
корисним для України. Створення сприятливих умов для розвитку приватних
структур у комунальній сфері повинно позитивно вплинути на підвищення
ефективності її функціонування і, як наслідок, на розвиток економіки регіону в
цілому.
Зарубіжний досвід фінансового
регулювання розвитку регіону підтверджує взаємозалежність між розвитком
бізнесу, місцевими бюджетами та регіональною інфраструктурою. Відрахування в
місцевий бюджет знаходяться в прямій залежності від прибутковості фірм,
розташованих на його території, та доходів населення. Чим більшими є
відрахування в місцевий бюджет, тим більше можливостей у місцевих органів влади
для вирішення проблем забезпечення соціальними та іншими благами і, відповідно,
тим більшою є привабливість регіону для високодоходних верств населення. За
таких умов зміцнюється соціально-економічний потенціал регіону, який зумовлює в
подальшому зростання податкових надходжень в місцеві бюджети.
Таким чином, зміна системи
реформування бюджетної системи в бік пошуку місцевими органами влади реальних
джерел надходжень на підвідомчій території став вимогою часу. Роль урядової
політики в цьому напрямі полягає, і зарубіжний досвід це довів, в утворенні
інституційних умов для розвитку місцевого бюджетного процесу, у сприянні
місцевим ініціативам.
Висновок
На сьогоднішній день в Україні
принцип самостійності регіонального бюджету залишається нереалізованим,
оскільки частка власних і закріплених доходів дуже низька. Необхідно
запровадити механізми формування власних і переданих доходів цього бюджету на
основі досвіду Франції та інших країни. Фактичний порядок формування доходів
обласного бюджету потребує докорінної переорієнтації відповідно до потреб
зміцнення місцевого самоврядування.
Із прийняттям Бюджетного кодексу
України намітилися позитивні тенденції в системі регіональних бюджетів, але це
не є достатнім щоб вони стали міцною фінансовою основою місцевих органів влади.
Для цього необхідна зміна співвідношення між окремими групами надходжень.
Власні та закріплені доходи, як свідчить досвід розвинених країн світу, повинні
становити не менше як дві третини сукупних надходжень до місцевих бюджетів.
Посилення ролі власних доходів повинно проходити за рахунок перегляду переліку
місцевих податків і зборів та збільшення їх фіскального значення. З урахуванням
досвіду зарубіжних країн доцільно розширити можливості місцевих органів влади
щодо формування позабюджетних фондів. Варто надати їм право створення страхових
фондів для гарантування комунальних кредитів, гарантійних фондів для
гарантування банківської фінансової підтримки малого і середнього бізнесу,
амортизаційних фондів для оновлення обладнання комуна льних підприємств. Все це
актуально в умовах сучасного економічного розвитку, оскільки фонди є тим
інструментом, що дозволяють зробити місцеві фінансові системи більш гнучкими.
При плануванні проекту обласного бюджету на рік має розроблятися фінансовий
план на п’ятирічний період.
Проблеми економічного розвитку
регіонів в Україні не мають аналогів у світовому процесі через відмінний від
інших суспільно-політичний та соціально-економічний фон. Тому шляхи їх
вирішення не можуть бути запозиченими у чистому вигляді. Разом з тим доцільно
враховувати світовий досвід і наближувати його до наших реалій. Це дозволить в
умовах економічної кризи успішно реалізовувати місцеву політику, але лише в
умовах пріоритетності активізації діяльності органів місцевого самоврядування
на базі чіткої правової визначеності та потужної фінансової інфраструктури. Передусім
держава має забезпечити достатні й стабільні власні фінансові ресурси органам
місцевого самоврядування, яких вони за нинішніх умов не мають.
Слід збалансувати фінансові ресурси
місцевого самоврядування України з його функціями і компетенцією. Необхідно
розширити можливості місцевого самоврядування у сфері місцевого оподаткування,
створити умови для забезпечення гнучкості й різноманітності місцевих локальних
систем. Необхідно розробити і запровадити систему фінансового вирівнювання, яка
передбачатиме процедури погодження з місцевим самоврядуванням у справі
перерозподілу фінансових ресурсів. Слід розробити нову систему трансфертів,
значно розширити доступ органів місцевого самоврядування до внутрішнього ринку
позичкового капіталу. Тільки за таких умов місцеві фінансові ресурси будуть як
гнучко формуватися, так і ефективно використовуватися.
Використана література
.
Зайчикова В.В. Інституційні засади формування європейської моделі міжбюджетних
відносин в Україні // Наукові праці НДФІ. - Вип.
.
(21). - 2003. - С.106-111. 2. Шевченко О.В. Фінансова децентралізація
країн Східної Європи: досвід для України // Соціально-економічні дослідження в
перехідний період. - Вип. 28. - 2003. - С.43-49.
.
Шевчук Л.Т., Шульц С.Л. Світовий досвід місцевого самоврядування у регулюванні
розвитку великих міст // Соціально-економічні дослідження в перехідний період.
- Вип. 14. - 2000. - С.130-137.
.
Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: Перестройка
региональных и местных органов власти в Новой Европе / TACIS. Service DGIA,
European Commission, 1995. - 84 c.
.
Пасічник Ю.В. Бюджетна система України та зарубіжних країн: Навч. посібник для
студ. вищих навч. закл. - К.: Знання-Прес, 2002. - 495 с.ративно-територіальних
одиниць, а також і потенційний.
.
Бюджетний кодекс України: Офіц. вид. - Київ: Ін Юре, 2002. - 152 с.
.
Геєць В.М. Формування дохідної частини бюджету: підсумки, проблеми, перспективи
Економіка і прогнозування. - 2004. - № 1. - С. 9-30.
.
Кириленко О.П. Місцеві бюджети України (Історія, теорія, практика). - Київ:
НІОС, 2000. - 384 с.
.
Ковалевська Т.Б. Регіональні аспекти бюджетної політики держави і розвиток
соціальної сфери // Вісник Технологічного університету По- ділля. Вип. 2.
Економіка. - 2003. - № 1. - С. 165-168.
.
Кодацкий В.П. Проблемы форми- рования местных бюджетов //Економіка. Фінанси.
Право. - 2005. - № 2. - С.10-15. 7. Ку- зьмін О. Регінальні бюджети: способи
формування та використання в управлінні / О.Кузьмін, О.Мельник // Регіональна
економіка. - 2004. - № 2. - С.189-202