Направления реформирования финансовой обеспеченности развития территории города Москвы

Направления реформирования финансовой обеспеченности развития территории города Москвы

Выпускная квалификационная работа

на тему: «НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ ГОРОДА МОСКВЫ»

Специализация «Государственные и муниципальные финансы»

Введение

Представленная работа посвящена исследованию основных направлений реформирования финансовой обеспеченности развития территории города Москвы.

Актуальность выбранной темы. На данном этапе развития московской агломерации необходим переход к качественно новой модели роста. На протяжении последних двух десятилетий экономика столицы радикально трансформировалась. Развивавшаяся в XX веке как город индустриальной эпохи Москва в постсоветский период потеряла значительную часть своих промышленных мощностей. Одновременно бурными темпами развивались сервисные сектора, торговля, финансы, строительство и рынок недвижимости. Сегодня с точки зрения общей структуры своей экономики Москва стоит в одном ряду с другими ведущими постиндустриальными мегаполисами мира.

Однако более детальный анализ показывает, что в реальности Москва больше не может полагаться на те источники роста, которые на протяжении 1990-2000-х годов позволяли ей быть наиболее экономически успешным регионом России. Более того, чрезмерно полагаясь на эти источники, Москва оказалась в тупике: неизбежным побочным продуктом практиковавшейся в столице модели роста стало накопление серьезных проблем, превратившихся в структурные препятствия для развития новых отраслей экономики. К числу этих проблем относятся транспортный коллапс, усугубляемый сложившейся пространственной структурой; низкое качество предоставляемых городом общественных благ и доступным в городе социальных услуг; низкое качество городской среды в целом.

Указанные диспропорции предопределяют необходимость определенной корректировки приоритетов в развитии городской экономики и диктуют необходимость их рассмотрения с позиций возможностей городского бюджета, инвестиционной политики, укрепления правовой базы города Москвы на основе федерального законодательства.

Все это определяет актуальность поиска новых форм и методов организации финансового обеспечения территориального развития города Москвы.

Программно-целевое бюджетирование в данной работе рассматривается в качестве основного направления реформирования финансовой обеспеченности развития территории города. Благодаря бюджетированию возможно серьезное повышение эффективности и результативности расходования бюджетных ресурсов, направляемых на развитие территории города Москвы.

Необходимо особо отметить, что в данной работе под понятием «территория города Москвы» будет подразумеваться не просто площадь земли, на которой располагаются административно-территориальные единицы столичного мегаполиса, но единый комплекс сложных социально-экономических взаимоотношений, включающий в себя четыре важнейших блока: человеческий капитал (социальная сфера жизни города); городская среда (инфраструктура, коммунальное хозяйство и т.д.); экономический потенциал; система городского управления.

Цели и задачи исследования. Главной целью работы выступила разработка направлений реформирования финансовой обеспеченности развития территории города Москвы.

Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих задач:

а) изучить роль бюджетного процесса в финансовом обеспечении развития территории города Москвы и программно-целевое бюджетирование как механизм его совершенствования;

б) проанализировать практику программно-целевого планирования бюджета в современных условиях развития территории города Москвы;

в) на основе анализа практики применения целевых программ в городе Москве идентифицировать проблемы программно-целевого бюджетирования;

г) сформулировать основные пути совершенствования практики программного бюджетирования в городе Москве как механизма территориального развития столичного мегаполиса.

Объектом исследования, проведенного в дипломной работе, выступили основные направления реформирования финансовой обеспеченности развития территории города Москвы.

Предметом исследования являются экономические отношения, выражающие конкретный характер взаимодействия субъектов бюджетного планирования в процессе обеспечения развития московского мегаполиса.

Используемая литература и методы исследования. В процессе написания работы использовались федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, Законы города Москвы и нормативные документы Правительства Москвы, Государственные программы города Москвы на среднесрочный период 2012-2016гг., иные нормативные акты правовые акты города Москвы.

Также базой для исследования послужили научные работы, учебно-методическая литература, разработки специалистов в области бюджетного процесса, территориального развития города Москвы, статистические данные и другие информационные материалы.

В работе использовались методы научной абстракции, обобщения, сравнения, анализа, синтеза, группировки, ретроспективного и логического анализа теоретической базы и практического материала.

Структура и объем работы. Дипломная работа состоит из введения, пяти разделов и заключения. Общий объем работы составляет 105 страниц. Список использованных источников содержит 53 наименования. В работе 2 приложения, 6 таблиц, 9 рисунков.

1. Роль бюджетного процесса в финансовом обеспечении развития территории города Москвы

 

.1 Территориальное устройство и система организации публичной власти в городе Москве

Москва - столица Российской Федерации, город федерального значения, административный центр Центрального федерального округа и центр Московской области, в состав которой не входит. Москва является крупнейшим городом, финансовым и торговым центром Российской Федерации. По численности населения столица входит в десятку крупнейших мегаполисов мира.

Многообразие социальных, экономических, общественно-политических процессов, протекающих в Москве, требует сложной системы управления развитием города. При анализе современных направлений реформирования финансовой обеспеченности развития территории города Москвы необходимо учитывать особенности территориального устройства города и системы организации публичной власти в столице.

Конституция РФ не использует понятий "территориальное устройство (деление)", "административно-территориальное устройство (деление)", не определяет правила деления территорий субъектов РФ на части. Статья 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения устанавливаются законом субъекта РФ.

Согласно статье 13 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" территория города Москвы может включать в себя территории районов в городе (муниципальных районов), других административно-территориальных единиц, а также внутригородские территории административного управления. Правовое положение указанных административно-территориальных единиц и территорий регулируется Уставом города Москвы. Таким образом, по существу, никаких особенностей, специфических требований к территориальному устройству Москвы как столицы Закон не предъявляет, а оставляет решение этого вопроса на усмотрение городских властей.

Важно отметить, что в рамках исследования, проведенного в данной выпускной квалификационной работе, уделено внимание только государственному управлению и государственным бюджетным отношениям. Таким образом, муниципальный уровень власти и муниципальные бюджеты бюджетной системы города Москвы не рассматривались в данной работе.

В статье 1 Закона Москвы "О территориальном делении города Москвы" территориальное деление Москвы определяется как взаимосвязанная система территориальных единиц, создаваемая в пределах границ города. Территориальными единицами города Москвы являются районы и административные округа. Районы и административные округа, как административно-территориальные единицы, являются базой для размещения территориальных органов государственной власти города - соответственно управ и префектур.

Районы города являются территориальными единицами Москвы, которые образуются с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий. В настоящее время в Москве 125 районов, их наименования, территории и границы определены непосредственно в Законе Москвы "О территориальном делении города Москвы".

В свою очередь, административные округа - это территориальные единицы города, образуемые для административного управления соответствующими территориями. В административные округа входят районы города. В настоящее время в Москве 10 административных округов, включая Зеленоградский административный округ.

И Префектура административного округа, и управа района обладает определенными задачами и полномочиями, которые они выполняют в процессе осуществления исполнительно-распорядительной и контрольной деятельности в следующих областях: экономики, финансов, промышленности, науки, поддержки малого и среднего предпринимательства; градостроительной деятельности, строительства и реконструкции; имущественно-земельных отношений; жилищно-коммунального хозяйства, рекламного оформления и охраны окружающей среды; жилищной политики; потребительского рынка и услуг; транспорта, связи и безопасности движения; социальной политики; взаимодействия с государственными органами, органами местного самоуправления; работы с населением, общественными объединениями граждан, средствами массовой информации. Финансирование выполнения задач и полномочий в данных областях происходит за счет средств бюджета города Москвы.

Расходные обязательства, которые возложены на префектуры административных округов, регламентируются распорядительными документами Правительства Москвы, в частности постановлением Правительства Москвы от 16 февраля 2011 г. N 38-ПП «О расходных обязательствах префектур административных округов города Москвы и признании утратившим силу пункта 13 постановления Правительства Москвы от 21 сентября 2010 г. N 827-ПП».

Для управления территорией столицы и ее развитием создана система органов государственной власти города Москвы.

Основные начала организации и осуществления государственной власти и местного самоуправления в городе Москве закреплены Уставе Москвы. К ним относятся:

принцип законности;

принцип верховенства прав и свобод человека и гражданина;

принцип народовластия;

принцип разграничения компетенции и самостоятельности в ее пределах;

принцип самостоятельности (обособленности) местного самоуправления;

принцип экономической самостоятельности публичной власти;

принцип единства городского хозяйства;

принцип гласности.

Важно, что в силу особенностей Москвы как города федерального значения, особую важность имеет принцип единства городского хозяйства. Его появление связано с тем, что Москва является одновременно и субъектом Федерации, и городом. Этот факт определяет наличие в столице, как региональной государственной власти, так и местной власти.

В то же время, Москва представляет собой внутренне единый, целостный хозяйственный и социальный организм: единую транспортную инфраструктуру, единую дорожную сеть, единое образовательное пространство и т.д. Поэтому общепринятая модель организации государственной власти и местного самоуправления, в т.ч. разграничение компетенции и система взаимоотношений между ними, не применима к Москве и вообще городам федерального значения в полном объеме.

В Москве действуют не только региональные, но и федеральные органы государственной власти. При этом в связи со статусом Москвы как столицы РФ, в отличие от других субъектов Федерации, здесь функционируют не только территориальные подразделения федеральных органов государственной власти, но и центральные аппараты таких органов, и высшие общероссийские органы государственной власти.

Названные характеристики территориального деления и управления городом позволяют сформулировать основные особенности бюджетного процесса в городе Москве.

 

.2 Основные характеристики бюджетного процесса в городе Москве

Среди основных задач и функций органов власти в Москве можно назвать обеспечение поступательного движения социально-экономического развития города, повышение благосостояния населения столичного региона, решение острых социальных и экономических проблем.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ единственным источником финансовых ресурсов, направляемых на реализацию названных выше задач и функций, является бюджет, который определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В связи с этим, особое внимание при изучении особенностей финансового обеспечения развития города необходимо уделить бюджетному процессу в городе Москве, под которым подразумевается регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю их исполнения, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Это определение позволяет условно разделить бюджетный процесс на пять основных стадий (рис. 1). Условность выделения отдельных стадий бюджетного процесса связана с его непрерывностью и постоянностью.

Рис. 1. Стадии бюджетного процесса в городе Москве - бюджетный цикл

Бюджетный процесс в городе Москве определен законом города Москвы от 10 сентября 2008 года № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве», принятым в соответствии с Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ и Уставом города Москвы.

Достижение целей социально-экономического развития города требует существенных объемов финансовых ресурсов, которые, как уже было сказано, в основном аккумулируются в бюджете города Москвы. Только соответствие объемов и направлений расходования финансовых ресурсов основным приоритетам развития Москвы позволит обеспечивать стабильное и уверенное поступательное развития столичного мегаполиса. В связи с этим особую важность приобретает этап планирования проекта бюджета, в процессе которого и происходит увязка стратегии планирования социально-экономического развития и стратегии бюджетной политики, предусматривающей ресурсы для данного развития.

Порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджета города Москвы регламентируется нормативными правовыми актами Правительства Москвы.

Важным условием разработки бюджета города является составление проекта бюджета на основе прогноза социально-экономического развития города Москвы и основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период, одобренных Правительством Москвы. Прогноз социально-экономического развития города ежегодно уточняется путем корректировки параметров первого года планового периода, исходя из ожидаемого выполнения показателей за текущий финансовый год, и добавления второго года планового периода.

Необходимо отметить, что составление бюджета на основе прогноза социально-экономического развития города Москвы на очередной финансовый год и плановый период должно повышать качество бюджетного планирования в московском мегаполисе и способствовать поддержке поступательного и последовательного развития города средствами бюджетной и налоговой политики. Важность такого подхода к формированию бюджета отражена в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах", в котором одной из задач бюджетной политики указана координация долгосрочного стратегического и бюджетного планирования.

В основе разработки проекта бюджета города Москвы лежит принцип «скользящей трехлетки», при котором основные показатели бюджета утверждаются сроком на три года, а основой следующего трехлетнего бюджета становятся уточненные показатели ранее утвержденного бюджета на плановый период, к которым добавляются проектируемые показатели нового года.

Если рассмотреть процесс планирования бюджета города Москвы в укрупненном виде, то его можно представить в виде информационных потоков между основными субъектами планирования по четырем главным элементам:

непосредственно характеристики бюджета (вместе с основными макроэкономическими показателями, тарифами и ценами, параметрами индексации расходов);

параметры государственных программ города Москвы в соответствии с бюджетом на очередной финансовый год и плановый период;

основные показатели Адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год и плановый период;

характеристики сводного реестра продукции и графика государственных закупок в очередном финансовом году.

Среди основных субъектов реализации процесса планирования бюджета можно выделить следующие: Правительство Москвы; Бюджетная комиссия Правительства Москвы; Департамент финансов города Москвы; Департамент экономической политики и развития города Москвы; главные администраторы доходов бюджета города Москвы; главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета города Москвы; ответственные исполнители государственных программ; главные распорядители бюджетных средств города Москвы.

Основным органом исполнительной власти, аккумулирующим информацию в процессе бюджетного планирования, является Департамент финансов города Москвы.

В процессе планирования бюджета Департамент финансов города Москвы выполняет несколько важных функций: обобщает предварительные предложения по формированию Реестра расходных обязательств на очередной финансовый год от главных распорядителей бюджетных средств; сводит цифровые показатели прогноза поступлений налоговых и неналоговых доходов и источников финансирования дефицита бюджета (за исключением заемных средств) с соответствующими расчетами и обоснованиями от главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета; формирует свод предложений по финансовому обеспечению государственных программ и по непрограммной части бюджетных расходов; проверяет достоверность и правильность полученных от главных распорядителей бюджетных средств данных о планируемом объеме бюджетных средств на исполнение расходных обязательств и об объемах государственных заданий на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам в очередном финансовом году и плановом периоде.

После утверждения Бюджетной комиссией Правительства Москвы Департамент финансов доводит основные параметры проекта бюджета в виде укрупненных лимитов проектируемых бюджетных ассигнований до главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, главных распорядителей бюджетных средств; доводит до ответственных исполнителей государственных программ города Москвы объемы бюджетных ассигнований по финансовому обеспечению государственных программ города Москвы.

Также важным направлением деятельности Департамента финансов по планированию бюджета является аккумуляция информации о распределении бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период в разрезе разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов бюджетной классификации Российской Федерации от главных распорядителей бюджетных средств; о расчетах по администрируемым видам (подвидам) доходов и источникам финансирования дефицита бюджета города Москвы от главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета города Москвы.

От качества исполнения указанных функций принципиально зависит эффективность и результативность деятельность государственной власти по достижению целей социально-экономического развития города с использованием бюджетных средств. В связи с этим необходимо остановиться на некоторых особенностях названных процессов.

Реестр расходных обязательств города Москвы ведется с целью учета расходных обязательств города Москвы и определения объема средств бюджета города Москвы и средств федерального бюджета, необходимых для их исполнения. Определение расходных обязательств каждого конкретного главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств позволяет принимать ряд решений относительно бюджетных расходов: обеспечение максимально эффективного их использования; отказ от реализации направлений, не носящих первоочередный и приоритетный характер; сокращение участия государства в тех сферах, куда можно привлечь частный капитал без снижения необходимых объемов и качества предоставляемых услуг.

Все эти решения обеспечивают процесс оптимизации бюджетных расходов. Принятие дополнительных бюджетных обязательств по приоритетным направлениям происходит в жесткой увязке со степенью влияния принятых решений на темпы достижения поставленных целей социально-экономического развития города Москвы.

Прогнозирование бюджетных ассигнований на обеспечение расходных обязательств города Москвы на очередной финансовый год и плановый период осуществляется на основании Реестра расходных обязательств.

Основным субъектом, осуществляющим общую координацию деятельности по планированию бюджета города Москвы, является Бюджетная комиссия Правительства Москвы, которая в течение шести заседаний выносит решения относительно степени готовности материалов бюджета.

После составления, рассмотрения и утверждения проектов всех необходимых для принятия закона о бюджете документов, Мэр Москвы вносит на рассмотрение Московской городской Думы проект закона города Москвы о бюджете города на очередной финансовый год и плановый период. Одновременно с проектом закона города Москвы о бюджете города представляются разработанные в процессе планирования бюджета документы и материалы. В соответствии со ст. 31 Закона г. Москвы N 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» Мэр Москвы вносит на рассмотрение Московской городской Думы проект закона города Москвы о бюджете города на очередной финансовый год и плановый период не позднее 10 сентября текущего года.

Не позднее чем через неделю со дня официального внесения Мэром Москвы проекта закона о бюджете города Москвы Московская городская Дума организует его рассмотрение комиссиями, фракциями и рабочими группами, а также направляет его в Контрольно-счетную палату Москвы для проведения экспертизы.

Проект закона рассматривается в трех чтениях. Первое чтение проводится не позднее 20 октября текущего года. Рассмотрение проекта закона о бюджете города в третьем чтении завершается голосованием о его принятии. Закон города Москвы о бюджете города Москвы на очередной финансовый год и плановый период подписывается Мэром Москвы и подлежит опубликованию не позднее пяти дней после его подписания. В соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Москвы процесс составления и рассмотрения бюджета города Москвы на очередной финансовый год и плановый период начинается не позднее 15 апреля текущего финансового года, и заканчивается рассмотрением в трех чтениях, первое из которых начинается не позднее 20 октября текущего финансового года.

На сегодняшний день вся практика управления бюджетным процессом базируется на внедрении программно-целевого бюджетирования в финансовый менеджмент в государственном секторе.

Программно-целевой метод планирования является наиболее перспективным и развивающимся. Содержание данного метода заключается в тесной увязке цели, мероприятий, направленных на достижение поставленной цели, и финансовых ресурсов, обеспечивающих реализацию намеченных мероприятий. Программно-целевой метод позволяет осуществлять «скользящее» планирование, то есть сквозное планирование от одного года до 5 и более лет (на срок реализации программы).

С помощью программно-целевого метода планирования можно решать наиважнейшие проблемы развития социальной сферы, экономики, комплексов, включающих межотраслевые и межрегиональные взаимосвязи, а также отдельные проблемы, требующие привлечения различных источников. Актуальность данного инструмента для современного этапа развития столичного мегаполиса определяет необходимость более подробного рассмотрения теоретических основ программно-целевое бюджетирования как механизма реформирования бюджетного процесса.

 

.3 Программно-целевое бюджетирование как механизм реформирования бюджетного процесса

Возникновение понятия «программно-целевое бюджетирование» связывают с реформированием бюджетной системы Российской Федерации, бюджетного процесса. На современном этапе реформирование бюджетного процесса затронуло практически все его стороны. Расширяются горизонты планирования и прогнозирования бюджетов, что требует нового подхода не только к их составлению, но и их исполнению, отчетности, проведению контроля на всех этапах. Управление бюджетом сдвинулось в сторону определения и результативной реализации приоритетных направлений расходования бюджетных средств на основе формирования и осуществления расходных обязательств каждого публично-правового образования, в том числе каждого администратора или распорядителя бюджетных средств. Возможности финансового обеспечения приоритетных направлений социально-экономического развития рассматриваются и со стороны бюджетных ресурсов, и со стороны привлечения к государственным (муниципальным) расходам частного капитала. Осуществить полномасштабное реформирование бюджетного процесса невозможно без использования новых, инновационных подходов. И здесь на первый план выдвигается программно-целевое бюджетирование, охватывающее все стадии и участников бюджетного процесса публично-правовых образований. Путем полномасштабного внедрения программно-целевого принципа организации деятельности исполнительной власти может быть достигнута важнейшая цель формирования новой модели экономического роста и сбалансированной, устойчивой бюджетной системы, как главной предпосылки этой модели.

Если попытаться выделить главное отличие программно-целевого бюджетирования от традиционной системы, то оно заключается в следующем: традиционная система связана с управлением ресурсами, а программно-целевое бюджетирование - с результатами (рис. 2).

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Можно охарактеризовать программно-целевое бюджетирование как систему соответствующих правил и процедур, создающих для субъектов бюджетного планирования (ответственных участников бюджетного процесса) стимулы к повышению социальной и экономической эффективности использования бюджетных средств. Программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

В то же время сметное планирование характеризуется индексацией сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации.

Рис. 2. Качественное изменение бюджетного процесса

Программно-целевое бюджетирование как инструмент эффективной системы бюджетного планирования заключается в обеспечении взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

Иначе говоря, программно-целевое бюджетирование - это система управления бюджетными ресурсами на всех стадиях бюджетного процесса, которая позволяет обеспечить взаимосвязь бюджетной и социально-экономической политики любого публично-правового образования.

Если обратиться к истории понятия «бюджетирование, ориентированное на результат», то можно увидеть, что первые шаги по внедрению бюджетирования были сделаны в США комиссией Гувера в 1949 году. Предложенный комиссией формат представления федерального бюджета (получивший название «performance budget») переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. «Performance budget» должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т. д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций.

В соответствии с рекомендациями комиссии Гувера конгресс США в 1950 г. принял закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности», которым устанавливалось требование представлять проект бюджет в конгресс в форме, по существу совпадающей с предложенной комиссией, хотя сам термин «performance budget» в новом законе не использовался. Новые требования к представлению проекта бюджета заключались в том, что все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности. Кроме того, именно в такой форме министерства и ведомств должны были подавать свои бюджетные заявки в Администрацию президента (орган, отвечающий за подготовку проекта федерального бюджета в США). Таким образом, новая форма представления федерального бюджета предоставляла собой свод поступивших от ведомств и прошедших первичный этап согласований обоснований на финансирование расходов, составленных в разрезе программ или видов деятельности. Данные о структуре расходов в разрезе видов затрат в таком бюджете также требовалось указывать, однако эти расходы должны были присутствовать в качестве элементов программ, представляя собой не задания по финансированию, а средства достижения конечных целей.

Большинство ученых сходится во мнении, что опыт Соединенных штатов Америки по вопросам организации среднесрочного и долгосрочного планирования представляется наиболее ценным для России в период реформ.

Так, следует отметить, что программно-целевое бюджетирование - это средство повышения эффективности государственных расходов в условиях, когда большая часть национального дохода перераспределяется государством. Международный опыт свидетельствует о том, что повысить эффективность государственных расходов, не затрагивая при этом бюджетный процесс, невозможно. То есть наиболее приемлемыми принципы программно-целевого бюджетирования являются в странах с умеренно централизованными системами бюджетного федерализма, где достаточно самостоятельное формирование региональных бюджетов сочетается с активной ролью федерального правительства в управлении социальной сферой и экономикой, за каждым публично-правовым образованием закреплены необходимые ресурсы для исполнения всего объема расходных обязательств.

Важно, что все основные приемы программно-целевого бюджетирования основаны на управленческих принципах корпоративного сектора (формулировка миссии и стратегий, бюджетирование от нуля, применение метода учета по начислению, использование индикаторов социальной и экономической и эффективности как аналогов результатов хозяйственной деятельности, учет рисков и др.). Таким образом, переход на программно-целевое бюджетирование требует одновременного реформирования принципов управления в государственном секторе - переход от административных методов к использованию хозяйственной деятельности, высокий уровень самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса.

Однако эта особенность программного бюджетирования сопряжена с определенными трудностями, потому что внедрение инструментов корпоративного сектора экономики в деятельность государства, в том числе в бюджетный процесс, является сложным процессом. Во-первых, масштабы деятельности государственных министерств и ведомств несопоставимы с масштабами деятельности даже самых крупных фирм; во-вторых, мотивация государственных служащих отличается от мотивации менеджеров частных компаний; в-третьих, у государственных учреждений отсутствует универсальный индикатор результатов работы, который имеется у частных фирм. В связи с этим для них приходится разрабатывать различные искусственные заменители такого показателя, с необходимостью учета бюджетного цикла, с изменением законодательства и многими другими параметрами.

Также интересным для России может быть опыт внедрения механизмов бюджетирования в бюджетный процесс Великобритании. Эта страна с одним из самых высоких в мире уровней централизации государственных финансов. Более двух третей налогов, собранных с территорий аккумулируется в центре и перераспределяется между местными органами власти путем выделения целевых грантов, дотаций и субсидий. Это дает возможность Правительству Великобритании проводить единую политику, так как гранты и дотации выделяются лишь при условии соблюдении определенных требований. В частности, при формировании бюджетов и планов развития местные органы власти в обязательном порядке учитывают национальные приоритеты, отраженные в стратегии развития Соединенного Королевства.

Реформа государственного управления в Великобритании, названная «Инициатива движения вперед» (NextStepsInitiative), началась в 1988 году с проведения анализа эффективности управления государственными финансами и инициатив по его совершенствованию. Первоначально реформа проводилась без особого размаха, но постепенно переросла в коренную реструктуризацию государственных учреждений и местных органов власти, сопровождавшуюся внедрением рыночной конкуренции в сферу предоставления бюджетных услуг.

В 1998 году в Великобритании был проведен комплексный анализ государственных расходов, в ходе которого было подробно рассмотрено распределение бюджетных ресурсов между статьями расходов. По результатам анализа был поставлен вопрос о необходимости повышения качества услуг. С этой целью были разработаны индикаторы результатов, стандарты объема и качества государственных (муниципальных) услуг, с последующим их отражением в Гражданских Хартиях.

Каждое министерство обязали разрабатывать стратегический план (как минимум, на пять лет) и план работы на год. Стратегический план включает в себя перечень приоритетов и целевые установки, которые ориентированы на достижение определенных конечных результатов. Назначение плана работы на год состоит в том, чтобы увязать цели министерства, сформулированные в стратегическом плане, с текущими целями, которые должны быть достигнуты в течение конкретного финансового года. Цели работы на год обычно дополняются перечнем ожидаемых конечных результатов. План работы на год содержит также информацию о том, сколько средств будет израсходовано для достижения каждой конкретной цели.

Очень интересна действующая в Великобритании система увязки приоритетов развития на национальном, региональном и муниципальном уровнях. Верхний горизонт планирования представлен пятилетним стратегическим планом развития территории. Среднесрочный уровень представлен двухлетним планом-графиком мероприятий по реализации стратегии (обновляется и уточняется по итогам каждого финансового года) и трехлетним финансовым планом (бюджет). Целевые ориентиры план-графика и финансового плана конкретизируют долгосрочные цели, отраженные в стратегическом плане. Первый финансовый год максимально детализирован. Два последующих года представлены укрупнено. Такая система позволяет в максимальной степени задействовать потенциал модели регионального финансового управления, ориентированной на результат.

Очевидно, что проводимая на сегодняшний момент бюджетная политика государства определяет программно-целевое бюджетирование как основной и системообразующий элемент финансового менеджмента в государственном секторе. При этом в настоящее время в качестве инструментов программно-целевого бюджетирования рассматриваются доклады администраторов бюджетных средств об основных направлениях их деятельности и ожидаемых результатах, целевые программы, реестры расходных обязательств публично-правового образования, реестры государственных заданий, государственные задания.

Разработка системы мероприятий по модернизации управления финансовыми ресурсами на базе программно-целевого бюджетирования приобретает еще большую актуальность на современном этапе - в условиях децентрализации полномочий публично-правовых образований и повышения их самостоятельности и исполнения бюджета.

Бюджетирование довольно успешно используется как один из важнейших методов не только планирования, но и функционирования предприятий, комплексов и иных организаций и объединений. В теории и практике осуществления макроэкономических процессов понятие «программно-целевое бюджетирование» тоже достаточно прочно устоялось. Но зачастую происходит сужение области применения бюджетирования до планирования (проектирования) бюджета с учетом ожидаемых результатов расходуемых бюджетных средств или комплексом действий по исполнению бюджета. Однако выше было сказано, что применение принципов программности бюджета именно на всех стадиях бюджетного процесса позволяет достичь наибольшего синергетического и мультипликативного эффекта при расходовании средств бюджета на реализацию целей социально-экономического развития столицы.

В целях характеристики теоретических основ совершенствования бюджетного процесса необходимо рассмотреть изменения, обусловленные внедрением программно-целевого принципа на различных его стадиях: рассмотрения и утверждения бюджета; исполнения бюджета; составления и утверждения бюджетной отчетности; контроля за этими процессами.

Как уже было отмечено, на стадии рассмотрения и утверждения бюджета принципиальным моментом при реализации программно-целевого бюджетирования является обязательная увязка приоритетных целей и задач долгосрочного социально-экономического развития столичного мегаполиса и возможностей их финансового обеспечения средствами бюджетной и налоговой политики. Для решения данной проблемы на уровне субъектов РФ и крупных муниципальных образований необходимо рассчитывать хотя бы два варианта развития территории. Первый вариант, называемый инерционным, должен исходить из сложившейся ситуации и финансовой тактики, принятой на текущий и среднесрочный (до 3 лет) период. Второй сценарий развития обязан включать показатели и критерии перспективного плана с учетом направлений бюджетной стратегии обеспечения финансовыми ресурсами выполнения намеченных показателей и критериев. Если по первому сценарию можно принимать бюджет на основе действующих расходных обязательств публично-правового образования, то по второму необходимо разрабатывать два бюджета: один, исходя из реестра действующих расходных обязательств, второй - с учетом вновь принимаемых обязательств.

Основным инструментом такой увязки должны выступать целевые программы (государственные программы, ведомственные целевые программы, федеральные проекты и др.), предполагающие жесткую увязку программных мероприятий, соответствующих долгосрочным целям социально-экономического развития города, с объемами финансовых ресурсов, а также индивидуальную ответственность каждого исполнителя программы за достижение программных критериев, показателей и индикаторов.

На сегодняшний день в практике применения государственных программ в городе Москве существует ряд серьезных недостатков, которые будут проанализированы в следующей части дипломной работы.

На стадии исполнения бюджета публично-правового образования, а также составления бюджетной отчетности основным условием эффективной реализации программно-целевого бюджетирования является мониторинг, под которым следует понимать наблюдение и аналитическое обследование состояния программных источников финансирования и их расходования, анализ эффективности на всех этапах реализации программы с целью определения степени достижения поставленных целей бюджетной политики столичного мегаполиса.

Мониторинг как метод государственного (муниципального) контроля обязан иметь функциональный механизм реализации и проводиться в соответствии с разработанной и принятой методикой, на основе которой анализируются не только отклонения фактических значений ключевых показателей от плановых, но и производится оценка комплексных интегральных параметров, характеризующих степень выполнения программы в целом или ее отдельных этапов.

Необходимо отметить, что полноценного осуществления указанного мониторинга должна быть разработана и внедрена автоматизированная система сбора и обработки информации о ходе выполнения государственных программ.

В городе Москве эта идея реализована в виде Автоматизированной системы мониторинга подготовки и реализации государственных программ города Москвы.

К сожалению, сегодня бюджетное законодательство не создает достаточных условий для внедрения программно-целевого бюджетирования на региональном уровне. Более того, основополагающие положения Бюджетного кодекса Российской Федерации закладывают предпосылки раздельного регулирования долгосрочных целевых и ведомственных целевых программ (ст.ст.179 и 179.3).

Действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит основополагающих положений, позволяющих однозначно определить роль в бюджетном процессе «долгосрочной целевой программы», «ведомственной целевой программы», «прогноза социально-экономического развития».

При этом Концепция реформирования бюджетного процесса, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», для субъектов Российской Федерации носит рекомендательный характер. Следовательно, субъекты Российской Федерации в сочетании с их достаточно широкими бюджетными полномочиями в части финансового планирования имеют право (а не обязаны) на реализацию бюджетной реформы в регионе.

Актуальность внедрения программно-целевого бюджетирования на уровне региона возросла в связи с подписанием Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Данный документ обусловливают формирование единой системы показателей мониторинга финансовой деятельности органов государственной власти региона, важную роль в которых играют показатели результативности целевых программ и качества финансового менеджмента публично-правового образования.

Важно отметить, что внедрение программно-целевого принципа на всех стадиях бюджетного процесса невозможно без изменения подходов органов исполнительной власти публично-правового образования к осуществлению данной деятельности. Об этом свидетельствует не только мировой, но и российский опыт бюджетного программирования. То есть для успешного осуществления программного бюджета необходимо изменение принципов деятельности соответствующих органов власти:

формулирование целей и задач органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за реализацию определенной государственной программы (достижения определенной цели социально-экономического развития города);

определение набора показателей результативности для отдельной цели и для иерархии целей органа исполнительной власти (а также увязка этих целей с приоритетными направлениями развития столичного мегаполиса);

определение и исчисление показателей результативности деятельности органов исполнительной власти по управлению бюджетными расходами.

Возвращаясь к мировому опыту, можно констатировать, что внедрение идеологии результативного управления и расходования бюджетных средств возможно только в случае инициативы со стороны самих органов исполнительной власти, их готовности обеспечивать ожидаемый результат наиболее эффективным образом с помощью прогрессивных инструментов бюджетной политики.

Одним из немногих способов обеспечения такой инициативы и готовности со стороны органов власти города Москвы выступает взаимоувязка (установление зависимости) следующих элементов управления: цели и задачи публично-правового образования (формализованные в виде показателей результативности); процессы, осуществляемые подразделениями и отдельными сотрудниками; ресурсы всех видов, которыми располагает публично-правовое образование.

При этом важно понимать, что данный подход требует доведения декомпозиции тактических задач органа исполнительной власти до уровня, позволяющего увязать непосредственные результаты деятельности с объемом и структурой его расходов.

Таким образом, механизм программно-целевого бюджетирования обеспечивает:

управление социально-экономической системой субъекта Российской Федерации в соответствии с бюджетными целевыми программами, среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах объемов бюджетных ресурсов, прогнозируемых на долгосрочную перспективу;

взаимосвязь органов государственной власти субъекта Российской Федерации для достижения общественно-значимого эффекта в управлении социально-экономической системой субъекта Российской Федерации, измеряемого с помощью показателей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

планирование деятельности органов власти субъекта Российской Федерации, оценку ее результативности и контроль за деятельностью этих органов.

Развитие управления социально-экономической системой субъекта Российской Федерации с применением механизма программно-целевого бюджетирования позволит обеспечить единство бюджетной и социально-экономической политики и тем самым поднять социально-экономическую систему субъекта Федерации на качественно новую ступень развития.

Рассмотрев теоретические предпосылки внедрения программно-целевых механизмов и принципов в деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, необходимо перейти к анализу сложившейся на сегодняшний день ситуации в данной области в городе Москве, а также к выработке конкретных рекомендаций по оптимизации названных процессов в современных условиях развития столичного мегаполиса.

публичный власть бюджетный москва

Выводы

Использование бюджетных ресурсов в городе должно финансово обеспечивать поступательное развитие территории города Москвы. Этому будет способствовать организация бюджетного процесса, жестко увязывающая расходование финансовых ресурсов с основными приоритетами развития территории города Москвы. Применяемые сегодня процедуры и методы организации бюджетного процесса не в полной мере обеспечивают максимальную отдачу от использования бюджетных средств. Один из путей преломления такой тенденции - использование программно-целевого бюджетирования, как направления реформирования финансовой обеспеченности развития территории города Москвы.

Применение программно-целевого бюджетирования на всех стадиях бюджетного процесса, а не только на стадии планирования бюджета, позволяет добиться мультипликативного и синергетического эффекта в финансовом обеспечении территориального развития города Москвы.

Применение ориентированного на результат бюджетирования включает в себя два взаимосвязанных процесса: изменение подходов и принципов деятельности органов исполнительной власти города; совершенствование всех этапов бюджетного процесса.

С одной стороны, крайне важно совершенствовать подходы органов исполнительной власти города к осуществлению программного бюджетирования. Внедрение идеологии результативного управления и расходования бюджетных средств возможно только в случае инициативы со стороны самих органов исполнительной власти, их готовности обеспечивать ожидаемый результат наиболее эффективным образом с помощью прогрессивных инструментов бюджетной политики.

С другой стороны, программное бюджетирование провоцирует следующе изменения на всех стадиях бюджетного процесса:

на стадии составления и утверждения бюджета - увязка приоритетных целей и задач территориального развития города и возможностей их финансового обеспечения; формирование программного бюджета;

на стадии исполнения бюджета - осуществление непрерывного контроля и мониторинга исполнения программ;

на стадии составления отчетности об исполнении бюджета - анализ достижения среднесрочных целей государственных программ; оценка эффекта (в т.ч. синергетического) от их реализации.

2. Практика применения программно-целевых методов в процессе бюджетного обеспечения развития города Москвы

 

.1 Анализ практики программно-целевого планирования бюджета в современных условиях развития городской агломерации

Как было отмечено, на современном этапе развития бюджетной системы РФ, субъектов РФ основой планирования бюджетных расходов является программно-целевой метод, значение и роль которого в условиях совершенствования бюджетной системы значительно усилились.

В соответствии с Законом города Москвы от 10 сентября 2008 г. № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» формирование Закона о бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов осуществлялось с применением принципов программно-целевого планирования.

Очевидно, что применение органами исполнительной власти города Москвы единых подходов и принципов программно-целевого планирования и исполнения расходов бюджета города Москвы позволит обеспечить оптимизацию расходных обязательств и ориентацию деятельности органов государственной власти города Москвы на достижение долгосрочных социально-экономических целей.

Говоря о практике программно-целевого бюджетирования в городе Москве, необходимо отметить, что принятые к реализации Государственные программы города Москвы на среднесрочную перспективу 2012-2016гг. являются не первым опытом внедрения программных принципов в бюджетный процесс столичного мегаполиса.

В городе Москве накоплен богатый опыт реализации программно-целевого бюджетирования, сформировавшийся путем использования отдельных элементов этого метода, без сведения их в единую систему, подкрепленную нормативно и методологически. Переломным моментом в практике программного бюджетирования в столице является принятие в 2011 году перечня первоочередных государственных программ города Москвы на 2012-2016гг., который стал первым шагом к систематизации и упорядочению целевого бюджетирования. Анализ сложившейся после этого системы бюджетного планирования будет неполным без сопоставления с выявленными опытным путем проблемами, существовавшими ранее.

В городе действовали несколько видов стратегических, программных и плановых документов, определяющих развитие города в целом, отдельных направлений (отраслей), территорий: прогноз социально-экономического развития города Москвы; Генеральный план города Москвы; стратегии по отдельным направлениям; городские целевые программы; программы, комплексные планы, планы, планы мероприятий; Программа Правительства Москвы; программа социально-экономического развития административного округа города Москвы. Несмотря на все многообразие плановых документов, они не составляли единой логической системы, а были во многом разрозненными и противоречивыми по отношению друг к другу. Процесс разработки и введения в действие взаимосвязанных документов был не всегда согласованным.

В городе отсутствует основополагающий документ планирования развития - Стратегия социально-экономического развития города Москвы, наличие которой предусмотрено Указами Президента РФ от 12.05.2009 № 536 «Об основах стратегического планирования в РФ» и № 537 «О Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года».

Отсутствие данного документа нарушает логику всего процесса планирования развития города, а, следовательно, и финансового обеспечения этого развития. Очевидно, что до 2011 года наибольший горизонт планирования развития столицы имел прогноз социально-экономического развития города Москвы на очередной финансовый год и плановый период (в совокупности - 3 года).

Если обратиться к корпоративным принципам планирования развития компании (выше было отмечено, что внедрение программно-целевого принципа тесно связано с заимствованием корпоративного опыта), то можно определить, что крупнейшие корпорации мира имеют горизонты стратегического планирования от 10 до 50 лет. При этом плановые документы на такой долгосрочный период носят не просто декларативный характер, а включают в себя анализ направлений развития, необходимых объемов финансовых ресурсов, существующих и перспективных источников этих ресурсов.

В полной мере это относится и к крупнейшим городам мира. Так, в Нью-Йорке успешно реализуется программа «Нью-Йорк 2030», позволившая городу с высочайшими темпами роста преступности и падения бизнес-привлекательности стать ведущим финансовым, экономическим, политическим центром не только США, но и всего мира. В этом же ключе реализация стратегий развития городов повлияла на Сидней (Австралия), Питтсбург (США), Лондон (Великобритания) и другие мировые города.

В отношении Москвы, которая стоит в одном ряду с перечисленными выше города, при этом превосходя по сложности управления и объемам финансовых ресурсов большинство мировых корпораций, нельзя было сказать ни о каких 10,20,50-летних горизонтах планирования. Но даже трехгодичное тактическое планирование реализовывалось не очень успешно.

Так, прогноз социально-экономического развития города Москвы утверждается Постановлением Правительства Москвы сроком на три года. Постановлением Правительства Москвы от 6 сентября 2011 г. N 410-ПП «О прогнозе социально-экономического развития города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» утверждены основные параметры прогноза функционирования экономики и социальной сферы города на очередной финансовый год и плановый период, то есть на тот же период, который охватывает и утвержденный бюджет города. Таким образом, не происходит расширения горизонта бюджетного планирования и прогнозирования.

В то же время, высшим руководством страны ставится задача разрабатывать долгосрочные бюджеты в рамках стратегических экономических прогнозов на срок до 20 лет.

Задача долгосрочного прогнозирования заключается в интегрировании краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных бюджетных планов и прогнозов. Параметры бюджетной, налоговой и долговой политики, включаемые в годовые и среднесрочные бюджеты, должны базироваться на показателях, определенных в рамках долгосрочного планирования. Иначе невозможно достижение целевых показателей развития городской инфраструктуры, экономики, социальной сферы города. Также отсутствие такой увязки осложняет проведение контроля за эффективностью и результативностью бюджетных расходов, о чем будет сказано в третьей части выпускной квалификационной работы.

Важно понимать, что основным преимуществом базирования бюджетной и налоговой политики на долгосрочных прогнозах развития заключается в возможности отойти от инерционного подхода, когда бюджетные ресурсы и бюджетные ассигнования устанавливаются индексным методом, исходя из сложившихся тенденций предыдущих лет.

На сегодняшний момент по заказу Правительству Москвы ведущими научными заведениями страны Национальным исследовательским университетом «Высшая школа экономики» и Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ ведутся работы по разработке указанной выше стратегии развития города Москвы на период до 2025 года.

Следующей особенностью системы планирования, действовавшей в городе Москве, было наличие не предусмотренных законодательством Российской Федерации ежегодной программы Правительства Москвы и программы социально-экономического развития административных округов и районов города Москвы, а также многочисленные «основные направления», «комплексы мер», «планы мероприятий». Структура последних была различна, финансирование в ряде случаев было конкретно определено, в ряде - заменено ссылками общего характера.

Особо стоит отметить, что в ряде случаев названные выше документы действовали параллельно с программами, размывая ответственность за реализацию государственной политики в этом направлении, осложняя процесс распределения и эффективного использования финансовых ресурсов. Например, постановлением Правительства Москвы от 19.01.2010 № 20-ПП «О ходе реализации Комплексной программы мер социальной защиты жителей города Москвы на 2009-2011 гг. и задачах по ее выполнению в 2010 году» был утвержден Комплекс мероприятий по социальной защите жителей города на 2010 год. При этом во многом этот «Комплекс мероприятий по …» дублировал мероприятия названной Комплексной программы, предполагая существенно иное финансирование по разделам. Однако сама Комплексная программа изменениям не подвергалась.

Совокупность действовавших программно-плановых документов можно охарактеризовать многочисленными повторами и пересечениями, недостаточной согласованностью. Анализ системы планирования обнаружил наличие случаев расхождения формулировок и значений показателей Прогноза социально-экономического развития города Москвы, Генплана, городских целевых программ и программ социально-экономического развития административных округов.

Наиболее ярко проиллюстрировать проблему недостаточной ясности и четкости в выработке комплексных методов решения проблем можно на примере транспортного комплекса столицы.

В 2009-2011 годах в городе Москве действовали 7 городских целевых программ в сфере транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры:

). Городская целевая программа развития наземного городского пассажирского транспорта в городе Москве на 2007-2009 гг.;

). Целевая среднесрочная программа восстановления и модернизации трамвайных путей в городе Москве на 2008-2010 гг.;

). Программа первоочередных мер по повышению надежности энергоснабжения наземного городского пассажирского электрифицированного транспортав городе Москве на 2007-2009 гг.;

). Городская целевая программа повышения надежности энергоснабжения наземного городского пассажирского электрифицированного транспорта в городе Москве на 2010-2012 гг.;

). Городская целевая программа реализации транспортной политики в сфере грузовых автомобильных перевозок на 2007-2009 годы;

). Городская целевая программа возрождения и развития региональных перевозок с использованием малой авиации на 2007-2010 годы;

). Городская целевая программа строительства гаражей-стоянок в городе Москве на период 2008-2010 гг.

Кроме того, Среднесрочной программой жилищного строительства в городе Москве на период 2006-2008 гг. и заданиях до 2010 года в целях реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» было предусмотрено строительство транспортно-пересадочных узлов, трамвайных линий, станций метро, магистралей, транспортных развязок, реконструкция московской кольцевой железной дороги, строительство троллейбусных и автобусных парков, троллейбусных линий. Одновременно, мероприятия по строительству дорожно-мостовых объектов предусмотрены постановлением Правительства Москвы от 22.05.2007 № 390-ПП «О ходе реализации и задачах дорожно-мостового строительства в городе Москве на 2007-2011 годы», а в части строительства объектов метрополитена в постановлении Правительства Москвы от 30.10.2007 № 961-ПП «О плане метростроении в городе Москве на 2008-2010 гг.».

Отдельные мероприятия в сфере транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры содержат еще семнадцать городских программ, действовавших в 2009-2011 годах.

В то же время городской целевой программы, комплексно охватывающей все сферы развития транспортного комплекса города Москвы (взаимоувязанного развития метрополитена, наземного пассажирского и грузового транспорта, дорожно-транспортной сети, железнодорожного городского и пригородного транспорта), в 2009-2011 годах не существовало.

Программные мероприятия по развитию транспортного комплекса и показатели результативности их выполнения, находящиеся в различных городских программах, носят фрагментарный характер и в некоторых случаях дублируются между собой, что свидетельствует о недостаточном выполнении Департаментом экономического политики и развития города Москвы одной из своих задач и функций по «координации работы органов исполнительной власти города Москвы по формированию программ», закрепленной в пункте 2.8 Положения о Департаменте экономического политики и развития города Москвы.

Указанные программы в значительной мере пересекаются по составу показателей ожидаемых результатов, при этом не совпадают по значениям, также пересекаются и по программным мероприятиям (Приложение 1).

Что касается системы ожидаемых результатов программы развития наземного транспорта и модернизации трамвайных путей, то она не отражала в полной мере ситуацию в транспортной сфере города Москвы. Так, показатели являлись агрегированными и не представляли изменение состояния в разрезе округов и районов города, что препятствовало оценке реального воздействия реализуемых программ на решение проблем транспортной системы города.

Необходимо обратить особое внимание на переход ряда задач и мероприятий на протяжении ряда лет в программно-плановые документы на следующие периоды, так и не находя решения. Например, вопрос об использовании московской кольцевой железной дороги для пассажирских перевозок рассматривается достаточно давно, однако до настоящего времени вопрос не решен. В программе повышения надежности энергоснабжения наземного транспорта на 2010-2012 годы повторяются мероприятия аналогичной программы на 2007-2009 годы, при этом стоимость большей части повторяющихся мероприятий возросла в два-три раза.

Это, с одной стороны, характеризует как нормальную практику невыполнения целевых индикаторов и показателей реализуемых на тот период программных документов, а с другой - свидетельствует о недостаточном уровне внутреннего и внешнего контроля за достижением указанных целей, индикаторов и показателей, а также за расходование бюджетных средств по этим мероприятиям.

Таким образом, анализ городских программ, направленных на содержание и развитие транспортного комплекса города Москвы, показал, что они не носили системного и взаимоувязанного характера. Это являлось объективным препятствием для осуществления контроля за исполнением программ, а также оценки влияние результатов отдельных программных мероприятий и программ на изменение ситуации в транспортном комплексе города Москвы.

В период с 2008 по 2011 годы городскими целевыми программами и другими программами, предусматривающими отдельные мероприятия в сфере транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры было предусмотрено 615 146,7 млн. рублей, в том числе из бюджета города Москвы 373 956,8 млн. рублей, вместе с тем вопросы транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры с каждым годом становятся все острее и острее.

Названные выше несоответствия не исчерпывают весь список проблем системы программно-целевого планирования, существовавшей в городе до 2011 года.

По данным Контрольно-счетной палаты Москвы во всех 75 действовавших в 2009-2011 годах государственных целевых программах имелись нарушения и недостатки. Наиболее распространенными являлись:

) неизмеримость целей и ожидаемых результатов;

) неконкретность программных мероприятий, а также пересечение их с мероприятиями иных программ или текущей деятельностью государственных органов и организаций, неопределенность ресурсного обеспечения

Результаты экспертиз, проведенных КСП Москвы в 2009-2010 годах, показывают наличие в подавляющем большинстве проектов программ указанных нарушений и недостатков, а также недостаточность анализа проблемной ситуации и соответствующие упущения в предлагаемых мерах.

Сведения об объемах финансового обеспечения большинства целевых программ были существенно неполны, сохранялись основные недостатки финансирования, имевшие место в предыдущие годы. В определении финансовых потребностей программ не учитывались значительные объемы поддержки отдельных отраслей и категорий предприятий за счет бюджета города Москвы, например, субъектов малого и среднего предпринимательства.

Рассмотрение и утверждение каждой отдельной программы без ограничения объема бюджетного финансирования приводило к тому, что при формировании проекта бюджета возникала проблема недостаточности средств на реализацию всех действующих программ (утвержденными программами предусмотрено финансирование из бюджета города Москвы в 2011 году в общем объеме 1 037,5 млрд. рублей). Для большинства целевых программ финансирование устанавливалось бюджетом города Москвы в объеме менее предусмотренного программой.

Нельзя было назвать программно-целевым и бюджетное инвестирование. Доля «программных» расходов в Адресной инвестиционной программе города Москвы (далее - АИП города Москвы) с 2007 года составляла менее 20 процентов. Первоначальное формирование АИП города Москвы и актуализация ее Департаментом экономической политики и развития города Москвы, как правило, опережало утверждение и актуализацию целевых программ. Так как для реального ввода в работу образовательных, лечебно-профилактических и иных государственных учреждений необходимы не только квадратные метры, но и их кадровое обеспечение, оснащение, организация функционирования, АИП города Москвы необходимо было формировать преимущественно (а в перспективе - полностью) на основе целевых программ.

Стоит сказать, что существовавшее положение дел зависело не только от объективных сложностей программно-целевого бюджетирования в мегаполисе в кризисный и посткризисный период в условиях многолетнего реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, но и от управляемых для органов исполнительной власти города Москвы факторов.

Проблемой являлось как наличие ряда существенных недостатков и устаревших положений в действующих правилах формирования и реализации программ, так и крайне низкая дисциплина их исполнения. Основная причина этого - фактическое отсутствие ответственности руководителей органов исполнительной власти города Москвы за качество программ, организацию их выполнения и итоги их реализации, в том числе своевременную актуализацию программ. Важность инициативы самих органов власти в программно-целевом бюджетировании характеризовалась в предыдущем подразделе данной работы.

Таким образом, проведенный анализ позволил выявить ряд критических характеристик системы программно-целевого планирования, существовавшей в городе Москве до 2011-2012 годов. Разработка и утверждение программ не влияла на распределение бюджетных ресурсов между их распорядителями как на исполнение действующих, так и вновь принимаемых расходных обязательств. Цели, задачи, мероприятия (содержательный блок государственной программы) были прописаны не четко, размыто. Существовала практика дублирования целей, задач, мероприятий по их реализации. Финансирование государственных программ зачастую не соответствовало возможностям регионального бюджета, при этом объемы выделенных финансовых ресурсов в соответствии с законом о бюджете не соответствовали паспорту государственной программы. За счет бюджетных ресурсов, предусмотренных на реализацию программ, финансировались текущие мероприятия органа исполнительной власти.

Основная задача при реализации программного бюджета города Москвы в 2012-2014 году - учесть все вышеперечисленные недостатки и несоответствия, что позволит достичь четыре обозначенные выше приоритета при эффективном и результативном расходовании бюджетных средств.

Анализ структуры бюджета города Москвы в 2011-2014 году наглядно демонстрирует увеличение доли программных расходов (таблица 1): в связи с использованием программно-целевого метода формирования бюджета города, удельный вес программных расходов 2012 года по сравнению с 2011 годом возросла более чем в 6 раз.

Таблица 1. Показатели программных расходов в бюджете города Москвы в 2011-14 гг.

	2011		2012		2013		2014
	млн.р.	уд.в.	млн.р.	уд.в.	млн.р.	уд.в.	млн.р.	уд.в.
Расходы всего	1487,3	100%	1711,8	100%	1804,2	100%	1945,5	100%
Расходы по государственным программам	208,7	14%	1537,6	90%	1663,9	92%	1806,3	93%
Непрограммные расходы	1278,6	86%	174,1	10%	140,3	8%	139,2	7%

Постановлением Правительства Москвы от 2 февраля 2011 г. № 23-ПП утвержден Перечень первоочередных государственных программ города Москвы, включающий перечень государственных программ, направленных на решение широкого круга задач социально-экономического развития города Москвы.

На данный момент приняты шестнадцать государственных программ города Москвы на 2012-2016гг., в соответствии с которыми будет развиваться столичный мегаполис, а также в разрезе которых планируется исполнение бюджета. Все государственные программы можно разделить на четыре группы по тем главным приоритетам развития города, которые они призваны обеспечить (таблица 2).

Кардинальное уменьшение доли непрограммных расходов в общем объеме расходов бюджета, сокращение количества целевых программ (государственных программ) свидетельствуют о попытке городских властей выстроить не совокупность разрозненных мер и методов, но единую целостную систему программно-целевого бюджетирования в городе Москве. Важным элементом этого направления деятельности Правительства Москвы стало утверждение Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Москвы (далее - Порядок).

Таблица 2 Перечень государственных программ города Москвы на среднесрочную перспективу (2012-2016гг.) с разбивкой по приоритетам

Приоритет	Наименование государственных программ
Новое качество жизни	Жилище
	Культура Москвы
	Развитие индустрии отдыха и туризма
	Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры
	Социальная поддержка жителей города Москвы
	Спорт Москвы
	Столичное здравоохранение
	Столичное образование
	Энергосбережение в городе Москве
Инновационное развитие	Стимулирование экономической активности
	Информационный город
Транспортная система	Развитие транспортной системы
Управление и безопасность	Безопасный город
	Градостроительная политика
	Имущественно-земельная политика города Москвы
	Открытое правительство

В Порядке дается четкое нормативное определение государственной программы: «государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов политики Правительства Москвы (регулятивные и финансовые меры), обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей в сфере социально-экономического развития».

В документе отсутствует положение об увязке государственной программы и ее целевых индикаторов со стратегией социально-экономического развития города, что нарушает важный принцип декомпозиции целей и планов.

Порядком сделана попытка унифицировать и стандартизировать структуру государственных программ: каждая программа включает в себя паспорт, текстовую часть, приложения в разрезе разработанных форм таблиц, подпрограммы (с той же структурой).

Паспорт государственной программы города Москвы имеет указанный в документе перечень последовательных элементов:

ответственный исполнитель программы (координатор);

соисполнители программы;

подпрограммы программы;

- цели программы;

- задачи программы;

основные целевые индикаторы и показатели программы;

этапы и сроки реализации программы;

объемы бюджетных ассигнований программы;

ожидаемые результаты реализации программы.

При таком расположении элементов паспорта программы наблюдается нарушение логической цепочки процесса программно-целевого бюджетирования.

Программа должна быть представлен в виде трех взаимосвязанных блоков: содержательный блок (цели, задачи, мероприятия, целевые индикаторы); организационный блок (программа, подпрограммы, их исполнители); финансовый блок (объемы и источники финансирования). При этом определяющим должен быть именно первый, содержательный блок. Во-первых, необходимо определить одну из целей социально-экономического развития, для реализации которой предназначена государственная программа. В зависимости от выбранной цели необходимо определить ответственного исполнителя государственной программы. Исходя из сформулированной цели, следует выявить и определить задачи, список которых будет основой для составления перечня подпрограмм и соисполнителей государственной программы (ответственных исполнителей подпрограмм). Для каждой задачи (подпрограммы) следует определить перечень мероприятий по ее выполнению.

При этом на каждом уровне (цель-задачи-мероприятия) должны быть определены целевые индикаторы и показатели. Таким образом, основой составления содержательного блока программы является принцип декомпозиции.

Второй, организационный блок, не имеет связей соподчинения между своими элементами (ответственный исполнитель, соисполнители, структурные подразделения), однако определяет зоны персональной ответственности каждого органа исполнительной власти в процессе достижения приоритетных социально-экономических целей.

Планирование и обоснование финансового блока должно строиться по принципу обобщения, то есть «снизу вверх». Первоначально необходимо определить необходимый объем финансовых ресурсов для реализации каждого намеченного мероприятия. После этого, суммируя объем необходимых средств для осуществления всех мероприятий какой-либо задачи, определяется предельный объем денежных средств для выполнения данной задачи. Соответственно, суммарный объем финансирования государственной программы (то есть достижения цели социально-экономического развития) должен быть составлен из объемов бюджетных ресурсов по каждой подпрограмме (задаче).

В текстовой части требуется дать характеристику текущего состояния, основные проблемы соответствующей отрасли, приоритеты политики Москвы в сфере реализации государственной программы. Отсутствие четких параметров информации, необходимой в этом разделе, ведет к искажению понимания Порядка: в одних программах переписываются основные направления социально-экономического развития, в других − приводится рейтинг разных частных компаний, в третьих - идет мало внятное описание. В разделе анализа рисков в утвержденных программах указываются такие, как некомпетентность разработчиков программ, нецелевое использование средств, неполное освоение бюджетных средств, недофинансирование, что вызывает особую озабоченность и некоторое недоверие к разрабатываемым программам.

И в соответствии с паспортом программы, и в соответствии с текстовой частью рассматриваемых методических указаний необходимо осветить показатели (индикаторы) ожидаемых конечных результатов, оценку эффективности и результативности государственной программы. В данном разделе различных программ даны разнообразные показатели: рост в процентах, ввод мощностей в натуральных физических единицах, объем бюджетного финансирования и иные единичные, не комплексные показатели.

В целом, стоит отметить, что данный Порядок повторяет недостатки прежних городских целевых программ и носят довольно расплывчатый характер.

Анализу какой-либо конкретной государственной программы наглядно иллюстрирует указанные выше недостатки.

Программа носит преимущественно ведомственный характер. Так, сфера реализации Программы ограничена деятельностью учреждений здравоохранения, подведомственных Департаменту здравоохранения города Москвы, в то время как в соответствии со ст.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан «охрана здоровья граждан - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера...».

Характеристика текущего состояния сферы реализации Программы носит фрагментарный характер, анализ проблемной ситуации неполон, так как не содержит: анализа итогов реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» в городе Москве и программных мероприятий органов исполнительной власти города Москвы в данной отрасли за предыдущий период; анализа структуры и состояния отрасли. Отсутствует характеристика таких важных параметров, как: сводных данных о фактической оснащенности (финансовой, материально-технической, кадровой, научно-методической и пр.) и техническом состоянии зданий сети учреждений и организаций здравоохранения города Москвы как работающих, так и не работающих в системе обязательного медицинского страхования; сводных данных о результатах финансово-хозяйственной деятельности учреждений здравоохранения города Москвы, в том числе об использовании закрепленного за ними имущества; сведений об обеспеченности объектами здравоохранения стационарного и амбулаторно-поликлинического назначения в территориальном разрезе с указанием их типа, емкости и транспортно-пешеходной доступности; анализа рынка услуг (товаров и работ), оказываемых организациями и учреждениями здравоохранения (объемы спроса и предложения услуг, в том числе платных, их ценовая доступность, качество, виды и пр.) и т.д.

Программа характеризуется рядом противоречий и несогласованностей: содержание Программы не позволяет исключить возможность дублирования мероприятий между подпрограммами и в рамках отдельных подпрограмм. Перечень мероприятий Программы в ряде случаев неполон, неконкретен. Например, не конкретизированы объемы работ по капитальному и текущему ремонту лечебно-профилактических учреждений. Недостаточно конкретно отражена информация о планируемом оснащении учреждений лечебно-диагностическим и другими видами оборудования: не по всем направлениям подпрограмм указаны виды оборудования и их количество, не во всех случаях указаны организации, для которых планируется приобретение оборудования.

Меры государственного регулирования (бюджетные, налоговые, тарифные, кредитные и иные) программой вообще не предусмотрены. Однако данные анализа проблемной ситуации, подтверждающие целесообразность отказа от стимулирования развития негосударственного сектора медицинских услуг, отсутствуют.

В государственной программе отсутствуют обоснования по части планируемых объемов ресурсов на реализацию программных мероприятий. Имеющиеся данные по объемам и источникам финансирования неполны и противоречивы.

Отдельное внимание в рамках рассмотрения реализации программно-целевого бюджетирования в городе Москве необходимо уделить методам финансового планирования, используемым в бюджетном процессе.

Тенденции по переходу к программно-целевому бюджетированию в городе Москве определяют необходимость ревизии методов финансового планирования, которые применяются ответственными участниками процесса по формированию и рассмотрению бюджета. В городе Москве нормативными правовыми актами Правительства Москвы установлен перечень методов планирования бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств города Москвы, осуществляемых за счет средств бюджета города Москвы: плановый; индексный; формульный; нормативный; иной.

Наименее применимым является плановый метод финансового планирования. Он используется для определения необходимого объема финансовых ресурсов для обеспечения того или иного расходного обязательства, например, на проведение выборов в представительные органы различных уровней власти. Расходы на проведение выборов планируются в соответствии с федеральными правовыми актами и с учетом периодичности их проведения. Таким же образом планируются расходы по обеспечению мероприятий Адресной инвестиционной программы города Москвы на очередной финансовый год. Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности города Москвы в форме капитальных вложений предусматриваются в соответствии с объемами Адресной инвестиционной программы города Москвы, утверждаемой в установленном Правительством Москвы порядке на очередной финансовый год и планируемый период. Таким образом, плановый метод предполагает определение объема расходов бюджета города в соответствии с тем или иным нормативным правовым актом, действующим на территории города.

При планировании необходимых объемов денежных ресурсов активно используется индексный метод финансового планирования. Индексный метод обусловлен развитием рыночных отношений и широко используется всеми субъектами общественного воспроизводства в финансовом планировании. Данный метод основывается на исчислении макроэкономических индикаторов, определяющих ключевые позиции социально-экономического и финансового развития страны, и микроэкономических индексов, относящихся к отдельным предприятиям и организациям, их объединениям, звеньям финансовой системы.

К основным макроэкономическим индикаторам относятся индексы роста внутреннего валового продукта (ВВП) и внутреннего регионального продукта (ВРП), индекс цен производителей, доходы и расходы консолидированного бюджета России в процентах к ВВП, объемы денежной массы в обращении и золотовалютных резервов, ставка рефинансирования на конец периода, официальный курс доллара США (евро) по отношению к российскому рублю на конец периода и некоторые другие. Так, например, при планировании расходов на оплату услуг связи, коммунальных услуг, содержанию помещений и имущества, охранных услуг и прочих работ используется следующая формула с использованием индекса (1):

РО(n+1) = РО(n) х Iпц,                                                                      (1)

где Iпц - прогнозируемый индекс потребительских цен, РО(n+1) - расходы в очередном финансовом году, РО(n) - расходы в текущем финансовом году

Использование индексного метода как основного метода финансового планирования отрицательно сказывается на качестве этого планирования в городе Москве, так как ему присуще некоторые недостатки: при его применении планирование осуществляется от достигнутого уровня, с его помощью не выявляются резервы роста доходов, пути эффективного и результативного использования финансовых ресурсов. Также в большинстве случаев отрицательно сказывается привязка объема финансирования расходных обязательств с одним показателем (индексом).

В практике бюджетного планирования в Москве применяется формульный метод финансового планирования. Он предполагает определение предельной величины бюджетных ассигнований на реализацию расходных обязательств по определенным формулам, установленным нормативными правовыми актами. С помощью формульного метода определяется объем субсидий управляющим организациям на содержание нераспределенных жилых и нежилых помещений (2):

PO(n+1) = Т х S + Pт х S,                                                                  (2)

гдеТ- ставки планово-нормативного расхода по содержанию и текущему ремонту в многоквартирных домах; Pт - цена (тариф) на услуги по отоплению жилого (нежилого) помещения;S - площадь нераспределенных жилых (нежилых) помещений

С использованием этого же метода планируется заработная плата всех категорий работников органов государственной власти города Москвы (3):

РО(n+1)= ФОТ xR+Y                                                                        (3)

где ФОТ - фонд оплаты труда в месяц по соответствующим категориям работников органов государственной власти; R - фондообразующий показатель (кратность к месячному ФОТ по соответствующим категориям работников органов государственной власти, определяемая нормативными актами города Москвы); Y - выплаты сверх фонда оплаты труда в соответствии с нормативными правовыми актами города Москвы

При планировании заработной платы всех категорий работников органов государственной власти города Москвы используется два вида нормативов: R и Y (см. формулу (3)). В этом находит отражение нормативный метод финансового планирования. Нормативный метод применяется при расчете конкретных финансовых показателей на плановый период. Он базируется на установленных нормах и нормативах.

В целях единообразия использования современных методов объективной экономически обоснованной оценки потенциала доходной части бюджета города Москвы используются следующие методы планирования поступлений в бюджет города Москвы: индексный, трендовый, экспертных оценок.

Индексный (детерминистический) метод предполагает установленную зависимость прогнозируемой величины с известными переменными. Ввиду его простоты и информационной гибкости это наиболее актуальный метод для прогнозирования бюджетов территорий. Этот метод предполагает широкое использование системы разнообразных макроэкономических индексов-дефляторов при расчете прогноза бюджетных показателей. Однако при его использовании в планировании доходной части бюджета можно диагностировать те же недостатки, что и при планировании расходов.

Метод экспертных оценок предполагает обобщение и математическую обработку экспертных оценок и заключается в использовании профессиональной интуиции экспертов по бюджетному планированию. Эффективность этого метода зависит от профессионализма и компетентности экспертов. Такое прогнозирование может быть достаточно точным, однако экспертные оценки носят субъективный характер, зависят от «ощущений» эксперта и не всегда поддаются рациональному объяснению.

Трендовый метод (метод экстраполяции) является наиболее распространенным методом прогнозирования поступлений, предполагающим постоянную корреляцию значений исследуемой величины во времени, предполагая, что изменения в будущем предопределяются изменениями в прошлом и настоящем. Недостаток данного метода - игнорирование экономических, демографических и других факторов. Используется, как правило, для краткосрочного прогнозирования поступления доходов в бюджет.

В целях более детальной характеристики существующих проблем в части применения программных принципов в бюджетном процессе необходимо рассмотреть основные направления расходов бюджета города Москвы и их трансформацию в городские программы.

 

2.2 Основные направления расходов бюджета города Москвы и их трансформация в государственные программы

Анализ практики программного бюджетирования в городе Москве невозможен без выделения основных тенденций расходования средств бюджета столичного мегаполиса и их трансформации в государственные программы.

Необходимо отметить, что структура расходов бюджета города Москвы устойчива и остается неизменной на протяжении последних лет. В связи с этим в работе рассмотрены показатели расходной части бюджета за один год (без анализа бюджетов за ряд), а удельные веса и структура могут быть распространены на другие периоды. В качестве рассматриваемого года выбран 2011 год в связи с его наибольшей близостью к моменту смены подходов к формированию бюджетов города Москвы.

Выявленные особенности непрограммного бюджета на 2011 год сопоставлены с анализом финансирования государственных программ в 2012 году в разрезе достижения четырех основных приоритетов социально-экономического развития города Москвы.

На основе Приложения 5 к закону города Москвы «О бюджете города Москвы на 2011 год» сгруппированы данные в разрезе основных комплексов расходов бюджета города Москвы. В таблице 3 представлена общая структура расходов бюджета города Москвы на 2011 год.

Таблица 3. Структура расходов бюджета города Москвы на 2011 год

Наименование показателей	Сумма (млрд.руб.)	%
ВСЕГО РАСХОДОВ:	1292,8	100
Общегосударственные вопросы	76,4	5,9
Национальная оборона	0,3	0,03
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	41,5	3,2
Национальная экономика	220,7	17,0
Жилищно-коммунальное хозяйство	248,5	19,2
Охрана окружающей среды	5,5	0,4
Социальная сфера	642,8	49,7
Межбюджетные трансферты	56,9	4,4

Представленные данные наглядно демонстрируют социальную направленность бюджета города и финансовой политики того периода: почти половина расходов предназначены для развития социальной сферы (49,7% от общего объема бюджетных расходов). В социальную отрасль в городе Москве включены: образование; культура, кинематография и средства массовой информации; здравоохранение, физическая культура и спорт; социальная политика (таблица 4).

Таблица 4. Структура затрат на социальную сферу в бюджете города Москвы на 2011 год

Затраты	Удельный вес в %
Расходы на социальную сферу − всего в том числе: Образование Культура, кинематография и средства массовой информации Здравоохранение, физическая культура и спорт Социальная политика	100  38,1 6,4 21,2 34,3

Таким образом, в бюджете города Москвы на 2011 год нашли отражение задачи, поставленные Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2011-2013 годах, по улучшению сложившийся в стране демографической ситуации, созданию эффективных программ поддержки материнства, детства, семьи, слабо защищенных слоев населения.

На финансирование жилищно-коммунального хозяйства было израсходовано более 19% общего объема расходов бюджета города Москвы. Структуру данных затрат в процентах от суммы финансирования жилищно-коммунального хозяйства составляли расходы на жилищное хозяйство - более 47%, коммунальное хозяйство -¬ более 25%, благоустройство города - более 20%, другие вопросы в данной области - 6%. Важно, что более 50% бюджетных ассигнований на коммунальное хозяйство занимают бюджетные инвестиции.

Затраты бюджета города Москвы на экономику составили в 2011 году более 17% в расходах бюджета (табл. 5). Большую долю в финансировании экономики занимают бюджетные ассигнования на транспорт - более 37% общего объема затрат на экономику в 2011 году. Здесь следует иметь в виду, что в расходах по данной статье более 58 процентов составляют субсидии на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате проезда на различном общественном транспорте. Бюджетные капитальные вложения в данную отрасль составляли более 35% от общей суммы расходов на транспорт.

Таблица 5. Структура расходов бюджета города Москвы на 2011 год на национальную экономику

Наименование показателей	Сумма (млрд.руб.)
Национальная экономика, в том числе	220,74	100,00
общеэкономические вопросы	2,4	1,0
топливно-энергетический комплекс	5,1	2,3
сельское хозяйство и рыболовство	7,7	3,5
водное хозяйство	0,1	0,06
транспорт	82,4	37,3
дорожное хозяйство	38,0	17,2
связь и информатика	19,6	8,8
прикладные научные исследования в области национальной экономики	3,5	1,5
другие вопросы в области национальной экономики	61,6	27,9

Более 17% общего объема расходов бюджета города Москвы на экономику приходится на капитальные вложения в дорожное хозяйство - на строительство и реконструкцию автомобильных дорог и искусственных сооружений на них. На национальную безопасность и правоохранительную деятельность пришлось примерно 2% от суммы расходов бюджета.

По результатам анализа расходов на 2011 год очевидно, в городе была сохранена социальная ориентация бюджетных расходов, недостаточно выражен инвестиционный характер бюджета, недостаточно профинансировано решение главных проблем в развитии города: транспортной и инфраструктурной.

Построенный по программно-целевому методу бюджет на 2012 год сохраняет отмеченные выше тенденции и особенности, а также удельные веса различных расходов. Распределение объемов финансовых ресурсов по четырем основным приоритетам социально-экономического развития представлено в таблице 6. Наибольшие доли в расходах бюджета города на 2012 год в разрезе государственных программ имеют «Развитие транспортной системы на 2012-2016 гг.» и «Социальная поддержка жителей города Москвы» - по 22,1% и 22,9% процента соответственно, также программы «Столичное образование» - 17% от общего объема расходов бюджета города и «Столичное здравоохранение» - 13,5%.

Таблица 6

Структура программного бюджета города Москвы на 2012 год

Приоритет	Наименование государственной программы	Сумма (млрд.руб.)			Удельный вес (%)
		программы	приоритета	программы		приоритета
Транспортная система	«Развитие транспортной системы»	339,9	339,9	22,1		22,1
Новое качество жизни	Развитие здравоохранения города Москвы («Столичное здравоохранение»)	207,8	1088,1	13,5		70,8
	Развитие образования города Москвы («Столичное образование»)	266,2		17,3
	«Социальная поддержка жителей города Москвы»	336,5		21,9
	«Жилище»	139,3		9,1
	«Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры»	51,7		3,4
	«Энергосбережение в городе Москве»	0,7		0,05
	«Культура Москвы»	35,3		2,3
	«Спорт Москвы»	29,8		1,9
Инновационное развитие	«Информационный город»	35,1	54,4	2,3		3,5
	«Стимулирование экономической активности»	19,3		1,3
Управление и безопасность	«Градостроительная политика»	13,0	55,2	0,8		3,6
	«Имущественно-земельная политика города Москвы»	11,5		0,8
	«Безопасный город»	25,5		1,7
	«Открытое Правительство»	5,2		0,3
Итого расходов по госпрограммам		1537,6	1537,6	100,0		100,0

На сайте Департамента финансов города Москвы размещена информация по сопоставлению структуры бюджета 2011 года со структурой расходов бюджета на 2012 год, при этом бюджетные расходы 2011 года пересчитаны по условиям 2012 года, т.е. сгруппированы по программам (Приложение 2).

Анализ представленной информации позволяет сделать вывод о неизменности структуры основных расходов бюджета города Москвы.

Это свидетельствует лишь о том, что принятие бюджета в программном разрезе не привело к пересмотру приоритетов расходования бюджетных средств, к формулированию и утверждению целевых индикаторов по расходованию бюджетных ресурсов. Произошло формальное переложение существующих тенденций расходования бюджетных средств в форму государственных программ без глубокого, идеологического изменения практики управления и расходования бюджетных средств, что противоречит принципам и обязательным условиях внедрения программно-целевого бюджетирования в практику бюджетного процесса.

При составлении государственных программ и определении объемов финансовых ресурсов для их реализации разработчики исходили не из анализа актуальных проблем города, данных экономико-математического моделирования развития столичного мегаполиса, а сохранили структуру финансирования и основные направления деятельности.

Перечень государственных программ в комплексной форме повторяет направления расходов в разрезе функциональной классификации бюджета, а их наполнение полностью соответствует бюджетным затратам в «допрограммном бюджете». Например, одна из самых объемных по ресурсам программа «Социальная поддержка жителей города Москвы» (21,9% финансирования) включает повышение социальных выплат отдельным категориям граждан, создание комфортных условий для обслуживания населения в учреждениях социальной защиты населения, продолжение выплаты льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи, обеспечение мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате проезда на общественном городском транспорте. Таким образом, принятие программы по данному направленью ничего не изменило в планировании финансирования, составлении отчетности, проведении контроля, и главное - определении критериев и показателей, по которым можно судить об эффективности расходования бюджетных ресурсов для достижения актуальных целей социально-экономического развития.

В связи с результатами проведенного анализа и выявленными проблемами внедрения программных методов планирования бюджета были сформулированы конкретные предложения по оптимизации бюджетного программирования в условиях развития города Москвы, а также рассмотрены возможности улучшения качества контроль за эффективностью и результативностью расходов на развитие территории города Москвы.

 

Выводы

В основе программно-целевого бюджетирования должна лежать система плановых документов, обеспечивающих социально-экономическое развитие территории города Москвы. В то же время, плановые документы города Москвы не агрегированы в логическую систему, подкрепленную нормативно и методологически, во многом разрозненны и противоречивы по отношению друг к другу. Об этом свидетельствует и отсутствует основополагающего документа планирования - Стратегии социально-экономического развития города Москвы, что нарушает логику всего процесса планирования финансового обеспечения территориального развития. Основными характеристиками существовавших до 2012 года документов были: неизмеримость целей и ожидаемых результатов; неконкретность программных мероприятий; двойное финансирование и неопределенность ресурсного обеспечения; размывание ответственности за достижение целей и задач; недостаточная согласованность и многочисленные повторы и пересечения. Внешние проверки Контрольно-счетной палаты Москвы констатировали наличие нарушение и недостатки во всех 75 действовавших в 2009-2011 годах государственных целевых программах.

Устранение перечисленных выше недостатков производится путем внедрения программно-целевых методов финансового обеспечения развития территории города Москвы. Определены 4 приоритетных направления территориального развития столицы, приняты 16 государственных программ, финансирование которых составляет более 90% бюджетных ресурсов.

Бюджеты города Москвы последний лет характеризуются социальной ориентацией бюджетных расходов, недостаточно выраженным инвестиционным характером, недостаточно финансированием решения главных проблем в развитии города: транспортной и инфраструктурной. Построенный по программно-целевому методу бюджет на 2012 год сохраняет отмеченные выше тенденции и особенности, а также удельные веса различных расходов.

Принятие бюджета в программном разрезе не привело к пересмотру приоритетов расходования бюджетных средств, к формулированию и утверждению целевых индикаторов по расходованию бюджетных ресурсов. Перечень государственных программ в комплексной форме повторяет направления расходов в разрезе функциональной классификации бюджета, а их наполнение полностью соответствует бюджетным затратам в «допрограммном бюджете». Это свидетельствует о формальном переложении тенденций расходования бюджетных средств в форму государственных программ без изменения практики управления и расходования бюджетных средств, что противоречит принципам и условиях внедрения программно-целевого бюджетирования в практику бюджетного процесса.

3. Совершенствование системы финансирования развития территории города Москвы в условиях перехода к программно-целевому принципу формирования бюджета

 

.1 Развитие контроля эффективности и результативности расходов в условиях программно-целевого формирования бюджета

Анализ регионального опыта и научных публикаций по проблемам территориального развития свидетельствует о том, что расходование бюджетных средств на достижение целей и задач развития территории города Москвы имеет наибольший эффект при внедрении программно-целевого бюджетирования на всех стадия бюджетного процесса. Однако сложность и многогранность программно-целевого подхода к управлению государственными и муниципальными расходами может свести к нулю весь мультипликативный и синергетический эффект от перехода на программное финансирование территориального развития без системы непрерывного финансового контроля.

Финансовый контроль играет важнейшую роль в управлении социально-экономическими процессами на любом уровне, поскольку призван следить не только за обеспечением финансовых интересов всех участников общественного воспроизводства, но и укреплять систему ответственности по исполнению законодательства и других правовых нормативных актов в финансовых взаимоотношениях.

При внедрении программно-целевого бюджетирования в публично-правовых образованиях непрерывному финансовому контролю отводится исключительная роль. В связи с осуществлением бюджетного программирования развития территории города Москвы финансовый контроль осуществляется с рядом новаций на всех стадиях бюджетного процесса:

а) на стадии разработки проекта программы осуществляется возможная оценка реализуемости приоритетов социально-экономического развития московского мегаполиса, прогноза и программы социально-экономического развития Москвы органами исполнительной власти города, а также высшим независимым органом финансового контроля;

б) в ходе реализации программы осуществляется контроль распределения и доведения средств бюджета до исполнителей программных мероприятий, распределения полномочий участников государственных программ, а также контроль достижения целевых индикаторов реализации программы;

в) при подведении итогов программы и обсуждении ее результатов производится контроль эффективности реализации государственных программ, включая контроль эффективности использования бюджетных средств.

Названные изменения свидетельствуют о смене вектора осуществления контроля от выявления только фактов нарушения к определению эффекта от выделения бюджетных средств на определенные направления бюджетных расходов, а также устранению параллелизма и дублирования в работе контрольных органов. Эта смена требует не просто совершенствования контроля, но его трансформации в комплексный мониторинг оценки принимаемых и реализуемых целевых программ развития территории, их соответствия критериям и параметрам долгосрочных и среднесрочных планов развития территории, финансовой стратегии и тактике публично-правового образования. Этот мониторинг должен базироваться на оценке результативности и эффективности принимаемых государственных программ, а также деятельности органов исполнительной власти по их реализации.

Таким образом, в условиях перехода экономики на инновационный путь развития акцент государственного финансового контроля смещается от контроля деятельности органов власти по управлению бюджетными средствами к контролю достижения качественного результата при эффективном управлении бюджетными средствами.

К потенциальным возможностям контроля, которые могут быть реализованы в условиях программно-целевого бюджетирования, относятся:

анализ состояния экономики и располагаемых финансовых ресурсов, резервов экономического роста, прогнозирование основных макроэкономических показателей развития;

квалифицированная оценка финансовой составляющей стратегических планов и программ при планировании основных направлений социально-экономического развития;

контроль качества управления общественными финансами в интересах избранной стратегии развития;

постоянный мониторинг реализации принятых управленческих решений, выявление отклонений от намеченных планов и программ.

Важным вопросом при рассмотрении контроля государственных программ является необходимость определения таких понятий, как «эффект», «результативность», «эффективность», которые непосредственным образом влияют на осуществление контроля и мониторинга при программном бюджетировании территориального развития города Москвы.

Программа всегда работает на удовлетворение интересов и общества, и общественных групп, и физических лиц, и юридических лиц. Проверка соответствия программы этим интересам сопрягается с финансовым контролем. Чтобы проверить, насколько реализация программы соответствует разноаспектным интересам, требуется вмешательство финансового контроля. Охарактеризовать это соответствие можно как раз через показатели эффективности.

Известный принцип бюджетной системы - принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Он означает, что «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Этот принцип применяется при определении эффективности реализации целевой программы, реализуемой за счет бюджетных средств.

Среди ученых и практикующих специалистов в области финансов нет единого мнения о значении понятия «эффективность». Однако ни кем не ставится под сомнение утверждение о том, что эффективностью обладает только целенаправленное взаимодействие, направленное на достижение конкретных целей и задач. Можно сказать, что эффективность - это характеристика процессов и взаимодействий управленческого характера, отражающая отношение полученных результатов с произведенными затратами. Необходимо отметить, что общая эффективность государственной программы выступает интегральным показателем, суммирующим следующие составные части:

бюджетную эффективность, как соотношение полученных в ходе реализации программы результатов с объемом бюджетных ресурсов, затраченных на их достижение;

трудовую эффективность, как соотношение результатов программы с объемом трудовых ресурсов, которые потребовались для их получения;

материально-техническую эффективность, как соотношение затраченных материальных и технических ресурсов и достигнутых результатов; и другие виды эффективности.

Таким образом, для расчета общей эффективности государственной программы необходимо рассчитать цифровое значение каждого вида эффективности по нормативно утвержденным методикам, определить с помощью метода экспертных оценок коэффициент значимости каждого вида эффективности для каждой конкретной государственной программы (сумма коэффициентов равна 1), сложить произведение цифрового значения и коэффициента по каждому виду эффективности (см. (4))

                                                                              (4)

где ОЭ - общая эффективность, Эi - эффективность каждого вида i, КЗi коэффициент значимости каждого вида эффективности i (сумма всех КЗi равна единице), n - количество рассчитанных видов эффективности.

В то же время, понятие «эффективности» в оценке государственных программ территориального развития имеет меньшее значение, чем понятие «результативность». Это связано с самой логикой программно-целевого подхода к финансовому обеспечению развития территории публично-правового образования: наиболее важным показателем при оценке государственной программы выступает именно степень достижения поставленных в тексте программы актуальных задач и целей развития территории субъекта РФ, в частности города Москвы.

Под понятием «результативность целевой программы» следует понимать отношение достигнутых в ходе реализации программы показателей социально-экономического развития территории, выраженных через конкретные целевые индикаторы, к плановым значениям этих же показателей.

Именно определение результативности должно иметь приоритетный характер относительно определения эффективности. Если представить, что в ходе оценки программы она была признана нерезультативной, то есть плановые цели и задачи не были достигнуты, то вопрос об эффективности бюджетных средств, которые были направлены, по сути, на не-достижение целей и задач, не будет стоять остро. Куда важнее будет определить, во-первых, причину отсутствия результата реализации программы, а во-вторых, причину нецелевого характера расходования бюджетных средств.

В отношении результативности государственной программы так же справедливо утверждение об интегральном характере этого понятия. Общая результативность программы будет складываться из ее составных компонентов: экономическая результативность, бюджетная результативность, организационная результативность и т.д. Алгоритм расчетов аналогичен расчету общей эффективности государственной программы (формула (4)).

Выше было сказано, что в условиях программно-целевого бюджетирования развития территории города Москвы финансовый контроль обязан трансформироваться в комплексный мониторинг оценки принимаемых и реализуемых государственных программ, их соответствия критериям и параметрам долгосрочных и среднесрочных планов развития территории, финансовой стратегии и тактике столичного мегаполиса.

Мониторинг результативности позволяет определить и применять на практике конкретные индикаторы для измерения полученного эффекта и эффективности программ на регулярной основе. Такая информация полезна при формировании и обосновании бюджетных расходов, а также при определенеии наилучших путей использования имеющихся ресурсов. В процессе мониторинга исполнители программ могут влиять на их эффективность.

При программно-целевом бюджетировании под мониторингом следует понимать наблюдение и аналитическое обследование состояния программных источников финансирования и расходования выделяемых средств, анализ эффективности достижения на всех этапах реализации программы поставленных целей и задач социально-экономической и бюджетной политики публично-правового образования. Мониторинг в качестве метода государственного (муниципального) контроля обязан иметь функциональный механизм реализации и проводиться в соответствии с разработанной и принятой методикой, на основе которой анализируются не только отклонения фактических значений ключевых показателей от плановых, но и производится оценка комплексных интегральных параметров, характеризующих степень выполнения программы в целом или ее отдельных этапов.

Для формирования полномасштабной системы мониторинга эффективности расходования бюджетных средств целесообразно создание трехуровневой системы индикаторов по направлениям: оценка реализации бюджетного процесса; оценка деятельности главных распорядителей бюджетных средств; оценка деятельности государственных учреждений по предоставлению бюджетных услуг (качество предоставления бюджетных услуг).

В качестве примера можно детально рассмотреть первое направление - оценку реализации бюджетного процесса. Необходимо отметить, что при разработке системы индикаторов важно учитывать собственно цели, ради которых разрабатывается система. В связи с этим можно предложить классификацию системы индикаторов по четырем основным направлениям, исходя из логики построения бюджетного процесса:

а) индикаторы оценки качества планирования (соотношение плановых и фактических показателей; наличие и исполнение перспективного финансового плана (мониторинг исполнения плана), среднесрочное планирование и т.д.);

б) индикаторы оценки структуры бюджета (доля текущих расходов, доля капитальных расходов, долговая нагрузка, доля расходов на заработную плату и т.д.);

в) индикаторы оценки качества исполнения бюджета (кредиторская и дебиторская задолженности, казначейское исполнение бюджета, лимиты потребления энергоресурсов, публикация бюджета в СМИ);

в) индикаторы качества контроля и аналитический работы и последующего применения результатов в планировании (опросы населения, аудит бюджета, доля нецелевого использования средств и т.д.)

В значительной степени на уровне оценки бюджетного процесса осуществляется лишь сопоставление планируемых и фактических показателей. Соответственно, аналитические расчеты и дальнейшие выводы могут подготавливаться исключительно на основе отслеживания динамики изменения данных показателей. Это требует налаживания четкой системы мониторинга по данным индикаторам.

Предложенная классификация является лишь примером и требует переработки в зависимости от поставленных целей.

Оценка деятельности главных распорядителей бюджетных средств предполагает оценку финансовым органом субъекта Федерации качества управления главных распорядителей бюджетных средств и эффективности их деятельности. Такая оценка должна базироваться на соответствующей системе индикаторов (например, по видам деятельности главного распорядителя, по видам предоставляемых услуг и т.п.), осуществляться систематически (например, ежегодно), ее результаты должны использовать при планировании расходов бюджета на очередной финансовый год.

Оценка деятельности бюджетных учреждений по предоставлению бюджетных услуг (качество предоставления бюджетных услуг) предполагает проведение анализа, паспортизации бюджетных услуг и введения соответствующих индикаторов оценки результативности и эффективности для каждой из таких услуг.

В целом важно отметить, что вся система мониторинга (набор индикаторов) будет действующим механизмом только в случае, если будет предусмотрена процедура ее внедрения в существующий бюджетный процесс, что, очевидно, потребует изменений существующей системы.

Проведение государственного финансового контроля (в особенности мониторинга) государственных программ города Москвы позволит выявить факты нецелевого, неэффективного и незаконного выделения и расходования бюджетных средств. Также мониторинг позволит определить отклонения заданных уровней целевых показателей и их фактических значений на каждом этапе реализации программ.

Анализ выявленных отклонений целесообразно проводить путем факторного анализа, что позволит оценить степень воздействия на любое отклонение различных факторов, с дальнейшей целью разработки корректирующих действий по оптимизации бюджетных процессов и нивелирования отрицательных факторов, снижающих эффективность, результативность реализации программы. Такой анализ целесообразно проводить по следующей схеме:

а)      сбор информации о плановых и фактических значениях ключевых показателей программы за оцениваемый период;

б)      определение отклонения фактических значений ключевых показателей от их плановых значений в оцениваемом периоде;

в)      расчет степени достижения плановых значений ключевых показателей в оцениваемом периоде с помощью формулы;

г)       оценка полученных результатов с учетом степени достижения плановых значений ключевых показателей, рассчитанной на предыдущем шаге и с использованием шкалы оценок, представленной в диссертации;

д)      анализ выявленных отклонений фактических значений ключевых показателей от плановых показателей с использованием факторного анализа;

е)       разработка корректирующих воздействий для нивелирования негативных факторов, вызывавших фактическое отклонение ключевых показателей программы;

ж)      корректировка ключевых показателей программы.

Анализ отклонений, ориентированный на последующие управленческие решения, предполагает более детальный факторный анализ влияния различных отклонений параметров (объем финансирования, управленческие ресурсы и т.д.) на итоговый показатель реализации государственной программы. Контроль проводится поэтапно: установление всех факторов, влияющих на результат программы; определение суммарного отклонения результатов от планового значения; определение отклонения результатов в результате отклонения каждого отдельного фактора; составление таблицы приоритетов влияния, в которой все факторы располагаются по порядку, начиная с более значимых; составление окончательных выводов и рекомендаций в части управленческих решений, направленных на выполнение государственной программы.

Важнейшей задачей государственного финансового контроля и мониторинга в условиях реализации программного бюджета является создание системы объективной, актуальной бюджетной информации, которая бы отражала в мельчайших деталях весь процесс реализации государственных программ, служила основой для осуществления управленческих решений по результатам анализа выявленных отклонений фактических и плановых результатов. Без создания такой системы невозможно оперативное, экономически и организационно адекватное реагирование органов управления финансами на выявленные отклонения.

Резюмируя, можно сказать, что являясь важной частью бюджетного процесса, контроль в условиях программно-целевого управления приобретает определяющую и доминирующую позицию в достижении актуальных целей социально-экономического развития территории города Москвы.

 

.2 Оптимизация бюджетного целевого программирования развития территории города Москвы

Ряд проблем и особенностей, выявленных в процессе анализа теоритической базы и практики применения программно-целевого бюджетирования территориального развития города Москвы, не позволяют использовать его преимущества в полной мере в управлении бюджетным процессом и развитием территории столичного мегаполиса.

Выявленные недостатки программно-целевого бюджетирования носят системный характер и их можно свести в единое целое, раздельно выделив организационные и финансовые проблемы. К организационным проблемам относится отсутствие научно-обоснованного механизма определения приоритетов использования бюджетных ресурсов на достижение целей развития территории города; отсутствие количественно и качественно измеряемых целей и ожидаемых результатов; неопределенность процедур проведения мониторинга результативности программ.

Финансовые проблемы включают недостаточную обоснованность использования бюджетных ресурсов; нечеткость в определении объемов, источников и направлений затрат на достижение установленных программой целей и задач; отсутствие взаимосвязи между объемами финансирования и результативностью целевой программы.

Предлагаемые пути решения указанных проблем можно разделить на три взаимодополняющих блока:

а)      разработка системы планирования социально-экономического развития территории столичного мегаполиса;

б)      совершенствование порядка разработки и реализации государственных программ города Москвы;

в)      создание системы стимулов государственных органов к осуществлению программно-целевого бюджетирования.

Без совершенствования системы планирования социально-экономического развития столичного мегаполиса невозможна сама реализация программно-целевого бюджетирования в целях поступательного и сбалансированного развития территории города Москвы. В предыдущих разделах работы была освещена важность такой системы, ведь основным преимуществом базирования бюджетной и налоговой политики на долгосрочных прогнозах развития территории заключается в возможности отойти от инерционного подхода, когда бюджетные ресурсы и бюджетные ассигнования устанавливаются индексным методом, исходя из сложившихся тенденций предыдущих лет.

Москве необходим переход к качественно новой модели роста. На протяжении последних двух десятилетий экономика столицы радикально трансформировалась. Развивавшаяся в XX веке как город индустриальной эпохи Москва в постсоветский период потеряла значительную часть своих промышленных мощностей. Одновременно бурными темпами развивались сервисные сектора, торговля, финансы, строительство и рынок недвижимости. Сегодня с точки зрения общей структуры своей экономики Москва стоит в одном ряду с другими ведущими постиндустриальными мегаполисами мира.

Однако более детальный анализ показывает, что в реальности Москва больше не может полагаться на те источники роста, которые на протяжении 1990-2000-х годов позволяли ей быть наиболее экономически успешным регионом России. Более того, чрезмерно полагаясь на эти источники, Москва оказалась в тупике: неизбежным побочным продуктом практиковавшейся в столице модели роста стало накопление серьезных проблем, превратившихся в структурные препятствия для развития новых отраслей экономики. К числу этих проблем относятся транспортный коллапс, усугубляемый сложившейся пространственной структурой; низкое качество предоставляемых городом общественных благ и доступным в городе социальных услуг; низкое качество городской среды в целом.

Без реализации долгосрочного прогнозирования и планирования, основной задачей которого является интегрирование краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных бюджетных планов и прогнозов, невозможно определение целевых показателей развития городской инфраструктуры, экономики, социальной сферы города, решение указанных выше проблем.

Важнейшим элементом планирования и прогнозирования развития территории города должна стать система финансовых прогнозов и планов, имеющих двадцатилетний горизонт планирования. В основе указанной системы лежит быть разрабатываемая сейчас ведущими университетами страны Стратегия социально-экономического развития города Москвы на период до 2025 года, которая выступит фундаментом для принципиально новой модели развития столичной агломерации, инструментом преобразования Москвы в современно постиндустриальный, глобально конкурентный мегаполис. Именно на ней должны базироваться все остальные плановые документы, про принципу декомпозиции раскладывающие основные приоритеты развития территории города на долго-, средне- и краткосрочные цели и задачи.

Укрупненно система плановых документов может выглядеть следующим образом (рис. 4):

Стратегия социально-экономического развития города Москвы на период до 2025 года как документ, определяющий основные направления развития мегаполиса на долгосрочную перспективу;

Генеральный план развития города Москвы на период до 2025 года как документ, описывающий пространственную организацию агломерации и способы освоения территории в соответствии с приоритетами развития;

городские государственные программы с горизонтом планирования 5 лет как способ детализации приоритетных направлений развития по принципу декомпозиции;

бюджет на очередной финансовый год и плановый период (горизонт - 3 года) как финансово-экономическое обоснование достижения стратегических целей по периодам.

Рис. 4. Система плановых документов социально-экономического развития столичного мегаполиса

Также в систему планирования социально-экономического развития региона в условиях реализации програмнно-целевого бюджетирования необходимо включать доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов управления общественными финансами в городе Москве. Одни, с одной стороны, будут выступать элементом контроля за реализацией программных принципов в деятельности субъектов бюджетного планирования, а с другой - будут являться основанием для корректировки и совершенствования как самих государственных программ, так и механизмов их реализации в последующих плановых периодах.

Рассматривание совершенствование планирования в рамках реализации программно-целевого бюджетирования нельзя обойти внимание использование прогрессивных и современных методов финансового планирования. По результатам анализа во втором разделе данной работы было выявлено, что основными методами финансового планирования в городе Москве на сегодняшний день являются индексный и нормативный (в тесной связке с формульным). По многим причинам, в том числе описанным в этой работе, данные методы нельзя считать наиболее оптимальными и соответствующими логике программно-целевого бюджетирования. Без внедрения экономико-математического моделирования в качестве основного инструмента финансового планирования в городе Москве невозможен перед к качественно новой модели управления бюджетными расходами.

Объективная способность экономико-математического моделирования, заключающаяся в нахождении количественного выражения взаимосвязей бюджетных показателей и факторов, их определяющими. Эта связь выражается через экономико-математическую модель, которая представляет собой точное математическое описание математического процесса, т. е. описание факторов, характеризующих структуру и закономерности изменения данного экономического явления с помощью математических символов и приемов (уравнений, неравенств, таблиц, графиков и т. д.).

В экономико-математическую модель должны включаться не все, а только основные факторы. Проверка качества моделей производится практикой. Практика применения моделей показывает, что сложные модели со множеством параметров оказываются зачастую непригодными для практического использования. Планирование основных финансовых показателей на основе экономико-математического моделирования является основой для функционирования автоматизированной системы управления государственными финансами.

Например, с помощью экономико-математического метода можно построить модель зависимости уровня жизни населения от различных факторов, в т.ч. бюджетных расходов.

Следующим направлением оптимизации бюджетного целевого программирования развития территории города Москвы должно стать совершенствование порядка разработки и реализации государственных программ города Москвы.

Одним из предложений по организации разработки государственных программ является реализация шести этапов: определение стратегических целей; формирование тактических задач; разработка программных мероприятий; определение их целевых и промежуточных значений показателей; экономическое обоснование программы; внешняя экспертиза проекта программы. В рамках проведенного в работе исследования сформулированы некоторые комментарии и предложения к этому порядку.

Выше было проиллюстрировано, что государственные программы непосредственным образом вписываются в систему плановых документов социально-экономического развития столичного мегаполиса. Именно поэтому первоначальным шагом по разработке должно быть определение острых проблем, диспропорций в развитии города Москвы, которые в долгосрочной перспективе должны быть решены и переломлены. Предвосхищаемые результаты деятельности органов власти по преодолению этих диспропорций и проблем должны выступать стратегическими целями государственных программ с обязательным наличием следующих характеристик: специфика, измеряемость, достижимость и четкость формулировок.

По основному принципу составления государственных программ - принципу декомпозиции - стратегические задачи должны быть разбиты по тактическим задачам. При этом необходимо, что бы выполнение всей совокупности тактических задач обеспечивало полную реализацию стратегических целей, т.е. задачи максимально полно характеризовали цель программы. Отличие задач от цели государственной программы выражается в том, что цель является конкретным конечным состоянием городской среды и характеризует результат, а задачи представляют описание конкретных путей достижения цели.

При этом и определение целей, и формирование задач должно происходить с применением серьезного математического и статистического аппарата, с глубоким анализом международного опыта реализации стратегического и тактического планирования, особенностей реализации моделей планирования в различных субъектах Российской Федерации.

Следующим этапом разработки государственных программ должно стать формирование программных мероприятий в рамках выполнения поставленных задач. Здесь также необходимо соблюдать принцип максимальной характеристики, когда совокупность мероприятий полностью определяет достижение задачи.

Параллельно указанному процессу определения целей, задач и мероприятий необходимо формирование целевых индикаторов. Целевыми индикаторами должны выступать конкретные, количественно измеримые, математически определенные показатели, которые способны объективно охарактеризовать степень промежуточного и полного выполнения мероприятия, выполнения задачи, достижения цели. Целевые индикаторы обязаны удовлетворять следующим параметрам:

измеримость - индикатор поддается измерению в неизменных величинах;

обоснованность - индикатор максимально полно отражает ту цель (задачу, мероприятие) развития территории города, которую необходимо оценить;

однозначность - показатель должен иметь четкое, общепринятое определение и единицы измерения;

достижимость - поставленное целевое значение индикатора должно быть достижимо с использование имеющихся ресурсов;

специфичность и конкретность - целевой индикатор должен относится к конкретной программе.

Таким образом, необходимо формировать каталог промежуточных и конечных целевых индикаторов реализации государственных программ, которые будут структурно соответствовать древу целей программы. Указанный каталог должен содержать не только перечень целевых индикаторов с указанием их соответствия конкретной цели, задаче, мероприятию, но и описание методики расчета степени их (индикаторов) выполнения. Также обязательным элементом такого каталога является прогноз значений целевых индикаторов, характеризующих уровень достижения целей.

Только после формирования каталога целевых индикаторов возможно переходить к процессу экономического обоснования объемов бюджетного финансирования государственной программы, направленной на достижение социально значимых целей и задач развития территории города Москвы.

Несмотря на планирование древа целей программы «сверху-вниз» логика определения объемов финансового обеспечения для выполнения этого древа целей требует планирования финансов «снизу-вверх». Первоначально необходимо определить объемы финансирования по каждому программному мероприятию. При это должны использоваться уже указанные математико-экономические методы планирования, наряду с традиционными формульными, индексными, нормативными методами. Соответственно, объем финансирования реализации конкретной задачи будет равен сумме бюджетных средств, выделяемых на выполнение всех программных мероприятий на эти цели. В свою очередь, совокупное финансирование государственной программы будет определять по объемам средств на выполнение задач программы.

Важнейшим этапом формирования программы является утверждение организационного механизма реализации программы: ответственный исполнитель программы, соисполнители программы - с одной стороны, программа, подпрограммы, планы мероприятий - с другой. Организационный механизм реализации напрямую связан с древом целей государственной программы:

а) анализ цели государственной программы позволяет определить наиболее подходящий для ее реализации орган исполнительной власти, который становится ответственным исполнителем государственной программы;

б) анализ задач программы определяет наиболее соответствующие по профилю деятельности органы власти, которые, в свою очередь, становятся соисполнителями программы (ответственными исполнителями подпрограмм государственной программы). Соисполнители программы также ответственны и за реализацию программных мероприятий.

Таким образом, процесс формирования государственной программы города Москвы, а также ее структуру необходимо представлять в виде трех логически взаимосвязанных блоков (Приложение 3):

а) содержательный блок, включающий в себя цели, задачи, программные мероприятия и каталог целевых индикаторов; построен по принципу декомпозиции и соподчиненности;

б) финансовый блок, содержащий объемы финансирования реализации государственной программы; составляется по принципу «снизу-вверх»;

в) организационный блок, иллюстрирующий систему реализации программы и наличие исполнителей программы; в блоке отсутствуют отношения соподчиненности.

Важно отметить, что выделение организационного блока позволяет сформулировать такое важнейшее понятие, как центры ответственности. Центр ответственности - структурное подразделение Правительства Москвы (орган исполнительной власти), которое полностью контролирует те или иные аспекты реализации государственной программы (цель, задачи, мероприятия), а его руководитель самостоятельно принимает управленческие решения в рамках этих аспектов и несет ответственность за достижение указанных аспектов. Центрами ответственности в системе программно-целевого бюджетирования являются ответственный исполнитель государственной программы и соисполнители государственной программы.

Концепция центров ответственности требует поэтапного расширения полномочий и ответственности главных распорядителей бюджетных средств при исполнении бюджета. Стимул для более эффективного использования средств создается только в том случае, если они достигаются в тех сферах, за которые непосредственно несет ответственность главный распорядитель (бюджетное учреждение), которые заложены в его участок ответственности в рамках городской программы. С одной стороны, центры ответственности должны аккумулировать весь объем информации относительно ходе реализации государственной программы, достижения целевых индикаторов, а с другой стороны - производить анализ полученной информации и осуществлять корректирующее воздействие по результатам анализа, как на саму программу, так и на ход ее реализации.

Анализ международной практики внедрения программного бюджетирования показал, что этот процесс невозможен без создания системы стимулов государственных органов к осуществлению программно-целевого бюджетирования.

Повышение эффективности деятельности государственных органов по реализации принципов программно-целевого бюджетирования при обеспечении территориального развития города Москвы может быть осуществлено следующим образом:

а) применение методов управления по результатам (создание систем отчетности и оценки деятельности на основании сбалансированных систем показателей эффективности результативности деятельности, создание систем мотивации руководителей, иных госслужащих и прочего персонала бюджетного сектора, ведение и использование реестра функций главных распорядителей бюджетных средств);

б) реструктуризация бюджетной сети;

в) проведение государственных закупок товаров и бюджетных услуг на конкурсной основе с использованием механизма государственных (муниципальных) заданий;

г) аутсорсинг бюджетных услуг;

д) применение подушевого финансирования.

Необходимо отметить, что для внедрения порядка, предусматривающего связь между результатами деятельности руководителей и служащих субъектов бюджетного планирования и их вознаграждением, необходимо принятие, прежде всего, политического решения, а уже потом разработки системы действий экономического характера. Меры экономического характера можно разделить на следующие группы:

а) разработка системы показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений;

б) разработка порядка установления оплаты труда чиновников в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности на основе срочных контрактов;

в) определение перечня должностей государственной службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.

Система показателей для оценки эффективности и результативности деятельности госслужащих должна быть определена нормативным правовым актом регионального уровня. В число таких показателей могут входить: эффективность и результативность деятельности субъектов бюджетного планирования; принятие и исполнение управленческих и иных решений; правовое, организационное и документационное обеспечение исполнения указанных решений.

Обобщенными показателями эффективности и результативности деятельности являются характеристики достижения результатов деятельности (стратегических целей, тактических задач, результатов бюджетных целевых программ и направлений непрограммной деятельности) государственных органов, установленные в докладах о результатах и основных направлениях деятельности.

На основании докладов субъекта бюджетного планирования его руководитель утверждает ответственных за достижение плановых и целевых значений специфических показателей лиц, с которыми может быть заключен срочный служебный контракт.

При заключении срочных служебных контрактов с указанными лицами специфические показатели, их фактические значения на дату начала срока действия служебного контракта (отчетного периода), а также их целевые (плановые) значения включаются в их срочный служебный контракт.

Срочный служебный контракт должен предусматривать не менее одного специфического показателя эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, условия выплаты премии за достижение гражданским служащим целевых (плановых) значений этого показателя. В служебный контракт может быть включено детальное описание специфических показателей и их целевых (плановых) значений.

 

Выводы

При внедрении программно-целевых принципов в бюджетный процесс города Москвы особое внимание необходимо уделять контролю эффективности и результативности реализации государственных программ.

Важно понимать, что без комплексной системы мониторинга результативности государственных программ невозможен и сам контроль. Мониторинг результативности позволяет определить и применять на практике конкретные индикаторы для измерения полученного эффекта и эффективности программ на регулярной основе. Такая информация полезна при формировании и обосновании бюджетных расходов, а также при определенеии наилучших путей использования имеющихся ресурсов. В процессе мониторинга исполнители программ могут влиять на их эффективность.

Выявленные в процессе анализа недостатки программно-целевого бюджетирования носят системный характер и их можно свести в единое целое, раздельно выделив организационные и финансовые проблемы. К организационным проблемам можно отнести отсутствие научно-обоснованного механизма определения приоритетов использования бюджетных ресурсов; отсутствие количественно и качественно измеряемых целей и ожидаемых результатов; неопределенность процедур проведения мониторинга результативности программ.

Важнейшим элементом планирования и прогнозирования развития города должна стать система финансовых прогнозов и планов, имеющих двадцатилетний горизонт планирования. В основе данной системы находится разрабатываемая Стратегия социально-экономического развития города Москвы на период до 2025 года, цели которой по принципу декомпозиции разбиваются по государственным программам (5 лет) и бюджетам города Москвы (3 года). В основу планирования должен лечь метод экономико-математических моделей вкупе с индексным, формульным и нормативным методами.

Процесс разработки государственной программы должен включать составление трех взаимосвязанных блоков: содержательного (с указанием целей, задач, программных мероприятий, каталога целевых индикаторов), финансового (с финансированием по каждому мероприятию, задаче, цели) и организационного (с указанием центров ответственности).

Меры по стимулированию применения принципов программно-целевого бюджетирования органами власти в городе Москве можно условно разделить на две группы:

а) разработка системы показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений;

б) разработка порядка установления оплаты труда чиновников в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности на основе срочных контрактов, а также определение перечня должностей, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.

. Правовое обеспечение

Как уже было сказано выше, в условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление финансами имеет первостепенное значение для обеспечения финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. В последние годы многими странами приложены серьезные усилия по модернизации управления финансами. Новые подходы предусматривают усиление внимания к средне- и долгосрочному бюджетному планированию, повышению ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков. В Российской Федерации этот процесс переведен на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат.

Принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Многие вопросы, влияющие на ход бюджетного процесса Российской Федерации, получили стабильное регулирование именно в нормах данного кодифицированного акта, тогда как ранее, напротив, многие вопросы относились на усмотрение законодателя в рамках ежегодно формируемого правового акта о бюджете (например, распределение налоговых поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации).

Значительные изменения были внесены в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ). По сути, им была создана правовая основа для новой организации бюджетного процесса, повышения эффективности формирования и расходования бюджетных средств, улучшения управления государственными финансами, но главное - для осуществления среднесрочного бюджетного планирования.

Однако, несмотря на привнесенные положительные моменты, справедливости ради, нужно сказать, что в ряде случаев Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ не только не приблизил, но существенно отдалил российскую бюджетную систему от института программно-целевого бюджетного планирования (речь идет, в частности, о заложенных им предпосылках раздельного регулирования в Бюджетном кодексе Российской Федерации целевых и ведомственных программ, а также о значительном сужении круга целевых программ, подпадающих под действие бюджетного процесса Российской Федерации).

Несмотря на более чем десятилетний опыт разработки и реализации целевых программ в условиях рыночной экономики, единые методологические подходы к организации этих работ отсутствуют. Утвержденные на федеральном уровне правила применяются лишь в отношении целевых программ, финансируемых из федерального бюджета. Порядок разработки и реализации региональных целевых программ регулируется органами государственной власти субъектов РФ. В соответствии c федеральным законом предусмотрено утверждение субъектами РФ собственных правовых актов, устанавливающих требования к разрабатываемым региональным программам.

Активно работа по совершенствованию законодательства по вопросам разработки и реализации целевых программ начата только в последние годы, но некоторые ее результаты усложнили процесс формирования указанных программ.

Так, c 2009 года новой редакцией Бюджетного кодекса РФ существенно изменяется ряд базовых условий формирования целевых программ: федеральные и региональные органы законодательной власти, представительные органы местного самоуправления утрачивают право утверждения долгосрочных целевых программ. Эти программы теперь не имеют статус закона, а принимаются решениями органов исполнительной власти. Однако объем средств, выделяемых из бюджета на реализацию долгосрочных целевых программ, утверждается законом (решением представительного органа местного самоуправления) о соответствующем бюджете.

В новой редакции Бюджетного кодекса РФ не установлен порядок разработки, формирования, утверждения и реализации краткосрочных и среднесрочных целевых программ. Субъекты РФ по-прежнему самостоятельны в определении требований к этим программам. Это служит катализатором для неорганизованного методологически и практически применения программно-целевого метода. Также особо стоит отметить отсутствие трактования понятия «целевая программа» в Бюджетном кодексе РФ.

На федеральном уровне с 1995 года общие принципы, порядок разработки, утверждения и реализации целевых программ регламентированы постановлением Правительства РФ.

В Москве с 2001 года действовал Закон города Москвы «О государственных целевых программам в городе Москве» (утратил силу с 1.01.2009), а с 2006 года в дополнение к названному закону применялся «Порядок разработки, утверждения, финансирования и контроля за ходом реализации городских целевых программ в городе Москве». На сегодняшний день разработку, реализацию и оценку эффективности государственных программ регламентирует «Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Москвы».

На федеральном уровне целевые программы направлены на решение системных проблем в государстве, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти. Типы федеральных целевых программ по действию во времени не определены.

В Москве законом установлено, что целевые программы могут быть среднесрочными (рассчитанные на срок реализации от года до трех лет) и долгосрочными (рассчитанные на срок от трех до пяти лет). В настоящее время в городе Москве действует 16 государственных программ, срок реализации которых составляет пять лет (2012-2016гг.). Перечень первоочередных государственных программ города Москвы на период 2012-21026гг. утвержден постановлением Правительства Москвы от 2 февраля 2011 г. N 23-ПП "Об утверждении перечня первоочередных государственных программ города Москвы" (в ред. постановления Правительства Москвы от 28 июня 2011 г. N 281-ПП).

Разработка целевых программ в городе Москве осуществляется в год, предшествующий принятию закона о бюджете на очередной финансовый год. До 2011 года Правительство Москвы один раз в два года утверждало план разработки городских целевых программ с выделением перечня программ, подлежащих утверждению Московской городской Думой, и определением срока из предоставления на утверждение. Однако, существовала практика, при которой государственные программы утверждались в третьем (и даже четвертом) квартале первого года их реализации, то есть после принятия закона о бюджете на год, который выступает первым годом реализации государственных программ. На сегодняшний день такая практика запрещена нормативно (с января 2007 года). Необходимо отметить, что практика позднего утверждения целевых программ не способствовала рациональной реализации мероприятий программ, снижала фактическое освоение государственных средств.

Таким образом, в сложившихся условиях выполнение целевых программ находится в прямой зависимости от принимаемого бюджета. Причем это касается и программ, принятых в форме законов: данные законы фактически имеют силу «подзаконного» акта по отношению к закону о бюджете на очередной год, поскольку они могут корректироваться последним.

Законодательством РФ c большой детализацией регламентированы процедуры расходования бюджетных средств, что фактически служит препятствием не только для эффективной реализации целевых программ, но и осуществления бюджетной деятельности в целом. Органам власти при утверждении бюджетов следует акцентировать внимание не на детальной росписи бюджетных расходов (в законе, бюджетной росписи и т. д.), а на эффективности решения задач в сфере установленных им функций.

Важно отметить, что государственные органы должны быть самостоятельны в установлении направлений и объемов расходования средств. Главное условие - выбор направлений расходов должен соответствовать принятым программам. Одновременно в законодательстве следует предусмотреть ответственность указанных органов за неэффективное использование государственных финансовых и материальных ресурсов.

Наряду c перечисленным, требуется пересмотреть подходы к разработке новых программ при недофинансировании действующих. Российское законодательство позволяет прекращать финансирование действующих целевых программ. Так, в настоящее время в отношении федеральных целевых программ применяется норма Бюджетного кодекса, требующая от Правительства РФ представлять одновременно c проектом федерального бюджета на очередной год перечень законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи c тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию. Таким образом, исполнительная власть, являясь заказчиком целевых программ, инициирует приостановление их действия. Аналогичные нормы пока применяются и в городе Москве.

Проведенный анализ практики правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации позволяет констатировать ряд недостатков в части законодательного обеспечения внедрения механизмов бюджетирования. Это и слабая увязка между программным и функциональным разрезом расходов при формировании проекта федерального бюджета, и отсутствие соответствующих законодательных норм, которые бы позволяли утверждать федеральным законом о федеральном бюджете бюджетные ассигнования консолидировано в едином разрезе государственных программ, и слабая институционализация в Бюджетном кодексе Российской Федерации самих понятий «программно-целевой акт», «программно-целевое планирование», что, конечно же, не способствует их интеграции в правовую конструкцию современного бюджетного процесса Российской Федерации. Вообще детальность регламентации вопросов составления проекта бюджета в Бюджетном кодексе Российской Федерации весьма низка, что неоднократно отмечалось в специальной литературе. Фактически в Бюджетном кодексе Российской Федерации сформулированы лишь: требования к составу и содержанию документов и материалов, используемых при составлении проекта бюджета; базовые требования к содержанию самого проекта бюджета; полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по составлению проекта бюджета. В то же время непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействия всех уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации до сих пор не определены.

5. Программное обеспечение

Современный бизнес и государственный аппарат уже невозможно представить без применения информационных технологий. Автоматизация процесса сбора, хранения, обработки и использования информации, комплексная автоматизация управленческой деятельности стала закономерным этапом развития государственных и коммерческих структур.

В целях обеспечения эффективности выполнения государственных программ в деятельность органов государственной власти, участвующих в их выполнении, внедряются методы проектного управления, ориентированные на достижение конкретных результатов.

Одновременно создается система контроля за реализацией государственных программ, основанная на предоставлении органами государственной власти Москвы, участвующими в реализации программ, еженедельной, ежемесячной, ежеквартальной, полугодовой и ежегодной отчетности о ходе их выполнения.

В целях информационно-аналитического обеспечения поддержки принятия управленческих решений в области реализации программ, а также оперативности и качества мониторинга их выполнения принято решение об автоматизации процедур сбора, обработки и представления отчетности о ходе реализации государственных программ города Москвы.

Необходимость автоматизации информационного обеспечения указанных выше процессов обусловлена несколькими факторами:

ограниченностью сроков выполнения программ;

значительным объемом выделяемых бюджетных ассигнований;

организационной рассредоточенностью органов исполнительной власти и организаций, принимающих участие в реализации государственных программ.

Для реализации указанных выше положений в Правительстве Москвы создана Автоматизированная система мониторинга подготовки и реализации государственных программ города Москвы.

Основной целью создания системы является обеспечение эффективной информационно-аналитической поддержки деятельности органов государственной власти при решении задач управления государственными программами.

Для достижения этой цели необходимо обеспечить:

разработку и внедрение программно-технических решений, обеспечивающих автоматизацию процедур сбора, обработки, хранения и представления информации, в том числе документированной, о реализации программ на всех этапах их выполнения с использованием средств электронной цифровой подписи, формирование и хранение соответствующих информационных ресурсов;

создание современных экономико-математических методов анализа, моделирования и оптимизации вырабатываемых предложений, позволяющих формировать при этом экономически сбалансированные управленческие решения;

создание и развитие защищенной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей возможность обмена данными о реализации приоритетных национальных проектов между исполнителями и ответственными исполнителями государственных программ;

гарантированный уровень информационной безопасности системы.

Все эти предпосылки учтены в указанной Автоматизированной системе мониторинга подготовки и реализации государственных программ города Москвы (далее - АС МГП).

АС МГП реализована на базе интернет-технологий. Для того, чтобы воспользоваться системой, необходимо ввести логин и пароль на специально созданной интернет-странице (рис. 5).

Рис. 5. Окно авторизации в системе АС МГП

На данном этапе реализации АС МГП доступны несколько опций: ввод данных по проекту государственной программы; формирование государственной программы; внесение изменений в утвержденную государственную программу.

Отсутствие данных об исполнении программ, достижении целевых индикаторов и показателей вызвано отлаживанием системы и коротким сроком, в течение которого происходит реализация государственных программ (5 месяцев с начала текущего финансового года).

Для осуществления ввода данных по Государственной программе реализован раздел «Ввод программы» (рис. 6). В нем отображается Государственная программа, подпрограммы и мероприятия.

Рисунок 6. Раздел «Ввод данных»

Таким образом, в АС МГП возможно проследить иерархичность и соответствие подпрограмм и мероприятий основным направлениям реализации государственных программ города Москвы.

Государственная программа, подпрограммы, мероприятия обладают в АС МГП собственными паспортами.

Паспорта программы и подпрограмм содержат следующие элементы: код - не редактируемое поле, заполняется автоматически; наименование - текстовое поле; ответственные исполнители - осуществляется выбор из перечня; соисполнители - осуществляется выбор из перечня; цели - текстовое поле; задачи - текстовое поле; ожидаемые результаты реализации - текстовое поле; этапы и сроки реализации - пополняемый перечень этапов реализации; данные исполнителя - набор текстовых полей; дополнительные источники финансирования - осуществляется выбор из перечня; дополнительные показатели государственной программы - осуществляется выбор из перечня (рис. 7).

В свою очередь, паспорт мероприятия содержит следующие показатели: Наименование - текстовое поле; Ответственные исполнители - осуществляется выбор из 2х перечней: ОИВ и Другие исполнители; Срок начала реализации, Срок окончания реализация - осуществляется выбор из календаря; Последствия нереализации - текстовое поле; Связь с показателями ГП - осуществляется выбор из показателей программы и подпрограммы; Подпрограмма - осуществляется перемещение Мероприятия в другую Подпрограмму.

Рис. 7. Паспорт государственной программы в АС МГП

Помимо паспорта государственных программ, подпрограмм, мероприятий, АС МГП содержит большой объем данных, позволяющих осуществить глубокий анализ реализации государственной программы.

Среди основных можно выделить: текстовое описание программы; оценку применения мер государственного регулирования в виде налоговых льгот; оценка применения мер государственного регулирования в виде пониженной ставки арендной платы; сведения об основных мерах правового регулирования; ресурсное обеспечение за счет средств бюджета города Москвы; прогнозную оценку расходов бюджета города Москвы (рис. 8, рис. 9).

Рис. 8. Данные об оценке применения мер государственного регулирования

ВАС МГП созданы предпосылки для проведения серьезного анализа процессов утверждения и исполнения государственных программ города Москвы, а также результатов их реализации. Использование всех аппаратных возможностей данной системы позволит существенно улучшить систему программно-целевого планирования в городе Москве через совершенствование реализации государственных программ города.

Рис. 9. Прогнозная оценка расходов бюджета города Москвы в АС МГП

Заключение

Многообразие социальных, экономических, общественно-политических процессов, протекающих в Москве, требует сложной системы управления развитием города, которая определяет основные характеристики системы финансового обеспечения целей и задач социально-экономического развития Москвы.

Использование бюджетных ресурсов в городе должно быть подчинено достижению целей и задач социально-экономического развития столичного мегаполиса. Организация бюджетного процесса, при которой объемы и направления расходования финансовых ресурсов будут соответствовать основным приоритетам развития Москвы, позволит обеспечивать стабильное и уверенное поступательное развития столичного мегаполиса. На сегодняшний день процедуры, используемые в бюджетном процессе, методы финансового планирования доходной и расходной части бюджета не позволяют использовать с максимальной отдачей бюджетные средства для достижения общественно значимых целей и задач. В связи с этим возрастает актуальность применения программно-целевых методов на всех стадиях бюджетного процесса, учитывая при этом положительный зарубежный опыт (Великобритания, Австралия, США).

Эволюция от управления расходами к управлению результатами в государственном секторе выступает главным принципом программно-целевого бюджетирования. Одной из целей программно-целевого бюджетирования как системы управления бюджетными ресурсами на всех стадиях бюджетного процесса является обеспечение взаимосвязи бюджетной и социально-экономической политики публично-правового образования.

Важно особо отметить необходимость реализации программно-целевого бюджетирования на всех этапах бюджетного процесса, не ограничиваясь бюджетным планированием, так как это позволяет достичь наибольшего синергетического и мультипликативного эффекта при расходовании средств бюджета на реализацию целей социально-экономического развития столицы.

Применение ориентированного на результат бюджетирование включает в себя два взаимосвязанных процесса: совершенствование всех этапов бюджетного процесса; изменение подходов и принципов деятельности органов власти города.

С одной стороны, программное бюджетирование провоцирует следующе изменения в стадиях бюджетного процесса:

на стадии составления и утверждения бюджета - обязательная увязка приоритетных целей и задач долгосрочного социально-экономического развития столичного мегаполиса и возможностей их финансового обеспечения; формирование бюджета в виде государственных программ (целевых программ);

на стадии исполнения бюджета - осуществление непрерывного мониторинга исполнения программ; формирование автоматизированной информационной системы с показателями исполнения программ;

на стадии составления отчетности об исполнении бюджета - анализ достижения среднесрочных целей государственных программ; оценка эффекта (в т.ч. синергетического) от их реализации; корректировка и совершенствование рекомендаций по осуществлению программного бюджетирования в публично-правовом образовании.

С другой стороны, в рамках программно-целевого бюджетирования крайне важно совершенствовать подходов органов исполнительной власти публично-правового образования к осуществлению данной деятельности. Возвращаясь к мировому опыту, можно констатировать, что внедрение идеологии результативного управления и расходования бюджетных средств возможно только в случае инициативы со стороны самих органов исполнительной власти, их готовности обеспечивать ожидаемый результат наиболее эффективным образом с помощью прогрессивных инструментов бюджетной политики.

Результаты проведенного анализа современной практики программно-целевого бюджетирования в городе Москве, а также трансформации бюджетных расходов в государственные программы города позволяют сделать некоторые выводы.

В городе Москве накоплен богатый опыт реализации программно-целевого бюджетирования, сформировавшийся путем использования отдельных элементов этого метода, без сведения их в единую систему, подкрепленную нормативно и методологически.

В основе программно-целевого метода бюджетирования лежит сложная система плановых документов социально-экономического развития публично-правового образования. Однако, в Москве такой системы по факту не существует: документы не составляют логического системы, во многом разрозненны и противоречивы по отношению друг к другу. В городе отсутствует основополагающий документ планирования развития - Стратегия социально-экономического развития города Москвы, отсутствие которой нарушает логику всего процесса планирования развития города, а, следовательно, и финансового обеспечения этого развития. Горизонт планирования в городе Москве ограничивается 3-5 годами, в то время как крупнейшие мегаполисы мира имеют 25-30-летние горизонты (Нью-Йорк, Лондон, Сидней и др.).

Существовавшая до 2012 года система программно-целевого планирования характеризовалась параллелизмом документов, двойным финансированием, размывание ответственности за реализацию государственной политики по разным направлениям, многочисленными повторами и пересечениями, недостаточной согласованностью. По данным Контрольно-счетной палаты Москвы во всех 75 действовавших в 2009-2011 годах государственных целевых программах имелись нарушения и недостатки. Наиболее распространенными являлись: неизмеримость целей и ожидаемых результатов; неконкретность программных мероприятий, а также пересечение их с мероприятиями иных программ или текущей деятельностью государственных органов и организаций, неопределенность ресурсного обеспечения.

Для устранения перечисленных выше недостатков бюджетного процесса в городе Москве в 2011 году было принято решение по формированию программного бюджета и выстраиванию комплексной системы программно-целевого бюджетирования в городе Москве для достижения целей и задач социально-экономического развития столичного мегаполиса. В городе приняты 16 государственных программ, объединенных в 4 приоритетных направления развития столичного мегаполиса, финансирование которых составит более 90% всех расходов бюджета города Москвы.

Также разработан ряд документов, обеспечивающих функционирование системы целевого бюджетирования в столице, которые, к сожалению, имеют ряд существенных недостатков, повторяющих недостатки прежних городских целевых программ.

Структура расходов бюджета города Москвы устойчива и остается неизменной на протяжении последних лет. В 2011 году городе была сохранена социальная ориентация бюджетных расходов, недостаточно выражен инвестиционный характер бюджета, недостаточно профинансировано решение главных проблем в развитии города: транспортной и инфраструктурной. Построенный по программно-целевому методу бюджет на 2012 год сохраняет отмеченные выше тенденции и особенности, а также удельные веса различных расходов.

Принятие бюджета в программном разрезе не привело к пересмотру приоритетов расходования бюджетных средств, к формулированию и утверждению целевых индикаторов по расходованию бюджетных ресурсов.Перечень государственных программ в комплексной форме повторяет направления расходов в разрезе функциональной классификации бюджета, а их наполнение полностью соответствует бюджетным затратам в «допрограммном бюджете».

Таким образом, произошло формальное переложение существующих тенденций расходования бюджетных средств в форму государственных программ без глубокого, идеологического изменения практики управления и расходования бюджетных средств, что противоречит принципам и обязательным условиях внедрения программно-целевого бюджетирования в практику бюджетного процесса.

Проведенное в работе исследование, затрагивающее совершенствование системы финансирования развития территории города Москвы в условиях перехода к программно-целевому принципу формирования бюджета, позволила сформулировать некоторые важные рекомендации.

При внедрении программно-целевых принципов в бюджетный процесс города Москвы особое внимание необходимо уделять контролю эффективности и результативности реализации государственных программ. В отличие от традиционного бюджетирования, при реализации программных принципов бюджетирования контроль принимает особые формы на каждой стадии бюджетного процесса, что позволяет существенно усилить оценку эффективности бюджетных расходов. При осуществлении контроля необходимо учитывать не только экономическую и результатную эффективность, но и социальную составляющую этого понятия.

Важно понимать, что без комплексной системы мониторинга результативности государственных программ невозможен и сам контроль. Мониторинг результативности позволяет определить и применять на практике конкретные индикаторы для измерения полученного эффекта и эффективности программ на регулярной основе. Такая информация полезна при формировании и обосновании бюджетных расходов, а также при определенеии наилучших путей использования имеющихся ресурсов. В процессе мониторинга исполнители программ могут влиять на их эффективность.

Выявленные в процессе анализа недостатки программно-целевого бюджетирования носят системный характер и их можно свести в единое целое, раздельно выделив организационные и финансовые проблемы. К организационным проблемам можно отнести отсутствие научно-обоснованного механизма определения приоритетов использования бюджетных ресурсов; отсутствие количественно и качественно измеряемых целей и ожидаемых результатов; неопределенность процедур проведения мониторинга результативности программ.

В данной работе выработаны некоторые рекомендации по устранению выявленных недостатков. Условно их можно разделить на пять групп:

а)      разработка системы планирования социально-экономического развития столичного мегаполиса;

б)      совершенствование порядка разработки и реализации государственных программ города Москвы;

в)      создание системы стимулов государственных органов к осуществлению программно-целевого бюджетирования;

г)       усовершенствование нормативной правовой базы регулирования бюджетирования на уровне субъекта РФ;

д)      автоматизация процесса реализации государственных программ средствами современных информационных технологий.

Важнейшим элементом планирования и прогнозирования развития города должна стать система финансовых прогнозов и планов, имеющих двадцатилетний горизонт планирования. В основе данной системы находится разрабатываемая Стратегия социально-экономического развития города Москвы на период до 2025 года, цели которой по принципу декомпозиции разбиваются по государственным программам (5 лет) и бюджетам города Москвы (3 года). В основу планирования должен лечь метод экономико-математических моделей вкупе с индексным, формульным и нормативным методами.

Процесс разработки государственной программы должен включать составление трех взаимосвязанных блоков: содержательного (с указанием целей, задач, программных мероприятий, каталога целевых индикаторов), финансового (с финансированием по каждому мероприятию, задаче, цели) и организационного (с указанием центров ответственности).

Меры по стимулированию применения принципов программно-целевого бюджетирования органами власти в городе Москве можно условно разделить на две группы:

а) разработка системы показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений;

б) разработка порядка установления оплаты труда чиновников в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности на основе срочных контрактов, а также определение перечня должностей, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.

В системе нормативного правового регулирования реализации программно-целевого бюджетирования в городе Москве существуют серьезные недостатки, обусловленные слабой проработанностью данного вопроса на уровне не только субъекта, но и самой Российской Федерации.

Таким образом, говорить о внедрении в бюджетный процесс программно-целевого бюджетирования рано. Пока не будут разработаны методические указания, включающие экономико-математические модели увязки принимаемых программ с долгосрочным планом социально-экономического развития публично-правового образования, а также синергетические критерии, позволяющие определять результативность и эффективность каждой программы, программы, как бы их ни называли (государственные, целевые, ведомственные), будут носить формальный характер. Кроме того, задача повышения эффективности менеджмента в общественном секторе, в том числе в бюджетном процессе, требует усиления персональной ответственности ведомств и за разработку, и за реализацию программ, в связи с чем программы должны быть и государственными, и целевыми, и ведомственными.

В целом, необходимо сказать, что в современных условиях развития столичного мегаполиса у программно-целевого бюджетирования есть все необходимые характеристики для трансформации в ведущий способ организации бюджетного процесса. Однако на сегодняшний день говорить о полноценном внедрении бюджетного целевого программирования в практику управления финансами в городе Москве рано. Одним из этапов приближения полноценного внедрения может стать реализация разработанных в данной работе практических рекомендации.

Список литературы и использованных источников

Нормативные правовые акты

1.      Конституция (основной закон) Российской Федерации. - М.: Феникс, 2012.

.        "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011). - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Налоговый кодекс Российской Федерации. Части 1,2,3,4. М.: Омега-Л, 2012.

.        Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов». - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года". - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 (ред. от 23.12.2004, с изм. от 06.04.2011) "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Закон г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 11.04.2012) "Устав города Москвы" (ст.7). - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Закон г. Москвы от 05.07.1995 N 13-47 (ред. от 28.09.2011) "О территориальном делении города Москвы" (ст.5). - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

9.      Закон города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (в ред. от 28.07.2011). - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: <http://konsultant.ru>.

.        Закон г. Москвы от 10.09.2008 N 39 (ред. от 07.09.2011) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012). - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Закон города Москвы «О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов». - Консультант+ [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Государственная программа города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Столичное здравоохранение». - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Государственная программа города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Социальная поддержка жителей города Москвы». - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Государственная программа города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Стимулирование экономической активности». - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Государственная программа города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Развитие транспортной системы города Москвы». - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Постановление Правительства Москвы от 2 февраля 2011 г. N 23-ПП "Об утверждении перечня первоочередных государственных программ города Москвы" (в ред. ППМ от 28 июня 2011 г. N 281-ПП). - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Постановление Правительства Москвы от 17 марта 2009 г. N 211-ПП «Об организации работы по составлению проекта бюджета города Москвы на очередной финансовый год и плановый период» (в ред. постановлений Правительства Москвы от 28.07.2009 № 694-ПП, от 16.03.2011 № 68-ПП). - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Постановление Правительства Москвы от 14 февраля 2012 г. N 42-ПП «Об утверждении Положения о составлении проектов бюджета города Москвы и бюджета Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и плановый период». - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Постановление Правительства Москвы от 24 февраля 2010 г. N 157-ПП (в ред. 16.06.2011) «О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы». - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Постановление Правительства Москвы от 14.02.2012 N 42-ПП "Об утверждении Положения о составлении проектов бюджета города Москвы и бюджета Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и плановый период". - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Приказ Департамента финансов города Москвы от 23.04.2010 № 96 "Об утверждении перечня методик планирования бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств города Москвы". - Сайт Департамента финансов Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.findep.mos.ru.

.        Приказ от 17 апреля 2012 г. № 29-ПР/61-ГП "Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ города Москвы". - Сайт Департамента финансов Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.findep.mos.ru.

.        Приказ Департамента финансов г. Москвы от 13.04.2012 г. № 61 "О порядке планирования доходов и источников финансирования дефицита бюджета города Москвы и методике прогнозирования доходов по основным налогам и сборам". - Сайт Департамента финансов Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.findep.mos.ru.

.        Приказ Департамента финансов города Москвы от 23.04.2010 №96 «Об утверждении перечня методик планирования бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств города Москвы». - Департамент финансов города Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://depfin.mos.ru.

.        Об итогах экспертизы проекта государственной программы города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Развитие здравоохранения города Москвы (Столичное здравоохранение)». - Сайт Контрольно-счетной палаты Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.ksp.mos.ru.

Литература

1.     Айрапетян Н.Г. Роль внешнего финансового контроля в программно-целевом управлении. - Сайт Контроль-счетной палаты Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.ksp.mos.ru.

2.      Бейтан Ю.В. Государственные программы как основа реформирования системы управления расходами бюджетов Российской Федерации. // Журнал «Бизнес в законе», № 5, 2010, с. 299-301.

.        Беляева Д.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и проблема идентификации "результата" // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет, 2010, N 2.

.        Бычков С.С. Мониторинг качества финансового менеджмента в программном бюджетировании / С.С. Бычков, О.К. Ястребова, О.В. Смородинов // Финансовый журнал. - М.: ГУМФ, 2012. - №2.

.        Бюджетирование, ориентированное на результат: обзор опыта и подходы к внедрению на региональном уровне. - М.: Ленанд, 2007. - 144 c. - Программа развития ООН (ПРООН).

.        Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах". - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.

.        Васильева М.В. Парадигма системы государственного и муниципального финансового контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет, 2010, N 9.

.        Исакин М.А. Подходы к мониторингу и оценке бюджетных целевых программ // Экономический анализ: теория и практика, 2008, №10.

.        Ияшвили В.Б. Государственные и муниципальные финансы. Часть I. Основы: учеб. пособие. - М.: Моск. гор. ун-т управления Правительства Москвы, 2011. - 408 с.

.        Кабир Л.С. Характеристика внедряемых механизмов программно-целевого бюджетирования, ориентированного на результаты // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет, 2008, N 3.

.        Крадинов П.Г. Оценка эффективности программных расходов // Финансовый журнал. - М.: АБиК, 2011. - № 1.

.        Краткая версия Отчета по первому этапу выполнения научно-исследовательской работы по теме «Разработка проекта Стратегии социально-экономического развития города Москвы на период до 2025 года». - Департамент финансов города Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://depfin.mos.ru.

.        Курченко Л.Ф, Межбюджетные трансферты. Учебное пособие - М., Моск. городск. ун-т управления Правительства Москвы, 2009.

.        Курченко Л.Ф. Бюджетная система Российской Федерации: субфедеральный и местный уровни: Учебное пособие. - М.: Дашков и К, 2011

.        Курченко Л.Ф. Бюджетный процесс в городе Москве. Учебное пособие - М., Моск. городск. ун-т управления Правительства Москвы, 2009.

.        Курченко Л.Ф. Некоторые вопросы бюджетной политики на современном этапе // Актуальные проблемы социально-экономического развития России, 201, №4, с.91-93.

.        Курченко Л.Ф. Новиков А.Н. Бюджетная система Российской Федерации:и учебное пособие - М.; Моск. городск. ун-т управления Правительства Москвы, 2010.

.        Курченко Л.Ф. Региональные и местные бюджеты (на примере бюджета города Москвы): учебное пособие - М.; Моск. городск. ун-т управления Правительства Москвы, 2010.

.        Курченко Л.Ф. Финансы и финансовая система: учебное пособие - М.; Моск. городск. ун-т управления Правительства Москвы, 2010.

.        Курченко Л.Ф., Сабетова Т.А. Разработка ведомственных целевых программ при программно-целевом бюджетировании // Финансы, 2011, №2, с.20-24.

.        Курченко Л.Ф., Сабетова Т.А. Реформирование региональной бюджетной политики на основе программно-целевого бюджетирования // Региональная экономика: теория и практика, 2010, №42, с.48-53.

.        Курченко Л.Ф., Шестемиров А.А. Организация исполнения бюджета: учебное пособие - М.; Моск. городск. ун-т управления Правительства Москвы, 2010.

.        Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право, 2008, N 11.

.        Сабетова Т.А. Оптимизация программно-целевого бюджетирования как инструмент эффективной системы бюджетного планирования. Вестник АКСОР. Научно-практический журнал. - 2009 (8). - Специальный номер. - С. 45.

.        Справочник «Организация бюджетного процесса: межстрановое сравнение». - Разработан в рамках проекта RFTAP 1.6 "Техническая поддержка реализации основных направлений повышения качества управления общественными финансами в РФ на период 2007-2008 годов". - Сайт Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://info.minfin.ru/

.        Телегина Ж.А. Финансы бюджетных учреждений. Учеб. пособие. - М.: МГУУ Правительства Москвы, 2008.

.        Швецов Ю.Г. Целевые программы как инструмент управления государственными расходами // Финансы, 2009, N 4.

Приложения

Приложение 1

Примеры несогласованности программ по развитию транспортного комплекса города Москвы

О ходе реализации и задачах дорожно-мостового строительства в городе Москве на 2007-2011 годы	2009 г. тыс. рублей	Среднесрочной программе жилищного строительства в городе Москве на период 2006-2008 гг. и заданиях до 2010 года	2009 г. тыс. рублей
10. Южный дублер Кутузовского пр-та: - участок от 3-го кольца до Минской ул.	2 000,0	36. Строительство дублера Кутузовского пр. от ММДЦ «Сити» до Минской ул.	7 300 000,0
Городская целевая программа строительства гаражей-стоянок в городе Москве на период 2008-2010 гг.	2008-2010 гг. тыс. рублей	Среднесрочная программа жилищного строительства в городе Москве на период 2006-2008 гг. и задания до 2010 года	2006-2010 гг. тыс. рублей
Строительство гаражей-стоянок за счет средств бюджета города Москвы в районах застройки жилья социального назначения, «перехватывающих», компенсационных и «стартовых» гаражей-стоянок.	5 184 000,0	Строительство объектов гаражного хозяйства (на 1000 тыс. машино-мест). За счет средств инвесторов	159 300 000,0
О плане метростроения в городе Москве на 2008-2010 гг.	2008-2010 гг. тыс. рублей	Среднесрочной программе жилищного строительства в городе Москве на период 2006-2008 гг. и заданиях до 2010 года	2006-2010 гг. тыс. рублей
1. Ст. «Чкаловская» ст. «Марьина Роща» 6,7 км	22 803 300,0	37. Строительство центрального участка Дмитровско-Люблинской линии метрополитена от станции «Чкаловская» до станции «Марьина Роща»	9 540 000,0
5-5.2. Ст. «Парк Победы» - ст. «Строгино» 20,0 км	15 035 600,0	44. Строительство Митинско-Строгинской линии метрополитена от станции «Парк Победы» в район Строгино	24 500 000,0
6. Ст. «Новогиреево» ст. «Новокосино» 3,23 км - ввод 2010 г.	10 953 400,0	49. Продление Калининской линии метрополитена от станции «Новогиреево» в район Новокосино	5 100 000,0
7. Ст. «Выхино» - в район Жулебино 3,38 км - ввод 2011 г.	8 523 000,0	48. Продление Таганско-Краснопресненской линии метрополитена от станции «Выхино» в район Жулебино	4 800 000,0

Приложение 2

Сопоставление бюджетных расходов 2011 и 2012гг.

№ п/п	Название госпрограммы	2011 год в условиях 2012 года	Доля в общем объеме	2012 год	Доля в общем объеме	2013 год	Доля в общем объеме		2014 год	Доля в общем объеме
ВСЕГО		1245,5	100,0%	1534,4	100%	1617,2	100%	1704,5		100%
1.	"Развитие транспортной системы"	232,8	18,7%	328,3	21,4%	344	21,3%		378,4	22,2%
2.	"Развитие здравоохранения города Москвы ("Столичное здравоохранение")"	184,3	14,8%	202,2	13,2%	215,8	13,3%		230,9	13,5%
3.	"Развитие образования ("Столичное образование")"	197,1	15,8%	259,8	16,9%	271,9	16,8%		283,3	16,6%
4.	"Социальная поддержка жителей города Москвы"	287,0	23,0%	338,4	22,1%	354,9	21,9%		377,4	22,1%
5.	"Жилище"	99,0	7,9%	131,1	8,5%	138	8,5%		144,2	8,5%
6.	"Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры"	52,3	4,2%	48,5	3,2%	45,1	2,8%		44	2,6%
7.	"Энергосбережение в городе Москве"	1,1	0,1%	0,7	-	0,8	-	0,8		-
8.	"Культура Москвы"	28,9	2,3%	34,8	2,3%	37	2,3%		36,8	2,2%
9.	"Спорт Москвы"	25,4	2,0%	29,8	1,9%	38	2,3%		36,5	2,1%
10.	"Совершенствование государственного управления"	0,9	0,1%	3,6	0,2%	4	0,2%		2,2	0,1%
11.	"Информационный город"	32,4	2,6%	35	2,3%	37,8	2,3%		40,8	2,4%
12.	"Развитие индустрии отдыха и туризма"	11,0	0,9%	20,8	1,4%	21,8	1,3%		22,9	1,3%
13.	"Стимулирование экономической активности"	11,5	0,9%	19,8	1,3%	19,6	1,2%		19,6	1,1%
14.	"Градостроительная политика"	18,4	1,5%	13	0,8%	19,5	1,2%		17,8	1,0%
15.	"Имущественно-земельная политика"	10,2	0,8%	11,5	0,7%	10,1	0,6%		8,5	0,5%
16.	" Безопасный город"	31,5	2,5%	33,9	2,2%	34,9	2,2%		35,8	2,1%