Федеральное казначейство России
1. Предпосылки формирования и становление системы Федерального казначейства
.1 История возникновения казначейской системы в России
Говоря о казначейской системе, нельзя не коснуться истории управления государственными финансами. Для этого необходимо вернуться на несколько столетий назад в период рождения системы государственных финансов и казначейской системы. История создания казначейства естественным образом совпадает с началом процесса образования Русского централизованного государства. В средние века в период правления на Руси Ивана III (1462-1505 гг.) обозначился переход от удельного княжения, носившего частно-хозяйственный характер, к государственному управлению.
Были созданы Приказы, в том числе финансовые: Большого Двора, Большой Казны, Большого Прихода, Счетный. Приказы-службы подчинялись царю и Боярской Думе, имея, в свою очередь, в подчинении местное управление. В 1512 году создается Казенный Приказ (Двор). А в 1558 году было образовано первое государственное экономическое учреждение - Казна, появилась должность казначея - хранителя великокняжеской казны и архива. Вместе с тем, системной организации государственных финансов до Петра I не существовало.
В XVII веке охрана финансовых интересов государства, его Казны регламентировалась Соборным Уложением 1649 года. Первым известным общегосударственным бюджетом явилась роспись доходов и расходов за 1679-1680 годы на сумму 1220,4 тыс. рублей. В 1710 году в период плавления Петра I была создана Счетная или Казначейская Контора, следившая до 1741 года за правильным поступлением налогов.
Постепенно происходит становление казначейства как органа, осуществляющего сбор и хранение денежной казны, а также исполнение росписи государственных доходов и расходов на местах (уездные казначейства). В 1780 году в Москве и Санкт-Петербурге были открыты казначейства штатных и остаточных сумм, в ведении которых находились все текущие расходы за исключением «военных, флотских и кабинетных». При этом исполнение текущих расходов осуществлялось на основании ежегодных расписаний, а остаточных - согласно особым расписаниям, составляемым «Экспедицией о государственных доходов», учрежденной при 1 департаменте Сената. В 1780-1781 гг. было проведено разграничение данной экспедиции на четыре экспедиции: по доходам, по расходам, ревизионная, по взысканию недоимок и доборов через местные власти.
Следует отметить, что данное разграничение направлений деятельности финансовых органов сохранилось с некоторыми изменениями до наших дней. В период царствования Павла I с 4 декабря 1796 года выделяются казначейские экспедиции в ведении Государственного казначея. В 1802 году важнейшим преобразованием Императора Александра I было учреждение Министерств, в том числе Министерство финансов. Заведование делами государственного хозяйства было вверено Министрам Финансов, Коммерции и Государственному казначею. В 1821 г. при Министерстве финансов был создан Департамент Главного казначейства, которым составлялся Генеральный денежный отчет по Государству.
В состав Главного казначейства в 1822 году входили 5 отделений: кассовое, бухгалтерское, контрольно-приходное, контрольно-расходное и контрольно-оборотное, а также канцелярия. Столь актуальный в наши дни вопрос о достижении единства кассы был поднят в 1855 году, а уже с 1864 года единство кассы, выразившееся в отмене деления касс на приходные и расходные было введено в Санкт-Петербурге, а с 1866 года распространено на всю Империю (с 1868 - и на Закавказье). В 1872 году была издана единственная для всех казначейств Империи Инструкция, содержащая правила о порядке приема казначейством монет, кредитных бумаг и пересылки сумм - пенсий, пособий и т.д. С 1897 года происходит слияние казначейских касс с банковскими (в 1900 году - уже во всех 727 казначействах на местах). [7]
Революцией 1917 г. был завершен этап казначейского исполнения государственного бюджета. Постановлением Правительства в октябре 1918 г. все кассовые операции по исполнению бюджета были возложены на Народный банк. Департамент Государственного казначейства и его местные органы были присоединены к учреждениям Народного банка, образуя там сметные отделы.
Завершился этот процесс в 1926 г. В результате слияния Народный банк РСФСР сосредоточил в своих руках: кредитное дело, финансирование народного хозяйства страны и аппарата управления страны, всю сметно-бюджетную работу, руководство денежным обращением. На местах развернули свою деятельность финансовые отделы исполкомов местных советов. С этого времени в стране устанавливается банковская система исполнения бюджета, которая без существенных изменений просуществовала весь советский период развития государства. Эта система посредством государственного банка обеспечивала кассовое исполнение бюджетов, включающее сбор и учет доходов бюджетов, межбюджетное перераспределение доходов, открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей, организацию учета и отчетности по всем операциям с бюджетными средствами.
Государственное казначейство, как структура Министерства финансов перестала существовать. Однако, с распадом Советского Союза и реформой банковской системы в Российской Федерации, бюджетные средства оказались в негосударственных коммерческих банках, для которых исполнение бюджета уже не являлось приоритетным направлением деятельности. Государственные средства превратились в кредитный ресурс для банков. Как результат, стали возникать постоянные задержки в зачислении налогов и сборов на бюджетные счета, в проведении бюджетных расчетов. Время прохождения денег до конечных получателей резко возросло.
Министерство финансов России в известной степени лишилось возможности контролировать движение бюджетных средств, и, соответственно, резко увеличились объемы их нецелевого использования. Объективным условием сложившейся ситуации стало принятие Конституции России, которая разделила функции Правительства РФ и Центрального банка России. Более того, законом о Центральном банке России на него не возлагаются функции кассового исполнения бюджета.
Указанные обстоятельства привели к отказу от банковской системы исполнения бюджетов и возврату к прежней, казначейской. Применение казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, - доходный и расходный - на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования. Основной целью создания казначейской системы исполнения федерального бюджета является содействие оптимальному управлению государственным финансовым ресурсам. Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 года №1556 и постановлением Правительства России от 27 августа 1993 года №864 был решен вопрос о создании Федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации. [16]
С этого момента началось возрождение казначейской системы в России.
1.2 Становление системы Федерального казначейства
Исследование исторического аспекта казначейских органов России показывает, что на всех этапах развития российской государственности казначейские структуры в различных организационно-правовых формах выполняли ведущую роль в учете и управлении финансово-материальными ресурсами, как всего государства, так и его отдельных административно-территориальных образований.
В октябре 1918 г. вышло постановление о слиянии Казначейства с учреждениями Народного банка, где сосредоточилось не только кредитное дело, но и финансирование всего народного хозяйства страны, вся сметно-бюджетная работа, руководство денежным обращением.
Начатые с 1985 г. экономические реформы в большей степени были направлены на изменение формы собственности основных субъектов экономики. Однако при их реализации был упущен контроль за финансовыми потоками. Налоги и другие платежи в бюджет стали проходить через коммерческие банки.
В начале 90-х годов назрела серьезная необходимость в переходе от банковской системы к казначейской системе исполнения федерального бюджета, связанная с двумя факторами. [16]
Во-первых, банковские учреждения, преследуя коммерческие цели, не были заинтересованы в контроле за своевременным зачислением доходов на счета соответствующего бюджета и устранились от контроля за использованием средств. Центральный банк Российской Федерации, сосредоточив все усилия на вопросах денежно-кредитного регулирования, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджета. Был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие банки вообще не осуществляли контроль за использованием бюджетных средств.
Во-вторых, законодательное закрепление самостоятельности бюджетов в рамках единой бюджетной системы Российской Федерации освободило финансовые органы субъектов РФ от обязательного контроля над правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета. В области исполнения федерального бюджета по доходам существовавший порядок характеризовался не только низкой оперативностью зачисления доходов на счета федерального бюджета, длительным запаздыванием, неполнотой и расхождениями в представляемой Центральным банком информации, но также разночтениями в порядке распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней.
Задержки в зачислении налогов и сборов на счета Министерства финансов, представлении отчетности о них были нормой работы многих банков, включая Центральный банк России. Последний, в свою очередь, практически потерял контроль над счетами бюджетных учреждений, которые, с его согласия, в погоне за прибылью стали переводить их в коммерческие банки.
Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а значит, эффективно контролировать данные операции. Вследствие раздельного учета рублевых и валютных позиций нарушался принцип кассового единства бюджета.
Отсутствие механизмов контроля над этапами расходования бюджетных средств дестабилизировало проводимую в стране бюджетную политику и практически сделало невозможным активное участие Правительства в ее реализации.
Поэтому возникла острая необходимость создания органа, который совместил бы в себе часть функций банковской и налоговой систем Российской Федерации
Только 27 августа 1993 г. постановлением Совета Министров Российской Федерации №864, во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. №1556 «О Федеральном казначействе», органы Федерального казначейства были воссозданы.
Казначейство должно было «замкнуть» на себе осуществление и учет операций со всеми государственными федеральными ресурсами и освободить банковскую систему от функций ведения детального учета доходов федерального бюджета и контроля за целевым их использованием.
За сравнительно небольшой период, окончательно сформировалась единая централизованная система органов Федерального казначейства. Сегодня это Федеральное казначейство и подчиненные ему территориальные органы по республикам, краям, областям, автономиям, а также городам, районам и районам в городах.
Августовский кризис 1998 года наглядно показал эффективность казначейской системы, когда все бюджетные средства, находившиеся на счетах в казначейских органах, совершенно не пострадали. В то же время организации, державшие средства в коммерческих банках, понесли огромные потери.
Анализируя более чем пятнадцатилетний период функционирования возрожденной казначейской системы исполнения бюджетов в России, можно обозначить ряд важнейших этапов.
Одним из первых из них является организация исполнения с 1994 года федерального бюджета по доходам: ежедневный учет поступлений в бюджетную систему и распределение этих поступлений по соответствующим бюджетам бюджетной системы.
Второй этап - исполнение федерального бюджета по расходам начинался в 1995 году с момента открытия органами Федерального казначейства балансовых счетов «Средства федерального бюджета». Счета также открывались преимущественно в расчетно-кассовых центрах Банка России, а при их отсутствии в других кредитных учреждениях.
Следующим шагом в развитии казначейской системы в России был переход (с 1996 г.) на обслуживание получателей средств федерального бюджета через лицевые счета, открытые ими в органах Федерального казначейства.
С 1999 года наступил третий этап становления казначейской системы в России. В этот период изменился порядок финансирования расходов, связанных с предоставлением социальных льгот отдельным категориям граждан (например, лицам, пострадавшим в периоды массовых репрессий и впоследствии реабилитированным). Указанные расходы стали осуществляться за счет средств местных бюджетов с последующим возмещением из федерального бюджета.
год ознаменовался началом четвертого этапа развития казначейской системы исполнения бюджетов, характеризующегося переходом к новому качеству исполнения бюджетов, основанному на методе единого казначейского счета. На данном этапе были предприняты конкретные меры по ориентированию деятельности Федерального казначейства на распространение практики предоставления услуг субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления по кассовому обслуживанию их бюджетов централизованной федеральной структурой.
С 2004 года функциональное развитие системы казначейских органов тесно взаимоувязано с проходящими в России административной и бюджетной реформами. [16]
На современном этапе развития российского государства установлено повсеместное казначейское исполнение бюджетов всех уровней, обозначены рамки кассового обслуживания региональных и местных бюджетов централизованной системой Федерального казначейства, а также созданными в ряде субъектов Российской Федерации самостоятельными региональными и муниципальными казначейскими органами.
Основное предназначение казначейской системы - содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами. [4]
Федеральное казначейство выступает в основном поставщиком информации по доходам и расходам бюджетов всех уровней для государственных органов власти, которая позволяет оценить работу органов государственного управления и получить более ясное представление об экономических последствиях проводимой ими бюджетной политики.
2. Федеральное казначейство на современном этапе
.1 Структура, задачи и функции Федерального казначейства
В настоящее время создана единая централизованная система органов Федерального казначейства Министерства финансов РФ, включающая Главное управление Федерального казначейства, управления казначейства по субъектам РФ и отделения казначейства в регионах. Систему казначейства образует вся совокупность органов казначейства.
Организационная структура органов казначейства бывает централизованной, многоуровневой и иерархической. Структура построения соответствует административно-территориальному делению РФ. Организационно-функциональная структура содержит три уровня иерархии:
1.Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ (ГУФК)
2.Управления Федерального казначейства (УФК) по субъектам РФ, краям, областям, автономным образованиям, г. Москве и Санкт-Петербурге.
.Отделения Федерального казначейства (ОФК) по городам (исключение городов районного подчинения), районам и районам в городах.
Главное управление Министерства финансов РФ возглавляет начальник в рамках заместителя Министерства финансов РФ.
Основные функции ГУФК:
·осуществление сводного учета доходов и расходов федерального бюджета;
·управление движением средств на счетах казначейства;
·доведение информации о результатах использования федерального бюджета до высших исполнительных и законодательных органов власти;
·руководство работой нижестоящих органов казначейства, получение от них оперативной информации и отчетных данных о доходах и средствах федерального бюджета;
·обеспечение исполнения нижестоящими органами казначейства бюджетов в соответствии с действующим законодательством.
УФК по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, в г. Москве и Санкт-Петербурге возглавляются руководителями, назначаемыми на должность и освобождаемыми от занимаемых должностей Министром финансов по представлению начальника ГУФК. Основной функцией УФК является обеспечение через нижестоящие органы казначейства исполнения всех решений о формировании доходной части и расходования средств федерального бюджета. ОФК по городам (исключение городов районного подчинения), районам и районам в городах возглавляются руководителями, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности руководителями УФК.
Основные функции ОФК:
·формирование доходной части федерального бюджета на соответствующей территории;
·обеспечение целевого финансирования расходов по бюджетополучателям;
·ведение учета операций по движению средств на счетах казначейства;
·представление вышестоящим органам казначейства информации об исполнении федерального бюджета.
Все органы казначейства юридические лица. Они относятся к органам исполнительной власти и руководствуются в своей деятельности законодательными и нормативно-правовыми документами, утвержденными Президентом РФ, Правительством РФ, Министерством финансов РФ, или согласованными с ними. Любые документы других министерств и ведомств по вопросам исполнения федерального бюджета не являются руководящими для органов казначейства. Таким образом, любые действия по исполнению федерального бюджета могут быть осуществлены органами казначейства только на основании документов, принятых в рамках правоотношений по вопросам исполнения федерального бюджета уполномоченными органами. Принимать самостоятельные решения и руководствоваться ненадлежащими документами, органы казначейства не имеют права. [4]
Переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета оправдал себя, так как были решены основные проблемы, связанные с организацией исполнения бюджета:
·концентрация средств федерального бюджета на счетах одного органа государственной власти;
·наличие оперативных сведений о поступивших в доход федерального бюджета платежах в разрезе классификации доходов бюджета РФ;
·оперативное обеспечение текущего контроля при расходовании бюджетных средств, что приводит к минимуму их целевое использование;
·наличие оперативной информации об исполнении федерального бюджета, финансировании расходов, кассовых расходах, остатках на счетах бюджета в разрезе всех направлений классификации расходов бюджета РФ.
Задачи органов Федерального казначейства
Основными задачами органов Федерального казначейства РФ являются:
1.организация, осуществление и контроль за исполнением бюджетов различных уровней, управление доходами и расходами на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единой кассы
2.регулирование финансовых отношений между бюджетами и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств
.краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных государственных расходов.
.управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ
.разработка инструктивных материалов о порядке ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, подготовка проекта бюджетной классификации, ведение операций по учету государственной казны РФ.
Система органов казначейства, в рамках, поставленных перед ней задач, обеспечивает:
1.финансовое исполнение федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов;
2.учет операций по движению государственных ресурсов, находящихся в ведении Правительства РФ;
.сбор, обработка и анализ данных о состоянии государственных финансов;
.контроль за поступлением и целевым использованием государственных финансовых ресурсов;
.ведение сводного реестра распорядителей государственных финансовых ресурсов;
.краткосрочное прогнозирование объемов государственных ресурсов;
.краткосрочное планирование государственных финансовых ресурсов;
.распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
.учет взаимных расчетов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
.регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
.взаимодействие с ЦБ РФ и Министерством РФ по налогам и сборам и иными государственными органами власти и управления в целях улучшения исполнения федерального бюджета;
.обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга.
Одной из важнейших функций, возложенных на казначейские органы, является контрольно-ревизиционная работа по контролю за расходованием бюджета на всех уровнях использования. Органы казначейства в соответствии с этими функциями осуществляют предварительный и текущий контроль по операциям с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитных организаций и других участников бюджетного процесса.
Федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления контрольных функций. Основными направлениями контролирующей деятельности органов казначейства являются:
проверка коммерческих банков и учреждений Банка России по своевременности зачисления и перечисления средств, поступивших в доход федерального бюджета или доход государственных внебюджетных фондов, либо средств из федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов на счет получателей
предварительный и текущий контроль за целевым расходованием средств федерального бюджета распорядителями и получателями бюджетных средств
проверка территориальных органов казначейства вышестоящими органами по соблюдению действующего законодательства и нормативных актов при исполнении федерального бюджета
последующий контроль за целевым расходованием средств федерального бюджета по заданиям Министерства финансов РФ и ГУФК РФ.
Выделяют три основных этапа контроля:
. предварительный этап проводится на стадии санкционирования расходов в момент контроля и учета принятия бюджетными учреждениями обязательств и препятствует принятию бюджетными учреждениями обязательств, не обеспеченных назначениями
. текущий этап осуществляется на стадии финансирования расходов. Бюджетное учреждение представляет для проверки в орган, исполняющий бюджет, документы, удостоверяющие факт выполнения принятого обязательства. Кроме того, оно должно соблюдать требования в отношении подготовки документов на оплату конкретных расходов. На данном этапе ставится препятствие оплате несуществующих расходов бюджетных учреждений
. последующий этап. При его проведении устанавливается соответствие реальной стоимости товаров и услуг, поставленных по принятым обязательствам, тем суммам, которые были оплачены. Последующий контроль может осуществляться органом, ответственным за составление и рассмотрение проекта бюджета, другими финансовыми и контрольными органами исполнительной власти, а так же Счетной палатой. [11]
Деятельность органов Федерального казначейства так же является подконтрольной и может быть проверена со стороны других уполномоченных органов:
по финансово-хозяйственной деятельности - налоговой инспекцией, представителями внебюджетных фондов, контрольно-ревизионным управлением;
по исполнению федерального бюджета - Счетной палатой, контрольно-ревизиционным управлением Министерства финансов РФ, Прокуратурой РФ.
При комплексном исполнении бюджета в первую очередь должны решаться следующие функциональные задачи:
осуществление кассового планирования бюджетных средств, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств и направлений их использования
оперативный бухгалтерский учет исполнения бюджетов различных уровней
формирование росписи доходов и расходов бюджета, контроль за своевременностью совершения операций с бюджетными средствами, а так же целевое направление использования бюджетных и внебюджетных средств
учет изменений и формирование уточненной росписи и уточненных планов по бюджетам
составление регистров бухгалтерского учета исполнения бюджета
комплексное решение проблемы информационного взаимодействия органов казначейства и распорядителей бюджетных ассигнований и т.д.
Для выполнения указанных функций задействована сложная многоуровневая система с развитыми связями не только между иерархическими уровнями органов казначейства, но и с банковской платежной системой, системой государственной налоговой службы, системой формирования и исполнения бюджетов всех уровней, получателями бюджетных средств и налогоплательщиками. Сложность этой системы усугубляется тем, что она развернута на значительных территориях и охватывает большое количество участников, принадлежащих разным ведомствам.
2.2 Развитие органов Федерального казначейства
Процесс развития казначейской системы, учитывая значимость решаемых органами федерального казначейства задач, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы.
Стратегические направления развития казначейской системы были определены в Проекте модернизации казначейской системы Российской Федерации, в процессе реализации которого, за прошедшие годы, проведен значительный комплекс мероприятий, направленных на развитие казначейской системы, необходимый для повышения эффективности управления государственными финансами и контроля за целевым использованием средств федерального бюджета.
В рамках Проекта предполагалось завершить работу по реализации всех мероприятий, предусмотренных закрытой в 2004 году Федеральной целевой программой развития органов Федерального казначейства на 2000-2004 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 1999 г. №677.
Целью проводимой модернизации казначейской системы Российской Федерации являлось создание условий для:
·полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств;
·эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доходы бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджета, а так же субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
·эффективного управления средствами федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства.
Для решения этих задач были запланированы следующие мероприятия:
·внесение изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, закрепляющих принцип казначейского учета государственных финансовых ресурсов, исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, а также местных бюджетов;
·реализация Концепции функционирования единого счета Федерального казначейства;
·централизация всех государственных финансовых средств на счетах органов ФК;
·обеспечение единства системы учета и отчетности для всех участников исполнения бюджетного процесса на основе единой системы бухгалтерского учета и единой бюджетной классификации Российской Федерации;
·разработка и внедрение правил совершения операций и ведения учета внебюджетных средств, получаемых бюджетными учреждениями;
·разработка и внедрение единой методологической основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
·составление и ведение единого реестра получателей и распорядителей средств федерального бюджета;
·обеспечение информационно-технологической поддержки всего процесса кассового обслуживания исполнения бюджетов - развитие, внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов ФК, а также организация ее взаимодействия с расчетной сетью Центрального банка Российской Федерации;
·включение в форму банковских платежных документов ряда реквизитов, которые обеспечили бы возможность их автоматизированной обработки;
·формализация и приведение к электронному документообороту с получателями бюджетных средств при осуществлении процедур санкционирования расходов;
·построение системы внутреннего контроля в органах Федерального казначейства.
Данный подход к развитию системы органов ФК, необходимый для повышения эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами, был сформирован в рамках Программы. [12]
Программа была закрыта в 2004 году, при этом в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития (МБРР) о займе МБРР №4662 RU, подписанным 31 июля 2002 г. и вступившим в силу 2 октября 2002 г., продолжилась реализация Проекта. Общий срок действия Проекта составил 8 лет, т.е. продлился до октября 2010 года (уже получен запрос на продление срока до 30 июня 2012 года).
Реализация данного Проекта осуществлялась по следующим направлениям:
·разработка и тестирование прикладного программного обеспечения (ППО) единой автоматизированной системы органов Федерального казначейства (АС ФК);
·закупка серверного оборудования для пилотного внедрения АС ФК;
·поставка серверного оборудования для регионов первой очереди тиражирования АС ФК;
·создание систем инженерного обеспечения объектов информатизации органов Федерального казначейства (СИО);
·создание ведомственной транспортной сети органов Федерального казначейства (ВТС);
·создание системы управления эксплуатацией (СУЭ) АС ФК;
·внедрение системного и офисного программного обеспечения для объектов информатизации Федерального казначейства;
·обучение базовым компьютерным навыкам функциональных специалистов, обучение IT специалистов. [14]
В 2008 году в пилотные регионы было поставлено, установлено и настроено оборудование, предусмотренное контрактом на закупку серверного и прочего оборудования для пилотных регионов.
Были разработаны технические требования для закупки серверных комплексов и прочего оборудования для АС ФК объектов тиражирования 1-ой очереди, проведены конкурсные процедуры и с победителем конкурса заключен соответствующий контракт.
В рамках Проекта, в соответствии с заключенными государственными контрактами на поставку товаров и услуг, 2250 объектов Федерального казначейства подлежат оснащению системами инженерного обеспечения, предназначенными для обеспечения эффективного функционирования (создания оптимальных условий работы информационно-вычислительного комплекса и функционирования АС ФК в режиме реального времени), унификации технической среды и минимизации стоимости владения создаваемой информационной системой (продление срока амортизации, снижение стоимости сервисного обслуживания, уменьшение эксплуатационных расходов и т.п.).
В рамках Проекта за счет софинансирования Российской Федерации предусмотрено построение современной распределенной ведомственной транспортной сети передачи данных (ВТС), обеспечивающей высоконадежную устойчивую связь между объектами органов Федерального казначейства всех уровней, включая реализацию комплекса мероприятий по обеспечению защиты передаваемой информации (в том числе от несанкционированного доступа). [18]
ВТС позволяет передавать как данные, так и «голос», что обеспечивает более высокое качество связи при значительном снижении текущих расходов.
Для повышения эффективности работы органов Федерального казначейства в целом реализуется ряд мероприятий по совершенствованию бюджетного учета и функциональной деятельности органов Федерального казначейства, а также предусматривается внесение существенных изменений в нормативную базу, регулирующую деятельность органов Федерального казначейства. В этих условиях для того, чтобы обеспечить эффективное функционирование органов Федерального казначейства, необходимо, чтобы специалисты Федерального казначейства обладали квалификацией, достаточной для выполнения своих функциональных обязанностей как в условиях новой АС ФК, так и в условиях новой методологии.
В рамках различных учебных программ предполагается обучить как руководящий состав органов Федерального казначейства, включая специалистов центрального аппарата Федерального казначейства, так и функциональных специалистов, специалистов в области финансово-хозяйственной деятельности, а также внутреннего контроля и аудита.
2.3 Перспективы развития органов Федерального казначейства
Реализация мероприятий стратегического развития системы органов Федерального казначейства направлена на обеспечение кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы, управление Единым Казначейским счетом, повышение эффективности и результативности деятельности каждого сотрудника на своем рабочем месте по функциональным направлениям, осуществление мероприятий, максимально обеспечивающих устойчивость, надежность финансовой системы страны.
Одна из 12 стратегических задач, которые поставило перед собой ФК, связана с обеспечением прозрачности и доступности информации о состоянии общественных финансов. Президент Российской Федерации в одном из своих выступлений отметил: «Свободный доступ наших граждан к информации - это одна из самых значимых характеристик демократического развития».
В 2009 г. в Управлении Федерального казначейства по Владимирской области была внедрена система электронного документооборота, которая позволила 99% клиентов удаленно взаимодействовать с органами казначейства, а также повысила безопасность и оперативность их обслуживания.
К 1 января 2010 г. во Владимирской области создана и начала функционировать АС ФК. Управление вошло в число 4 «пилотных» регионов по ее апробации и внедрению в промышленную эксплуатацию.
Внедрение АС ФК позволило усовершенствовать взаимодействие с клиентами: перейти от системы электронного документооборота к системе удаленного финансового документооборота (СУФД он-лайн). Ее проектирование и опытная эксплуатация осуществлялась на базе Управления. Сегодня через систему СУФД он-лайн около 300 клиентов в режиме реального времени имеют доступ к управлению собственными платежами.
Переход на АС ФК создал предпосылки для оптимизации структуры и функций Управления. После оптимизации в структуре Управления действуют 34 отдела, в которых трудятся около 600 сотрудников.
Активно развивается электронный документооборот с кредитными учреждениями. На сегодняшний день система электронного документооборота с Банком России полностью обеспечивает автоматизированный учет операций при обслуживании счетов Управления.
УФК по Владимирской области проделана большая работа по созданию и наполнению информационной базы Общероссийского официального сайта, функционирование которого стало важным шагом на пути к обеспечению прозрачности бюджетной системы Российской Федерации, построению Единой информационной системы управления государственными финансами.
С 1 января 2011 г. возможность размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд получили практически все организации Владимирской области. В Сводный перечень заказчиков Управлением было включено 2073 организации, которым выдано 4436 сертификатов ключей электронно-цифровой подписи.
Управлением была оперативно освоена созданная Федеральным казначейством система ключевых показателей экономики (система КПЭ), предназначенная для формирования оперативной информации о ходе исполнения бюджетов бюджетной системы страны с целью осуществления контроля и повышения эффективности принятия управленческих решений. Начиная с апреля 2011 года, Управление ежедневно предоставляет руководству областной администрации оперативную информацию об исполнении областного бюджета. На очереди - предоставление оперативной информации об исполнении бюджетов Счетной палате Владимирской области и контрольно-счетным органам муниципальных образований.
Немаловажным в работе казначейства является то, что с 1 января 2011 года меняется правовой статус учреждений: под учреждениями, созданными Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием, признаются казенные, бюджетные и автономные учреждения (Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ с дополнениями). В новых условиях работы органам Федерального казначейства предстоит обеспечить обслуживание бюджетных учреждений с учетом принятых изменений.
В части работы с информационными ресурсами на органы Федерального казначейства возлагаются с 1 января 2012 года полномочия по размещению сведений о бюджетных учреждениях на официальном сайте в сети Интернет. Государственное (муниципальное) учреждение обеспечивает открытость и доступность таких документов, как:
учредительные;
отчеты о деятельности, об использовании имущества;
планы финансово-хозяйственной деятельности;
годовой бухгалтерской отчетности;
государственное (муниципальное) задание.
Порядок предоставления перечисленной информации, ее размещение и ведение сайта будет осуществляться органами Федерального казначейства в порядке, установленном Минфином России (Федеральный закон от 08.05.2010 №83-ФЗ). [19]
Расширение сферы деятельности органов Федерального казначейства в перспективе связано с переводом на кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов - Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Срок начала кассового обслуживания установлен законодательно с 2014 года (Федеральный закон от 26.04.2007 №63-ФЗ). В предстоящий подготовительный период обеспечивается разработка и утверждение нормативных правовых актов, регламентирующих порядок открытия и ведения лицевых счетов органов государственных внебюджетных фондов и кассового обслуживания исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Перспективная задача совершенствования системы бюджетных платежей определена механизмом управления ликвидностью на едином казначейском счете. Проведенная работа по включению 79 управлений Федерального казначейства по субъектам в состав ассоциированных участников системы банковских электронных срочных платежей (система БЭСП) с перечислением Банком России неиспользованных остатков денежных средств со счетов управлений позволяет сосредоточить все средства на едином счете федерального бюджета и управлять ликвидностью счета путем размещения остатков и / или привлечения средств на кассовые разрывы.
Вопрос поддержки ликвидности счетов бюджетов субъектов и местных бюджетов рассматривается в проекте программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, которая разработана Минфином России. В разделе третьем, определяющем позиции долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, предполагается создание механизма поддержки ликвидности счетов бюджетов, основанного на предоставлении Федеральным казначейством из федерального бюджета субъектам и муниципальным образованиям краткосрочных бюджетных кредитов, в т. ч. беспроцентных, на покрытие временных кассовых разрывов, т.е. при недостаточности на едином счете бюджета денежных средств, необходимых для осуществления кассовых выплат из бюджета. Данное направление деятельности подлежит освоению и реализации органами Федерального казначейства.
Бюджетный процесс совершенствуется постоянно, и органы Федерального казначейства являются проводниками нововведений через автоматизацию процедур исполнения, применение передовых технологий, упрощение административных и технических процедур.
Вместе с долгосрочными перспективными задачами по выполнению государственных функций перед казначейской системой стоят задачи повышения эффективности финансовой деятельности, внутренних функциональных и управленческих процессов. Реализация этих мероприятий предполагается посредством:
внедрения управленческого учета по главе 100 «Федеральное казначейство» с распределением затрат по ведомственным целевым программам для бюджетирования по результатам. В управлениях по субъектам рассчитываются пять целевых программ: кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета, формирование и предоставление бюджетной отчетности, распределение доходов от налогов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы, кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов и местных бюджетов, выполнение государственной функции по ведению реестра государственных контрактов;
реализации концепции безопасности Казначейства России, определяющей в связи с внедрением электронного документооборота, новых информационных технологий широкий спектр угроз безопасности и способов их предотвращения;
внедрения автоматизированной системы Федерального казначейства, которая предоставляет возможность консолидации большого объема информации, повышения качества и скорости обработки документов, централизации хранения информации, формирования любой нерегламентированной отчетности;
внедрения административных и технологических регламентов, закрепляющих последовательность действий и единообразие операций по всей системе Федерального казначейства.
казначейство бюджет фонд федеральный
Заключение
В заключение работы следует отметить, что казначейская система исполнения бюджетов - одно из важнейших направлений совершенствования бюджетного процесса. Переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета обусловлен развитием рыночных процессов в российской экономике, сопровождавшихся образованием разрозненной массы коммерческих банков. Центральный банк Российской Федерации, сосредоточив усилия на вопросах денежно-кредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджета. Был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие банки на местах устранились от контроля за использованием бюджетных средств, будучи заинтересованы в его отсутствии.
Казначейство, представляя собой центральную часть системы государственного финансового управления, проводит работу по совершенствованию управления расходами в бюджетной сфере, расширяя спектр своего контроля за госрасходами.
За время существования казначейства эта структура заняла свое место в системе экономических отношений. Если подвергнуть анализу практическую деятельность Федерального казначейства по выполнению функций и задач, закрепленных Указом Президента и Положением о Федеральном казначействе, то можно сказать, что они выполняются сегодня примерно на 90%.
На следующих этапах развития казначейской системы исполнения федерального бюджета необходимо принять к исполнению следующие функции и задачи:
·регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;
·закончить переход на функционировании единого счета федерального казначейства по учету доходов и средств федерального бюджета.
·управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга.
·перейти полностью на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней.
Значительные изменения в казначейской системе исполнения федерального бюджета произошли после введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетным кодексом установлен правовой статус всех участников бюджетного процесса, основы и условия привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, и, что на наш взгляд наиболее важно, Бюджетным кодексом и Положением о Министерстве финансов Российской Федерации функции по методологическому руководству бухгалтерским учетом исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы и бухгалтерским учетом в бюджетных учреждениях возложены на Минфин России.
В зависимости от того как нормативная база в дальнейшем будет совершенствоваться, будет зависеть эффективность исполнения бюджетов государственных средств. Счета бюджетных учреждений в кредитных организациях или учреждениях Банка России должны быть закрыты и открыты лицевые счета в казначействе. На лицевых счетах бюджетных учреждений должны отражаться лимиты бюджетных обязательств, полученное финансирование и кассовый расход.
В результате внедрения казначейских технологий:
·обеспечивается сохранность средств;
·обеспечивается контроль на всех этапах исполнения бюджета;
·контроль осуществляется на стадии, предшествующий платежу, что делает этот контроль наиболее эффективным;
·повышается эффективность управления процессом исполнения бюджетом и ресурсами.
Безусловно, одно: казначейская система исполнения бюджета - основа развития бюджетных экономических отношений в России на перспективу.
Литература
1.Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2.Бюджетное послание президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2008-2010 гг.» // Финансы, 2007, №3, - с. 3-11.
.Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. №1556 «О Федеральном Казначействе».
.Акперов И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: Учеб. Пособие/ И.А. Коноплева, С.П. Головач. - М.: Финансы и статистика, 2005. - 352 с.
.Бабич А.М., Павлова Л.И. Государственные и муниципальные финансы. М.: ЮНИТИ ДАНА 2002 г.
.Большой экономический словарь. М.: Институт новой экономики, 2010
.Блех И.С. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895.
.Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - М., 2001 г.
.Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. Финансовое право. М. - 2003.
.Райзберг Б.А. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 1999.
.Сенчагов В.К. Финансы денежное обращение и кредит М.: Велби, 2007.
.Доклад: О развитии Федерального казначейства.
.Артюхин Р.Е. «Федеральное казначейство: итоги и задачи» Финансы №3/2009.
.Бубнова О.А. «Электронный документооборот и исполнение бюджетов» Финансы №10/2008.
.Доценко Д.В. «Финансовый контроль в казначейской системе» Финансы №10/2009.
.Костюченко В.Ф. «История воссоздания и этапы становления казначейской системы в России» Экономический вестник Ростовского государственного университета Том 3 №4, 2005.
.Нестеренко Т.Г. «Федеральное казначейство в 2007 году» Финансы, 2007.
.Ополченцева Е.А. «Еще один шаг на пути создания «электронного правительства» России» Финансы №11/2010.
19.Прокофьев С.Е. «О повышении эффективности кассового управления финансовыми ресурсами федерального бюджета» Финансы №3/2010.
.Итоговым докладом руководитель Федерального казначейства Артюхин. Р.Е. 3 марта 2011.