Пути совершенствования бюджетного процесса в Администрации Ахтубинского сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области
Введение
Современный этап развития в Российской Федерации
взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания
муниципальных услуг предполагает дальнейшее совершенствование бюджетного
процесса, межбюджетных отношений и повышение эффективности управления
государственными и муниципальными финансами.
Действующая система разграничений расходных
обязательств между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в
отдельных случаях требует корректировки в целях возложения ответственности за
обеспечение предоставления бюджетных услуг на органы публичной власти,
способные делать это наиболее эффективно.
В ряде субъектов Российской Федерации остается
низким качество управления бюджетном процессом, свидетельством чего является
высокий уровень просроченной кредиторской задолженности по отношению к их
собственным доходам, низкое качество финансового планирования, а также
недостаточное использование современных процедур и методов управления бюджетным
процессом в каждой из фаз бюджетного цикла.
В соответствии с требованиями конституционного,
гражданского и финансового права, органам власти необходимо проводить на всей
территории страны такую экономическую и финансовую политику, которая позволила
бы обеспечить справедливое распределение общественных благ между гражданами
страны независимо от их места пребывания, а также обеспечить эффективное
финансовое взаимодействие всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Муниципальное хозяйство исторически выделялось
из общей системы государственного хозяйства в связи с необходимостью решения
локальных задач, таких как благоустройство населенных пунктов, развитие
социальной инфраструктуры и другое. Для решения данных задач местное
самоуправление должно иметь возможность формировать достаточный уровень доходов
своего бюджета, обеспечивающий полноценную реализацию закрепленных за ним
бюджетных полномочий за счет собственных налоговых и неналоговых источников. В
связи с этим, в числе важнейших задач социально-экономического развития
муниципалитетов приоритетное место занимает совершенствование бюджетного
процесса, включая межбюджетное регулирование.
Потребность разработки мер с целью укрепления
финансовых основ местных бюджетов, а также закрепления в действующем
законодательстве механизмов, которые обеспечивают устойчивые и стабильные
источники пополнения местные бюджеты, остается одной из актуальных и важнейших
тем бюджетного процесса на современном этапе.
Степень разработанности проблемы. Тема «Пути
совершенствования бюджетного процесса» получила широкое освещение в
отечественной литературе, у таких авторов как Бабич А.М., Павлова Л.Н., Швецова
А.Н., Прониной Л.И., Игудина А.Г., Поляка Г.Б., Панскова В.Г., Родионовой В.М.,
и зарубежной литературе у автора Подколзина И.А., Артоболевского С.С.,
Климанова В.В. Но до сих пор остается не в полной мере исследованными вопросы
оптимизации межбюджетных отношений, которые имеют первостепенное значение для
эффективной организации бюджетного процесса в целом.
Целью дипломной работы является рассмотрение
возможных путей совершенствования бюджетного процесса в Администрации
Ахтубинского сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района
Волгоградской области.
Для достижения поставленной цели необходимо
решить следующие задачи:
) рассмотреть теоретические аспекты бюджетного
процесса, охарактеризовать бюджетный процесс в Российской Федерации;
) охарактеризовать факторы, влияющие на
формирование бюджетного процесса на местном уровне;
) определить особенности и стадии бюджетного
процесса в Российской Федерации;
) проанализировать исполнение бюджета
муниципального образования на примере Администрации Ахтубинского сельского
поселения;
) предложить систему мер направленных на
совершенствование бюджетного процесса.
Объектом исследования является бюджетный
процесс, действующий в Администрации Ахтубинского сельского поселения.
Предметом исследования являются стадии
бюджетного процесса в Администрации Ахтубинского сельского поселения.
В работе применяются методы
экономического и финансового анализа.
Теоретической и методологической
основой послужили исследования отечественных и зарубежных экономистов,
финансистов труды ученых по вопросам разрабатываемой проблемы, методический
материал, книги, а также материалы периодической печати.
Научная новизна работы.
Теоретическая и практическая значимость данной работы заключается в том, что на
основе сочетания теории и практики произведено самостоятельное экономическое
исследование одной из актуальных проблем на уровне бюджетного федерализма,
значимость которого состоит в разработке конкретных мер по совершенствованию
бюджетного процесса на уровне органов местного самоуправления.
бюджетный
муниципальный образование сельский
1. Теоретические аспекты бюджетного процесса в
Российской Федерации
.1 Бюджетный процесс в Российской Федерации:
правовые и организационные основы бюджетного процесса
Наименее исследованными областями бюджетной
сферы в современной финансово-правовой науке являются различные правовые
механизмы обеспечения эффективности бюджетного строительства и бесперебойного
функционирования бюджетной системы. Бюджетная система Российской Федерации
показана в Приложение А. В советское время в силу определенных политических и
организационных причин указанные проблемы не стояли так остро а следовательно,
не вызывали надлежащего внимания исследователей.
Во многом поэтому, обосновывая в начале 1990-х
гг. необходимость проведения научно разработанной бюджетной реформы, ведущие
российские экономисты выделяли такие необходимые направления, как теоретическая
разработка и обоснование принципов построения бюджетной системы Российской
Федерации; создание реального бюджетного механизма, позволяющего воплотить
разработанные принципы на практике; разработка и принятие нормативных актов по
разграничению полномочий и функций между органами власти разного уровня,
распределение расходов между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов в
соответствии с полномочиями и функциями органов власти разного уровня; создание
новой системы межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов на основе
использования различных форм оказания финансовой помощи субъектам Федерации и
органам местного самоуправлении; разработка новых принципов составления,
рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета на каждом уровне управления.
Однако и в современных условиях многократного
повышения значения механизмов обеспечения функционирования бюджетной сферы,
обострения бюджетных горизонтальных (между субъектами Российской Федерации) и
вертикальных (между центром и регионами, субъектами Российской Федерации и
муниципальными образованиями) противоречий, катастрофического снижения
бюджетной дисциплины, указанная проблематика приобретает особую актуальность,
но в рамках юридической науки практически не нашла своего исследователя.
Особенности бюджетного процесса определяются
формами правления и государственного устройства страны. Бюджетный процесс -
регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти,
органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению
и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных
внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов
государственных внебюджетных фондов, а также по контролю над их исполнением
(ст. 6 БК РФ).
Правовой основой бюджетного процесса в
Российской Федерации выступают положения Конституции Российской Федерации, а
также принятые в рамках, очерченных нормами Бюджетного кодекса РФ, нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации, и в частности такие принципы
бюджетного процесса, как ежегодность бюджета (краткосрочность бюджетного
планирования) и конкретность (специализированность) бюджетных показателей.
Однако Федеральным законом от 13 декабря 2010 года №357-ФЗ [www.minfin.ru] был
принят бюджет Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013
годы. Соответственно, такие же действия были предприняты органами
законодательной власти субъектов федерации и муниципальных образований.
Бюджетный процесс включает в себя четыре стадии
бюджетной деятельности:
) составление проектов бюджетов;
) рассмотрение и утверждение бюджетов;
) исполнение бюджетов;
) составление, внешняя проверка, рассмотрение и
утверждение бюджетной отчетности.
Составной частью бюджетного процесса является
бюджетное регулирование - перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами
разного уровня.
До принятия Бюджетного кодекса (БК) РФ основным
правовым актом, регламентирующим бюджетный процесс России, являлся Закон РСФСР
«Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10.10.1991 г.
№1734-1. В настоящее время нормы, касающиеся осуществления бюджетного процесса,
помимо БК РФ содержатся в ряде других законов РФ, законов субъектов Федерации,
нормативно-правовых актах, издаваемых органами исполнительной власти.
В систему органов, обладающих бюджетными
полномочиями, БК РФ включает: финансовые органы, органы денежно-кредитного
регулирования (Банк России), органы государственного (муниципального)
финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольно-финансовые органы
исполнительной власти, контрольные органы региональных и местных
представительных органов).
Также участники бюджетного процесса представлены
на рисунке 1.1
Основными задачами бюджетного процесса являются:
) выявление материальных и финансовых резервов
государства;
) максимально приближенный к реальности расчет
доходов бюджета;
) максимально точный расчет расходов бюджета;
) обеспечение максимальной сбалансированности
бюджетов;
) согласование бюджетов с реализуемой
экономической программой;
) осуществление бюджетного регулирования в целях
перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями
хозяйства, экономическими регионами и др.
Рисунок 1.1 - Участники бюджетного процесса в
Российской Федерации
Первый этап бюджетного процесса - составление
проектов бюджетов. Ему предшествует разработка прогнозов
социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и
отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на
основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов
бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения
минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативных
финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг и
иных установленных нормативов.
Президент РФ не позднее марта года,
предшествующего очередному финансовому году, направляет Федеральному Собранию
Бюджетное послание, в котором им определяется бюджетная политика на очередной
финансовый год.
Порядок рассмотрения закона (решения) и его
утверждения определяется для (ст. 187 БК РФ):
федерального бюджета - Бюджетным кодексом;
бюджета субъекта РФ - законом субъекта
Российской Федерации;
местного бюджета - правовыми актами органа
местного самоуправления в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
Одновременно с проектом закона о бюджете на
очередной финансовый год рассматриваются и утверждаются проекты законов о
бюджетах государственных внебюджетных фондов.
Рассмотрение и принятие проекта закона о
федеральном бюджете регулируется главой 22 БК РФ. Согласно ст. 196 указанного
Кодекса, проект закона о федеральном бюджете рассматривается Государственной
Думой в трех чтениях.
Принятый в четвертом чтении федеральный закон о
федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней передается
на рассмотрение и одобрение Советом Федерации (ст. 207 БК РФ), а затем
Президенту РФ для подписания и обнародования (п. 2 ст. 208 БК РФ).
В соответствии с Положением о федеральном
казначействе, его возглавляет руководитель, назначаемый на должность и
освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению
Министра финансов Российской Федерации. Руководитель Федерального казначейства
несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Федеральное
казначейство полномочий.
Руководитель Федерального казначейства имеет
заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром
финансов Российской Федерации по представлению руководителя Федерального
казначейства.
Количество заместителей руководителя
Федерального казначейства устанавливается Правительством Российской Федерации.
Руководитель Федерального казначейства:
распределяет обязанности между своими
заместителями; представляет Министру финансов Российской Федерации:
проект положения о Федеральном казначействе;
предложения о предельной численности и фонде
оплаты труда работников центрального аппарата Федерального казначейства и
территориальных органов Федерального казначейства;
предложения о назначении на должность и
освобождении от должности заместителей руководителя Федерального казначейства;
предложения о назначении на должность и
освобождении от должности руководителей территориальных органов Федерального
казначейства;
проект ежегодного плана и прогнозные показатели
деятельности Федерального казначейства, а также отчет об их исполнении;
предложения по формированию проекта федерального
бюджета в части финансового обеспечения деятельности Федерального казначейства;
проекты положений о территориальных органах
Федерального казначейства;
назначает на должность и освобождает от
должности работников центрального аппарата Федерального казначейства и
заместителей руководителей территориальных органов Федерального казначейства;
решает в соответствии с законодательством
Российской Федерации о государственной службе вопросы, связанные с прохождением
федеральной государственной службы в Федеральном казначействе; утверждает
положения о структурных подразделениях центрального аппарата Федерального
казначейства;
утверждает структуру и штатное расписание
центрального аппарата Федерального казначейства в пределах установленных
Правительством Российской Федерации фонда оплаты труда и численности
работников, смету расходов на содержание центрального аппарата Федерального
казначейства в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований,
предусмотренных в федеральном бюджете;
утверждает численность и фонд оплаты труда
работников территориальных органов Федерального казначейства в пределах
показателей, установленных Правительством Российской Федерации, а также смету
расходов на их содержание в пределах, утвержденных на соответствующий период
ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;
Финансирование расходов на содержание центрального
аппарата и территориальных органов Федерального казначейства осуществляется за
счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.
Федеральное казначейство является юридическим
лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации
и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца,
а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской
Федерации. Далее в дипломной работе мы рассмотрим экономическую характеристику
бюджетного процесса на муниципальном уровне, а также выделим его особенности.
1.2 Факторы определяющие формирование бюджетного
процесса на местном уровне
Местное самоуправление российского общества
находит свое становление еще в Древней Руси, когда на сходах жителей (тогда они
являлись высшими органами управления общины) - вече решались важные вопросы их
жизни: о войне и мире, о приглашении потребных и изгнании неугодных князей, о
принятии законов и др. В разных исторических условиях самоуправленческие начала
выражались в различных формах, трансформировались вместе с изменениями в
социально-экономической и политической сферах страны.
Финансовой базой местных органов власти являются
их бюджеты. Местный бюджет - это бюджет муниципального образования,
формирование, утверждение и исполнение которого осуществляется органами
местного самоуправления. По Бюджетному кодексу РФ местный бюджет является
формой образования и расходования средств, предназначенных для обеспечения
задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Бюджетные и имущественные права, предоставленные органам местного
самоуправления, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и
исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и
получать от них доходы.
Задачами и целями бюджетного процесса на местном
уровне являются организация формирования, распределения и использования бюджета
- централизованного фонда денежных средств; выявление возможных резервов
поступления ресурсов в собственность местных бюджетов для реализации функций
органов местного самоуправления на местном уровне; эффективное распределение
бюджетных ресурсов между различными субъектами в целях обеспечения
функционирования государства; контроль за «движением» бюджетных средств от
момента их формирования до момента использования; исключение нецелевого
использования средств и др.
Одной из гарантий реализации задач и целей
бюджетного процесса является соблюдение требований, подчиняющих бюджетный
процесс как особый вид деятельности уполномоченных органов. Эти требования
следует обозначить в качестве «принципов бюджетного процесса». Под принципами
бюджетного процесса понимаются основополагающие требования, предъявляемые к
осуществлению деятельности уполномоченных субъектов, развивающейся в рамках бюджетных
отношений процессуального характера и направленной на своевременное и
качественное осуществление стадий бюджетного процесса.
Бюджетный процесс на местном уровне
осуществляется на определенных принципах. К числу этих принципов можно отнести
следующие.
. Принцип ежегодности бюджета. Этот принцип
означает, что бюджет муниципального образования (как финансовый план)
разрабатывается и утверждается ежегодно. Все стадии бюджетного процесса
повторяются из года в год, в той же последовательности и периодичности как они
проходили в прошлом, так же они будут осуществляться и в будущем.
. Принцип гласности и публичности бюджетного
процесса. Этот принцип означает обязательное опубликование в открытой печати
утвержденных бюджетов органов местного самоуправления, отчетов об их
исполнении, полноту информации о ходе исполнения бюджетов, доступность иных
сведений; обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и
принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим
разногласия внутри представительного органа или между представительным и
органом местного самоуправления.
Итак, разработка проекта бюджета осуществляется
только органом местного самоуправления, утверждение бюджета - представительным
(законодательным) органом этого субъекта, исполнение бюджета - вновь
возлагается на орган местного самоуправления, утверждение отчета об исполнении
бюджета - находится в исключительной компетенции представительного
(законодательного) органа.
В таком разграничении проявляется и
конституционный принцип разделения государственной власти на законодательную
(представительную) и исполнительную.
. Принцип достоверности бюджета
Принцип достоверности бюджета подразумевает под
собой надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей
территории; и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Это
проявляется в детализированной проработке бюджета как финансового плана,
максимальном сближении показателей акта об утверждении бюджета с фактическим
положением дел и объективной экономической ситуацией, в стремлении осуществить
подготовку проекта бюджета на научной основе, иметь реалистичные расчеты
доходов и расходов бюджета. Естественно, что реальное исполнение бюджета по
итогам финансового года всегда отличается от той модели, применительно к
которой данный бюджет был утвержден до начала данного финансового года. В жизни
редко получается так, как это было задумано, и развитие экономической ситуации,
тем более в условиях рыночной экономики, трудно предвидеть с полной достоверностью.
Тем не менее, стремление получить как можно более достоверный бюджет,
максимально сближенный с экономическими и социальными реалиями, выражает собой
объективную потребность как государства, так и общества.
. Принцип единообразия бюджетных показателей. В
основе этого принципа лежит тот факт, что составление, рассмотрение,
утверждение и исполнение бюджета осуществляется в соответствии с бюджетной
классификацией, обеспечивающей единство отображения в бюджете его расходов и
доходов, что дает возможность не только обеспечить полноту, обоснованность и
научную достоверность бюджетных показателей, но и сопоставимость бюджетов всех
уровней бюджетной системы. В свою очередь это дает возможность выявить слабые
места в этой системы и направить бюджетное планирование на выравнивание уровня
бюджетных показателей всех субъектов Российской Федерации.
. Принцип самостоятельности бюджетов означает:
право органов местного самоуправления на каждом
уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
наличие собственных источников доходов бюджета
каждого уровня;
законодательное закрепление регулирующих доходов
бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;
право органов местного самоуправления
самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления
расходования средств соответствующих бюджетов и источники финансирования
дефицитов соответствующих бюджетов;
недопустимость изъятия доходов, дополнительно
полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов
над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
недопустимость компенсации за счет бюджетов
других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе
исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением установленных законом
случаев.
. Принцип полноты учета бюджетных доходов и
расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что
все доходы и расходы бюджетов, внебюджетных фондов и иные определенные законом
обязательные поступления, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных
фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и
муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств,
средств внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской
Федерации.
. Принцип сбалансированности бюджета означает,
что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному
объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны
исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета.
. Принцип эффективности и целевого использования
бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов
уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из
необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего
объема средств или достижения наилучшего результата с использованием
определенного бюджетом объема средств, также расходование бюджетных средств
выделяемых конкретным бюджетополучателям с обозначением направления их
финансирования на конкретные цели.
Одним из важных факторов бюджетного процесса,
является стремление, как региональных, так и местных властей к построению
сбалансированных местных бюджетов, в которых размеры доходов и расходов
совпадают. Бюджетный кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета не
более 15% объема доходов бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов
других уровней).
Для большинства муниципальных образований
достижения устойчивых, прогнозируемых и сбалансированных бюджетов до последнего
времени было практически невозможно. Это объясняется тем, что доля собственных
доходов местных бюджетов для муниципальных образований составляла от 10 до 50%,
что порождало массированные и трудно прогнозируемые финансовые потоки из
региональных бюджетов в местные. В некоторых субъектах РФ разграничение
доходных источников между региональными и местными бюджетами производилось
таким образом, что все без исключения местные бюджеты оказывались дотационными.
Бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ через систему регулирующих
налогов и дотаций чаще всего сводилось к выравниванию финансового положения
всех муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной
доходной базы. И тем самым непродуманное разграничение доходных источников
между региональными и местными бюджетами являлось существенным недостатком, что
тормозило развитие бюджетного процесса.
Другим фактором несбалансированности и
неустойчивости местных бюджетов было возложение на них ряда государственных
полномочий, финансируем крайне неудовлетворительно или вовсе не финансируемых.
Федеральный закон 2003 г. №131-ФЗ “Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и новый
Бюджетный кодекс РФ устанавливают принципиально иной механизм выравнивания
уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и новую систему
межбюджетных отношений в субъекте РФ. Эта система должна обеспечить финансовую
поддержку экономически слабых муниципальных образований из регионального фонда
финансовой поддержки, обеспечение сбалансированности их бюджетов.
Система этих отношений начинается с ключевого
момента - ежегодного установления субъектом РФ, начиная с 2006 г.,
критериального уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя для
городских округов и муниципальных районов. Этот уровень, по сути, является
региональным минимальным социальным стандартом бюджетной обеспеченности.
Получив от субъекта РФ численное значение критериального уровня на очередной
финансовый год и зная свой индекс бюджетных расходов и формулу расчета дотаций,
муниципальное образование имеет все исходные данные для самостоятельного
расчета объема получаемых им дотаций, а, следовательно, для разработки и утверждения
своего бюджета. Субъект РФ имеет в своем распоряжении два механизма
выравнивания бюджетной обеспеченности - налоговое и бюджетное, в различном
сочетании.
Выравнивание бюджетной обеспеченности в расчете
на душу населения не предполагает обязательного доведения уровня бюджетной
обеспеченности всех дотационных муниципальных образований до критериального,
ибо это бы лишило бы такие муниципальные образования стимулов к наращиванию
собственного налогового потенциала.
Одним из положительных факторов, бюджетного
процесса является то, что, для долевого финансирования инвестиционных программ
и проектов развития общественной инфраструктуры муниципального образования в
составе расходов субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития.
А также для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов
местных бюджетов в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован
фонд софинансирования социальных расходов.
Муниципальным образованиям может также
предоставляться другая финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов
субъектов РФ, например межбюджетные трансферты.
Межбюджетные трансферты - это
экономическо-правовые отношения внутри этого устройства, возникающие между
органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по
поводу разграничений на постоянной или долговременной основе расходных
обязательств, доходов, поступающих в бюджетную систему страны,
перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней и нижестоящие в
порядке бюджетного регулирования, связанных с передачей расходных обязательств,
обеспечивающих проведение соответствующими органами власти управления
эффективной экономической политики [8, с. 11]
В существующих межбюджетных отношениях по
сложившейся многолетней практике основное внимание уделяется федеральному
бюджету. Стало устойчивым перераспределение налоговых доходов
консолидированного бюджета Российской Федерации в пользу доходов, зачисляемых в
федеральный бюджет.
Межбюджетные трансферты, ставшие обыденной
практикой, уже своим фактом существования подтверждают несоответствие общего
распределения собираемых бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы:
федеральным бюджетом, региональными и муниципальными бюджетами. Статья 31
Бюджетного кодекса РФ признает «право органов государственной власти и органов
местного самоуправления … самостоятельно определять формы и направления
расходов средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение
которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации)». Содержащееся в скобках положение
перечеркивает это право самостоятельности, а также желаемую идею
самодостаточности. Дотационный бюджет и привычка к финансовой помощи не могут
стимулировать активность исполнительных органов исполнительной власти субъектов
РФ и муниципальных образований. При этом возможность центра оказывать
финансовую помощь находится в полной зависимости от нефтегазовых доходов.
Сложившиеся межбюджетные отношения не позволяют достичь существенных сдвигов в
сокращении различий в социально-экономическом развитии субъектов РФ. Разрыв
между максимальным и минимальным подушевым доходом консолидированных бюджетов
субъектов РФ, даже с учетом финансовой помощи из федерального бюджета,
составляет десятки раз. Межбюджетные трансферты, объем которых из года в год
наращивается, обеспечивают лишь текущие расходы субъектов РФ и напрочь
перечеркивают попытки перейти на долгосрочное бюджетное планирование. Требуются
новые подходы для достижения оптимального баланса между объективно необходимым
выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием механизмов для роста
экономического и налогового потенциалов субъектов РФ и муниципальных
образований. Межбюджетным трансфертам, если оставлять их в действии, следует
придать долгосрочный инвестиционный характер, нацеленный на формирование
структурных сдвигов в региональной экономике.
.3 Экономическая характеристика бюджетного
процесса на местном уровне
Местный бюджет - форма образования и
расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций,
отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Бюджетным процессом на уровне местного
самоуправления называется деятельность по составлению и рассмотрению проекта
местного бюджета, его утверждению и исполнению, а также по контролю над
исполнением и утверждением отчета о его исполнении. Строится бюджетный процесс
в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 9), а также на основании
нормативных актов, принимаемых самими органами местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом «О
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1 ст.
11) такие нормативные акты вправе принимать только представительные органы
местного самоуправления («Представительные органы местного самоуправления
самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном
муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного
процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта Российской
Федерации»).
Участниками бюджетного процесса являются
представительные, а также иные органы местного самоуправления (Приложение Б).
Что касается иных органов местного самоуправления, как то: местная
администрация (орган общей компетенции), финансовый отдел или управление,
муниципальное казначейство, отраслевые муниципальные службы, муниципальная
налоговая инспекция. Однако наличие таких органов реально только для крупных
муниципальных образований на уровне района или города субъекта Российской
Федерации.
Бюджетный процесс имеет четыре основных стадий
бюджетной деятельности:
) составление проектов бюджетов;
) рассмотрение и утверждение бюджетов;
) исполнение бюджетов;
) составление, внешняя проверка, рассмотрение и
утверждение бюджетной отчетности.
Кратко рассмотрим каждую из стадий. (Приложение
В)
Организация работы и составление проекта
бюджета. Решение о начале работы принимает глава администрации местного
самоуправления за шесть месяцев до следующего финансового года. Соответствующим
постановлением утверждается план организационных мероприятий по разработке
проекта бюджета, устанавливаются сроки и конкретные исполнители по
направлениям. Финансовый орган собирает предложения от всех служб хозяйственной
и бюджетной сферы, согласовывает их и на основе прогноза экономического и
социального развития муниципального образования и его
административно-территориальных структур, главных направлений
бюджетно-финансовой политики и бюджетной классификации составляет проект
бюджета по доходам и расходам.
Рассмотрение и утверждение бюджета. Проект бюджета
финансовый орган представляет администрации местного самоуправления. Последняя
согласует его статьи с отраслевыми хозяйственными и бюджетными организациями, а
затем обсуждает проект на своем заседании. После этого глава местной
администрации составляет бюджетное послание и вместе с проектом бюджета
направляет его на рассмотрение представительному органу местного
самоуправления. На заседание местной администрации приглашаются руководители
муниципальных учреждений, предприятий, организаций.
Весь пакет документов должен предусматривать
взаимосвязанный механизм, обеспечивающий нормальное функционирование местных
финансов.
Руководитель представительного органа организует
предварительное рассмотрение и обсуждение данного пакета: материалы
направляются, прежде всего, депутатам, в комитеты и комиссии представительного
органа (если таковые имеются). На заседания комиссий (комитетов) могут
приглашаться руководители муниципальных предприятий, учреждений, организаций в
целях согласования возникающих вопросов по проекту бюджета. При необходимости в
заседаниях участвуют представители местной администрации. Согласительная
комиссия проводит согласительные процедуры и принимает окончательное решение.
Доработанный и уточненный проект бюджета
рассматривается на сессии представительного органа и утверждается в форме
нормативного правового акта. Такой правовой акт должен содержать статьи доходов
с указанием источников, а также расходов в соответствии с ведомственной
структурой бюджета муниципального образования, суммы дотаций и субвенций.
Расходная часть бюджета утверждается постатейно.
В случае если местный бюджет не утвержден до 1
января планируемого финансового года, расходование финансовых средств
муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим
статьям местного бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере 1/12
суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.
Исполнение бюджета и контроль над его
исполнением. Бюджет исполняется по принципу единства кассы, предусматривающего
зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет, а также
направление запланированных расходов с единого бюджетного счета.
Местная администрация организует исполнение
бюджета в соответствии с бюджетной классификацией на основе росписи бюджетных
расходов на очередной финансовый год. Роспись составляется финансовым органом,
входящим в систему местной администрации, и в течение десяти дней после
утверждения бюджета направляется в местную администрацию и его контрольно-счетную
палату (если таковая имеется). Роспись утверждается руководителем финансового
органа. Кроме того, финансовый орган составляет лимиты финансирования
конкретных бюджетополучателей на месяц, исходя из бюджетных назначений для
каждого из них, а также в соответствии с решениями о секвестре (индексации)
бюджетных расходов, уведомления о лимитах должны быть доведены до
бюджетополучателя в установленный срок. Контрольно-счетная палата проводит
проверку соответствия росписи утвержденному органу местного самоуправления.
В процессе исполнения бюджета местная
администрация (если она наделена такими полномочиями по уставу) вправе вносить
изменения по доходным и расходным статьям бюджета в пределах утвержденных
ассигнований. Финансирование бюджетных организаций производится по трем
укрупненным статьям (заработная плата, текущие расходы, капитальные вложения)
на основании смет доходов и расходов с расчетными показателями к ним. Решения
местной администрации в части изменений цен и тарифов, если эти изменения приводят
к увеличению установленного предельного дефицита бюджета, подлежат утверждению
представительным органом местного самоуправления.
В ходе исполнения бюджета по предложению местной
администрации может быть введен секвестр бюджета. Проект решения о секвестре
выносится на рассмотрение представительного органа, который и принимает
соответствующее решение. Контроль над исполнением бюджета осуществляется
представительным органом местного самоуправления. В этих целях образуется
контрольно-счетная палата, что характерно преимущественно для представительных
органов городов, районов, где имеются материальные возможности для ее
содержания. Местная администрация контролирует исполнение бюджета через свой
финансовый орган. В это т процесс могут включаться муниципальные налоговые
службы, создание которых предусмотрено Федеральным законом «О финансовых
основах местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии со ст. 168 БК РФ, органы
исполнительной власти Российской Федерации вправе осуществлять исполнение бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов через Федеральное
казначейство на основании соглашений. В части, касающейся муниципальных
образований, данная норма действует с 1 января 2008 года.
Утверждение отчета об исполнении бюджета. Отчет
об исполнении бюджета составляется на основании данных, представляемых
бюджетными учреждениями, предприятиями, организациями в сроки, установленные
местной администрацией по единой форме (квартал, полугодие, девять месяцев) и в
той же структуре и бюджетной классификации, которая применялась при утверждении
бюджета.
После обсуждения отчета на заседании местной
администрации (в присутствии всех заинтересованных подразделений) он
направляется представительному органу местного самоуправления в сроки,
предусмотренные уставом или положением о бюджетном процессе. По итогам
рассмотрения отчета принимается нормативный правовой акт. Данные об отчете
подлежат опубликованию в средствах массовой информации.
Важнейшим принципом, обеспечивающим оптимальную
устойчивость местных бюджетов на современном этапе, является их взаимосвязь с
государственным бюджетом, которую принято называть межбюджетными отношениями.
Межбюджетные отношения строятся на принципах бюджетного федерализма, взаимной
ответственности, применения единой методологии, учитывающих особенности
территории, выравнивания доходов местных бюджетов, максимально возможного
сокращения встречных финансовых потоков, компенсации местным бюджетам в случае
уменьшения доходов или увеличения расходов (возникающих вследствие решений,
принимаемых органами государственной власти), повышения заинтересованности
органа местного самоуправления в увеличении собственных доходов бюджета,
законности, гласности. Принцип бюджетного федерализма означает распределение и
закрепление источников доходов, а также расходов за местным бюджетом, бюджетом
субъекта Российской Федерации и федеральным бюджетом в соответствующих
пропорциях, равноправие местного бюджета, перераспределение средств между
бюджетами в целях сочетания общегосударственных интересов с интересами
муниципального образования.
Взаимоотношения по поводу бюджетов
осуществляются при их составлении, утверждении и исполнении. В частности,
взаимоотношения с бюджетом субъекта Федерации строится следующим образом.
Местная администрация представляет в установленные сроки необходимые данные для
составления консолидированного бюджета субъекта, совместно с органами
государственной власти осуществляет контроль над правильностью расходования
средств, предназначенных для реализации межтерриториальных программ, других
проектов, выполняемых на основе договоров. Местная администрация в целях
получения средств от государственного бюджета разрабатывает необходимые расчеты
для обоснования нормативов отчислений от регулируемых источников доходов в
бюджет муниципального образования, дотаций, субвенций, а также перечень доходов
и расходов, подлежащих передаче из бюджета субъекта Федерации или федерального
бюджета. Кроме того, местная администрация после утверждения собственного
бюджета направляет данные по доходам и расходам в исполнительный орган субъекта
РФ, который обобщает информацию по бюджетам муниципальных образований и
составляет на ее основе консолидированный бюджет. Аналогичные действия
производятся и по отчету об исполнении местного бюджета.
Особенности бюджетного процесса на местном
уровне можно рассматривать в соответствии с четырьмя включающимися в него
стадиями:
организация работы и составление проекта
бюджета;
рассмотрение и утверждение бюджета;
исполнение бюджета и контроль над его
исполнением;
утверждение отчета об исполнении бюджета.
Также особенности бюджетного процесса можно
проследить конкретно на стадии исполнения бюджета по доходам и расходам.
В соответствии со ст. 53 Закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», расходы
местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом
Российской Федерации. Органы местного самоуправления ведут реестры расходных
обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного
кодекса Российской Федерации в порядке, установленном решением
представительного органа муниципального образования.
Органы местного самоуправления самостоятельно
определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов
местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления,
осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих,
работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные
минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов
на решение вопросов местного значения.
Расходы бюджетов муниципальных районов на
выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляются в соответствии с
частями 3 и 4 статьи 60 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации».
Расходы бюджетов муниципальных районов, в
которых формирование представительных органов муниципальных районов
осуществляется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящего
Федерального закона, на решение вопросов местного значения межмуниципального
характера, установленных пунктами 5, 6, 12-14 и 16 части 1 статьи 15
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», осуществляются в пределах и за счет субвенций,
предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района,
в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 55 вышеуказанного Федерального
закона.
Осуществление расходов местных бюджетов на
финансирование полномочий федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации не допускается, за
исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов
Российской Федерации.
В ст. 54 Закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» существует такое понятие как
муниципальный заказ. В соответствии с ним органы местного самоуправления и
уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на
поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением
вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и
законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальный заказ на поставки товаров,
выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного
бюджета.