Экономика общественного сектора
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования
Российская академия народного
хозяйства и
Государственной службы при Президенте
Российской Федерации
(Челябинский филиал)
Контрольная работа
Экономика общественного сектора
Челябинск, 2013
План
1. Общественный выбор и поиск ренты в модели представительной
демократии
2. Источники государственных доходов
3. Общественные расходы и производство в государственном секторе
4. Какие правила и процедуры голосования вы знаете?
5. Эффективность: критерий Парето и его ценностные основания
(безразличие к процессу, индивидуализм, отсутствие патернализма,
благожелательность, атомистичность)
Заключение
Литература
1.
Общественный выбор и поиск ренты в модели представительной демократии
Процесс развития общества - процесс постоянного выбора, с
которым мы сталкиваемся в обыденной жизни. От выбора зависит наше будущее,
каким оно будет.
Кто придет к власти, какова будет ориентация общества, какой
политический режим будет установлен в государстве, какова будет форма
правления, как уберечься от непоправимых ошибок?
Что следует сделать, чтобы демократия не переродилась в
произвол, как предотвратить установление тоталитаризма или авторитаризма, как
сделать правильный выбор в экономической и политической сфере?
На все эти и ряд других вопросов дает ответ теория
общественного выбора, относительно молодое и перспективное направление
экономической науки. Данная тема рассматривается после и в контексте анализа
общественных благ. Дело в том, что вопросы обеспечения общественными благами
обладает той особенностью, что осуществляется не на основе индивидуальных
предпочтений граждан, а опосредованно - посредством политических решений. В
этом плане возникает целый круг проблем, которые связаны с определением объемов
и структуры производства общественных благ, выбора конкретных способов
финансирования и принципов распределения налогов. Именно теория общественного
выбора и направлена на исследование закономерностей осуществления выбора в
условиях демократического правления.
Теория общественного выбора это одно из направлений теории
экономического империализма. Эта теория связанна с применением методологии
неоклассической экономической теории в целях изучения различных политических
процессов и феноменов.
Теория общественного выбора зародилась в 60-х годах XX
столетия. Первоначально это была отрасль экономической науки, которая изучала
вопросы налогообложения, фискальной политики и государственных расходов. В
последствии, во второй половине ХХ века, теория значительно расширила сферу
анализа и к настоящее время она может рассматриваться в качестве дисциплины, по
праву претендующей на роль экономической теории политики.
Теория общественного выбора, базируется на идеях которые были
впервые сформулированы представителями итальянской школы государственных
финансов: М. Панталеони, У. Маццола, А. Де Вити де Марко и др. (конец XIX в.).
Разработанные подходы долгое время оставались неизвестными
для исследователей. Однако уже в 40-50-х годах XX века представления о
рациональном характере поведения индивидов в политической сфере стали активно
обсуждаться в научных дискуссиях. В частности теория общественного выбора нашла
отражение в работах экономистов Д. Блэка, Й. Шумпетера, Э. Даунса, К. Эрроу и
др.
Объединение этих направлений экономической мысли стало
основой разработки комплекса теоретических идей, известных в настоящее время
как теория общественного выбора. Ключевую роль в этом сыграли ученые-экономисты
представители так называемой Вирджинской школы. Лидером этой школы является Дж.
Бьюкенен награжденный в 1986 г. Нобелевской премией по экономике за
исследование договорных и конституционных основ теории принятия экономических и
политических решений.
Разработанные методы анализа рыночного поведения индивидов
универсальны. Они могут быть успешно применены для анализа любой из сфер, где
человек должен сделать выбор.
Теория общественного выбора базируется на двух предпосылках:
. Люди, которые действуют в политической сфере, преследуют
свои личные интересы. Поэтому рациональные политики поддерживают в первую
очередь те программы, которые способствуют росту их престижа, формируют их
положительный имидж в глазах избирателей, что повышает шансы победить на
очередных выборах. В связи с этим, теория общественного выбора строится на
принципах индивидуализма, распространяя их на все виды деятельности человека, в
том числе и государственную службу.
. Исходит из концепции экономического человека. В рыночной
экономике человек отождествляет свои представления с товаром. Поэтому он
стремится принимать такие решения, которые способствуют максимизации значения
функции полезности. Поведение его рационально. Рациональность этого индивида
имеет в данной теории универсальное значение. Это значит, что все, от избирателей
до главы государства, руководствуются в своей деятельности в первую очередь
экономическим принципом, т.е. сравнивают предельные выгоды MB и предельные
издержки МС (MB > МС).
Сторонники теории общественного выбора рассматривают
политический рынок как аналог товарного. С их точки зрения государство является
арена, на которой люди конкурируют за возможность влиять на принятие решений,
за получение доступа к распределению ресурсов, за место в государственной
иерархической лестнице. Но, несмотря на подобие с товарным рынком, государство
это все же рынок особого рода. Участники этого рынка имеют необычные права
собственности: избиратели могут выбирать представителей в высшие органы
государства, депутаты - принимать законы, чиновники - следить за их исполнением.
Поэтому избиратели и политики трактуются как индивиды, которые обмениваются
голосами и предвыборными обещаниями.
Основной принцип теории общественного выбора заключается в
том, что люди действуют одинаковым образом как в роли частного лица, так и в любой
общественной роли. При анализе личного выбора все люди действуют как правило из
рационального преследования своих личных выгод. Как потребители они максимально
увеличивают полезность, как предприниматели они максимально увеличивают прибыль
и т.д. В заключение можно отметить, что теоретики общественного выбора
предполагают, что действия и выбор людей, которые занимают общественные посты,
также управляют исходя из соображений личной выгоды.
Экономика бюрократии эта система организаций, которая
удовлетворяет минимум двум критериям: Не производит экономические блага. Часть
доходов извлекает из источников, которые не связанны с продажей своей
деятельности. Бюрократия является неотъемлемой частью современного государства.
Государственные законодательные органы принимают участие в формировании
исполнительного аппарата, цель которого - выполнение функций государства, а
также защита интересов избирателей. Законодатели избираются непосредственно
гражданами, которые сами находятся в прямом подчинении у действующего
бюрократического аппарата. Таким образом, избиратели, законодательный аппарат и
бюрократия находятся в круговом взаимодействии. Интересы бюрократии проявляются
в поиске возможностей получения политической ренты. Политическая рента это
деятельности, связанная с использованием действующих политических институтов
для получения (сохранения) определенных экономических выгод. При принятии
решений чиновники руководствуются возможностью получения материальных благ и
выгод от общества в целом или от отдельных лиц. При этом они стремятся к
получению максимально возможного размера экономической ренты. Поэтому
приверженцы теории общественного выбора выступают за всестороннее, максимально
возможное ограничение экономических функций государства. Они считают
политико-экономический цикл, где основой является приватизация, содержанием -
развитие "мягкой инфраструктуры", а конечной целью - создание
институциональной экономики, условием эффективной борьбы с бюрократией.
Поиск политической ренты (political rent seeking) - это стремление
получить экономическую ренту с помощью политического процесса.
Правительственные чиновники стремятся получить материальные выгоды за счет как
общества в целом, так и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных
решений. Бюрократы, участвуя в политическом процессе, стремятся провести такие
решения, чтобы гарантировать себе получение экономической ренты за счет
общества. Политики заинтересованы в решениях, которые обеспечивают явные и
немедленные выгоды и требуют скрытых, трудно определяемых издержек. Подобные
решения способствуют росту популярности политиков, но, как правило, они
экономически неэффективны.
В условиях представительной демократии процесс голосования
усложняется. В отличие от частного, общественный выбор осуществляется через
строго определенные промежутки времени и ограничен кругом претендентов со своим
пакетом программ.
Последнее означает, что избиратель лишен возможности выбирать
несколько депутатов: одного - для решения проблем безработицы, другого - для
борьбы с инфляцией, третьего - для сглаживания амплитуды экономического цикла.
Он вынужден выбирать одного депутата, позиция которого далеко
не полностью совпадает с его предпочтениями. Гораздо сложнее становится и
процедура голосования. Избирательное право может быть обусловлено имущественным
цензом или цензом оседлости.
Для выдвижения кандидата может требоваться относительное или
абсолютное большинство. Избиратели должны располагать определенной информацией
о предстоящих выборах. Имеет место своеобразный эффект порога - это минимальное
значение пользы, которое необходимо превысить, чтобы избиратель участвовал в
политическом процессе.
Такое явление в теории общественного выбора называется
рациональным поведением. Определенную неясность вносит и сам трактовка понятия
представительной демократии. Дело в том, что здесь существует два подхода. В
соответствии с первым, органы представительной демократии должны состоять из
граждан, которые отражают структуру общества - возрастные, классовые,
этнические характеристики, т.е. быть зеркальным отражением оригинала. И
соответственно, копировать поведение общества, интересы которого отражают.
В соответствии со вторым, реализуется принцип "принципал
- агент", то есть представитель действует в интересах народа, как агент в
интересах начальника, но с определенной степенью свободы.
Представители теории общественного выбора показали, что
нельзя полностью полагаться на результаты голосования, поскольку они в
существенной степени зависят от конкретного регламента принятия решений. Сама
демократическая процедура голосования в законодательных органах также не
препятствует принятию экономически не-эффективных решений. То есть в обществе
(выборном органе) отсутствует рациональный подход, нарушается принцип
транзитивности предпочтений.
Подобную ситуацию Ж. Кондорсе назвал парадоксом голосования.
Дальнейшее развитие эта проблема получила в работах К. Эрроу.
2. Источники
государственных доходов
Государственные доходы представлены той частью финансовых
отношений, которая связана с формированием финансовых ресурсов в распоряжении
государства (в лице различных его структур) и государственных предприятий.
Аккумулируемые государством финансовые ресурсы относятся к разряду
централизованных доходов, а остающиеся в распоряжении государственных
предприятий - децентрализованных.
Централизованные государственные доходы формируются в
основном за счет налоговых поступлений, доходов от внешнеэкономической
деятельности, платежей населения.
Децентрализованные государственные доходы - образуются из
денежных доходов и накоплений самих предприятий. В составе централизованных
государственных доходов основное место занимают доходы бюджета, за счёт которых
обеспечивается решение экономических и социальных задач развития общества.
Помимо их к централизованным государственным доходам относятся ресурсы
государственных внебюджетных фондов - социального страхования, пенсионного,
фонда занятости населения.
Объектами бюджетных отношений являются прибыль и заработная
плата, налоговые платежи с которых являются источником формирования бюджетных
доходов. Объектом государственных кредитных отношений являются временно
свободные финансовые ресурсы предприятий (организаций, учреждений) и сбережения
населения.
Главным источником формирования государственных доходов
является национальный доход. Но иногда, особенно в период наступления
чрезвычайных обстоятельств (война, крупное стихийное бедствие), в качестве
источника государственных доходов может выступать ранее накопленное
национальное богатство.
Все источники государственных доходов можно разделить на две
группы - внутренние и внешние.
К внутренним государственным доходам относятся национальный
доход и национальное богатство, создаваемые внутри страны и используемые
государством для выполнения присущих ему функций.
К внешним государственным доходам относится национальный
доход, а в исключительных случаях - и национальное богатство другой страны,
если они заимствуются в форме государственных займов или поступают в виде
репарационных платежей.
Состав государственных доходов в значительной мере обусловлен
методами, с помощью которых государство аккумулирует необходимые ему денежные
средства. В условиях рыночной экономики основными методами мобилизации
государственных доходов являются налоги (в разных их формах), займы и эмиссии.
Совокупность всех видов государственных доходов составляют систему
государственных доходов, которая призвана решать не только фискальные, но и
экономические задачи - стимулировать рост производства и повышение его
эффективности, влиять на размещение производительных сил по территории страны,
содействовать ускорению научно-технического прогресса.
Налоги занимают центральное место в системе государственных
доходов. Они являются универсальной и вместе с тем исходной категорией,
выражающей основные свойства финансов. Именно в условиях функционирования
рыночной экономики налоговая форма становится преобладающей в общей системе
финансовых взаимосвязей. Налоги имеют фискальное, экономическое и социальное
значение.
Имеется множество различных налогов, которые устанавливают
власти. Но прежде чем рассмотреть их основные виды, еще раз напомним общие типы
налоговых систем. Прогрессивный налог (относящийся соответственно к
прогрессивной системе налогообложения) - нарастающее по мере увеличения дохода
налоговое изъятие из дохода.
Понятие "облагаемый налогом доход" логично
предполагает наличие необлагаемого дохода. Во многих странах существует
необлагаемый минимум годового дохода. Его наличие или отсутствие зависит от
исторических, экономических и других особенностей конкретной страны. В США в 30-е
гг. был на довольно высоком уровне (что исключало значительную часть населения
из налогоплательщиков), но со вступлением США во Вторую мировую войну он был
опущен до 500 долл. в год, в результате чего практически все население страны
стало налогоплательщиками.
Доход из всех источников и видов деятельности облагается
подоходным налогом. Но лишь доходы от наемного труда и от индивидуальной
трудовой деятельности являются предметом обложения налогом на фонд заработной
платы. Поступления от этого налога используются для финансирования социальных
мер защиты населения (пенсии по старости, инвалидности, пособия по безработице,
многодетным семьям и т.д.). Эта статья бюджетных доходов во всех странах
является, как правило, второй (после подоходного налога) по объему ресурсов,
приносимых в бюджет. Подоходный налог и налог на фонд заработной платы - прямые
налоги.
Налог на фонд заработной платы принадлежит не к
прогрессивному, а к пропорциональному типу налогообложения. Пропорциональный
налог - налог, который взимается в равной процентной доле с любого уровня
дохода
Регрессивное налогообложение - изъятие налогов, при котором
налоги изымают все меньшую часть дохода по мере того, как доход увеличивается.
Поскольку часть налогов не применяется к определенным низким уровням доходов,
постольку получается, что в процентном исчислении с высоких доходов взимается
относительно меньшая доля в качестве налога. После налоговой реформы 1986 г. в
США, например, предельная налоговая ставка составляла 33% и применялась к
доходу от 71 900 до 149 250 долл., а к доходу свыше 149 250 долл. применялась
ставка в 28%.
Одним из универсальных во всем мире налогов является налог на
продажи, которым облагается огромный набор потребительских покупок товаров и
услуг. Налог, которым облагаются некоторые специфические товары (табачные
изделия, спиртные напитки), называется акцизным налогом. Акцизы - частный
случай налога на продажи. Налог на продажи и акцизы принадлежат к косвенным
налогам, они "спрятаны" в цене товаров и услуг. Налог на имущество -
основной источник доходов местных властей во многих странах. Этот вид налога
вызывает особенно много социальных конфликтов. Во-первых, считается, что он
слишком обременителен после выплаты подоходных, социальных налогов, налогов на
продажу и др. (как последняя капля, которая переполняет чашу терпения).
Во-вторых, чтобы его взимать, нужно оценить имущество, чем занимается
специальная служба, часто допускающая много злоупотреблений. У этого налога
есть еще одна особенность - он взимается независимо от того, обладает владелец
недвижимости и другого имущества какими-либо доходами или нет. Следовательно,
он составляет одну из основ автономной части налогов, которые могут взиматься
при полном отсутствии доходов.
Бухгалтерская прибыль фирм облагается налогом на доход корпораций.
К доходу корпораций, как правило, применяется прогрессивная шкала налогов.
Указанный налог может стимулировать инвестиции за счет заемных ресурсов, а не
за счет капитала фирмы. Это происходит потому, что обычно не делается никаких
корректировок для факторов производства, которыми владеет сама фирма, и
акционерного капитала, инвестируемого собственниками фирмы. Фирма, которая
применяет заемные средства для инвестиций, должна будет платить процент,
который она в качестве своих затрат вычтет из бухгалтерской прибыли и суммы
своей налоговой ответственности. Если эта же фирма для инвестиций применяет
свой акционерный капитал (т.е. увеличивает свой акционерный капитал за счет
дополнительной эмиссии акций), то в бухгалтерской отчетности затраты на процент
не появятся. Поэтому, несмотря на наличие альтернативных затрат (упущенной
выгоды) капитала, независимо от того, создаются они инвестированием за счет
долга или выпуска акций, налоговую ответственность фирмы сокращают только
проценты за долг.
Некоторые доходы государства создаются не налогами.
Государство может заставить потребителей (физических или юридических лиц)
оплачивать предоставляемые им властями товары и услуги. Местные власти
обеспечивают коммунальные, транспортные, медицинские, санитарные и другие
услуги, которые производятся фирмами, принадлежащими властям либо имеющими от
них лицензию, но в любом случае приносящими доход от оплаты этих услуг
пользователями. Выбирая между налогами и прямой оплатой общественных благ,
предоставляемых властями, экономисты предпочитают последнюю, поскольку она
обеспечивает лучшую информацию о том, оценивают ли потребители ценность этих
благ больше, чем затраты на их производство.
Государственные займы - используются не только для покрытия
бюджетного дефицита, но и для обеспечения различных капитальных затрат,
особенно в части инвестирования средств в государственный сектор экономики.
Между налогами и государственными займами существует тесная связь, определяемая
тем, что финансовой базой погашения займов выступают налоги.
Эмиссия является третьим методом мобилизации государственных
доходов, причём не только бумажно-денежная, но и кредитная. К эмиссии
государство прибегает лишь в том случае, если налоговые и займовые поступления
не обеспечивают покрытия растущих государственных расходов, а на финансовом
рынке складывается ситуация, неблагоприятная для выпуска новых займов.
3.
Общественные расходы и производство в государственном секторе
Общественные расходы представляют собой целенаправленное
использование ресурсов общественного сектора для удовлетворения потребностей в
общественных благах и реализации перераспределительных мероприятий, оправданных
с позиций справедливости.
Общественными расходами являются расходы бюджетов всех
уровней, а также расходы государственных внебюджетных фондов и
негосударственных некоммерческих организаций. Первые две категории составляют
подавляющую часть расходов и находятся в ведение государственного управления.
Общественные расходы - инерционны. Они законодательно
утверждаются в бюджетах, долгосрочных программах правительства, соглашениях с
международными организациями. Для их увеличения или сокращения нужно вновь
пройти весь цикл согласований и утверждений. Помимо этого, однажды возникшая и
институционально оформленная программа расходов получает самостоятельную жизнь.
Коллективы исполнителей заинтересованы в сохранении и увеличении своих бюджетов
вне зависимости, а иногда и вопреки, эффективности и полезности своей
деятельности.
С помощью этих расходов государство получает инструменты
регулирования распределением денежных средств между материальным производством
и непроизводственной сферой в соответствии с экономическими и социальными
потребностями общества, и, кроме того, государство как субъект экономики при
помощи данного инструмента может воздействовать на стоимостную структуру
общественного производства, достигать прогрессивных сдвигов в
народнохозяйственных пропорциях, стимулировать развитие принципиально новых
отраслей экономики, влиять на ускорение научно-технического прогресса.
Таким образом, бюджетные расходы, в силу своего
перераспределительного характера, способны играть важную роль в государственном
регулировании экономики и социальных процессов. Общественные расходы являются
безвозмездными платежами, которые не подлежат возврату, не создают и не
погашают любые финансовые требования.
Посредством общественных расходов реализуется ресурсный
потенциал общественного сектора, сформированный на базе государственных
доходов, которые осуществляются как в денежных, так и в натуральных формах.
Изменяя экономическое положение индивидов и организаций,
общественные расходы так же, как налоги, вызывают эффект дохода и эффект
замещения. Если индивид получает выгоды от общественных расходов, для него,
очевидно, становятся доступными некоторые новые ресурсные возможности, иными
словами, его бюджетное ограничение сдвигается вверх, т.е. имеет место эффект
дохода. В то же время в подавляющем большинстве случаев возникает и эффект
замещения, который выражается в некоторых сдвигах в структуре потребления либо
соотношении труда и досуга.
Общественные расходы можно представить в качестве
отрицательных налогов. Соответственно, на общественные расходы с некоторыми
оговорками распространяются многие из тех положений, которые могут быть
применительны к налогам.
В частности, подобно тому, как сфера действия налога не
всегда совпадает с кругом его непосредственных плательщиков, программа
общественных расходов нередко приносит выгоды не одним только своим
непосредственным реципиентам (тем, кто получает какие-либо блага или денежные
средства непосредственно из общественного сектора). Круг лиц, на которых, в
конечном счете, распространяются выгоды (полезности), обусловленные данной
программой, обозначается как сфера действия программы общественных расходов.
Если результатом общественных расходов становится создание
чистого общественного блага, то в роли реципиентов выступают все члены общества
и проблема перемещения выгод, по сути, не стоит. Во многих случаях, однако,
основным либо побочным результатом программы является создание или
перераспределение частных благ (как правило, это происходит, когда
соответствующий процесс связан со значительными позитивными экстерналиями).
Средства, которые передаются нуждающимся на основе
общественных расходов, используются безработными, в частности, для приобретения
продуктов питания. Таким образом, одно из последствий принятия программы -
увеличение спроса на продовольственные товары. Если эластичность предложения
этих товаров относительно невысока, то следствием становится рост цен и
частичное перемещение выгод от реципиентов программы в пользу производителей и
продавцов продовольствия.
Допустим теперь, что помощь безработным осуществляется
посредством субсидирования работодателей, создающих новые рабочие места, либо
субсидированием учреждений профессионального образования, которые осуществляют
переподготовку безработных, дабы облегчить им поиск новой сферы занятости. В
обоих случаях непосредственными получателями общественных средств
(реципиентами) являются не сами безработные, а иные лица. Однако замысел
состоит в том, что выгоды от общественных расходов, в конечном счете,
переместятся к безработным, которые в итоге окажутся в сфере действия программы
расходов.
Тем не менее, даже неэффективная, с точки зрения нуждающихся,
программа имеет шансы быть при определенных условиях принятой. Дело в том, что
любые общественные расходы приносят выгоды кому-либо. Например, даже если
программа переподготовки, о которой шла речь выше, не слишком соответствует
интересам безработных, она может оказаться выгодной для тех образовательных
учреждений, которые получают контракты на проведение занятий. Специфические
черты той или иной программы способны подчас обеспечить особую
заинтересованность в ней со стороны отдельных звеньев государственного
аппарата. Если сторонники программы образуют сплоченную, хорошо организованную
группу специальных интересов, они могут эффективно защищать эту программу,
особенно когда вопрос о сфере ее действия недостаточно прояснен.
Итак, не только применительно к налогам, но и в отношении
программ общественных расходов верно следующее: для того чтобы определить
реальную сферу действия мероприятий, проводимых в общественном секторе,
необходимо тщательно проанализировать характер рынков, на которых действует
непосредственный плательщик или получатель средств. Налоговое бремя и выгоды от
программы в принципе способны перемещаться на тех, кто выступает контрагентами
налогоплательщиков, или реципиентов на любом из этих рынков. Причем
преимущество в эластичности благоприятствует как смещению налогового бремени на
контрагентов, так и перемещению выгод на себя.
Общественные расходы обеспечивают рост благосостояния
общества. Почти в любой области, где они производятся, наблюдается определенный
прямой положительный эффект. Результат общественных расходов всегда имеет
экономическую и социальную составляющие.
Формы и виды общественных расходов
Общественные расходы могут осуществляться в нескольких
формах:
финансирование эксплуатационных расходов организаций
общественного сектора;
финансирование закупок товаров или услуг;
субсидирования предприятий и организаций, поставляющих
продукцию на рынок;
денежных выплат и натуральных выдач лицам, охваченным
программами социальной помощи и страхования.
Перечисленные формы зачастую выступают в качестве
взаимозаменяемых либо, сочетаясь, дополняют друг друга.
Например, программа помощи инвалидам может предусматривать
различные по характеру ассигнования. Это, во-первых, средства, направляемые на
содержание домов инвалидов, имеющих статус государственных учреждений и
финансируемых исходя из нормативов затрат либо в порядке возмещения фактических
расходов. Во-вторых, это ассигнования на закупку протезов, медикаментов,
транспорта и, быть может, также услуг частных домов инвалидов и т.п. Когда речь
идет о закупках, средства ассигнуются в увязке не с элементами затрат, а с
рыночной ценой той продукции, которую предполагается приобрести. В-третьих,
могут быть предусмотрены субсидии предприятиям, поощряющие, с одной стороны,
использование труда инвалидов, а с другой - производство тех специфических
товаров, в которых они нуждаются. В-четвертых, нужны средства на выплату пенсий
и, возможно, организацию бесплатной выдачи тех же протезов.
Подчас одним и тем же денежным суммам соответствуют различные
формы расходов, следующие друг за другом. Так, бесплатное предоставление товаров
или услуг может быть обеспечено за счет бюджетного финансирования производящего
их государственного учреждения либо за счет их предварительной закупки у
стороннего поставщика. Как бы то ни было, расходам в форме бесплатной выдачи
товара обязательно предшествуют расходы на его производство внутри
общественного сектора или на приобретение этого товара.
Рациональный выбор форм, в которых расходуются средства,
позволяет обеспечить экономию и повысить результативность их использования.
Добиться этого существенно легче, когда общественные расходы с самого начала
структурируются скорее в разрезе конкретных целей и задач, чем в разрезе
ведомств, их подразделений.
Предпочтительность тех или иных форм расходов для исполнителя
может не совпадать с их предпочтительностью с точки зрения потребителей.
Исполнитель, наделяемый правом расходовать общественные средства, должен быть
поставлен в рамки программы, в которой желательно как можно яснее определить
ожидаемые результаты и критерии, по которым надлежит принимать решения.
В рыночной экономике общественный сектор призван выполнять
только те функции, с которыми он справляется успешнее частного. Так,
общественные расходы (если оставить в стороне перераспределение) уместны лишь
постольку, поскольку рыночные силы не обеспечивают оптимальных размеров
финансирования производства отдельных благ. Это относится в первую очередь к
общественным благам, поскольку существует проблема "безбилетника".
Однако при отсутствии субсидий из общественного сектора вероятно недопроизводство
и тех частных благ, с которыми связаны большие позитивные экстерналии: если
часть выгод достается тому, кто не участвует в финансировании, рыночный спрос
не в полной мере отражает предельную полезность товара или услуги.
Финансирование производства частных благ за счет
общественного расходования можно сопоставить с корректирующими налогами. В
обоих случаях речь идет о мерах, призванных компенсировать смещение рыночного
равновесия относительно точки оптимума, обусловленное позитивными или
негативными внешними эффектами. Выявление и оценка конкретных внешних эффектов,
на которые предполагается реагировать с помощью общественных расходов, -
необходимый исходный пункт обоснования соответствующих бюджетных программ.
Следовательно, общественные расходы на материальные блага и
услуги должны быть адекватны потребностям в общественных благах и позитивным
экстерналиям, сопряженным при данной институциональной структуре экономики с
производством и потреблением различных частных благ.
Кроме того, общественные расходы могут быть представлены либо
в форме натуральной помощи, либо в денежной.
Реципиент всегда отдает предпочтение помощи, предоставляемой
в денежной форме, которой он мог бы распорядиться по своему усмотрению. Когда
же программа расходов реализуется в форме натуральных выдач или субсидирования
отдельного товара, реципиенту в какой-то мере "навязываются"
предпочтения тех, кто разработал и утвердил программу. Если бы единственный
смысл общественных расходов состоял в повышении благосостояния реципиентов, то
программы должны были бы реализовываться исключительно в денежной форме.
Придание помощи универсальной денежной формы имеет и еще одно
бесспорное преимущество. Искажающие воздействия многообразных
"натуральных" программ, накладываясь друг на друга, зачастую дают
результаты, с трудом поддающиеся прогнозу и анализу. Каждая из таких программ
имеет свойство в той или иной степени дестимулировать трудовые усилия. При этом
дестимулирующее действие отдельной вновь вводимой программы может быть
умеренным, но ее появление способно подчас вести к неожиданным последствиям,
обусловленным взаимодействием с другими программами, как ранее существовавшими,
так и вводимыми одновременно.
Как мы уже знаем, общественные расходы способны приобретать
различные формы. Рациональность какой-либо формы зависит от характера изъянов
рынка, в зонах которых вынужден в том или ином случае действовать общественный
сектор. Применение исключительно финансовых рычагов воздействия на производство
(государственных закупок, субсидий и налогов) в целом предпочтительно, однако
предполагает достаточную гибкость, оперативность и адекватность реагирования
рыночных сил на предлагаемые экономические стимулы.
Непосредственная организация производства в общественном
секторе может быть оправдана, прежде всего, когда речь идет об общественных
благах, а также в ситуациях естественной монополии и информационной асимметрии.
В этих случаях ни субсидии, ни налоги сами по себе не позволяют обеспечить
контроль потребителей над рынком, так что от имени потребителей приходится выступать
государству.
Целевое начало и неразрывно связанные с ним идеи
рациональности и эффективности призваны определять формы этих расходов.
Проблема состоит в том, чтобы общественные средства использовались в
соответствии с интересами и предпочтениями основной массы
налогоплательщиков-избирателей, а также в том, чтобы достигать намеченных
результатов при возможно более низком уровне затрат, избегая расточительности и
сводя к минимуму влияние погони за рентой.
По общему значению общественные расходы подразделяются на
несколько видов.
Во-первых, это оказание социальной помощи тем членам
общества, которые не имеют возможности самостоятельно себя обеспечить. К данной
категории общественных расходов относятся, например, пособия, выплачиваемые
инвалидам.
Во-вторых, это обеспечение обязательного страхования на
случай болезни, безработицы.
Для этой категории расходов в отличие от предыдущей суть
процесса не сводится к перераспределению, а имеет место своеобразное
предварительное аккумулирование средств, в том числе иногда и личных средств,
застрахованных с целью последующей выплаты при наступлении страхового случая.
Ближайшим субститутом (взаимозаменителем) социальной помощи выступает частная
благотворительность, а ближайшим субститутом общественного страхования является
страхование частное и добровольное.
Третий вид общественных расходов - это производство и
приобретение материальных благ и услуг, ответственность за удовлетворение
потребностей в которых берет на себя государство.
Как правило, они либо непосредственно обладают свойствами
чистых или смешанных общественных благ, либо принадлежат к числу ключевых
факторов формирования этих благ. К примеру, отдельный винтовочный патрон не
является общественным благом, но создание запаса патронов представляет собой
один из компонентов оборонных усилий и требует общественных расходов.
Кроме того, в соответствии с экономической классификацией
выделяются:
текущие общественные расходы (расходы на выплату заработной
платы, взносы в фонды социального страхования, выплаты процентов, субсидии).
капитальные общественные затраты (приобретение основного
капитала, приобретение земли, приобретение товаров для создания запасов,
нематериальных активов и капитальные трансферты).
Эффективность общественных расходов.
Чтобы добиться наиболее рационального использования
общественных средств, требуется как можно точнее определить их отдачу,
сопоставлять ее с затратами, сравнивать различные варианты программ с точки
зрения издержек и выгод. Каков размер средств, необходимых общественному сектору
для выполнения возлагаемых на него функций? Как оптимизировать структуру
расходов? Как достичь желаемых результатов с наименьшими затратами? Эти вопросы
постоянно возникают в ходе разработки и исполнения бюджетов.
Четкие формализованные процедуры оценки и соизмерения затрат
и результатов способны служить альтернативой, с одной стороны, волюнтаристского
принятия решений, подчиненного в конечном счете интересам бюрократии, а с
другой - планирования предстоящих расходов "от достигнутого уровня”, когда
затраты определяются не столько соображениями рациональности, сколько ранее
сложившимися пропорциями. Инерционность общественных расходов, характерная для
планирования от достигнутого, чревата двоякого рода опасностями. Во-первых,
возникает тенденция к многократному повторению однажды допущенных ошибок.
Во-вторых, даже если в прошлом структура расходов была близка к оптимуму, ее
чрезмерно длительная консервация неизбежно приходит в противоречие с
меняющимися потребностями и новыми возможностями.
Планирование расходов "от достигнутого уровня” более или
менее приемлемо, когда общество в высокой степени удовлетворено состоянием
общественного сектора и при этом само не находится в процессе глубоких перемен.
Чем глубже и интенсивнее сдвиги в объективных условиях развития общественного
сектора и запросах, которые он призван удовлетворять, чем настоятельнее
потребности в реформировании самого этого сектора, тем менее допустимо
полагаться на прежние образцы. В центр внимания выдвигается поиск
альтернативных вариантов использования общественных средств и сравнение этих
вариантов между собой с целью выбора оптимального. В рационализации отбора
вариантов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективности, и состоит
смысл тех методов оценки затрат и результатов, которым посвящена настоящая
глава.
Прежде чем приступить к характеристике этих методов, следует
подчеркнуть, что они не заменяют политических решений, а скорее доставляют
информацию, полезную для их принятия. Общество не может и не стремится
передоверить аллокацию своих ресурсов неким безличным формализованным
процедурам. Процедуры и правила разрабатываются людьми и в данном случае служат
для максимально полного, точного и систематизированного отражения интересов
налогоплательщиков. Естественно, что применение этих процедур встроено в
политический процесс, и в них следует видеть не более чем инструменты
информационного обеспечения принятия решений.
Учитывая это обстоятельство, не имеет смысла предъявлять к
оценкам чрезмерно высокие требования, в частности ожидать, что на их основе
удастся находить решения, полностью гармонизирующие объективно не совпадающие
интересы. Зачастую при анализе не удается обойтись без некоторых упрощений,
субъективных допущений. Идеальных формализованных методов оценки затрат и
результатов в общественном секторе не существует, иначе подготовку и принятие
бюджета можно было бы превратить в сугубо техническую операцию. Однако
применение имеющихся аналитических методов дает огромный выигрыш, позволяя
отсекать заведомо худшие варианты, находить удачные альтернативы, которые иначе
оставались бы в тени, избегать внутренних противоречий в оценках, принимать во
внимание разнообразные побочные эффекты, делать межвременные сопоставления и
т.д. Короче говоря, эти методы позволяют достичь гораздо большей рациональности
общественного выбора, чем обычно удается без их помощи (как отмечалось в главе
третьей, рациональность выбора предполагает полноту и транзитивность).
Разработка и применение аналитических процедур, помогающих
принимать обоснованные решения, сами по себе являются конкретными видами
деятельности в общественном секторе и требуют расходов. Чем более полную и
совершенную информацию предполагается использовать, тем, как правило, больше
времени и средств приходится затрачивать на ее получение. Это относится как к
сбору исходных данных, так и к их обработке. Уточнение информации может
обесцениваться ее слишком поздним поступлением и чрезмерным ростом ее
стоимости. В данной связи на практике далеко не всегда реализуются все
теоретически имеющиеся резервы совершенствования оценок и принимаемых на их
основе решений. Соответственно, остается некоторое, хотя и существенно
суженное, пространство и для сугубо волевых, интуитивных решений, и для
планирования "от достигнутого”
Даже если ситуация не позволяет применять сложные методики и
трудоемкие расчеты, исключительно полезно умение осмысливать реальные процессы
аллокации и использования общественных средств с позиций тех принципиальных
подходов, которые предлагает теория анализа издержек и выгод. Задача данной
главы состоит в том, чтобы именно на уровне общих принципиальных подходов
познакомить читателя с методами поиска оптимальных решений в сфере
использования общественных средств.
4. Какие
правила и процедуры голосования вы знаете?
Член общества, рядовой потребитель общественных благ выражает
и защищает свои интересы в качестве избирателя. В демократическом государстве
позиция избирателей, вообще говоря, является решающей, подобно тому как
рыночная система в принципе обеспечивает приоритет запросам потребителей. Если
же политическая демократия отсутствует, общественный сектор оказывается, по
сути, вне сферы производственного воздействия большинства потребителей его
услуг.
Избиратель обнаруживает свои предпочтения с помощью механизма
голосования. Находящиеся в распоряжении избирателя ресурсы - это не только его
собственное право голоса, но также возможности, связанные с участием в
различных организациях, проведении и финансировании
<#"665309.files/image001.gif">
Рисунок 1. Кривая возможных полезностей.
Точка "G", таким образом, показывает
парето-неэффективное состояние. Переход из него в любую точку на кривой
возможных полезностей на участке "АС" будет парето-улучшением. При
этом переход из точки "G" в точки "А" и "С"
удовлетворяет только слабому критерию Парето, переход же в любые другие точки
отрезка (например, в точку "D") - сильному критерию Парето.
Заштрихованная область "GAC" показывает область возможных
парето-улучшений по сравнению с положением в точке "G".
Заметим, что осуществленный Парето <http://gallery.economicus.ru/cgi-ise/gallery/g_framen.pl?type=in&search=pareto>
прорыв в подходе к оценке эффективности (отказ от между персональных сравнений
благосостояния) оборачивается тем, что называется неполнотой критерия Парето.
Во-первых, мы не можем проранжировать состояния на кривой
возможных полезностей, то есть расставить по степени предпочтения различные
парето-эффективные состояния. Обращаясь к рисунку.1, можно сказать, что
критерий Парето <http://gallery.economicus.ru/cgi-ise/gallery/g_framen.pl?type=in&search=pareto>
не дает нам оснований утверждать, какая из точек "F", "А",
"D", "C", "F'" - "лучше". Отсюда
следует вывод, что критерий Парето <http://gallery.economicus.ru/cgi-ise/gallery/g_framen.pl?type=in&search=pareto>
нейтрален по отношению к распределению полезностей между индивидами. В точке
"F" Борис получает все, а Андрей - ничего, в точке "F'" -
наоборот, и тем не менее оба случая относятся к парето-эффективным состояниям.
О них можно говорить как о парето-несравнимых состояниях.
Во-вторых, не всегда критерий Парето
<http://gallery.economicus.ru/cgi-ise/gallery/g_framen.pl?type=in&search=pareto>
позволяет характеризовать переход от парето-неэффективного к
парето-эффективному состоянию как парето-улучшение и соответственно обратный переход
как парето-ухудшение. Возьмем, например, переход из точки "G" в точку
"Е" на рисунке 1. Точка "Е" находится на кривой возможных
полезностей, следовательно, характеризует парето-эффективное состояние. Точка
"G", как мы знаем, нет. И тем не менее этот переход не является
парето-улучшением. Относительно точки "G" любые возможные переходы на
отрезки "FA" (за исключением перехода в точку "А") и
"СF'" (за исключением перехода в точку "С") не являются
парето-улучшением
Рассмотренные выше случаи говорят о том, что неполнота критерия
Парето
<http://gallery.economicus.ru/cgi-ise/gallery/g_framen.pl?type=in&search=pareto>
возникает всякий раз, когда положение (благосостояние) одного индивида
улучшается, а другого - ухудшается при переходе из одного состояния в другое.
Заключение
На современном этапе развития современного общества, на фоне
активного экономического развития, внедрения инновационной экономики и
формировании благоприятной инвестиционной среды. Проблемы общественного выбора
выходят на первый план, благосостояние граждан на прямую зависит от выбранного
политического курса в условиях демократического государства.
Задачами же политиков находящимися у власти становятся
завоевание поддержки большинства индивидов и получение максимальной выгоды -
ренты. С этой целью, политики должны грамотно определять, и перераспределят
размер и источники государственных доходов. В первую очередь это грамотное
налогообложение населения, умелая дифференциация налогов взымаемых с населения.
А так же это касается государственных расходов в частности расходов для
создания общественных благ и на производство в государственном секторе.
Государство должно стремится к равенству индивидов и социальной справедливости
в обществе.
Пока эти моменты слабо реализуются в Российской Федерации,
как в сфере государственных доходов, так и в сфере расходов на общественный
сектор экономики и производство общественных благ.
Здесь и появляется понятие - "эффективности".
Эффективность политики и экономического курса государства. Стабильность курса,
как в политики, так и в экономики зависит от удовлетворенности, как отдельных
личностей, так и общество в целом. На пути выбора курса развития государства и
общества особая роль отводится голосованию. Таким образом учитывается мнение
каждого индивида и формирование общественного мнения, а следовательно и выбор
политического и экономического курса.
Литература
1. Ахинов
Г.А. Экономика общественного сектора / Г.А. Ахинов, Е.Н. Жильцов. Экономика
общественного сектора: Учебное пособие. - М.: Инфра-М, 2008. - 345с. - (Высшее
образование).
2. Нуреев
Р.М. Теория общественного сектора. Курс лекций [Текст]: учеб. пособие для вузов
/ Р.М. Нуреев; Гос. ун-т - Высшая школа экономики. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005.
. Пономаренко
Е.В. Экономика и финансы общественного сектора (основы теории эффективного
государства): Учебник / Е.В. Пономаренко, В.А. Исаев. М.: Инфра-М, 2007. -
427с.
. Тайдман
Т.Н. Новый и лучший процесс осуществления общественного выбора / Т.Н. Тайдман,
Г. Таллок // Вехи экономической мысли. Экономика благосостояния и общественный
выбор. Т.4. Под общ. ред.А.П. Заостровцева. СПб.: Экономическая школа, 2004,
с.394-413.
. Таллок
Г. Потери благосостояния от тарифов, монополий и воровства / Г. Таллок // Вехи
экономической мысли. Экономика благосостояния и общественный выбор. Т.4. Под
общ. ред.А.П. Заостровцева. СПб.: Экономическая школа, 2004, с.435-448.
. Эрроу
К. Дж. Неопределенность и экономика благосостояния здравоохранения / К. Дж.
Эрроу // Вехи экономической мысли. Экономика благосостояния и общественный
выбор. Т.4. Под общ. ред.А.П. Заостровцева. СПб.: Экономическая школа. 2004,
с.293-338.
. Якобсон
Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. Учебник
для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2000.