Оптимизация законодательной инициативы
Введение
С развитием парламентаризма, в 21 веке происходит много
изменений в политической системах государств. Реформы, проводимые в структуре
законодательной власти, не являются исключением. Этот процесс приводит к
определенным изменениям в политической и общественной жизни страны. Узбекистан
в свою очередь не является исключением, так как в нашей стране тоже проводились
реформы связанные с переходом от однопалатного парламента к двухпалатному. Но
также возникает много вопросов касательно позитивности таких реформ для
государства. Поэтому и с теоретической и с практической стороны для
юристов-международников необходимо более глубоко рассмотреть вопросы касательно
повышения эффективной деятельности Олий Мажлиса Республики Узбекистан. В своей
работе мы попытались системно изучить деятельность верхней палаты Олий Мажлиса
Республики Узбекистан, а именно Сената Олий Мажлиса.
В чем заключается актуальность выбранной темы?
Во-первых, с созданием двухпалатного парламента в нашей
стране, возникает необходимость более углубленного изучения роли верхней палаты
и его дальнейшей эффективной деятельности.
Во-вторых, актуальность темы возрастает в силу сложившихся
потребностей в международном праве, т.к. роль парламентов, несомненно,
возрастает. В последнее время ведутся активные дискуссии касательно появления
новой отрасли (парламентское право) в международном публичном праве. Мы
считаем, что появление отрасли парламентского права - требование времени,
поэтому считается целесообразным исследовать теоретические аспекты деятельности
сената с учетом реалий нашей правовой действительности.
Степень изученности темы. Вопрос касательно Сената является
достаточно изученной темой нашими юристами и специалистами в области
конституционного и международного публичного права.
Однако в основном эта тема рассматривалась в рамках
конституционного права. Особенно можно отметить А. Саидова, У. Таджиханова, Х.
Одилкориева, Э. Халилова и др., которые посвятили указанному вопросу серию
публикаций. В их трудах можно найти немало интересных положений, оценок и
выводов, касающихся новых изменении в законодательной власти.
Тем не менее, оценка общего состояния разработок в данной
области приводит к заключению о существовании многих нерешенных вопросов. Этим,
прежде всего и обуславливается необходимость комплексного изучения проблемы.
Целью данной работы является рассмотрение структуры Сената и
его деятельности.
Исходя из сформулированной цели, автор определяет следующие
основные задачи:
исследовать значение, задачи и основные приоритеты
деятельности Сената;
- исследовать правовую регламентацию вопросов парламента, в
частности, национальное и международное законодательство;
рассмотреть пробелы в деятельности Сената.
Объектом курсовой работы являются нормы международного и
национального права, регламентирующие вопросы верхних палат парламента.
Предметом курсовой работы является международные и
национальные аспекты верхней палаты парламента.
Важным источником для исследования явились Конституция
Республики Узбекистан (Глава XVIII. Олий Мажлис Республики Узбекистан),
Конституционный Закон Республики «Об итогах референдума и основных принципах
организации государственной власти», Конституционный Закон Республики «О Сенате
Олий Мажлиса Республики Узбекистан», Закон Республики Узбекистан «О Регламенте
Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан», Закон Республики Узбекистан «О
статусе депутата законодательной палаты и члена Сената Олий Мажлиса Республики
Узбекистан» и другие нормативно-правовые документы, касающиеся выборов и
парламента.
При подготовке курсовой работы использованы исследования
ведущих ученых и специалистов в области конституционного и парламентского
права.
Теоретической основой работы послужили труды таких известных
узбекских и российских ученых, как Акаемов П., Левитин Л., Саидов А. и др.
(перечень их трудов см. в списке использованной литературы).
Практическая значимость работы определяется тем, что в
содержащиеся в работе выводы и положения могут быть использованы при выработке
рекомендаций направленных на дальнейшее совершенствование законодательства.
Одной из основных задач работы является предоставление информации об
актуальности вопросов касательно законодательной инициативы.
Таким образом, был использован ряд нормативно-правовых актов,
законодательных актов в сфере национального и международного права.
1.
Сенат Олий Мажлиса и его структура
В первую очередь в своей работе я хочу рассмотреть структуру
Сената Олий Мажлиса. Сенат (верхняя палата) Олий Мажлиса Республики Узбекистан
является палатой территориального представительства и состоит из ста членов
Сената (сенаторов). Члены Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан избираются
в равном количестве по шесть человек - от Республики Каракалпакстан, областей и
города Ташкента путем тайного голосования на соответствующих совместных
заседаниях депутатов Жокаргы Кенеса Республики Каракалпакстан, представительных
органов государственной власти областей, районов и городов из числа этих
депутатов. Шестнадцать членов Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан
назначаются Президентом Республики Узбекистан из числа наиболее авторитетных
граждан с большим практическим опытом и особыми заслугами в области науки,
искусства, литературы, производства и других сферах государственной и
общественной деятельности.
Срок полномочий Сената - пять лет.
Членом Сената может быть гражданин Республики Узбекистан,
достигший ко дню выборов двадцати пяти лет и постоянно проживающий на
территории Республики Узбекистан не менее пяти лет.
Одно и то же лицо не может быть одновременно членом Сената и
депутатом Законодательной палаты.
Сенат по вопросам, отнесенным к его ведению, а также по
вопросам организации внутренней деятельности палаты принимает постановления. По
общеполитическим, социально-экономическим и другим вопросам Сенат может
выступать с заявлениями и обращениями, которые оформляются постановлением
палаты.
Организационной формой деятельности Сената является его
заседание. Заседания Сената проводятся по мере необходимости, но не реже трех
раз в год.
Совместные заседания Сената и Законодательной палаты
проводятся при принесении присяги Президентом Республики Узбекистан, при
выступлениях Президента Республики Узбекистан по важнейшим вопросам
социально-экономической жизни, внутренней и внешней политики страны,
выступлениях руководителей иностранных государств. По согласованию палат
совместные заседания палат могут проводиться и по иным вопросам.
Председатель Сената избирается по представлению Президента
Республики Узбекистан на первом заседании после формирования Сената из числа
его членов большинством голосов от общего числа сенаторов тайным голосованием
на срок полномочий Сената.
Заместители Председателя Сената избираются из числа членов
Сената тайным голосованием большинством голосов от общего числа сенаторов на
срок полномочий Сената. Порядок выдвижения и избрания заместителей Председателя
Сената определяется Регламентом Сената.
В целях эффективной организации деятельности Сената,
осуществления координации работы комитетов палаты, подготовки предложений по
повестке дня, организации предварительного рассмотрения законов образуется
Кенгаш Сената. Кенгаш Сената собирается между заседаниями палаты по мере
необходимости.
Работа Сената основана на деятельности сенаторов, созываемых
на пленарные заседания и на заседания комитетов Сената.
Деятельность Сената основывается на коллективном и свободном
обсуждении вопросов, гласности, учете общественного мнения.
В период своих полномочий члены Сената, работающие в Сенате
на постоянной основе, не могут заниматься другими видами оплачиваемой
деятельности, кроме научной и педагогической. Одно и то же лицо не может быть
одновременно членом Сената (сенатор) и депутатом Законодательной палаты Олий
Мажлиса Республики Узбекистан. Гарантии беспрепятственного и эффективного
осуществления прав и обязанностей сенатора устанавливаются Законом Республики
Узбекистан «О статусе депутата Законодательной палаты и члена Сената Олий
Мажлиса Республики Узбекистан», другими законодательными актами.
.1
Кенгаш Сената
сенат заседание законодательный голосование
В целях эффективной организации деятельности Сената, осуществления
координации работы комитетов палаты, подготовки предложений по повестке дня,
организации предварительного рассмотрения законов образуется Кенгаш Сената.
Кенгаш Сената собирается между заседаниями палаты по мере необходимости.
В состав Кенгаша Сената входят Председатель Сената, его
заместители и председатели комитетов. Кенгаш Сената по вопросам, входящим в его
компетенцию, принимает постановления большинством голосов от общего числа его
членов.
Кенгаш Сената возглавляет Председатель Сената, который ведет
заседания Кенгаша и подписывает его постановления.
.2
Комитеты Сената
Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов,
вносимых в Сенат, контроля за исполнением законов Республики Узбекистан и
решений, принимаемых Сенатом, из числа сенаторов после формирования Сената на
срок его полномочий избираются комитеты в составе председателя, его заместителя
и членов комитета. Все члены комитетов Сената пользуются равными правами.
Сенатор, не избранный в состав комитета, вправе участвовать в его работе с
совещательным голосом. Комитеты Сената ответственны перед Сенатом и подотчетны
ему.
Комитеты Сената:
§ дают заключения по переданным Законодательной
палатой в Сенат для одобрения законам;
§ разрабатывают по собственной инициативе и по
поручению Сената проекты актов Сената по вопросам, относящимся к их ведению;
§ вносят предложения в Кенгаш о включении закона в
повестку дня заседания либо о продолжении работы над ним, или его отклонении с
мотивированным обоснованием;
§ дают заключения и предложения по проекту
Государственного бюджета Республики Узбекистан;
§ запрашивают от государственных органов и других
организаций, должностных лиц документы, экспертные и иные заключения,
статистические и иные данные;
§ создают рабочие группы по рассмотрению внесенных
Законодательной палатой законов, привлекают в их состав представителей
государственных органов и негосударственных некоммерческих организаций, научных
учреждений, специалистов и ученых, руководителей хозяйствующих субъектов;
§ готовят предложения по изменению или дополнению
текста внесенных законов Республики Узбекистан, а также постановлений,
принимаемых Сенатом;
§ заслушивают сообщения руководителей органов
государственной власти и управления о выполнении ими законов Республики
Узбекистан, постановлений Сената и решений комитетов.
Комитеты Сената организуют работу в соответствии со своими
планами, а также поручениями и рекомендациями Сената, его Председателя и
Кенгаша. Порядок деятельности комитетов Сената определяется Регламентом Сената.
Заседания комитетов Сената проводятся по мере необходимости
между заседаниями Сената. Заседания комитетов Сената правомочны, если на них
присутствует не менее половины состава комитета. Заседания комитетов Сената
проводятся открыто. В случае необходимости комитеты Сената могут принять
решение о проведении закрытого заседания.
На заседания комитетов могут приглашаться представители
государственных органов и негосударственных некоммерческих организаций, научных
учреждений, специалисты и ученые, представители органов печати, телевидения,
радио и других средств массовой информации.
Комитеты Сената принимают решения по рассматриваемым вопросам
большинством голосов от общего состава членов комитета.
Решения комитетов Сената, направляемые в государственные
органы, подлежат обязательному рассмотрению ими с сообщением о результатах или
о принятых мерах не позднее чем в месячный срок, если иное не установлено в
решении.
.3
Комиссии Сената
Сенат для выполнения конкретных задач может создавать
комиссии.
Комиссия создается из числа сенаторов на заседании Сената в
составе председателя, членов комиссии, а при необходимости также заместителя
председателя комиссии. О создание комиссии Сенат принимает постановление.
При этом определяются цель создания комиссии и ее полномочия.
Комиссия прекращает свою деятельность после выполнения
возложенных на нее задач, истечения срока, на который она создана, или досрочно
по решению Сената. Порядок организации и деятельности комиссий определяется
Регламентом Сената.
На сегодняшний день образована одна комиссия - комиссия
по регламенту и этике. Комиссия по регламенту и этике образована
Сенатом Олий Мажлиса Республики Узбекистан на срок своих полномочий в составе 7
человек.
Основными
задачами комиссии являются:
§ содействие за соблюдением сенаторов норм этики
Сената;
§ проведение разъяснительных мероприятий,
способствующих повышению политической и правовой культуры сенаторов;
§ предварительное рассмотрение и подготовка
вопросов об этике сенаторов, вносимых в Кенгаш;
§ осуществление контроля за соблюдением норм этики
сенаторами и своевременное предотвращение их нарушений.
.4
Аппарат Сената
В соответствии с Конституционным законом Республики
Узбекистан «О Сенате Олий Мажлиса Республики Узбекистан» организационное,
информационное и материально-техническое обеспечение деятельности Сената, его
органов и членов Сената осуществляет Аппарат Сената.
Структура, штаты, размер оплаты труда и
материально-техническое обеспечение работников Аппарата Сената, а также расходы
на их содержание утверждаются Председателем Сената.
Трудовые отношения работников аппарата Сената не зависят от
срока полномочий Сената. Порядок организации и деятельности аппарата Сената
определяется Положением, утверждаемым Председателем Сената
В своей деятельности Аппарат Сената руководствуется Конституцией
Республики Узбекистан, законами Республики Узбекистан, постановлениями Сената,
его Кенгаша, распоряжениями Председателя Сената.
Аппарат Сената осуществляет свою деятельность во
взаимодействии с аппаратами Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики
Узбекистан, Кабинета Министров Республики Узбекистан, а также органами
исполнительной и судебной власти, органами государственной власти на местах и
органами самоуправления граждан.
Аппарат Сената является юридическим лицом, имеет расчетные
счета, печать с изображением Государственного герба Республики Узбекистан и со
своим наименованием.
1.5
Структурные подразделения Аппарата Сената
Аппарат Сената работает под непосредственным руководством
Председателя Сената, его заместителей (руководство Сената) и Руководителя
Аппарата Сената и включает следующие структурные подразделения:
§ Секретариат при руководстве Сената
§ Пресс-секретарь
§ Юридический отдел
§ Отдел международных связей
§ Отдел печати и переводов
§ Общий отдел
В составе отделов Аппарата Сената могут быть образованы
секторы, группы и иные структурные подразделения.
Возглавляет Аппарат Сената Руководитель Аппарата Сената.
.6
Сенаторы
Члены Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан избираются в
равном количестве - по шесть человек - от Республики Каракалпакстан, областей и
города Ташкента путем тайного голосования на соответствующих совместных
заседаниях депутатов Жокаргы Кенеса Республики Каракалпакстан, представительных
органов государственной власти областей, районов и городов из числа этих
депутатов. Шестнадцать членов Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан
назначаются Президентом Республики Узбекистан из числа наиболее авторитетных
граждан с большим практическим опытом и особыми заслугами в области науки,
искусства, литературы, производства и других сферах государственной и
общественной деятельности.
В период своих полномочий члены Сената, работающие в Сенате
на постоянной основе, не могут заниматься другими видами оплачиваемой
деятельности, кроме научной и педагогической. Одно и то же лицо не может быть
одновременно членом Сената (сенатор) и депутатом Законодательной палаты Олий
Мажлиса Республики Узбекистан.
Гарантии беспрепятственного и эффективного осуществления прав
и обязанностей сенатора устанавливаются Законом Республики Узбекистан «О
статусе депутата Законодательной палаты и члена Сената Олий Мажлиса Республики
Узбекистан» и другими законодательными актами.
Таблица 1.
2.
Деятельность Сената Республики Узбекистан
.1
Порядок проведения заседаний Сената и его органов
Организационной формой деятельности Сената являются его
заседания, проводимые по мере необходимости, но не реже трех раз в год.
Заседания Сената являются правомочными, если в их работе
участвует не менее половины от общего числа сенаторов. При рассмотрении
вопросов об одобрении Конституции Республики Узбекистан, Конституционных
законов, внесении в них изменений и дополнений обязательно присутствие не менее
двух третей от общего числа сенаторов. Внеочередные заседания Сената могут
созываться по предложению Президента Республики Узбекистан, Председателя Сената
либо по предложению не менее одной трети от общего числа сенаторов. Заседания
комитетов Сената проводятся по мере необходимости между заседаниями Сената. Во
время заседаний Сената не проводятся заседания комитетов. Заседания комитетов
Сената правомочны, если на них присутствует не менее половины состава комитета.
Вопросы, подлежащие рассмотрению на заседании Сената,
включаются в проект повестки дня заседания с указанием очередности их
рассмотрения, комитетов палаты, ответственных за подготовку к рассмотрению
каждого вопроса, докладчиков (содокладчиков), а также иных сведений.
Проект повестки дня заседания Сената формируется Кенгашем
Сената.
Сенаторы заблаговременно извещаются о вопросах, включенных в
проект повестки дня заседания Сената. Повестка дня заседания Сената
утверждается постановлением палаты. Заседания Сената проводяться открыто,
гласно и освещаются средствами массовой информации. В случае необходимости
Сенат может принять решение о проведении закрытого заседания. Такое решение
может быть принято, если предложение об этом внесено Президентом Республики
Узбекистан, Премьер-министром Республики Узбекистан, Председателем Сената,
Кенгашем или комитетом Сената.
.2
Порядок голосования и принятия решений
Решения Сената принимаются на его заседаниях открытым или
тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование на
заседаниях Сената может осуществляться с использованием электронной системой
подсчета голосов или с использованием бюллетеней для тайного голосования.
Контроль за использованием электронной системы подсчета
голосов на заседании Сената осуществляет группа из числа сенаторов.
Решение о форме и способе голосования принимается Сенатом
открытым голосованием, за исключением случаев, когда форма и способ голосования
по тому или иному вопросу определены Конституцией Республики Узбекистан и
конституционными законами. Сенатор лично осуществляет свое право на голосование.
Постановления Сената принимаются большинством голосов от общего числа
сенаторов, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Республики Узбекистан
и Конституционным Законом Республики Узбекистан «О Сенате Олий Мажлиса
Республики Узбекистан».
.3
Порядок рассмотрения законов Сенатом
Закон вносится в Сенат после его принятия Законодательной
палатой.
При внесении закона в Сенат должны быть представлены:
1. постановление Законодательной палаты о принятии
закона;
2. закон, принятый Законодательной палатой;
. пояснительная записка к закону с изложением его
концепции;
. закон о внесении изменений и дополнений, а также о
признании утратившими силу законодательных актов, связанных с принятием Закона;
. перечень подзаконных актов, подлежащих изменению,
дополнению, признанию утратившими силу или принятию;
. финансово-экономическое обоснование - для законов,
требующих материальных затрат;
. заключение Кабинета Министров Республики Узбекистан
по законам, предусматривающим сокращение государственных доходов или увеличение
государственных расходов, а также изменения по статьям Государственного бюджета
Республики Узбекистан.
Поступивший в Сенат закон регистрируется и передается
Председателем Сената в комитет, который будет осуществлять предварительное
рассмотрение закона и готовить по нему заключение (далее - ответственный
комитет). Заседания комитетов Сената по обсуждению закона проводятся открыто. В
случае необходимости комитеты Сената могут принять решение о проведении
закрытого заседания. На заседания комитетов могут приглашаться представители
государственных органов и негосударственных некоммерческих организаций, научных
учреждений, специалисты и ученые, представители органов печати, телевидения,
радио и других средств массовой информации. Ответственный комитет при подготовке
заключения обобщает поступившие предложения. Заключение ответственного комитета
должно содержать оценку закона с рекомендацией об одобрении закона или его
отклонении. В заключении о необходимости отклонения закона должны излагаться
мотивы, по которым ответственный комитет считает необходимым отклонить закон.
Заключение ответственного комитета представляется в Кенгаш Сената, который
принимает решение о включении закона в проект повестки дня заседания Сената.
Рассмотрение закона на заседании Сената начинается с оглашения докладчиком
заключения ответственного комитета. По рассматриваемому закону в порядке его
обсуждения могут выступить сенаторы. По результатам обсуждения Сенат принимает
решение об одобрении или отклонении закона.
.4
Осуществление Сенатом контрольных полномочий
Парламентский
запрос
Сенат, а также сенатор вправе направить парламентский запрос
должностным лицам органов государственной власти и управления с требованием
дать обоснованное разъяснение или изложить свою позицию по вопросам, входящим в
их ведение. Ответ на парламентский запрос должностные лица органов
государственной власти и управления дают на заседании Сената. Парламентский
запрос, адресованный председателю Верховного суда, председателю Высшего
хозяйственного суда, Генеральному прокурору Республики Узбекистан,
руководителям органов дознания и следствия не может касаться конкретных дел и
материалов, находящихся в их производстве. Информация по парламентским запросам
может быть обсуждена на заседании Сената. По итогам обсуждения Сенат принимает
постановление.
Сенат ежегодно на своем заседании заслушивает отчет о
деятельности Уполномоченного Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам
человека.
Сенат ежегодно на своем заседании заслушивает и обсуждает
отчет Счетной палаты Республики Узбекистан после поступления в Сенат
постановления Законодательной палаты по данному вопросу. Постановления Сената,
принятые по отчетам Уполномоченного Олий Мажлиса Республики Узбекистан по
правам человека и Счетной палаты Республики Узбекистан, направляются в
Законодательную палату в течение десяти дней со дня их принятия.
Ежегодные отчеты Генерального прокурора Республики
Узбекистан, председателя Государственного комитета Республики Узбекистан по
охране природы, председателя правления Центрального банка Республики
Узбекистан, представленные в Сенат в установленном законодательством порядке,
рассматриваются на очередном заседании Сената.
Комитеты Сената, а также сенаторы могут запрашивать от
государственных органов и других организаций, должностных лиц документы,
экспертные заключения, статистические и иные данные.
Информация, запрашиваемая комитетами Сената или сенаторами,
должна быть представлена соответствующим государственным органом, иной
организацией, должностным лицом не позднее десяти дней со дня получения
обращения. Заслушивание комитетами Сената сообщений руководителей органов
государственной власти и управления о соблюдении ими законов, выполнении
решений комитетов палаты проводится в соответствии с планами работы комитетов.
3. Предложения по оптимизации законодательной
инициативы
В последние годы в Республике Узбекистан проделана
значительная работа по совершенствованию, оптимизации и повышению эффективности
законотворческой деятельности органов государственной власти в частности Олий
Мажлиса. Однако практически нигде стратегическое планирование данной
деятельности не упорядочено. Между тем оно должно отвечать требованиям:
совокупность законопроектов необходимо распределять не только по срокам, но и
по очередности разработки, внесения, рассмотрения и принятия; следует
обеспечивать внутрисистемную связь планируемых законов; планирование
целесообразно осуществлять по основным сферам государственной и общественной
жизни.
Важной проблемой остается реализация в системе
законодательства права народной законодательной инициативы, признанной в ряде
зарубежных демократических государств, но не получившей законодательного
закрепления в Узбекистане. Являясь одним из демократических институтов она
призвана стать составной частью демократической конституционной системы
развития российской государственностьи и позволит избирателям (населению) в
случаях, когда законодательный орган окажется непредставительным и,
соответственно, не отвечающим ожиданиям народа, или избранник - депутат по тем
или иным причинам окажется неспособным реализовать волю избирателей, защищать
свои интересы путем реализации права на разработку и представление собственных
законопроектов в законодательные органы.
Разработки требует закон Республики Узбекистан «О порядке
реализации права законодательной инициативы». Закон Республики Узбекистан «О
порядке подготовки проектов законов и их внесения в Законодательную палату Олий
Мажлиса Республики Узбекистан» от 11.10.2006 г. №ЗРУ-60 имеет локальный
характер и, соответственно, ограниченные им регулятивные возможности объективно
не позволяют посредством только регламентных норм урегулировать весь комплекс
отношений, складывающихся в процессе реализации права законодательной
инициативы. Такая ситуация создает немало сложностей в парламентской практике.
Поэтому обоснованными представляются необходимость законодательного
урегулирования отношений, связанных с реализацией права законодательной
инициативы. Следуя заявленной необходимости, можно с уверенностью предположить,
что законодательное установление порядка осуществления права законодательной
инициативы внесет ясность и стабильность в понимание указанного права, в
механизм его функционирования, а также обеспечит полноту регламентации одной из
важнейших законотворческих процедур.
Прежде всего имеет смысл дать в законодательстве легальное
определение самого понятия «право законодательной инициативы». Хотя
терминологическое словосочетание «законодательная инициатива» достаточно широко
используется в литературе и давно употребляется в законотворческой практике, на
сегодняшний день отсутствует юридически четкая дефиниция этого понятия, его
существенных свойств, элементов содержания. Как начало осуществления
законодательной инициативы, юридически следует оценить факт внесения
законопроекта в законодательный орган, поскольку непосредственно с данного
момента ставится вопрос о необходимости принятия конкретного законодательного
акта, приводится в действие механизм законотворческой деятельности
законодательного органа. Обязательными компонентами официального внесения
законопроекта в законодательный орган, вытекающими из права законодательной
инициативы, являются: получение законопроекта от субъекта законодательной
инициативы, обеспечение его дальнейшего прохождения в законодательном органе.
В решении обозначенной проблемы также актуально введение
специальных правил, устанавливающих единый порядок в сфере реализации
субъектами своих законодательных инициатив. Правила должны представлять собой
типовой образец определенных предписаний, рекомендуемых субъектам для возможного
использования при осуществлении права законодательной инициативы. Они позволят
обеспечить оптимизацию данного процесса и, кроме того, минимизировать
количество ошибок и упущений, допускаемых со стороны субъектов.
Немаловажное значение имеет и проведение юридической и (или)
иной специализированной экспертизы подготовленного в порядке законодательной
инициативы законопроекта непосредственно перед внесением его на рассмотрение
законодательного органа. Опыт зарубежных государств показывает, что специализированная
экспертиза подготовленного в порядке законодательной инициативы законопроекта
осуществляется посредством юрислингвистической, криминалогической
(антикоррупционной), международно-правовой, общественной экспертиз.
Экспертизой достигается научно-правовая проработанность
законопроекта, обеспечивается его качество как с содержательной, так и с
юридико-технической стороны. Возвращение законопроекта с целью устранения
имеющихся недостатков отнюдь не означает, что не состоялось его официального
внесения в законодательный орган. Проект следует считать внесенным со дня его
первоначального представления. В течение того времени, пока устраняются
допущенные нарушения, законопроект, если оценивать его юридическое состояние,
должен быть признан «находящимся без движения». Такое правило имеет особое
значение в случаях, когда истечение определенного срока является причиной
отказа включить внесенный законопроект в повестку дня очередной сессии
законодательного органа.
Введение указанного правила служит одной из мер, направленных
на ограничение неправомерных действий со стороны органа, должностного лица,
принимающих вносимый в законодательный орган законопроект к рассмотрению. В
определенной степени этим правилом обеспечивается и реальная возможность для
повторного представления субъектом права законодательной инициативы
возвращенного законопроекта в парламент. Установление обязанности постановки
каждого предложения о рассмотрении законопроекта на голосование сессии
законодательного органа служит главной гарантией защиты права законодательной
инициативы от любых предварительных аппаратных или групповых «совещательных»
решений о судьбе такой инициативы.
То обстоятельство, что только субъект, наделенный правом
законодательной инициативы, может внести ее на рассмотрение законодательного
органа, обусловливает необходимость существования правила о внесении
инициативных проектов, исходящих от граждан, государственных органов,
общественных организаций, не обладающих правом законодательной инициативы,
через органы и лиц, наделенных таким правом. Известного уточнения, однако,
требует вопрос о том, будет ли такого рода инициатива так же обязательной для
принятия к рассмотрению парламентом, как и инициатива, исходящая
непосредственно от правомочного субъекта.
По общему правилу основными формами законодательной
инициативы признаются законопроект и законодательное предложение. В законе
необходимо разграничить указанные формы. Процессуально-правовым последствием
официального внесения в законодательный орган законодательного предложения и
законопроекта является то, что они в равной степени определяют собой начало
стадии законодательной инициативы, которым служит факт передачи соответственно
законопроекта или законодательного предложения о его разработке на рассмотрение
законодательного органа.
Развитие каждой из названных инициатив, тождественное по
процедуре внесения в законодательный орган, различается в процессе их
дальнейшей реализации. При возбуждении вопроса о необходимости создания
законодательного акта посредством законодательного предложения в ходе
предварительного рассмотрения последнего комитетом и последующего рассмотрения
парламентом определяется лишь целесообразность предлагаемого нововведения.
Если законодательное предложение получает поддержку
большинства членов парламента, принимается решение о подготовке на его основе
соответствующего законопроекта, который поручается одному из структурных
подразделений законодательного органа. Иные юридические последствия наступают в
случае, если возбуждение вопроса о необходимости создания законодательного акта
выразится в самом факте внесения на рассмотрение законодательного органа
готового законопроекта. Здесь обсуждение целесообразности предлагаемого
нововведения «сливается» с обсуждением непосредственно законопроекта еще на
этапе его предварительного рассмотрения комитетом. В процессе такого обсуждения
подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается
реальная оценка тех общественных отношений, которые предлагается им
урегулировать. В соответствии со ст. 1. Закона Республики Узбекистан «О порядке
подготовки проектов законов и их внесения в Законодательную палату Олий Мажлиса
Республики Узбекистан» от 11.10.2006 г. №ЗРУ-60 закона регулирует отношения в
области подготовки проектов законов и их внесения в Законодательную палату Олий
Мажлиса Республики Узбекистан, соответственно речь идёт о внесении только
готового законопроекта.
Оформление идеи законопроекта в достаточно проработанный
документ требует немалых усилий. Вместе с тем и сама генерация законопроектных идей
может иметь немалое значение для процесса законотворчества. Речь идет прежде
всего о тех случаях, когда субъект законодательной инициативы не располагает
возможностью самостоятельно подготовить проект закона, а потребность общества в
нормативном регулировании выдвигаемой им идеи очевидна. Важно не потерять такую
идею, зафиксировать ее в работе парламента. Этому и должна служить официально
признанная форма законодательного предложения, которая предполагает подготовку
на основе выдвинутой идеи развернутого проработанного законопроекта специально
на то уполномоченным органом. Интересно отметить, что законодательная практика
многих зарубежных стран идет по пути закрепления возможности реализации права
законодательной инициативы в форме законодательного предложения лишь за
определенным кругом субъектов. Чаще всего законодательные предложения
связываются с инициативой депутатов (Франция, Австрия, Швеция). Такая тенденция
вызвана целым рядом причин, главная из которых заключается в возрастающей
сложности законотворчества, требующего все большего объема знаний, высокого
профессионализма, владения необходимыми навыками совершения тех или иных
процессуальных действий и подчас неподготовленностью к этому депутатов.
Существующее различие между готовым проектом законодательного
акта и законодательным предложением дает основание предположить, что различным
должен быть и порядок их внесения в законодательный орган.
В отношении законодательного предложения его, по-видимому,
следует предусмотреть более упрощенным. Это не только поможет избежать
ущемления интересов субъекта, реализующего свое право законодательной
инициативы в форме законодательного предложения, но также будет служить
дополнительной мерой, препятствующей затягиванию законодательного процесса. При
внесении законодательного предложения представляется достаточным, чтобы в ясной
форме было изложено основное его содержание с кратким обоснованием и указано
название закона, который предлагается принять на его основе.
Ограничен круг субъектов права законодательной инициативы при
пересмотре Конституции или внесении в нее поправок. В соответствии со ст. 127
Конституции Республики Узбекистан: «Изменения в Конституцию Республики
Узбекистан вносятся законом, принятым большинством, не менее чем двумя третями
от общего числа соответственно депутатов Законодательной палаты и членов Сената
Олий Мажлиса Республики Узбекистан, или референдумом Республики Узбекистан».
Из числа субъектов законодательной инициативы правом на
реализацию предложений о поправках либо пересмотре Конституции не наделены
Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший хозяйственный Суд, а также каждый в
отдельности депутат Олий Мажлиса Республики Узбекистан.
Соответствующие положения требуют законодательного
закрепления.
В рамках исследуемой проблемы требует закрепления также
положение, обязывающее законодательный орган производить любые изменения
заявленной законодательной инициативы только с согласия ее субъекта. При
наличии такого правоположения у субъекта появляется реальная возможность
«соучаствовать» в работе над инициативой на всех этапах ее прохождения в
законодательном органе. В отношении внесенного субъектом в законодательный
орган законопроекта за ним сохраняется право на получение полной информации по
законопроекту, на участие в доработке, в обсуждении законопроекта на заседании
комитета либо самого законодательного органа. В ходе доработки, обсуждения
законопроекта субъект может вносить предложения, замечания, адресуемые комитету
или законодательному органу, и в то же время выражать свое отношение к предложениям
и замечаниям, поступающим по законопроекту со стороны других участников
законодательного процесса, высказывать согласие либо несогласие с ними.
Предложения, с которыми инициатор не согласится, могут
приниматься либо отклоняться законодательным органом с учетом того,
поддерживаются они участником процесса, который их внес, или нет. Предложения,
не поддерживаемые последним, с обсуждения снимаются. Не имеет смысла проводить
по ним и голосование. Этим выражается общий интерес инициатора законопроекта и
участника процесса, предложившего по нему изменения. Субъекту, выступившему с
инициативой законодательного предложения, предоставляется возможность участия в
работе комитетов, комиссий, осуществляющих предварительное рассмотрение этого
законодательного предложения. Он может поделиться своими соображениями,
высказать мнение относительно предлагаемого разработчика законопроекта, дать
необходимые пояснения. Во всех случаях, когда законодательное предложение
получает «воплощение» в конкретном законопроекте, председательствующему на
сессии должно вменяться в обязанность уведомление участников процесса о том
субъекте, кому принадлежит идея разработки рассматриваемого в законодательном
органе законопроекта.
Сегодня еще существует практика, когда инициатор законопроекта
вытесняется из процесса комитетом, ответственным за рассмотрение законопроекта
в законодательном органе. Произведя подготовку законопроекта к первому чтению,
его доработку (подчас весьма существенную), комитет при последующем
рассмотрении законопроекта законодательным органом выступает уже от своего
имени. Считается, что переход правосубъектности по законодательной инициативе в
принципе возможен, если инициатор законопроекта по какой-либо причине
отказывается от авторства на законопроект и переуступает свое право
законодательной инициативы другому субъекту этого права.
Но поскольку комитеты по действующему законодательству не
являются субъектами законодательной инициативы, единственное, что в
рассматриваемой ситуации можно допустить, - это их «соавторство» с инициатором
законопроекта с согласия последнего. Активному участию субъекта в
законодательном процессе призвано служить его систематическое информирование о
поэтапном прохождении в палатах Парламента реализуемой им законодательной
инициативы.
К примеру, в Российской Федерации в Регламенте
Государственной Думы получило отражение длительное время отстаиваемое в
литературе положение о необходимости того, чтобы регистрация вносимого
законопроекта сопровождалась присвоением ему цифрового номера. Такая практика
давно существует в парламентах некоторых зарубежных стран и полностью себя
оправдала. Присвоение законопроекту номера на стадии его внесения позволяет
обеспечивать контроль за последующим прохождением законопроекта в
законодательном органе. Это имеет особое значение при скоплении в парламенте
большого количества законодательных инициатив. Регистрационный номер согласно
ст. 107 Регламента указывается вместе с наименованием законопроекта в
электронной регистрационной карте, где также фиксируются сведения о
законопроекте, сроках его поступления и дальнейшего рассмотрения палатами
Федерального Собрания, Президентом РФ. За инициатором законопроекта признается
право на его отзыв. Требует четкой регламентации процедура реализации данного
права. Определяющее значение при этом имеет установление срока, в продолжение
которого законопроект может быть отозван. В соответствии с Регламентом
Государственной Думы Федерального Собрания субъект законодательной инициативы
имеет право отозвать внесенный им законопроект до принятия его в первом чтении.
Зарубежная парламентская практика знает два варианта решения
этой проблемы: отзыв возможен до принятия законопроекта во втором чтении; отзыв
возможен на любой стадии при допустимости переуступки права законодательной
инициативы другому субъекту, наделенному таким же правом, который «берет
законопроект на себя», и законодательный процесс продолжается. Изложенное
позволяет заключить, что постановка проблемы правовой регламентации вопросов
реализации права законодательной инициативы и, прежде всего, их
законодательного урегулирования, продиктована потребностью обеспечения и защиты
этого права, его гарантированного использования.
В первую очередь здесь могли бы быть предприняты следующие
меры:
а) усиление экспертно-аналитического обеспечения
законотворческой деятельности Парламента за счет разработки и предоставления на
регулярной основе следующих материалов:
анализа состояния действующего законодательства;
обзоров материалов, обобщающих правоприменительную практику с
точки зрения качества и действенности законов;
анализа содержательных и формально-юридических проблемных
ситуаций, подлежащих законодательному разрешению;
комплексного анализа направлений и приоритетов развития
законодательства;
обзора зарубежного опыта законодательного регулирования;
анализа финансово-экономического обоснования законопроектов.
б) максимальное использование экспертного потенциала
сторонних организаций, например, Счетной палаты Республики Узбекистан при
проведении финансовой экспертизы, Центрального банка Республики Узбекистан,
иных органов, например, осуществляющих обязательную государственную
экологическую экспертизу и т.п.
Следует отметить и имеющееся до сих пор наличие
принципиального противоречия между необходимостью системного законодательного
обеспечения государственной политики, оперативной и адекватной реакцией
законодателя на возникновение проблемных ситуаций и несовершенством
методологической и организационно-правовой базой законотворчества, включая и
аналитическое обеспечение законодательной деятельности.
Принятие мер по подготовке и реализации современной концепции
законодательного регулирования общественных отношений на всех стадиях
законодательного процесса, отвечающей требованиям времени, становится одним из
приоритетов.
Во-вторых, система законодательного регулирования должна охватывать
все элементы, необходимые для обеспечения качества законодательства и
эффективного применения законов. Основными функциональными элементами системы
являются: целеполагание, разработка законопроекта, реализация права
законодательной инициативы, принятие закона, создание условий для его
эффективной реализации, правоприменительная деятельность, контроль и мониторинг
действия закона. Необходимым элементом должен быть механизм, обеспечивающий
совершенствование всей системы законодательного регулирования, основанный на
объективных оценках ее эффективности.
В-третьих, основы построения системы законодательной
деятельности, оптимизация всех стадий законодательного процесса, ее организации
и функционирования должны устанавливаться на законодательном уровне (и только
потом - регламентами органов государственной власти).
В-четвертых, каждый субъект законодательной инициативы,
включая прежде всего депутатов, участвующий в законодательном регулировании,
должен иметь четко очерченную компетенцию, соответствующую его конституционным
полномочиям, и нести ответственность за конечный результат своей деятельности.
Далее, проблема информационно-аналитического обеспечения
законодательной деятельности Парламента является относительно новой для науки
конституционного права. Толчком к ее активному изучению явилась информатизация
общества, формирование единого информационного пространства. Идея
целенаправленно организованной и концептуально оформленной информационной
поддержки законодательного процесса появилась в США на рубеже XIX-XX вв.
Информационно-аналитическое обеспечение уже достаточно давно
стало неотъемлемой частью процесса принятия решений в институтах
государственной власти западных демократий. Стратегический выбор в пользу
укоренения в политической системе демократических принципов и строительства
демократических институтов, сделанный страной в конце ХХ века, требует
определенных усилий по разработке соответствующей «инфраструктуры», создающей
условия для того, чтобы идеи демократии находили свое выражение в ежедневной
работе государственной машины.
Заключение
На современном этапе развития Узбекистана, характеризующемся
сложными и противоречивыми процессами в социально-экономической и
государственно-правовой сферах, большинство правоведов - как теоретиков, так и
практиков - сходятся во мнении, что на сегодняшний день наиболее слабым звеном
законодательной деятельности является несогласованность социальных интересов в
рамках правообразующего процесса, отсутствие последствий прогнозирования
принятия законопроектов. Законодательная власть, являясь одним из важнейших
уровней организации публичной власти, обеспечивает, в конечном счете,
устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов.
Поэтому сбои и проблемы в работе ее органов негативным образом сказываются на
состоянии всего общества.
Одним из важнейших достижений человечества за прошедшие
тысячелетия, несомненно, является то, что оно научилось жить и работать по
нормам и правилам закона. В настоящее время практически во всех странах мира
закон стал основным регулятором общественных отношений. Поэтому во всех странах
мира процессу законотворчества уделяется особое внимание. Качество принимаемых
законов, безусловно, зависит от того, как построена и организована работа
парламента. Именно поэтому роль Сената в данном процессе существенная.
Необходимость эффективной деятельности двухпалатного
парламента обоснована Президентом страны на II сессии Олий Мажлиса Республики
Узбекистан второго созыва. По мнению Ислама Абдуганиевича Каримова,
двухпалатный законодательный орган должен активизировать участие депутатов,
политических партий и других общественных объединений в законодательном
процессе. Должно обращено особое внимание на то, как принимаются законы,
поскольку наша цель - это построение свободного демократического общества.
Законы страны должны быть справедливыми, понятными,
отражающими волю народа, защищающими права и интересы человека. Для этого
необходимо совершенствовать законодательный процесс и деятельность принимающего
законы органа. Реформирование и функционирование Олий Мажлиса - высшего
государственного представительного органа страны, осуществляющего
законодательную власть, должно преследовать именно такую цель.
Список использованной литературы
1. Конституция
Республики Узбекистан Принята 8 декабря 1992 года на одиннадцатой сессии
Верховного Совета Республики Узбекистан двенадцатого созыва с изменениями от
11.04.2007 г. Конституционный Закон Республики Узбекистан от 12.12.2002 г.
№432-II «О Сенате Олий Мажлиса Республики Узбекистан»
2. Конституционный
Закон Республики Узбекистан от 04.04.2002 г. №350-II «Об итогах референдума и
основных принципах организации государственной власти»
. Закон
Республики Узбекистан от 29.08.2003 г. №523-II «О Регламенте Сената Олий
Мажлиса Республики Узбекистан»
. Регламент
Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан (Утвержден Постановлением Сената ОМ
РУз от 06.05.2005 г. №29-I)
. Закон
Республики Узбекистан от 02.12.2004 г. №704-II «О статусе депутата
Законодательной палаты и члена Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан»
6. Речь
Президента Республики Узбекистан И. Каримова на II сессии Олий Мажлиса
Республики Узбекистан второго созыва. 25 мая 2000 г.
7. Общая
теория права: Учебник для юридических вузов/ Под общ. ред. А.С. Пиголкина. М.:
Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1995. 384 с.
. Халилов
Э.Х. Основные приоритеты Парламента Узбекистана на пороге и в начале XXI века
// Хукук-Право-Law. 2000. №2. С. 3-8.
. Саидов
А.Х. Сиёсий конституцияшунослик. Т.: Академия МВД РУз, 1993. 1126.
. Одилкориев
X. Т. Узбекистон Республикасида конун чикариш жараёни. Т. - Узбекистон, 1995.
208 б.