Влияние неналоговых доходов на уровень финансовой устойчивости местного бюджета и самостоятельность муниципального образования
ВЛИЯНИЕ НЕНАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ НА УРОВЕНЬ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА И САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Являясь частью системы доходов местных бюджетов, неналоговые поступления играют важную роль в обеспечении финансовой устойчивости местных бюджетов и самостоятельности муниципальных образований. Однако экономически неоднородные неналоговые платежи оказывают различное влияние на уровень финансовой устойчивости местного бюджета и самостоятельность муниципального образования, что требует более тщательного их изучения.
1.Согласно Бюджетному кодексу РФ (далее - БК РФ) [1. Ст. 31], под самостоятельностью муниципальных образований понимается право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно: 1) обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств,
2.осуществлять бюджетный процесс, 3) в соответствии с их компетенцией, устанавливать налоги и сборы, 4) определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением субсидий и субвенций). При этом объем прав и обязанностей муниципального образования и, следовательно, уровень его самостоятельности зависит от объема финансовой помощи - доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, субсидий из Инвестиционного фонда РФ, трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в структуре доходов (без субвенций) местного бюджета. Если доля межбюджетных трансфертов (МБТ) в структуре доходов (без субвенций) местного бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышает установленную величину, то, начиная с очередного финансового года, устанавливаются определенные ограничения.
В Российской Федерации устанавливаются четыре уровня самостоятельности муниципальных образований, в зависимости от доли межбюджет- ных трансфертов, в структуре доходов (без субвенций) местного бюджета. Первый уровень при доле межбюджетных трансфертов менее 10 % характеризуется полной самостоятельностью муниципального образования. Второй уровень при доле межбюджетных трансфертов от 10 до 30 % вводит незначительные ограничения на формирование административных расходов местного бюджета. Третий уровень при доле межбюджет- ных трансфертов от 30 до 70 % запрещает устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов местного значения. Четвертый уровень при доле межбюд- жетных трансфертов выше 70 % вводит жесткие бюджетные ограничения и при необходимости сопровождается внешним управлением.
По данным Минфина РФ [5-7] за 2007-2009 гг., лишь 3,4 % в 2007 г., 1 % в 2008 г. и 0,9 % в 2009 г. муниципальных образований не получили финансовой помощи, у 16,6, 5,5 и 5,8 % муниципальных образований соответственно в 2007, 2008, 2009 гг. доля финансовой помощи составляла менее 10 %, т. е., согласно Бюджетному кодексу, были самостоятельными. В отношении же большинства муниципальных образований действо - вали жесткие бюджетные ограничения (табл. 1).
Самостоятельность муниципального образования - это осуществление органами местного самоуправления прав и обязанностей, закрепленных в Конституции РФ и бюджетном законодательстве в полном объеме и без ограничений.
В основе самостоятельности лежит финансовая устойчивость - наличие финансовых ресурсов, обеспечивающих выполнение расходных обязательств местного бюджета.
Финансовая устойчивость местного бюджета - это совокупность качественных характеристик, обеспечивающих улучшение пропорций формирования доходных баз и расходных полномочий бюджетов, использования видов бюджетных доходов и распределения их между уровнями бюджетной системы [9. С. 215]. Также под финансовой устойчивостью местного бюджета понимается такое количество и качество финансовых ресурсов, которое обеспечивает возможность осуществления финансирования текущих и капитальных расходов за счет осуществленного своевременного и в полном объеме сбора собственных доходов бюджета. Уровень устойчивости местного бюджета Г. Б. Поляк определяет как объем средств, необходимых для обеспечения бюджетных расходов.
Таблица 1. Доля муниципальных образований в РФ, подпадающих под бюджетные ограничения в 2007-2009 годах, % [5-7]
Доля МБТ (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах местных бюджетов, %200720082009Меньше 10 В том числе муниципальные образования, не получающие МБТ (без субвенций) и доходы, переданные по дополнительным нормативам 10-30 30-70 Свыше 7016,6 3,4 8,8 27,0 47,65.5 1,0 7.5 29,9 57,65,8 0,9 9,1 31,8 53,3
В экономической литературе сформировалось мнение, что финансовую устойчивость местного бюджета и самостоятельность муниципального образования обеспечивают собственные доходы местного бюджета. Однако до сих пор нет единого подхода к определению собственных доходов бюджета муниципального образования.
В 2003 г. Бюджетный кодекс РФ по способу распределения доходов между уровнями бюджетной системы выделял собственные и регулирующие доходы бюджетов. Собственные доходы бюджетов определялись как виды доходов, закрепленные законодательством Российской Федерации на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами [1. Ст. 47]; регулирующие доходы бюджетов - как доходы (федеральные и региональные налоги и сборы), по которым устанавливаются нормативы отчислений в другие уровни бюджетной системы, на предстоящий финансовый год или сроком не менее, чем на три года.
В 2004 г. были внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ, исключающие понятие «регулирующие доходы» и существенно расширяющие понятие «собственные доходы». Однако уже с 1 января 2006 г. субъектам РФ предоставлялось право устанавливать на определенный финансовый год дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты. Эти дополнительные нормативы, устанавливаемые на краткосрочной основе, по своей сути являются именно регулирующими налоговыми доходами [8. С. 15]. Однако понятия регулирующих налоговых доходов в Бюджетном кодексе РФ нет. В соответствии со ст. 47 БК РФ к собственным доходам бюджетов относятся налоговые и неналоговые доходы, а также доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. На наш взгляд, такое определение собственных доходов в Бюджетном кодексе РФ носит исключительно правовой характер, так как в ратифицированной Федеральным Собранием РФ Европейской хартии о местном самоуправлении [4. Ст. 9] устанавливались принципы обеспечения финансовой самостоятельности местных органов власти, одним из которых являлся принцип «достаточности собственных финансовых ресурсов местных органов власти и их соразмерность предоставленным полномочиям». Исходя из этого принципа, полномочия органов власти местного самоуправления должны обеспечиваться собственными доходами, а переданные полномочия - прочими доходами, в частности субвенциями, что и нашло свое отражение в Бюджетном кодексе РФ, существенно расширившем перечень собственных доходов.
Однако, по мнению ряда ученых, заложенная концепция собственных доходов искусственно завышает их уровень. Так, Г. Б. Поляк, Ж. Г. Голодова [2. С. 34] относят к собственным доходам только налоговые и неналоговые доходы местного бюджета. Н. И. Яшина, С. В. Богомолов [13. С. 12], А. В. Сербулов, В. В. Гладун [11. С. 44] поддерживают их точку зрения, выделяя закрепленные собственные доходы: неналоговые поступления и налоговые доходы на постоянной или долговременной основе (не менее 3 лет),а также регулирующие собственные доходы - налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений на один год. И. А. Дрожжина [3. С. 48] предлагает сузить круг собственных доходов, включив в них только закрепленные налоговые доходы на постоянной основе и неналоговые доходы, а также регулирующие налоговые доходы на долговременной основе (не менее 3 лет). В свою очередь, А. В. Савцова [10. С. 44], А. Г. Фомин [12. С. 71] для оценки потенциала финансовой автономии местного самоуправления предлагают относить к собственным доходам только местные налоги и неналоговые доходы.
Проанализировав мнения ученых относительно состава собственных доходов, мы пришли к выводу, что все авторы включают в состав собственных доходов местного бюджета неналоговые поступления в полном объеме, а также полностью или частично налоговые доходы (табл. 2).
бюджет местный доход муниципальный
Таблица 2. Состав собственных доходов местного бюджета
ИсточникСобственные доходыПрочие доходыБюджетный кодекс РФ Поляк Г. Б. [9], Го - лодова Ж. Г. Яшина Н. И., Богомолов С. В. [13], Сербулов А. В., Гладун В. В. [11] Дрожжина И. А. [3] Савцова А. В. [10] Фомин А. Г. [12] АвторНалоговые и неналоговые доходы, безвозмездные поступления (за исключением субвенций) Налоговые и неналоговые доходы Закрепленные: неналоговые поступления и налоговые доходы на постоянной или долговременной основе (не менее 3 лет). Регулирующие: налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений на 1 год Закрепленные: налоговые доходы на постоянной основе и неналоговые доходы. Регулирующие: налоговые доходы на долговременной основе (не менее 3 лет) Местные налоги и неналоговые доходы Местные налоги и неналоговые доходы Местные налоги и неналоговые доходы за исключением поступлений от продажи имущества и средств самообложения гражданСубвенции Безвозмездные поступления Безвозмездные поступления и заемные средства Налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений на 1 год. Безвозмездные поступления Налоговые доходы на долговременной (не менее 3 лет) или кратковременной основе (не более 1 года). Безвозмездные поступления Закрепленные за местными бюджетами, но не собираемые органами местного самоуправления. Доли федеральных и региональных налогов. Безвозмездные поступления Остальные налоги и налоговые сборы, зачисляемые в местный бюджет, безвозмездные поступления, а также доходы от продажи имущества и средства самообложения граждан
Отметим, что, по нашему мнению, не все неналоговые доходы обеспечивают финансовую устойчивость местного бюджета и самостоятельность муниципального образования. Во-первых, на наш взгляд, средства самообложения граждан необходимо исключить из состава неналоговых доходов местного бюджета и отнести их к группе безвозмездных поступлений, так как средства самообложения граждан по своей экономической сути тождественны добровольным пожертвования (безвозмездным поступлениям) (табл. 3). Оба имеют разовый характер платежа, могут иметь целевое назначение, решение об их мобилизации принимается добровольно индивидуально или коллективно и не зависит от качества муниципального менеджмента. Таким образом, считаем необходимым признать, что, хотя средства самообложения граждан и входят в состав неналоговых доходов, однако по своей экономической сути тождественны добровольным пожертвованиям (безвозмездным поступлениям) и, соответственно, должны быть отнесены не к неналоговым доходам, а к безвозмездным поступлениям, т. е. поступлениям, не обеспечивающим финансовую устойчивость местного бюджета и самостоятельность муниципального образования.
Средства самообложения гражданДобровольные пожертвованияРазовый платеж Осуществляется для решения конкретного вопроса местного значения Устанавливается добровольно коллективно местным референдумом (сходом граждан), исполнение обязательно для всех Плательщики - жители муниципального образованияРазовый платеж Осуществляется для решения как конкретного, так и заранее не определенного вопроса местного значения Осуществляется индивидуально добровольно Плательщики - физические и юридические лица, как резиденты, так и нерезиденты
Во-вторых, также видится, что поступлениями, не обеспечивающими финансовую устойчивость и самостоятельность муниципального образования, необходимо признать доходы от продажи имущества. Так как в результате реализации имущества происходит переход стоимости объекта недвижимости в более ликвидный актив (денежные средства). Кроме того, в ряде муниципальных образований продажа акций, долей в уставных капиталах обществ, объектов недвижимости является фактическим источником покрытия дефицита местного бюджета. Также аргументом в пользу признания неналоговых поступлений доходами, не обеспечивающими самостоятельность местных бюджетов, является то, что, согласно п. 3 ст. 107 БК РФ, предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем налоговых (за исключением поступлений по дополнительным нормативам отчислений) и неналоговых доходов. То есть, по нашему мнению, муниципальный долг должен быть обеспечен постоянными доходами местного бюджета, однако доходы от продажи имущества носят разовый характер и, следовательно, не могут являться обеспечением будущих платежей. Поэтому, на наш взгляд, доходы от продажи имущества также следует отнести к доходам, не обеспечивающим финансовую устойчивость местного бюджета.
1.Таким образом, по степени обеспечения финансовой устойчивости местных бюджетов и самостоятельности муниципальных образований мы выделяем две группы доходов:
2.Собственные доходы, закрепленные на постоянной основе. К ним относятся местные налоги (земельный налог, налог на имущество физических лиц), часть неналоговых доходов (доходы от использования имущества, доходы от оказания платных услуг, плата за негативное воздействие на окружающую среду, плата за пользование водными объектами, штрафы, административные платежи).
3.Регулирующие доходы, имеющие либо разовый характер, либо закрепленные по нормативам отчислений на временной основе. К ним относятся: налог на доходы физических лиц, единый сельскохозяйственный налог, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, государственная пошлина, налоговые доходы, закрепленные по дополнительным нормативам отчислений, безвозмездные поступления, а также доходы от продажи имущества и средства самообложения граждан.
На наш взгляд, собственные доходы - это налоговые и неналоговые поступления, закрепленные на постоянной основе, за исключением поступлений, носящих разовый характер. Исходя из предложенного определения собственных доходов, уточним существующую методику расчета уровня самостоятельности муниципального образования за счет отнесения средств самообложения граждан к безвозмездным поступлениям и исключения доходов от продажи имущества наряду с субвенциями из состава поступлений местного бюджета, а также методику расчета уровня финансовой устойчивости местного бюджета за счет отнесения к собственным доходам только местных налогов и неналоговых доходов (за исключением поступлений от продажи имущества и средств самообложения граждан). Эти меры позволят наиболее объективно оценить уровни финансовой устойчивости местного бюджета и самостоятельности муниципального образования за счет отнесения разовых неналоговых поступлений к группе регулирующих доходов (табл. 4).
Таблица 4. Показатели финансовой устойчивости местного бюджета и самостоятельности муниципального образования
КоэффициентФормулаФинансовая устойчивость местного бюджетаПо методике Г. Б. Поляк [9] По методике А. В. Савцовой [10] Уточненный коэффициент По Бюджетному кодексу РФ [1] Уточненный коэффициент(Налоговые и неналоговые доходы) / Общая сумма доходов местного бюджета (Местные налоги + неналоговые доходы) / Общая сумма доходов местного бюджета (Местные налоги + неналоговые доходы (за исключением доходов от продажи имущества и средств самообложения граждан)) / Общая сумма доходов местного бюджета Самостоятельность муниципального образования (БП (за исключением субвенций, субсидий Инвестиционного фонда РФ, БП на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения) + НД по дополнительным нормативам) / (НД + ННД + БП (за исключением субвенций)) (БП (за исключением субвенций, субсидий Инвестиционного фонда РФ, БП на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения) + НД по дополнительным нормативам + средства самообложения граждан) / (НД + ННД (за исключением доходов от продажи имущества) + БП (за исключением субвенций)БП - безвозмездные поступления бюджета муниципального образования; НД - налоговые доходы местного бюджета; ННД - неналоговые доходы местного бюджета
Таблица 5. Уровни самостоятельности городских округов в Ивановской области в 2007-2009 годах, %:
Городской округ200720082009По БК РФУточненныйПо БК РФУточненныйПо БК РФУточненныйИваново232725272930Кинешма475148566466Кохма454770717273Вичуга425163716272Тейково434442476263Шуя313356616567Примечание: 0-10 % - самостоятельное муниципальное образование, 10-30 % - высокий уровень самостоятельности; 30-70 % - средний уровень самостоятельности; более 70 % - низкий уровень самостоятельности
Исследование влияния доходов от продажи имущества на финансовую устойчивость бюджетов муниципальных образований Ивановской области в 2007-2009 гг. (табл. 5) показало, что исключение доходов от продажи имущества из состава поступлений, обеспечивающих финансовую устойчивость местного бюджета, приводит к более корректной ее оценке. Так, если, согласно коэффициенту А. В. Савцовой, уровень финансовой устойчивости городского округа (ГО) Иваново последовательно снижался с 31 % в 2007 г., 23 % в 2008 г. до 21 % в 2009 г., а коэффициент Г. Б. Поляка сначала вырос с 65 % в 2007 г. до 67 % в 2008 г., а затем снизился до 62 % в 2009 г., то, согласно уточненному коэффициенту, уровень финансовой устойчивости ГО Иваново за аналогичный период сначала уменьшился с 21 до 14 %, а затем вырос в 2009 г. до 17 %. Таким образом, на наш взгляд, отнесение неналоговых доходов от продажи имущества и средств самообложения граждан к поступлениям, не обеспечивающим финансовую устойчивость местного бюджета (регулирующим доходам), наиболее корректно отражает динамику и фактическое состояние финансовой устойчивости местного бюджета.
Анализ влияния доходов от продажи имущества на уровень самостоятельности городских округов Ивановской области в 2007-2009 гг. (табл. 6) показал, что для двух из шести городских округов реализация муниципального имущества стала инструментом повышения уровня самостоятельности муниципального образования.
Таблица 6 Уровни финансовой устойчивости бюджетов городских округов Ивановской области в 2007-2009 годах, %
200720082009Городской округПо методике ПолякаПо методике СавцовойУточненный расчетПо методике ПолякаПо методике СавцовойУточненный расчетПо методике ПолякаПо методике СавцовойУточненный расчетИваново653121672314622117Кинешма473225462614321412Кохма473127267624109Вичуга50382434186,5933196,73Тейково441211491663265Шуя603831401913321512
Так, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, начиная с 2010 г., городские округа Вичуга и Кохма могли бы попасть под жесткие бюджетные ограничения, однако реализация муниципальной собственности снизила долю меж- бюджетных трансфертов в структуре собственных доходов местного бюджета для ГО Вичуга в 2008 г. с 71 до 63 % и в 2009 г. с 72 до 62 %,а для ГО Кохма в 2008 г. с 71 до 70 %. Это позволило им сохранить средний уровень самостоятельности. Однако фактически, как показал уточненный коэффициент, эти муниципальные образования являются несамостоятельными.
В результате исследования было выявлено, что учет доходов от продажи имущества как поступлений, обеспечивающих самостоятельность муниципального образования, способствует, с одной стороны, краткосрочному повышению самостоятельности муниципального образования, а с другой стороны, продаже муниципальной собственности и, как следствие, сокращению уровня самостоятельности в долгосрочной перспективе.
Таким образом, на наш взгляд, исключение средств самообложения граждан и доходов от продажи имущества из состава собственных доходов местного бюджета и отнесение их к группе регулирующих доходов будет способствовать сохранению муниципальной собственности, а также повышению доходного потенциала бюджета муниципального образования за счет развития системы неналоговых доходов, что приведет к укреплению финансовой устойчивости местного бюджета и самостоятельности муниципального образования.
Список литературы
1.Бюджетный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от
2.// Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3832.
4.Дрожжина, И. А. Применение методики оценки сбалансированности местных бюджетов за счет налоговых доходов (на примере муниципального образования г. Орла) / И. А. Дрожжина // Финансы и кредит. 2010. № 7. С. 43-50.
5.Европейская хартия местного самоуправления // Собр. законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
6.Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы [Электронный ресурс]. URL: #"justify">9.Карасев, В. А. Финансово-правовое регулирование неналоговых доходов государственного бюджета Российской Федерации : автореф. дис. - канд. юрид. наук / В. А. Карасев. М., 2004. 19 с.
10.Поляк, Г. Б. Бюджетная система России : учеб. для студентов вузов, обучающихся по экон. специальностям / Г. Б. Поляк. М. : ЮНИТИ- ДАНА, 2009. 703 с.
11.Савцова, А. В. О муниципальных бюджетах и их роли в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления (на примере Ставропольского края) / А. В. Савцова // Финансы и кредит. 2009. № 15. С. 42-47.
12.Сербулов, А. В. Оценка финансового обеспечения бюджетной самостоятельности муниципальных образований региона / А. В. Сербу- лов, В. В. Гладун // Финансы и кредит. 2009. № 2. С. 43-51.
13.Фомин, А. Г. Финансовое обеспечение расходных полномочий муниципальных образований : дис. - канд. экон. наук / А. Г. Фомин. Иваново, 2008. 247 с.
14.Яшина, Н. И. Определение бюджетной устойчивости муниципальных образований на основе сводного трендового индикатора и с учетом факторов риска бюджета территорий / Н. И. Яшина, С. В. Богомолов // Финансы и кредит. 2010. № 3. С. 11-20.