Тенденции сокращения документооборота в ХХ в.
Тенденции сокращения документооборота в ХХ в.
делопроизводство сокращение бюджет управление
С каждым десятилетием увеличивается информационный поток, и как следствие увеличивается количество документов, в которых информация фиксируется. Увеличение объемов документации влияет на стоимость управления в целом, т.е. на государственный бюджет. Поэтому государство не может не волновать процесс роста общего количества документов, создаваемых в стране при осуществлении управленческой деятельности. Усиленное внимание правительства России к увеличению числа управленческих документов возникает в начале прошлого столетия, что связано с реформами Александра 1,осуществление которых усилило внимание верховной власти к различным аспектам управленческой деятельности, в том числе и к количественному росту деловых бумаг.
В 1823г. был уточнен перечень дел, которые министры могли решать самостоятельно, не обращаясь в Комитет Министров, это привело к уменьшению записок от министров почти на 300 в год, хотя количество документов, рассматриваемых в Комитете Министров, оставалось значительным: 2500-2800 в год. Особый рост количества управленческих документов отмечается в годы царствования Николая 1,когда служебная переписка…достигла невероятных размеров. Это факт объясняли созданием Инспекторского департамента, где сосредотачивались документы о происхождении чиновниками государственной службы, независимо от места ее нахождения, кропотливостью документирования надзора за арестантскими делами, введением в действие Устава о пенсиях 6 декабря 1827г., узаконевшего документирование пенсионного обеспечения. Пытаясь бороться с увеличением числа управленческих документов, правительство создавало специальные комитеты, комиссии, в результате деятельности которых издавались законодательные акты, призванные упорядочить документопотоки и сократить размеры служебной переписки. Эта работа велась в двух направлениях: в масштабах всей Российской империи и в отдельных ведомствах. Итогом работы были законодательные акты, получившие названия »о сокращение переписки», «о сокращение делопроизводства». Значительный вклад в сокращение объемов управленческой документации внесли три закона: 1831, 1852, 1860 гг.
Рассмотрим каждый из них.
декабря 1826 г был создан комитет под председательством В.П. Кочубея, призванный заняться пересмотром государственного устройства и управления и представить заключение о необходимых преобразованиях. Результатом работы комитета было издание в феврале1831г. закона «Об общих мерах к сокращению делопроизводства по всем управлениям и частных по министерствам: Иностранных дел, Народного просвещения, Морскому и Государственному контролю». В качестве «общих мер к сокращению делопроизводства» были предложены следующие способы:
. Разрешили министрам распоряжаться суммами, не вошедшими в Государственную роспись, если суммы не превышали 1000 рублей и при условии, если они будут сообщать об этом министру финансов.
. Особые рапорты Сенату о получении каждого указа заменили составлением ежемесячных ведомостей.
. Требования Сенатом справок от министерств стали оформлять запросами, а не указами Сената.
. Были изменен порядок переписки с Герольдией: письма о переименовании военных чиновников в гражданские чины, о разрешение переименованным именоваться по увольнении прежними воинскими чинами, о переименовании чиновников, имеющих ученые степени, составлялись и отправлялись от имени департаментов.
. Департаментам разрешили «входить между собой в сношение» в тех случаях, когда министры в переписке между собой достигли обоюдного согласия по какому-либо вопросу, а в департаменте одного из министерств возникла необходимость в получении дополнительных сведений по этому делу из другого министерства.
Изданием данного закона была сделана, попытка высвободить время министров, расширив права и обязанности должностных лиц, состоящих рангом ниже. Возможно, существовала также необходимость законодательно уточнить полномочия директоров департаментов, так как они самостоятельно пытались присвоить несвойственные им функции по руководству действиями губернаторов. Так, при проверке губерний в 1816г выяснилось, что директора министерских департаментов, нарушая параграфы. Общего учреждения, стали требовать письменных объяснений от гражданских губернаторов и делать им замечания, что последним показалось оскорбительным. Закон напомнил, что требования губернаторам могут предъявлять лишь министры, извещая Комитет Министров о сделанных замечаниях. Губернаторы обязывались каждые три месяца доносить царю о делах, по которым от министров не получены разрешения. Общие меры сокращения делопроизводства означали упрощение документирования взаимоотношений с Государственным казначейством, Сенатом и его Герольдией, а также между самими министерствами путем расширения прав департаментов в управленческом процессе. Помимо общих для всех центральных учреждений мер этот же законодательный акт установил частные меры для ряда министерств, предоставив им, право самостоятельного решения части финансовых и кадровых вопросов, что, по мнению законодателей, также упорядочивало документопотоки и сокращало количество документов, циркулирующих между министерствами и высшими органами управления. В этих целях министру иностранных дел предоставлялось право, не спрашивая разрешения в вышестоящих инстанциях, зачислять на службу и перемещать сотрудников посольств, выдавать им путевые деньги, если сумма не превышает 1000 рублей. Министерство народного просвещения освобождалось от составления заключений, предназначенных Сенату, по представлениям различных учреждений о переименовании чиновников, имеющих ученые степени. Государственному контролю предоставлялось право заключать договоры о найме помещений на сумму, не превышающую 50000 рублей (если сумма уже определена штатами и законами), утверждать их без ведома Сената при ревизии книг и отчетов за годы, до 1828г., с расходами до 50000руб.
Одновременно были расширены права Морского министерства в финансовых вопросах и принятии необходимых мер для ликвидации беспорядка в производстве дел в портах и других местах, подчиненных морскому ведомству.
В начале 50-х годов предпринимались новые шаги по пути сокращения количества обращающихся документов: в январе 1858 г. Был принят закон «О сокращении делопроизводства и переписки по гражданскому управлению». Законом утверждался «проект изменений в существующих узаконениях и правилах относительного порядка делопроизводства по гражданскому управлению и круга действий различных ведомств». Подготовку законопроекта осуществляет Комитет, учрежденный 31 марта 1851 г. Напомнив министрам ст. 51 Общего учреждения министерств, согласно которой «уменьшение числа дел есть самый главный признак благоустроенного министерства и напротив умножение их есть знак расстройства и смешения», закон обязал министров:
«1) постоянно заботиться об изыскании средств к уменьшении переписки по вверенным их ведению управлениям и упрощению канцелярского производства, не теряя сего из вида и при составлении новых приложений и учреждений и внося постепенно свои о том предположения, куда следует в установленном порядке;
) требовать того же от подведомственных учреждений и лиц для принятия мер к возможному еще сокращению делопроизводства в губерниях;
) изыскать возможности сокращения числа срочных донесений из уездных учреждений в губернские, из губернских в министерства, из министерств в более высокие инстанции».
Закон включал шесть разделов:
. Относительно порядка делопроизводства в Сенате, в судебных и других присутственных местах.
. О распространении круга действий пределов власти разных мест и начальств.
. О сокращении переписки по предметам, касающимся службы гражданских чиновников.
. О ревизии отчетов.
. О срочных донесениях и извещениях по каждому министерству.
Значительная часть статей закона посвящена упорядочению делопроизводства и сокращению переписки, возникающей в деятельности местных учреждений. В качестве мер, направленных на сокращение переписки в центральном аппарате министерств, законом было предложено упростить переписки по прохождению государственной службы. Например, при награждении чиновников знаком отличия беспорочной службы в министерство направлялись лишь списки лиц, представленных к награде, а подробные данные о службе чиновников брались из формулярных списков, находившихся в министерстве, деньги высылались в Капитул орденов при представлении.
Отменялась ежегодная пересылка в придворную контору послужных списков чиновников, носящих звание камергеров и камер-юнкеров.
Ведомости, содержащие сведения о кавалерах, предписывалось из губернских учреждений направлять, минуя промежуточные инстанции, в Капитул орденов.
Отменялась высылка уведомлений в Департамент разных податей и сборов о взыскании пошлины за повышения в чинах, а также в денежных вычетах и взысканий за временные отлучки служащих.
Другой значительной группой вопросов, в решении которых центральные органы управления получали больше самостоятельности, а, следовательно, и право их решения без соответствующей переписки с вышестоящими учреждениями, были финансовые вопросы.
Министерствам разрешалось:
Приобретать в казну недвижимое имущество на деньги, предусмотренные сметой, если стоимость покупки не превышает 1000 рублей;
Самостоятельно принимать решение о вознаграждении частных лиц, если награда не превышала 3000 рублей.
Наконец, законом была предпринята, попытка упростить документирование взаимоотношений между министерствами и Комиссий прошений, Третьим отделением собственной его величества канцелярии и Сенатом.
В частности отменялись:
Возращение прошений из министерств в Комиссию прошений;
Уведомление, посылаемые в Третьем Отделение о каждом принятом по найму в служительские должности;
Ежемесячные ведомости, представляемые в Сенат, о получении его указов.
Был уточнен перечень документов, по которым посылались копии генерал-губернаторам с отношений министров к гражданским губернаторам. Копии предписывалось посылать с высочайших повелений, распоряжений, касающихся всего края, или когда требовались мнения генерал-губернатора или особый надзор с его стороны за исполнением; копии с ответов губернаторов следовало представлять в тех же случаях. Расширялись права начальников отделений министерств, получивших право подписывать извещения о вызове просителей, подрядчиков и т. д.
Некоторые моменты порядка производства дел были так же уточнены. Законом сокращалось число инстанций прохождения документов; предписывалось отправлять исходящие документы из тех отделений, где они исполнялись; было подчеркнуто, что в каждом департаменте и канцелярии министра положено иметь три журнала исходящих: в первые вносились указы и предписания от имени императора и высших государственных органов, во второй - переписка по делам управления, в третий - секретные документы. В журналы следовало записывать краткое содержание документа и отмечать, к каким делам приобщены с них отпуски. Все срочные ведомости со времени вступления закона в силу должны были пересылать без сопроводительных писем.
Всем центральным учреждения закон 1852 года настойчиво рекомендовал использовать опыт сокращения переписки министерства государственных имуществ. В 1845 году в семи губерниях виде эксперимента были применены инструкции и формы для сокращения переписки, поэтому ведомству. В основном они касались вопросов, по которым местные руководства могло обращаться, в выше стоящи инстанции, вместе с тем, вменялось в строжайшую обязанность окружным начальником, лесничим, волостным и сельским правлением воздерживаться письменных сношений, а действовать лично, настаивая на исполнении подчиненными сделанных распоряжений.
Третий важный закон «О сокращении переписки» был издан в правлении Александра II, который заметил что «у нас течение дел замедляется перепиской» и что «форма убивает дело», он в самом начале своего правления признал необходимым снизить число служебных документов, по возможности облегчить правила и формы переписки. Министрам было поручено внести обоснованные предложения для достижения поставленной цели. Результатом проведенной работы явилось издание в августе 1860 г. закона (распубликованного 21 сентября того же года) «О мерах по сокращению переписки», упорядочившего правила составления документов, направляемых из министерств в соответственную его величества канцелярию, упрощавшего процесс подготовки и обработки документов в министерствах.
) в ведомостях о высочайших повелениях, последовавших по министерству или главному управлению, помещать только дела, заключающие в себе нечто важное, отбор таких дел разрешать производить министру по его усмотрению; ведомости предписывалось посылать не ежемесячно, как прежде, а через месяц;
) отменить доставку копий с высочайших грамот и указов, имеющих подпись царя, в 1 отделении;
) отметить представление ежегодных ведомостей о поступлении на службу в губерниях молодых дворян и иных лицах, пользующихся правом на классные чины от 14 до 10 класса включительно;
) заменить отношения, при которых посылаются или возвращаются какие-либо документы, записками, написанными в третьем лице;
) в структурных подразделениях аппарата министерств не составлять записок для представления министрам, а представлять подлинные документы без сопроводительных записок. Записки разрешалось составлять по важным или сложным вопросам. В таких случаях к записки, подписанной начальником отделения и скрепленной столоначальником, прилагался проект заключения по рассматриваемому делу;
) вместо особых докладов по делам, обсуждаемым в Общем присутствии департаментов (которые в дальнейшем не будут переданы министру для окончательного решения), на заседании предписывалось представлять подлинники документов (представление прошения). Справочные данные и мнение начальника отделения разрешалось вписывать на поля подлинника или на лист, подшитый к подлиннику;
) закон запретил оставлять в делах отпуски повторных документов, следовало лишь на первом документе по решаемому вопросу проставлять номера исходящих повторных документов. Это требование не распространялось на документы Сената и судебных учреждений.
Этим же законом предусмотрены меры сокращения делопроизводства в Министерстве юстиции, Министерстве иностранных дел, Главном управлении путей сообщения и публичных зданий, Главном почтовом управлении, Министерстве народного просвещения. Многообразие вопросов управления, право решения, которых закон предоставил министерствам, исключает возможность подробно остановиться на их рассмотрении; можно лишь сказать, что, пытаясь сократить делопроизводство, верховная власть сделала попытку делегировать часть полномочий в осуществление управленческой деятельности, центральному аппарату министерств, указав конкретные участки деятельности, по которым министерства могли принимать и документировать управленческие действия.
Законы «о сокращении переписки» 1831, 1852, 1860 гг. носят общегосударственный характер и затрагивают проблемы документооборота во всех государственных учреждениях Российской империи. Вместе с тем, следует подчеркнуть, что участвуя в совместной работе по изысканию возможностей сокращения документооборота в масштабах страны, отдельные ведомства не однократно предпринимали попытки выявить и устранить причины роста документооборота в своей системе.
Руководство министерства Внутренних дел пыталось уменьшить поток документов от подведомственных учреждений, о чем свидетельствует издание в ноябре 1819 г. именного указа «О воспрещении Полицейским, Городничим и Земским исправникам чинить донесения о происшествиях прямо Министру внутренних дел без посредства местного начальства». По мнению министра, представление этих сведений «умножает переписку министерства».
В 1829 г. был издан указ «О порядке производства дел по Министерство внутренних дел». В приложении указа помещены три таблицы: в первой даны перечни дел, а представляемых лично министром на решении царю, во второй - дел, поступающих «на высочайшее усмотрении» через Комитет министров, в третьей - дел, «которые министр может разрешить сам, на основании данной ему по состоявшемуся ныне Высочайшему указу власти». Каждая из таблиц разделена на две «частицы» - в одной перечисляются дела, относящиеся к деятельности всего министерства («вообще по министерству»), в другой - относящиеся к деятельности департаментов («по Департаментам»). Из таблиц явствует, как были распределены вопросы управления, относящиеся к компетенции Министерства внутренних дел.
В январе 1853 г. царь утвердил мнение Государственного Совета «О применении к почтовому управлению некоторых статей Высочайшее утвержденных правил о сокращении делопроизводства» (имелся в виду соответствующий закон от 28 января 1852 г.), согласно которому в Почтовом департаменте сокращались инстанции оформлении «кадровых» документов, ему представлялось право решать часть этих вопросов самому. Руководству столичных почтамтов разрешили лично назначать, увольнять и перемещать подчиненных чиновников до 8 класса включительно, контролеров, казначеев, экспедиторов, чиновников особых поручений - за исключением тех, которые назначались управляющим Почтовым департаментом; губернские конторы получили право самостоятельно решать вопросы назначения, увольнения и перемещения письмоводителей, экспедиторов, сортировщиков как уездных, так и губернских контор, а также увольнять в отпуск сроком на четыре месяца подчиненных им чиновников, кроме помощников почтмейстеров губернских, заграничных и пограничных контор, которым разрешался отпуск лишь на один месяц. Закон разрешил губернским почтовым конторам направлять в Инспекторский департамент представления к чинам за выслугу лет и к награде знаком отличия беспорочной службы обо всех служащих, за исключением помощников почт-инспекторов, губернских, заграничных и пограничных почтмейстеров, представления о которых проходили через Почтовый департамент. Издание этого закона свидетельствует о стремлении разгрузить центральный аппарат почтового ведомства от составления некоторой части служебных бумаг путем делегирования полномочий в решении кадровых вопросов подведомственным учреждениям. Особенный рост документопотоков отмечался в начале 50-х годов в Министерстве государственных имуществ. Современники объясняли этот рост увеличением числа административных лиц и наличием нескольких инстанций для решения однотипных вопросов управления, а также для контроля «за исполнительными низшими органами власти».
В конце 50-х годов в этом министерстве был образован комитет, подготовивший реформу, которая решала две задачи: «1) уменьшение и упрощение состава всего управления…с большим единством и влиянием местной власти; 2) сокращение порядка делопроизводства и отчетности».
В октябре 1862г. были приняты меры «в видах сокращения переписки, ускорения хода дел и возвышения местных начальств» в Министерстве просвещения. Смысл состоялся в том, что подчиненные учреждения в лице своих начальников получали больше власти. Расширился круг вопросов, решаемых на местах попечителями учебных округов. Например, Советы университетов получили право оставлять казеннокоштных студентов на второй год по уважительным причинам и т. д. Наряду с расширением прав «местных начальств» было предоставлено право директору Департамента народного просвещения, распределять дела, награды и пособия между подчиненными ему чиновниками по собственному усмотрению.
Таким образом, рассмотренные материалы свидетельствуют, что во второй половине XIX в. была предпринята попытка законодательным порядком решить проблему сокращения числа управленческих документов путем делегирования прав и обязанностей в сфере управления как министерствам в лице министров, так и структурным подразделениям министерств в лице их начальников. Министры получали большую самостоятельность в решении части финансовых и кадровых вопросов. Структурные подразделения министерств получили возможность самостоятельно сноситься с вышестоящими органами для получения сведений справочного характера.
Законы о сокращении делопроизводства показывают также, что министерства в свою очередь пытались регламентировать перечень вопросов управления, решаемых подведомственными им учреждениями на местах.
Исследование тенденций сокращения документооборота в учреждениях XIX в. Свидетельствует о том, что верховная власть и правительство понимали важность этой проблемы для управления и стремились сократить количественный рост документов.
Процессы документооборазования регулировались законодательством.
Основной способ сокращения документооборота состоял в делегировании части полномочий в осуществлении управленческой деятельности нижестоящих учреждениям (структурным подразделениям) и должностным лицам. Причем, перечень вопросов самостоятельно решаемых на каждом уровне определяется законодательными актами.
Работа по сокращению документооборота велась как в масштабе всех государственных учреждений Российской империи, так и в отдельных ведомствах.