Основы земельного права

Основы земельного права

Введение

С момента вступления в действие Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) в октябре 2001 г. прошло много лет. Углубляется понимание и толкование многих его положений, совершенствуется практика его применения. За это время были приняты и вступили в действие немало актов земельного законодательства, предусмотренных положениями ЗК РФ и значительно развивших его нормы и предписания.

Прежде всего это Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"1, предусмотренный п. 5 ст. 79 ЗК РФ, ст. 8 и 9 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"2 и др. Специальный Федеральный закон определил, наконец, судьбу земельных долей 12 млн граждан, проживающих в сельской местности, решил другие непростые вопросы оборота этих земель.

В 2002 г. вступил в действие Федеральный закон от 17.02.2001 N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю"3, упомянавшийся в п. 2 ст. 16 и других статьях ЗК РФ. После прекращения функционирования Союза ССР окончательного законодательного разграничения государственной собственности на землю осуществлено не было. Кое-кто склонен был считать, что земли Российской Федерации слагаются из земель субъектов РФ, но такая трактовка не учитывала необходимости наделения землей муниципальных образований, физических и юридических лиц, федеральных организаций, учреждений обороны, безопасности и т.п. Поскольку полномочия по управлению федеральной государственной собственностью ст. 71 Конституции РФ отнесены к ведению Российской Федерации, стало возможным наделение федеральной государственной собственностью на землю других лиц.

Этот процесс начался не без трудностей и споров, тем не менее разграничение прав собственности на землю, каким бы болезненным оно ни было, должно быть осуществлено в интересах граждан, стабильности их землепользования и обеспечения земельного правопорядка в России.

В декабре 2004 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ приняты Федеральный закон от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую", Градостроительный и Жилищный кодексы РФ. Тогда же существенно изменен и дополнен сам ЗК РФ4. Получили практическую апробацию Федеральные законы от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" и от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", принятые до вступления в силу ЗК РФ и предусмотренные им.

В связи с принятием ЗК РФ внесены изменения и дополнения в ряд федеральных законов, регулирующих земельные отношения; активно развивается правотворчество субъектов РФ в области регулирования использования и охраны земель.

Стремление общества посредством правовых норм внести порядок и стабильность в отношения между людьми не обошло отношения, возникающие по поводу такого объекта, как земля.

В современном праве земля выступает в качестве объекта различных по своему содержанию и характеру правоотношений. Так, землю можно рассматривать как часть территории государства, на которую распространяется его юрисдикция. В этом качестве земля выступает объектом конституционного и международного права.

Земля с ее почвенным покровом является уникальным природным ресурсом, занимающим определенное место среди материальных условий, необходимых для жизнедеятельности людей, и в этой связи рассматривается в качестве общественного достояния и объекта земельного права.

И наконец, земля есть экономическое благо. Это выражается двояко. Во-первых, она выступает в качестве пространственно-операционного базиса, т. е. пространства, на котором осуществляется та или иная хозяйственная деятельность. Во-вторых, в отдельных случаях (сельское и лесное хозяйство) земля выступает в качестве основного средства производства. Как видим, и в том, и в другом качестве земля способна удовлетворять имущественные интересы субъектов.

Как экономическое благо земля характеризуется наличием таких исключительных свойств, как ограниченность, неперемещаемость, невоссоздаваемость, неуничтожаемость и непотребляемость.

В связи с тем, что земля обладает экономической ценностью, хотя и существует возможность ее выделения из природной среды, индивидуализации для присвоения физическими либо юридическими лицами, она выступает объектом гражданского права.

В качестве непосредственного объекта правоотношений выступает не земля в целом как вся поверхность планеты, являющаяся сушей, а определенные ее части, имеющие установленные границы. В качестве объектов земельного права выступают земли различных категорий и относимые к ним земельные участки и их части. В качестве объектов гражданского права выступают исключительно земельные участки и их части.

Что касается части земельного участка как самостоятельного объекта гражданского права, то его выделение связано с существованием ограниченных вещных прав на него.

К настоящему времени не все земельные проблемы решены законодательным путем окончательно. Это касается порядка выкупа или аренды земель, цен на них, совмещения строения и земельного участка, на котором оно расположено или который необходим для его использования и обслуживания.

1.Принципы земельного законодательства

Основу действия норм, как Земельного кодекса, так и земельного законодательства в целом составляет первая статья Земельного кодекса РФ. Содержание этой статьи основано на учении о принципах права, которые представляют собой общие начала, идеи, лежащие в основе формирования институтов, содержания норм и их применения.

К основным принципам, признаваемым правовым государством, относятся такие, как верховенство закона, равенство всех перед законом, справедливость, признание прав человека, ответственность за вину. Данные принципы составляют базу формирования и реализации любых правоотношений. Принципы права обязательны для соблюдения и служат основой для принятия, исполнения или применения норм права.

Правовые принципы закреплены Конституцией РФ5. Основные начала гражданского законодательства, изложенные в ст. 1 ГК РФ6, также по своему содержанию представляют собой принципы права, закрепленные Земельным кодексом в качестве норм.

В статье 1 ЗК РФ практически впервые в систематизированном виде устанавливает принципы отрасли земельного права (отраслевые принципы). Они дополняют принципы общеправовые, не противореча им и основываясь на них.

Основное значение, таким образом, связано с необходимостью обеспечения общих принципиальных подходов к правовому регулированию земельных отношений. При этом на установленные принципы должны ориентироваться как федеральные нормативные акты, так и законодательство субъектов РФ, которые согласно ст. 72 Конституции вправе принимать свои земельные законы, а также нормативные акты органов местного самоуправления.

Следует заметить при этом, что принципы, закрепленные настоящей статьей, не только следуют общеправовым принципам, но и служат в ряде случаев выражением выработанных в последнее время основных направлений земельной политики.

Можно сказать, что в основе определения принципов земельного права лежит понимание особенностей земли как объекта общественных правовых отношений.

Известно, что земля, с одной стороны, объект природы, с другой стороны - территория размещения (строительства) возводимых людьми сооружений. Кроме того, на той же земле существуют иные природные объекты. Выполнение землей всех этих функций одновременно и служит одним из оснований выработки особых принципов правового регулирования земельных отношений. В связи с этим принципы земельного законодательства отчасти отличаются от тех, что приняты иными отраслями законодательства РФ. Безусловно, как уже было сказано, принципы земельного законодательства базируются на основополагающих общепризнанных правовых принципах, определяющих права субъектов правоотношений.

Но, поскольку земельная реформа еще не завершена, отношения в области использования земли находятся в стадии формирования. Поэтому отдельные положения являются скорее не правовыми принципами в общепринятом понимании, а представляют собой нормативное закрепление результатов реформ последних лет, а также выражение представлений о дальнейшем их развитии.

Принцип 1. «Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю»

Данный принцип, закрепленный подп. 1 п. 1 статьи 1, основан на положениях, утвержденных ст. 9 Конституции РФ, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное положение Конституции имеет общесоциальный смысл, это - декларация, имеющая важное значение для формирования правовых основ использования земли. Земля как основа существования народов, населяющих Россию, не может правом полностью отождествляться с иными вещами, не может также иметь иное однозначное или утилитарное значение, как другие объекты правовых отношений, в том числе недвижимые вещи. Правовое регулирование использования земли не может осуществляться способами с нарушением прав и интересов народов, проживающих на данной территории. Это означает, что правовое регулирование и реализация права не могут осуществляться способами, которые могут привести к нарушению прав и законных интересов народов, проживающих на данной территории. Однако реализация данного положения должна осуществляться в совокупности с реализацией иных конституционных положений и не может служить основанием для пересмотра содержания основных институтов права (например, права частной собственности на землю), если они не противоречат общим принципам Конституции.

Здесь необходимо отметить, что принцип земельного законодательства, установленный подп. 1 п. 1 анализируемой статьи, не повторяет положения Конституции, но касается одного из ее аспектов, согласно которому земля в качестве ресурса, природного объекта, объекта недвижимости, объекта права собственности и иных прав выступает одновременно. Это означает, что, устанавливая те или иные правила использования земли как объекта недвижимости или природного ресурса, правовая норма должна учитывать и иные качества земли. Это положение одно из основных, отличающих подход земельного законодательства к объекту регулирования от подходов, принятых иными отраслями законодательства РФ.

Принцип 2. «Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде»

Установленный подп. 2 п. 1 рассматриваемой статьи принцип продолжает предыдущее положение, в то же время определяя приоритет земли как компонента природы перед использованием ее как недвижимого имущества. Этот принцип является существенным для определения меры правового регулирования прав на земельные участки, их оборота и действия при этом гражданско-правовых норм и норм земельного законодательства.

Конституция (ст. 36) устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. Данное положение признается и гражданским законодательством (ст. 209 ГК). В то же время заметим, что принцип этот должен распространяться на реализацию не только права собственности на землю, но и иных прав - постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения и других установленных законом прав.

Следует подчеркнуть, что рассматриваемый принцип и принцип, установленный подп. 3 п. 1 статьи 1, согласованы с общими принципами законодательства в области охраны окружающей среды. Связь эта закономерна, поскольку земля - природный объект, неразрывно связанный с иными природными объектами, она же является и территорией проживания людей.

При этом ФЗ об охране окружающей среды в целом определяет окружающую среду как основу жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ, а охрану окружающей среды как деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (деятельности, в том числе способной создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан) и ликвидацию ее последствий.

Принцип 3. «Приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат».

Данный принцип, определенный подп. 3 п. 1 комментируемой статьи, согласован с общими положениями, установленными Конституцией и законодательством РФ. Так, Конституцией (ст. 41) установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья, а ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-16, что государство гарантирует охрану здоровья каждого человека в соответствии с Конституцией и иными законодательными актами РФ, конституциями и иными законодательными актами республик в составе РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Принцип 4. «Участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством»

Данный принцип, установленный подп. 4 п. 1, прежде всего развивает упомянутое положение Конституции о том, что земля - это достояние народов, проживающих на данной территории. Указанный принцип должен учитываться при осуществлении любого использования земли, затрагивающего интересы населения. Он находит выражение в некоторых статьях ЗК и других нормативных актов, регулирующих в том числе предоставление и эксплуатацию земельных участков. Так, ст. 31 ЗК определено, что органы местного самоуправления города, поселка или сельского поселения информируют население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов. Мнение граждан может быть выяснено через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием (выкупом) для государственных и муниципальных нужд и предоставлением земельных участков и затрагивающих интересы населения.

Принцип 5. «Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами»

Подпунктом 5 п. 1 установлено положение, касающееся одной из достаточно сложных проблем современного регулирования земельных отношений.

Следовать судьбе земельного участка для недвижимости, на нем расположенной, может означать следование общему правовому режиму земельного участка при использовании недвижимости, т.е. изменение характера использования недвижимого имущества при изменении целевого назначения земельного участка.

Однако правовое регулирование использования земли и недвижимости на ней не может быть ограничено только этим положением. С момента включения земельных участков в оборот одной из важных задач права становится гармонизация законодательства об обороте этих видов имущества.

Ряд норм прежде всего земельного и гражданского законодательства уже направлены на это. К примеру, положения ст. 552 ГК, согласно которой по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Согласно же ст. 652 ГК по договору аренды здания или сооружения арендатору одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Статьями 35, 36 ЗК также предусмотрены основания перехода прав на земельный участок при переходе права собственности на недвижимость. Ряд условий и требований установлен и ФЗ о введении в действие ЗК.

Поскольку указанными выше нормами как ГК, так и ЗК устанавливается, что права на землю "следуют" переходу прав на недвижимое имущество, может возникнуть вопрос, не противоречат ли эти нормы установленному принципу. Чтобы этого не происходило, представляется, что принцип должен толковаться следующим образом. Во-первых, данный принцип определяет, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Во-вторых, данный принцип, как уже говорилось, постоянно соблюдается при определении основных видов возведения и использования недвижимого имущества на участке. В этом смысле судьба участка (его целевое назначение) каждый раз диктует и судьбу недвижимого имущества.

Принцип 6. «Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий».

Особо ценные земли, обладающие высоким плодородием, экологически чистые земли, земли лесов первой категории составляют общественное достояние и подлежат особой охране. Принцип, установленный подп. 6 п. 1 комментируемой статьи, подчеркивает необходимость обязательного учета этого обстоятельства при регулировании земельных отношений. Пунктом устанавливается правило, согласно которому ни владелец земельного участка, ни органы государственной власти не вправе изменить целевое назначение иначе, как по установленным особым правилам, отличным от изменения категорий иных земель. Правила заключаются в том, что данные изменения могут быть осуществлены в порядке, установленном федеральным законом. Это означает, что порядок изменения целевого назначения таких земель не может быть установлен или откорректирован не только законодательством субъектов РФ, но и подзаконными нормативными актами РФ.

Указание подп. 6 п. 1 на то, что установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения других категорий земель, в определенной степени констатирует имеющийся факт, поскольку если законом установлен определенный перечень категорий земель, в целом следующий основным направлениям использования земли в Российской Федерации, постольку все категории равно значимы для правоотношений. Однако данные земли все равно выделены особым режимом охраны, и данная оговорка подп. 6 п. 1 комментируемой статьи, в свою очередь, не может служить основанием сокращения площадей особо ценных земель только потому, что иные земли не менее важны для общества.

Принцип 7. «Платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;»

Подпункт 7 п. 1 закрепляет принцип, установленный еще в начале земельных преобразований. Платность землепользования выражается в определении и платежей за земли в виде земельного налога и арендной платы. Справедливая реализация указанного принципа требует прежде всего согласованных действий по адекватной оценке земель, что само по себе объективно невозможно без развития оборота земельных участков.

Принцип 8. «Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства»

Подпункт 8 п. 1 рассматриваемой статьи указывает на еще один важный принцип регулирования земельных отношений. Согласно этому пункту все положения о владении, пользовании и распоряжении землями, а также все положения, связанные с охраной и управлением земельным фондом в Российской Федерации, устанавливаются и применяются к конкретным земельным участкам в зависимости от определенной категории земель.

Указанный принцип не уступает по важности перечисленным ранее и представляет собой один из основных методов регулирования земельных отношений и государственного управления земельным фондом. Перечень категорий земель является закрытым и может быть установлен только ЗК. Иными законами или законодательством субъектов РФ и тем более решением органов государственной исполнительной власти либо решением собственников иные категории земель установлены быть не могут. Для каждой категории земель определяется правовой режим, принципиальные положения которого закреплены ЗК (см. ст. 77-103 ЗК и коммент. к ним).

Под целевым назначением понимается совокупность норм, определяющих основное направление использования земель, функции земель в общественных отношениях согласно установленной категории земель: средство производства, база для развития промышленности, место проживания людей и расположения всех существующих природных объектов. Использование земельного участка, его функция относительно стабильны, имеют свои особенности, что составляет особый правовой режим каждой категории. Действительно, если посмотреть на способы использования, например, земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов, то нетрудно заметить, насколько различной будет эксплуатация этих территорий, а значит, и их охрана, задачи собственников и пользователей, а также полномочия органов управления при решении вопросов владения, пользования и распоряжения ими.

Несмотря на то что основные принципы деления земель по целевому назначению были разработаны и оформлены правом в "дореформенный" период, актуальность этого не исчезла и сейчас: у государства остается функция регулирования хозяйственной деятельности, постольку оно должно обеспечить различные виды хозяйствования и социальной жизни определенной территориальной базы. Это и достигается институтом деления земель по целевому назначению. Поэтому современная земельная реформа не отменила установленное ранее деление земель по целевому назначению.

Принцип 9. «Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами»

Принцип разграничения государственной собственности на собственность РФ, собственность субъектов РФ и муниципальных образований (подп. 9 п. 1) утверждается в процессе современной земельной реформы. Это новое концептуальное положение, требующее раздела государственной и муниципальной земельной собственности и предполагающее комплекс управленческих, в том числе землеустроительных, работ, конечным результатом которых выступает разграничение земельных участков в натуре, определение правового режима этих земель и правового статуса субъектов, обладающих на эти земли определенными правами.

Следует заметить, что нормы ЗК, касающиеся управления и распоряжения землями, находящимися в публичной собственности, установлены "в расчете" на реализованное разграничение государственной собственности.

В то же время процедура разграничения из-за своей важности и сложности требует весьма взвешенного подхода, с тем чтобы ее реализация проходила без нарушения прав всех потенциальных собственников земель (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований).

Принцип 10. «Дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы».

Принцип, установленный подп. 10 п. 1 и требующий дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, корреспондирует с принципом деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется принадлежностью к той или иной категории и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием. При этом природные, социальные, экономические и иные факторы должны учитываться при отнесении земельного участка к той или иной категории.

Принцип 11. «Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком».

Принцип, закрепленный подп. 11 п. 1 рассматриваемой нами статьи, вытекает из свойств земли как объекта общественных отношений и тесно связан с иными установленными статьей принципами. Реализация этого принципа находит выражение в нормах ЗК и иных нормативных актах земельного законодательства, регулирующих использование земельных участков правообладателями и определяющих особые ограничения и требования, направленные на защиту и обеспечение интересов всего общества. Но одновременно данный принцип требует, чтобы эти требования и ограничения устанавливались и исполнялись с соблюдением всех утвержденных прав собственников и пользователей земельных участков.

Условия согласования действия норм земельного и гражданского законодательства также в определенной степени очерчены данной статьей. Это касается одного из аспектов соотношения гражданского и земельного законодательства, а именно - регулирования оборота земельных участков. Существенным положением в данном случае является то, что изъятие земельных участков из оборота или ограничение в обороте осуществляется в случаях, установленных федеральным законом, в соответствии с положениями ЗК как основного закона земельного законодательства. Так, согласно ст. 129 ГК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Основу заключения сделок (общие положения) составляют нормы гражданского законодательства, но данный принцип закрепляет существовавшее и ранее положение, согласно которому сделки заключаются и реализуются с учетом специфики, установленной земельным и иным законодательством.

Пункт 2 этой же статьи имеет в виду законы о земле, регулирующие на основе ЗК более узкий круг земельных отношений. Это такие законы, как ФЗ об обороте сельхозземель, ФЗ о государственном земельном кадастре, ФЗ о землеустройстве и др. Эти и другие принимаемые федеральные законы могут определять принципы регулирования земельных отношений именно того круга, на который они устанавливаются.

2. Объекты земельных правоотношений

Как следует из ст. 6 ЗК РФ, объектами земельных отношений являются земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков. Рассмотрим их особенности.

) земля как объект правоотношения. В научной литературе последних десятилетий правовые конструкции природных объектов и природных ресурсов получили достаточно убедительное и подробное исследование.

Так, В.В. Петров отмечал, что природный объект можно определить как составную часть окружающей среды, обладающую признаками естественного происхождения, состояния в экологической цепи природных систем, способную выполнять экологические, экономические, культурные и оздоровительные функции и обеспечивать качество среды обитания человека. В широком смысле природный ресурс - это источник потребления человеком природы, например духовный, экологический, экономический и эстетический; в узком смысле, как этот термин употребляется в законодательстве, природный ресурс - это источник экономического потребления человеком природы.

Представляется, что закрепление земли (как природного объекта и природного ресурса) в качестве объекта земельных правоотношений не совсем корректно. Такая законодательная формулировка ст. 6 ЗК РФ является данью исторической традиции, когда земельные отношения еще не были так сложны, как сейчас, а вопросы охраны земли как природного объекта и вовсе не стояли столь остро, как сейчас. На наш взгляд, правильнее говорить о том, что объектом земельных правоотношений является не земля в целом (как совокупность всех земельных ресурсов в границах России), а земли различных категорий. Такое уточнение необходимо потому, что единых (универсальных) требований по охране и использованию "земли" как таковой не существует. В самом деле, требования в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения сильно отличаются от использования и охраны земель водного или лесного фонда и т.д. Поэтому использование нами далее категории "земля" как объекта земельных правоотношений будет осуществляться с учетом вышеизложенных соображений.

С таким подходом нельзя полностью согласиться. Действительно, рано или поздно весь российский земельный массив будет разбит на земельные участки и поставлен на кадастровый учет, как это уже давно сделано в развитых европейских странах. Однако при этом совершенно нельзя обойтись в ходе управления земельным фондом без правовых конструкций более высокого уровня, чем земельный участок. Так сейчас и происходит - исходя из целевого назначения все земельные участки сгруппированы в семь категорий земель. Наличие таких единиц управления, как земли различных категорий, позволяет устанавливать определенные типовые правила не для каждого участка индивидуально, а сразу для целых однотипных земельных массивов. Например, требования об обеспечении плодородия земель устанавливаются не персонально для каждого собственника (арендатора) земельного участка, а сразу для всех сельскохозяйственных угодий в границах России. В связи с этим отказ от "земли" как объекта правоотношений недопустим.

Земля как объект правоотношений - это компонент окружающей среды, разделенный на категории, в отношении которых осуществляется ряд публично-правовых (управленческих) функций по обеспечению дифференцированного режима рационального использования и охраны, являющийся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве и пространственным базисом размещения жилых, промышленных и иных объектов.

Земельный участок как объект правоотношений.

В ст. ст. 6 и 11.1 ЗК РФ "земельный участок" упоминается как родовое понятие, которое конкретизируется применительно к отдельным категориям земель (например, "участок лесного фонда") либо разрешенному использованию земельного участка (например, "садовый участок"). Земельное законодательство часто использует различные синонимы понятия "земельный участок", например, "полоса отвода" (п. 2 ст. 90 ЗК РФ) означает земельный участок вдоль железнодорожной магистрали. Важной составной частью земель сельскохозяйственного назначения являются сельскохозяйственные угодья (ст. 79 ЗК РФ). В других федеральных законах упоминаются водно-болотные угодья, охотничьи угодья и т.д. Такая дополнительная терминология уточняет правовой режим конкретного земельного участка.

Нахождение на участке объекта недвижимости обусловливает вопрос о соотношении правового режима земельного участка и такого объекта.

По мнению М.Х. Вахаева и Д.С. Бугрова, здание (строение) должно быть главной вещью, а земельный участок - ее принадлежностью. Ю.Е. Будникова отмечает, что в ст. 35 ЗК РФ и ст. 273 ГК РФ при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом земельном участке, к другому лицу переходит право собственности либо иное право на такой участок. Из этого делается вывод о том, что заложенный ЗК РФ принцип единства судьбы земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости не выполняется, что требует перехода к конструкции "единого объекта недвижимости", снимающей эту проблему.

Действительно, у концепции "главной вещи и принадлежности" применительно к земельному участку есть масса уязвимых мест. Например, в случае рубки лесных насаждений (заготовке древесины) земельный участок (главная вещь) остается существовать дальше, а принадлежность (древесина) вывозится. Это означает, что у главной вещи (участка) и принадлежности (лесных насаждений) разный правовой режим и разная юридическая судьба.

Именно поэтому сегодня мы и наблюдаем постепенный переход от конструкции "единой судьбы" земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости к "единому объекту недвижимости".

Другим вариантом межотраслевых связей, возникающих по поводу земельного участка, является взаимодействие норм различной отраслевой принадлежности, определяющих правовой режим земельного участка и находящихся на нем (под ним) других природных ресурсов. Для выявления данной динамики необходимо сформулировать определение земельного участка.

Классическое определение земельного участка содержится в ст. 11.1 ЗК РФ: земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральным законом.

В настоящий момент существуют десятки доктринальных определений земельного участка, большинство из которых достаточно стандартны, и обращают внимание на две особенности земельных участков как объектов недвижимости - наличие границ и прохождение кадастрового учета. Вместе с тем нормативное и доктринальное определения земельного участка не раскрывают вопрос о принадлежностях земельного участка, включая насекомых и мелких зверей, общераспространенные полезные ископаемые и т.д.

Один из таких дискуссионных вопросов исследовала в своих научных трудах Т.Н. Малая. Речь в данном случае идет о собственности на такую принадлежность земельного участка, как животный мир, обитающий в гумусном слое, селящийся на земельном участке, принадлежащем частному лицу. По мнению автора, при рассмотрении этого вопроса следует исходить из того, насколько те или иные представители животного мира являются составной, неотъемлемой частью почвы как плодоносящего слоя земли. При этом таких животных, как кроты, суслики, хомяки, хотя и имеющих устойчивую популяцию на определенной территории, нельзя признать принадлежностью данного земельного участка. Собственник земельного участка должен получать право на изъятие их из объектов животного мира любым способом, не наносящим ущерб природе. Что же касается животных, для которых средой обитания является не конкретный земельный участок, то признавать указанные права за собственником участка на них вряд ли возможно.

При всей, на первый взгляд, привлекательности такого подхода следует заметить, что полностью с ним согласиться не представляется возможным. На сегодняшний день законодатель четко различает охотничьих животных, особо охраняемых (краснокнижных), и всех остальных, в отношении которых не устанавливается особого режима охраны. Последнее сделано не столько по недосмотру законодателя, сколько по соображениям здравого смысла - невозможно требовать от собственника участка, чтобы он получал разрешение на изъятие из гумусного слоя дождевых червей, а с поверхности земли кузнечиков, лягушек и иных обитающих там мелких животных и насекомых. Из этого следует, что на таких мелких животных и насекомых (не охотничьих и не краснокнижных) у собственника земельного участка возникает право собственности и они являются такой же принадлежностью земельного участка, как и почва либо водные объекты (пруды), расположенные на участке. При этом менять сложившийся правопорядок едва ли будет оправданным.

Не менее сложный вопрос заключается в установлении границ между земельным участком и недрами, а также иными природными объектами. По общему правилу, граница между землей и недрами составляет 5 метров (ст. 19 Федерального закона "О недрах"). С таким нормативно установленным правилом не соглашается С.П. Гришаев. Он считает, что глубина земельного участка (нижняя граница) определяется, прежде всего, толщиной почвенного слоя, который может различаться даже в пределах одного земельного участка. Введение нижних границ приведет к необходимости проводить соответствующие замеры, что усложнит процедуру индивидуализации и межевания земельного участка и сделает ее еще более дорогостоящей.

Действительно, установление точной и универсальной границы между землей и недрами в ряде случаев бывает затруднительно, особенно когда имеет место выход на поверхность земли месторождений полезных ископаемых. Решение этой проблемы может быть только децентрализованным.

На это обстоятельство обращает внимание О.Г. Шестакова, отмечая, что правовое регулирование использования подземного пространства при осуществлении застройки на землях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга требует разработки и включения в градостроительные регламенты положений об использовании подземного пространства. Положения градостроительных регламентов об использовании подземного пространства должны разрабатываться с учетом природных, техногенных, социальных, экономических факторов и закреплять допустимые показатели плотности и глубины подземной застройки. Таким образом, решение вопроса о границе между землей и недрами в городах (а также на иных территориях, на которые распространяется действие градостроительных регламентов) должно осуществляться в документах градостроительного зонирования, в связи с чем в Градостроительный кодекс РФ должны быть внесены изменения.

Сформулируем наше доктринальное определение земельного участка.

Земельный участок - это часть поверхности земли, характеризующаяся наличием площади, границ, кадастрового номера и целевого назначения, параметры и виды разрешенного использования которой, включая все то, что находится над и под ее поверхностью, определяются правилами землепользования и застройки и/или иными нормативно-правовыми актами.

Часть земельного участка как объект правоотношения.

В качестве отдельной разновидности объектов земельных правоотношений ЗК РФ (ст. 6) упоминает часть земельного участка. В существовавшем до октября 2001 г. (когда был принят ЗК РФ) земельном правопорядке часть земельного участка не упоминалась в качестве объекта каких-либо правоотношений. В связи с этим начиная с 2001 г. в научной литературе идет серьезная дискуссия об обоснованности действующего законодательного подхода.

М. Пискунова полагает, что часть земельного участка может быть предметом договоров аренды, ипотеки, безвозмездного срочного пользования без выделения ее в самостоятельный объект недвижимости. Собственник участка вправе передать в пользование или заложить не весь участок, а только его часть. Д.Е. Зайков и М.Г. Звягинцев идут в этом вопросе даже дальше, полагая, что "разделение земельного участка на части должно удовлетворять требованию целесообразности. При этом одним из критериев такого требования выступает самостоятельность образуемого земельного участка". Критериев такой целесообразности и самостоятельности авторы не указывают.

Существуют и другие точки зрения по данному вопросу. Так, Б.И. Уткин считает, что часть земельного участка не упоминается в числе недвижимых вещей, подлежащих государственной регистрации. Следовательно, при применении норм земельного и гражданского законодательства, когда государственная регистрация сделки с земельным участком обязательна, "под "частью земельного участка" нужно понимать только ту его часть, которая после реального раздела превратилась в самостоятельный земельный участок".

Последнюю позицию разделяет в ряде случаев и законодатель. Так, Федеральный закон от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации" внес ряд изменений в ГК РФ, заменив часто упоминавшийся в нем термин "часть земельного участка" на "земельный участок". В материалах судебной практики, упоминающих часть земельного участка, последняя всегда имеет кадастровый номер.

Вместе с тем ЗК РФ, Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости", а также ряд других нормативных актов еще продолжают использовать данный термин. Думается, что в ст. 6, а также в ряде других статей ЗК РФ и иных федеральных законов и подзаконных актов следует внести изменения, исключив все упоминания о части земельного участка. Окончательное же решение вопроса о том, как поделить земельный участок на части, станет возможным после принятия во всех муниципальных образованиях правил землепользования и застройки (муниципального правового акта), регламентирующих минимальные и максимальные размеры земельных участков в отдельных территориальных зонах муниципальных образований.

Земельные доли, возникшие в правовом поле в начале 90-х годов прошлого века в результате разгосударствления колхозов и совхозов и наделения ряда категорий сельских жителей правами на часть земельного массива реорганизуемого колхоза (совхоза), не упоминаются в ЗК РФ в качестве объекта земельных правоотношений. Согласно п. 1 ст. 15 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ред. от 29 декабря 2010 г.) земельная доля, права на которую возникли при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу данного Федерального закона, является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

Существует ряд принципиальных отличий правового режима земельной доли от доли в праве на любое иное недвижимое имущество: права на такие доли имеет значительное количество людей; размер долей исчисляется не в дробном (процентном) выражении, а в гектарах (балло-гектарах); распоряжение земельной долей происходит в соответствии не только с гражданским, но и земельным законодательством; земельное законодательство предусматривает специальные процедуры выдела земельной доли на местности и т.д.

Вопрос о юридической природе земельной доли является дискуссионным. Так, Е.В. Балашов полагает, что земельная доля - это обязательственное право, то есть субъективное право участника (члена) сельскохозяйственной коммерческой организации на выдел на местности земельного участка определенного размера и качества из земель сельскохозяйственного назначения, используемых сельскохозяйственной коммерческой организацией, с последующим закреплением его на одном из вещных прав, предусмотренных действующим законодательством. С таким подходом нам трудно согласиться.

Во-первых, если один собственник земельного участка владеет им на вещном праве, то почему два (или двадцать) сособственников утрачивают вещную природу своего владения? Во-вторых, обязательства, как известно, обычно возникают из договоров или из деликтов, чего в данном случае нет. Из этого следует вывод о вещной природе прав на земельную долю, а сама земельная доля должна быть закреплена как объект земельных отношений.

Земельный участок в составе имущественного комплекса как объект межотраслевого правоотношения.

По вопросу о юридической природе имущественных комплексов в правовой науке нет единства мнений. Одним из первых вопрос об имущественном комплексе как объекте гражданских прав поставил В.А. Белов.

Он полагал, что имущественный комплекс - "это совокупность юридически разнородных объектов имущества и (или) имущественных прав, объединенных определенным целевым назначением и юридически обособленных ради их рассмотрения как одного идеального объекта одного единого гражданского правоотношения, возникновение и прекращение которого возможны лишь по основаниям, прямо указанным в законе". В качестве видов имущественных комплексов им выделялись предприятия; кондоминиумы и общее имущество многоквартирных домов; наследственные массы; концессионные комплексы; природные комплексы; объекты культурного наследия; паевые инвестиционные фонды; комплектные изделия; комплекты товаров.

Второй и принципиально отличный подход к этой проблеме был предложен С.В. Нарушкевич и другими представителями волгоградской цивилистической научной школы, отмечавшими, что ГК РФ под имущественным комплексом понимает прежде всего предприятие, однако упоминает и потенциальное существование "других имущественных комплексов" (ст. ст. 132, 340, 607, 1013 ГК РФ). Кроме того, сложная вещь, "единая судьба", "единый объект недвижимости" - это стадии развития представлений об имущественных комплексах как объектах гражданских прав. От сложной вещи имущественный комплекс отличает более высокий уровень системных связей между его элементами. Кроме того, сложная вещь может быть как движимой, так и недвижимой, а имущественный комплекс (исходя из существующего гражданского законодательства и логики формирования и развития данной цивилистической конструкции) включает в себя обязательно земельный участок и иные недвижимые объекты. Имущественный комплекс - это дальнейший шаг в развитии конструкции сложной недвижимой вещи. Наконец, в отличие от сложной вещи, имущественный комплекс всегда выполняет определенную публичную, в том числе социальную, функцию.

Под имущественными комплексами следует понимать совокупность разнородных объектов недвижимого и движимого имущества, объединенных единым технологическим процессом их использования в публично-правовых целях и выступающих в гражданском обороте как единый объект права.

К числу признаков имущественного комплекса как объекта гражданских прав относятся: наличие совокупности разнородных (реже однородных) вещей (включая обязательно земельные участки), находящихся в едином технологическом процессе их использования; наличие публично-правовых целей и задач, направленных на решение соответствующих вопросов жизнеобеспечения населения. Имущественный комплекс не является вещью (ни сложной, ни недвижимой), поскольку де-факто уже сейчас выступает в качестве отдельного и самостоятельного объекта гражданских прав.

Нахождение земельного участка в составе имущественного комплекса (например, предприятия или многоквартирного дома) означает подчинение его комплексному правовому режиму такого имущественного комплекса. Это и есть особенность существования земельного участка в составе более сложной конструкции объекта гражданских прав - имущественного комплекса.

земельный законодательство участок правовой

3. Разрешенное использование земельных участков

Современный этап развития российской правовой системы, характеризующийся совершенствованием земельного законодательства и его гармонизацией с иными отраслями законодательства, обусловливает значительный научный и практический интерес к исследованию правовой конструкции разрешенного использования земельных участков. Разрешенное использование земельных участков - относительно новое правовое явление для российского законодательства. При этом единообразное понимание сущности разрешенного использования земельных участков отсутствует как в науке, так и в законодательстве, и в правоприменительной практике.

В земельно-правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости легального закрепления на уровне федерального закона понятия "разрешенное использование земельного участка".

В системе советского земельного законодательства понятие "разрешенное использование земельных участков" не применялось. Примечательно, что законодательство Российской империи до 1917 г. также не знало аналогов конструкции разрешенного использования земельных участков. Имело место деление всех земель империи на группы земель, обладавшие особым правовым режимом, причем эти группы земель прямо в законодательстве не выделялись. В законодательстве использовались два основных способа установления особого правового режима земель. Во второй книге тома десятого "Свода законов гражданских" (издания 1900 г.) все имущества различались по собственнику, владеющему ими, на государственные, частные и общественные. "Но это разделение имуществ, основывающееся, как видно, не на свойстве их, а на принадлежности, на отношении имущества к тому или другому хозяину, не ведет непосредственно ни к какому практическому результату". Структурирование земельного фонда Российской империи также основано не на особенностях правового режима земель, а исходя из субъектного состава владельцев и пользователей земель (государственные земли, удельные земли, кабинетские (дворцовые) земли, монастырские и церковные земли, майоратные земли, частновладельческие земли, посессионные, общественные и крестьянские земли).

После установления исключительной государственной собственности на землю (с принятием Декрета "О земле") государство как единоличный собственник определяло хозяйственное назначение отдельных участков земли, определяло условия и порядок использования земли в соответствии с ее назначением. При наличии единоличного собственника в условиях централизованной плановой экономики конструкция разрешенного использования земельных участков по своей сути невозможна. Государство имеет административные средства контроля эффективности "использования предоставленных в пользование земельных участков (получение наибольшего количества продукции с каждой единицы земельной площади в сельском и лесном хозяйстве, размещение средств производства и средств другой деятельности на минимально необходимом по размеру земельном участке или участке, соответствующем по размеру установленным нормативам, размещение жилых строений в городах в соответствии с установленными нормативами плотности заселения и т.д.)".

Земельный кодекс РСФСР 1922 г. положил начало классификации земель на основе целевого назначения. Все последующее советское законодательство характеризуется детализацией такой классификации. Так, ВЦИК и СНК РСФСР в 1925 г. утвердили Положение о земельных распорядках в городах, которым к городским землям были отнесены земли в пределах городской черты, предназначенные для обслуживания городов. В этом документе мы видим прообраз будущих функциональных зон генеральных планов: городские земли делились на три части: селитебные земли (земли, предназначенные под застройку или уже застроенные, а также необходимые для обслуживания построек), земли общего пользования (улицы, площади, набережные, кладбища, парки и т.д.) и городские угодья (леса, сельскохозяйственные земли, торфяники и т.д.).

Как отмечается в литературе, с принятием в 1928 г. Общих начал землепользования и землеустройства "для всех категорий земель были установлены правовые режимы, соответствовавшие экономическому и политическому значению различных способов и форм использования земли". Однако способы использования земли не были описаны. Можно только отметить некоторые новации в структурировании земельного фонда, которые заложили проблемы, не решенные до сих пор: "...в 1929 году было установлено, что земли промышленных предприятий в городах относятся к городским селитебным землям, а не к землям, предоставленным промышленности".

Интересные формулировки использованы в Общих началах землепользования и землеустройства 1928 г. в отношении обязательства землепользователей по использованию земли: "...правильно и целесообразно использовать предоставленную им землю". Представляется, что такая формулировка является декларативной - степень отклонения от "правильности и целесообразности" вряд ли возможно описать в правовом акте и установить санкцию. В отличие от Общих начал землепользования и землеустройства 1928 г., Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г., а затем и Земельный кодекс РСФСР 1970 г. содержали специальную норму, закрепляющую обязанность землепользователей использовать предоставленный им земельный участок в тех целях, для которых он предоставлен (абзац 1 ст. 11 Основ 1968 г., ст. 20 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.). За нарушение данной обязанности землепользователь мог быть лишен земельного участка, так как использование земельного участка не в соответствии с целями предоставления являлось основанием прекращения права пользования этим земельным участком (ст. 14 и 15 Основ 1968 г., ст. 31 и 32 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.). Важно отметить, что обязывание землепользователя по использованию земельного участка связывалось с целью предоставления, а не с классификацией земель. В Основах 1968 г. в отношении земель использован термин "основное целевое назначение", а в отношении земельного участка - термин "целевое назначение". Это указывает на возможность существования различных "целевых назначений" земельного участка в рамках "основного целевого назначения" категории земли. По форме - это прообраз разрешенного использования земельных участков, понимаемого как конкретизация правового режима в рамках определенной категории земель. Но по содержанию "целевое назначение земельного участка" могло пониматься исключительно как использование в соответствии "с целью предоставления", которая фиксировалась в документе о предоставлении земельного участка в пользование. Это понятно: в ситуации, когда принципом земельного права является "право исключительной государственной собственности на землю и государственное управление землей", государственное управление может и должно базироваться на предписаниях о единственно возможном виде использования каждого земельного участка.

Земельный кодекс РСФСР 1991 г. также воспроизводил термин "основное целевое назначение земель", а вот терминология Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. употребляет термин "целевое назначение земель". Есть ли существенная разница между этими понятиями - либо различие следует признать сугубо стилистическим? Как указывает О.И. Крассов, первоначально применительно к классификации земель в законодательстве использовался термин "основное хозяйственное назначение", который в последующие годы был заменен сначала термином "основное целевое назначение", затем - термином "целевое назначение". О.И. Крассов полагает, что отказ от слова "основной" при характеристике назначения земельного участка "вряд ли оправдан... поскольку при существующей классификации земель невозможно обеспечить единство их правового режима в пределах одной категории".

Основы 1990 г. (п. 1 ч. 2 ст. 17) возлагали на землепользователей обязанность обеспечить использование земли в соответствии с целевым назначением и условиями ее предоставления. Учитывая используемые термины, можно сказать, что надлежащее использование земельного участка предопределялось двумя факторами: 1) категорией земель, в составе которых находился такой земельный участок, и 2) условиями его предоставления, определенными в акте о предоставлении такого земельного участка. В свою очередь, Земельный кодекс РСФСР 1991 г. закреплял обязанность по использованию земельного участка в соответствии с его целевым назначением (п. 1 ст. 53). Пунктом 4 ст. 39 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. устанавливалась ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в виде возможности прекращения прав на данный земельный участок. Памятуя о том, что категория земель определялась в Земельном кодексе РСФСР 1991 г. как "основное целевое назначение", можно сделать вывод, что указанные обязанность и ответственность устанавливались вне связи с отнесением земельного участка к категории земель, а с конкретным указанием по использованию земельного участка, определенным в акте о его предоставлении.

Применительно к данному вопросу важно проанализировать нормы других законов, количество которых в рамках земельной реформы многократно возросло. Так, ст. 6 Закона РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям" определила, что районные, городские, поселковые и сельские Советы народных депутатов в соответствии с земельным законодательством проводят инвентаризацию земельного фонда и осуществляют перерегистрацию всех земельных участков с учетом фактического использования земли. Менее чем через полгода после принятия указанного Закона был принят Земельный кодекс РСФСР 1991 г., ст. 53 которого обязывала правообладателей земельных участков эффективно их использовать в соответствии с конкретным (не основным) целевым назначением. Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" запрещал использование собственником приобретенного земельного участка не по целевому назначению, если иное не установлено законом. Принятый в том же году Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3295-1 "Об основах градостроительства в Российской Федерации" в неявной форме, но фактически утвердил применение принципа "целевого назначения" земельного участка как конкретного указания на вид использования земельного участка. Пункт 4 ст. 7 установил право заказчика (застройщика), не являющегося пользователем объектов градостроительной деятельности, контролировать их целевое использование.

Таким образом, законодательно была предопределена схема последовательного перехода от основного целевого назначения земель соответствующей категории к целевому назначению земельных участков и располагаемых на них объектов капитального строительства как однозначно определенному единственно возможному виду использования каждого участка и объекта. Однако механизма такого перехода Земельный кодекс РСФСР 1991 г. не предусматривал. При этом в договорах аренды земельных участков и в решениях о предоставлении земельных участков в 90-е гг. XX в. в качестве указания на единственно возможный вид использования земельного участка широко применялся термин "целевое использование земельного участка".

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что используемую законодательством начала 90-х гг. XX в. терминологическую конструкцию "основное целевое назначение земель" - "целевое назначение земельных участков"/"целевое использование земельного участка" можно считать прообразом современной конструкции "целевое назначение земель" - "разрешенное использование земельных участков".

В литературе отмечено, что данный период на фоне отсутствия внятного законодательного регулирования характеризовался попытками внедрить в правоприменительную практику установление разрешенного использования земельных участков в отдельных муниципальных образованиях. Разрабатываемые в то время в городах России проекты правовых актов "устанавливали списки разрешенного использования земельных участков, расположенных в тех или иных территориальных зонах. Что касается действовавшего на то время градостроительного законодательства, то оно (в отличие от земельного) фактически закрепляло только один разрешенный вид использования конкретного участка, т.е. блокировало возможность использовать зональный принцип установления назначения земельных участков и иных объектов недвижимости".

Таким образом, можно сказать, что конструкция разрешенного использования земельных участков, прежде чем она была воспринята законодательством на федеральном уровне, сформировалась "снизу", на муниципальном уровне. Собственно говоря, сам термин "разрешенное использование земельных участков", являющийся переводом правовой конструкции permitted use of land plot, был заимствован для целей разработки муниципальных правовых актов из американского законодательства, где определение разрешенного использования земельных участков отнесено к компетенции именно органов местного самоуправления.

Стремительное вовлечение земельных участков в гражданский оборот и усложнение правового регулирования земельных отношений в 90-е гг. XX в. неизбежно вело к переходу от предписаний о конкретном разрешенном целевом использовании конкретного земельного участка к определению правовых рамок возможного использования земельных участков, устанавливаемых не индивидуально, а в правовых актах.

Первым правовым актом в Российской Федерации, использующим понятие "разрешенное использование земельного участка", стал Указ Президента Российской Федерации "Об Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года". В п. 4.10 "Продажа застроенных земельных участков" было установлено, что при продаже таких земельных участков в населенных пунктах право собственника на земельный участок включает право на любое его разрешенное использование, под которым впредь до введения в действие законодательства о территориальном зонировании понимается право использовать участок вместе с расположенными на нем зданиями, строениями, сооружениями всеми способами, не противоречащими ограничениям, установленным соответствующими органами власти (органами местного самоуправления) в соответствии с действующим законодательством и утвержденными строительными, санитарными, природоохранными, противопожарными нормами. При этом не допускается установление целевого (единственного) способа использования объекта недвижимости, в том числе земельного участка, а также установления ограничений на использование отдельного земельного участка. Как видно, указанным правовым актом были установлены два важных правила:

разрешенным использованием земельного участка признается все то, что не запрещено требованиями безопасности, вне зависимости от того, что указано в решении о предоставлении земельного участка;

указанное правило является временным, оно действует вплоть до принятия специального федерального закона, который должен определить иные правила определения способов использования земельных участков.

Упоминание разрешенного использования земельного участка можно также найти в Акте установления нормативной цены земельного участка (приложение N 4 к письму Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству "О порядке определения нормативной цены земли"), однако содержание этого термина в данном правовом акте не раскрывалось.

В другом письме Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (от 3 декабря 1996 г. N 1-16/2258), утвердившем макет отчета об оценке земельного участка с индивидуальным жилым домом, для целей такого отчета посредством четырех характеристик определено понятие "наиболее эффективное использование": 1) законодательно разрешенное; 2) физически возможное; 3) финансово реализуемое использование свободного (незастроенного) земельного участка или возведенного на нем здания; 4) приводящее к наибольшему значению стоимости земельного участка.

Представляется важным, что внедрение конструкции "разрешенное использование земельных участков" происходило поэтапно и обоснованно. Так, в программном правовом акте Правительства Российской Федерации (программа Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997 - 2000 годах") в качестве одного из основных направлений государственной политики в сфере рынка недвижимости было указано "законодательное установление принципа разрешенного использования недвижимости взамен целевого и процедур правового зонирования территорий населенных пунктов, определяющего права и ограничения по способам использования земельных участков и иной недвижимости, а также по строительным ограничениям в каждом районе города". Задача формирования законодательного установления принципа разрешенного использования земель в городах и иных поселениях провозглашалась одним из элементов государственной политики по развитию оборота земли и другой недвижимости также и в ряде региональных программных правовых актов.

Впоследствии данная правовая конструкция начала получать распространение в законах.

Однако в первом таком законе (Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан") конструкция разрешенного использования земельного участка была некорректно представлена только как "перечень ограничений, обременений и сервитутов". Такое узкое понимание разрешенного использования земельных участков более нигде в законодательстве не встречалось. Заметим, что конструкция "целевое назначение земельных участков" не имела отношения к делению земель на категории, а была представлена только как "ведение садоводства, огородничества, дачного хозяйства", что соответствует описанной выше терминологической конструкции Земельного кодекса РСФСР 1991 г.

Легальное определение разрешенного использования земельных участков впервые было сформулировано Градостроительным кодексом Российской Федерации. В ст. 1 было указано, что под разрешенным использованием земельного участка и иных объектов недвижимости следует понимать:

а) использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом;

б) ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) сервитуты.

Под градостроительным регламентом Градостроительный кодекс Российской Федерации 1998 г. понимал "совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны".

Примерно в это же время понятие разрешенного использования земельных участков стало активно применяться в земельном законодательстве субъектов Российской Федерации. В качестве примеров можно привести ст. 11 Закона Республики Бурятия "О земле"; ст. 49 Закона Курганской области от 4 марта 1998 г. "О земле"; ст. 8 Закона Воронежской области "О регулировании земельных отношений в Воронежской области"; ст. 12 Закона Саратовской области "О земле"; ст. 13 Закона Самарской области "О земле" и т.д. Среди региональных законов можно выделить Закон г. Москвы "О градостроительном зонировании территории города Москвы", которым было установлено, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются Правительством Москвы.

Таким образом, на момент принятия Земельного кодекса Российской Федерации конструкция разрешенного использования земельного участка уже предусматривалась отдельными актами земельного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Земельный кодекс Российской Федерации закрепил ряд общих положений, касающихся разрешенного использования земель и земельных участков. Так, ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации к числу принципов земельного законодательства отнесла деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому "правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства". Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что правовой режим земель определяется "исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов". В литературе отмечается, что указанные нормы ст. 1 и 7 Земельного кодекса Российской Федерации находятся в непротиворечивом сочетании друг с другом. Так, О.И. Крассов описывает: "Подпункт 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ гласит, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Практически аналогичная норма содержится в п. 2 ст. 7 ЗК РФ...". А.П. Анисимов считает, что принцип деления земель по целевому назначению на категории, установленный ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации, "развивается в статье 7 ЗК РФ, уточняющей, что общие принципы и порядок проведения зонирования устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов".

Попробуем провести анализ используемых в Земельном кодексе Российской Федерации определений. Внутреннее содержание принципа деления земель по целевому назначению на категории раскрыто следующим образом - правовой режим земель определяется исходя из:

а) принадлежности земель к определенной категории;

в) разрешенного использования земель в соответствии с требованиями законодательства.

Можно попробовать истолковать эту норму иначе - правовой режим земель определяется:

а) исходя из принадлежности земель к определенной категории;

б) исходя из разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий;

в) требованиями законодательства.

Второе толкование представляется неверным по следующим причинам. Во-первых, по правилам русского языка слова после предлога "исходя из" (в смысле "на основании") хотя не обособляются запятыми, однако составляют деепричастную конструкцию. Соответственно, все слова в деепричастной конструкции относятся только к словам в этой конструкции. Для грамматической связки "режим... определяется требованиями" норма должна была быть сформулирована следующим образом: "правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности... а также требованиями законодательства". Во-вторых, анализ научной литературы показал, что толкование рассматриваемого принципа сводится к двум элементам правового режима: целевому назначению и разрешенному использованию, и не имеет отношения к такому элементу, как "требования законодательства".

Таким образом, необходимо зафиксировать факт наличия в ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации двух различных способов определения разрешенного использования земельных участков: в соответствии с зонированием территорий (прямое указание) и в соответствии с требованиями законодательства (бланкетная норма).

Сопоставим сделанный вывод с нормой п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации. Правовой режим земель определяется исходя из:

а) их принадлежности к той или иной категории;

б) разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Таким образом, в данной норме разрешенное использование сводится только к процедуре зонирования территорий.

По результатам анализа на первый взгляд схожих по своему содержанию норм становится очевидным, что в Земельном кодексе Российской Федерации заложено серьезное внутреннее противоречие, проявляющееся в вопросе, является зонирование территорий единственным способом определения разрешенного использования или же законодательство может предусмотреть иные способы такого определения.

Рассмотрим лишь основные нормы Земельного кодекса Российской Федерации, в содержании которых не просто упоминается разрешенное использование земельных участков, но которые опираются на конструкцию разрешенного использования земельных участков:

) п. 7 ст. 22: арендатор земельного участка в пределах срока договора аренды земельного участка обязан по требованию арендодателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием;

) п. 4 ст. 30: определение разрешенного использования земельного участка - это элемент проведения работ по формированию земельного участка (для целей предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта);

) п. 1 ст. 30.2: понятие комплексного освоения в целях жилищного строительства включает в себя в качестве неотъемлемого элемента осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования;

) п. 1 ст. 40: собственник земельного участка имеет право в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием земельного участка возводить здания, строения, сооружения, проводить оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты;

) ст. 42: собственники и иные лица, использующие земельный участок, обязаны его использовать в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием.

Заметим, что все эти нормы носят общий характер, они не "завязаны" на территориях, на которых осуществляется зонирование территорий (даже там, где говорится о "жилищном и ином строительстве", под иным строительством понимается возведение инфраструктурных линейных объектов, которые, например, могут размещаться и на землях лесного фонда). Это позволяет сделать вывод о том, что законодатель исходил из универсальности разрешенного использования как элемента правового режима всех земельных участков, независимо от их целевого назначения и объема распространения процедуры зонирования территорий на те или иные категории земель.

В действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации легального определения разрешенного использования земельных участков не содержится. При этом Градостроительный кодекс Российской Федерации в соответствии с отсылочной нормой п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации является тем самым нормативным актом, установившим общие принципы и порядок проведения зонирования территорий.

В юридической литературе, начиная с середины 90-х гг. прошлого столетия, делались попытки дать научное определение разрешенному использованию земельных участков. Так, Г.С. Башмаков, З.С. Беляева и И.А. Иконицкая предлагают понимать под разрешенным использованием земельного участка совокупно целевое назначение земельного участка и требования к его использованию, вытекающие из территориального планирования и зонирования, а также из установленных для него ограничений и обременений. Весьма схожее понятие описывает Е.А. Сухова: "Разрешенное использование представляет собой результат отнесения участка к соответствующей категории земель, территориального зонирования, установления ограничений и сервитутов, если таковые предусмотрены законодательством".

Г.Е. Быстров и В.Е. Лукьяненко полагают, что разрешенное использование - это использование земельного участка с учетом целевого назначения и установленных ограничений и обременений. Оно может содержать и иные требования, установленные федеральными законами и законами (правовыми актами) субъектов Федерации, а также актами местного самоуправления.

В одном из Комментариев к Земельному кодексу Российской Федерации дается следующее определение разрешенного использования земельных участков: это - использование земельных участков с учетом ограничений на использование земель, устанавливаемых законодательством.

О.И. Крассов указывает, что попытка раскрыть содержание рассматриваемого понятия, основываясь на анализе положений действующего законодательства, приводит к выводу, что суть разрешенного использования составляют права лица по использованию земельного участка, т.е. разрешенное использование - это конкретное разрешенное целевое использование земельного участка. В другой работе О.И. Крассов формулирует определение: "Разрешенное использование земельного участка - это установление цели использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок и объект недвижимости, находящийся на нем, на основании осуществления определенных процедур или действий органов государственной власти, органов местного самоуправления".

В словаре юридических терминов, составленном А.К. Голиченковым, даны два основных определения для целей Земельного кодекса Российской Федерации: "...разрешенное использование земельных участков - 1) установленное для той или иной категории земель их возможное использование; исходный элемент правового режима земель; 2) один из этапов проведения работ по формированию земельного участка (в порядке предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта)".

Как видно, приведенные определения разнятся. В числе основных различий выделим:

) место разрешенного использования земельных участков по отношению к целевому назначению, ограничениям и обременениям, иным требованиям (включает в себя, выступая неким родовым понятием/существует отдельно; если существует отдельно: есть взаимосвязь с целевым назначением/нет такой взаимосвязи);

) способы определения разрешенного использования земельных участков (посредством градостроительного зонирования/посредством набора различных процедур);

) сущность разрешенного использования земельных участков (использование/процедура/совокупность предписаний/элемент правового режима).

Государственная земельная политика должна строиться так, чтобы у каждого участка земли был не только номинальный собственник, но и ответственный владелец. Лишь в этом случае законодатель может реально поставить перед собственниками и другими титульными владельцами задачу хозяйского обращения с каждым участком земли.

Зачастую на земельных участках располагаются и природные объекты, и недвижимое имущество, в результате чего земельный участок приобретает смешанный земельно-имущественно-природоресурсовый режим. Так, земли водного фонда могут использоваться для строительства и эксплуатации сооружений для сельскохозяйственных потребностей. В результате на земельном участке используются: водный объект, регулируемый водным законодательством; имущественный объект (сооружение), регулируемый гражданским законодательством; сам земельный участок, регулируемый земельным законодательством.

При этом необходимо отметить, что для упорядочения правоотношений по поводу разрешенного использования земельных участков представляется насущным и актуальным предусмотреть легальное определение разрешенного использования земельных участков, а также описать способы определения разрешенного использования земельных участков, к которым необходимо отнести не только зонирование территорий, но и иные способы, предписываемые отдельными федеральными законами.