- неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.
Основания ответственности в системе местного самоуправления для субъектов, наделенных правом принимать решения по вопросам местного значения, указаны в главе 10 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Статья 21 Закона предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Основанием данного вида ответственности является исполнение или неисполнение делегированных полномочий.
Выделяются следующие основания для привлечения к ответственности:
) утрата доверия;
) издание незаконных правовых актов;
) неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий.
Ответственность должностных лиц местного самоуправления в случае утраты доверия. В соответствии с ч. 2 ст. 71 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления. В соответствии с ней основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований.
Право населения на отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления закреплено только на местном уровне. В юридической литературе такой принцип, определяющий статус депутатов, называется принципом императивного мандата.
Ответственность должностных лиц органов местного самоуправления в случае издания незаконных правовых актов. В случае совершения указанных действий представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а должностное лицо органа местного самоуправления - отрешено от должности.
Механизм реализации роспуска представительного органа муниципального образования закреплен в ст. 73 ФЗ от 2003 г.
Представительный орган местного самоуправления может быть распущен только при наличии двух обязательных условий: если нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим законодательству, не отменен и если это повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или нанесение иного вреда.
К ответственности может быть привлечен глава муниципального образования (местной администрации) в виде отрешения от должности.
Основанием отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только принятие незаконного нормативного правового акта, но и совершение иных действий (в том числе принятие незаконного акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. В любом случае, эти действия должны быть подтверждены решением суда.
Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ.
Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий. Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления перед государством может наступить также в случаях ненадлежащего осуществления ими отдельных государственных полномочий. Органы и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Конкретные виды ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. не установлены. Отдельные меры ответственности за совершение вышеуказанных действий в настоящее время установлены законодательством субъектов РФ. Например, Закон Республики Башкортастан "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан" от 22 декабря 2005 г. в качестве санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, которые могут быть применены к органам местного самоуправления, называет отзыв переданных полномочий.
В определенных случаях за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий к органам и должностным лицам органов местного самоуправления могут быть применены санкции, предусмотренные ст. 73 и 74 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. Кроме того, в случае если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом, к ним могут быть применены меры, предусмотренные ст. 75 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления).
Органы местного самоуправления в любом случае не могут нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, переданных им с нарушением требования ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г.
2.2 Муниципально-правовая ответственность перед государством в рамках передаваемых государственных полномочий
Ответственность органов местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции <consultantplus://offline/ref=60C68605CC5752DFFA4CC7CF40603353306575BAF1A8AD65D95B40E1MBK> РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Наступление ответственности органов местного самоуправления за нарушение законодательства не вызывает сомнений, тем более что это нарушение должен фиксировать суд своим решением.
Однако это законодательное определение ответственности органов местного самоуправления перед государством представляется спорным, так как в соответствии со ст. 45 <consultantplus://offline/ref=60C68605CC5752DFFA4CC7CF40603353376570BAFAF5A76D8057421C54FD3AC8CDF0BEE9109F86E9M5K> Налогового Кодекса РФ взыскание налога с организаций производится без решения суда. Следовательно, если органы местного самоуправления нарушили налоговое законодательство в части неуплаты налогов, то этот факт решением суда не устанавливается, но в то же время является фактом нарушения федерального законодательства. Судебное разбирательство может быть позже, если налогоплательщик с чем-либо не согласен. Следовательно, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством должна наступать в случае нарушения законодательства, что не всегда может быть подтверждено решением соответствующего суда. В этом случае если одна из сторон оспаривает нарушение, то тогда применяются процессуальные процедуры разбирательства в суде.
По поводу необходимости контроля государства за соблюдением органами местного самоуправления своих уставов могут возникнуть определенные сомнения, ведь принятие устава муниципального образования - это компетенция самого населения либо его выборного представительного органа. Однако, учитывая то, что устав как основной нормативный правовой акт муниципального образования подлежит государственной регистрации и регулируемые им отношения связаны с осуществлением публично-правовой власти, государственный контроль за его соблюдением просто необходим. Кроме того, как справедливо замечает М.А. Краснов, нельзя полагаться при контроле за соблюдением положений устава муниципального образования только на население, поскольку "население может быть в отдельных случаях само заинтересовано в нарушении устава муниципального образования, если такое нарушение представляется жителям целесообразным".
Данный вид муниципально-правовой ответственности перед государством наступает при осуществлении органами местного самоуправления как своих собственных, так и делегированных государственных полномочий и закреплен в ст. 72 <consultantplus://offline/ref=60C68605CC5752DFFA4CC7CF40603353346F70BEFAF5A76D8057421C54FD3AC8CDF0BEE9109C8CE9M1K> Федерального закона N 131.
Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления оформляется законом субъекта РФ, их неисполнение образует состав правонарушения, значит, условия наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение делегированных государственных полномочий аналогичны условиям ответственности при реализации собственной компетенции.
Нельзя не заметить, что закон устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушения, различные по своей природе; за нарушение действующего законодательства, а также за неисполнение отдельных государственных полномочий. И если в первом случае процедура регламентирована достаточно подробно, во втором - процедуру и характер ответственности закон обходит молчанием.
При этом должен соблюдаться принцип соответствия полномочий и ответственности, т.е. ответственность за выполнение определенной функции не должна превышать объем предоставленных полномочий, но не должна быть и меньше этих полномочий.
Законодатель отдельно закрепляет ответственность представительного органа муниципального образования перед государством, которая наступает в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции <consultantplus://offline/ref=60C68605CC5752DFFA4CC7CF40603353306575BAF1A8AD65D95B40E1MBK> РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ст. 73 <consultantplus://offline/ref=60C68605CC5752DFFA4CC7CF40603353346F70BEFAF5A76D8057421C54FD3AC8CDF0BEE9109C8CE9MEK> Федерального закона N 131).
В соответствии с п.1 ст.73, представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший нормативный правовой акт, который признан судом, противоречащим федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.
И тут же законодатель устанавливает санкцию: в случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими законодательству и при этом повлекли признанные судом нарушение прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.
На этот раз законодатель четко и последовательно расписывает механизм привлечения к ответственности полномочных лиц.
Законодатель четко отграничивает органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, которые полномочны принимать решения о роспуске и отрешении представительных органов местного самоуправления и глав муниципального образования.
В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не приняты вышепредусмотренные меры, то в соответствии с пунктом 1 статьи 73 Закона высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе внести в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона о роспуске представительного органа местного самоуправления (п.1 ст.73 Закона).
Кроме того, устанавливается ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, которая реализуется высшим должностным лицом субъекта РФ в случае:
1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции <consultantplus://offline/ref=60C68605CC5752DFFA4CC7CF40603353306575BAF1A8AD65D95B40E1MBK> РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда (ст. 74 <consultantplus://offline/ref=60C68605CC5752DFFA4CC7CF40603353346F70BEFAF5A76D8057421C54FD3AC8CDF0BEE9109C8DE9M5K> Федерального закона N 131).
На незаконное решение выборного органа прокурором должен вноситься протест. Если протест прокурора не рассмотрен в установленный срок или отклонен, то прокурор вправе обратиться в суд.
В установленном законом порядке решения выборных органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд физическими и юридическими лицами.
В случае установленных судом нарушений органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции <consultantplus://offline/ref=60C68605CC5752DFFA4CC7CF40603353306575BAF1A8AD65D95B40E1MBK> и законам РФ, конституции, уставу и законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа или должностного лица местного самоуправления указанным нормативным правовым актам является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления.
Поскольку такое прекращение полномочий должно осуществляться в соответствии с законом субъекта РФ, то целесообразно в нем более полно раскрыть и конкретизировать вышеприведенное положение.
Во-первых, здесь важно учитывать субъективную сторону нарушения, выражаемую через категорию вины.
Учесть субъективный фактор при принятии незаконного решения с достаточной объективностью может только суд. Например, выяснить, отдавали ли депутаты себе отчет в том, что, голосуя за данный акт, они прямо нарушают закон, руководствуясь лишь соображениями целесообразности. Либо суд может учесть, что предыдущие решения представительного органа хоть и были несколько раз отменяемы, но незаконность их была не очевидна депутатам в силу неопределенности норм того закона, которому принятое решение противоречило.
К тому же не всякое нарушение закона должно становиться основанием для досрочного прекращения полномочий. Здесь требуется осторожный и весьма взвешенный подход. Следует учитывать и степень тяжести нарушения. И только в случае грубого нарушения закона, повлекшего либо которое могло повлечь существенные неблагоприятные последствия, необходимо применять крайнюю меру ответственности в виде досрочного прекращения полномочий.
Эту ответственность следует осуществлять в виде двух мер:
) предупреждения о возможности роспуска;
) досрочного прекращения полномочий.
При этом они должны применяться в случае ответственности перед государством только последовательно, так как досрочный роспуск - это весьма серьезное и дорогостоящее мероприятие. К тому же без обязательного применения предупреждения о возможности роспуска сразу наступает карательный фактор ответственности, в то время как главным в механизме ответственности является аспект предупредительный.
Роспуск должен носить чрезвычайный характер, когда все другие средства воздействия на представительный орган исчерпаны.
Решение вопроса о роспуске представительного органа местного самоуправления за нарушение устава муниципального образования целесообразно принимать только с учетом мнения населения.
Государственный контроль и ответственность перед государством не означают ограничение автономии местного самоуправления. Их следует рассматривать как естественный противовес правам, которые предоставлены и гарантированы законодательством местным сообществам.
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Поскольку орган или должностное лицо местного самоуправления в соответствии со своими функциями предпринимают определенные действия, которые могут привести не только к позитивным, но и к негативным последствиям, они должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства и населения муниципального образования, физических и юридических лиц, т.е. влекущие юридическую ответственность за нарушение этих интересов.
Конституционный Суд РФ в Постановлении <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEE6D0D453E19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915480c0jET> от 16 октября 1997 г. № 14-П подчеркнул, что для того чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.
При решении вопроса об ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц важно учитывать и то, какой интерес (частный или публичный) нарушен деянием ответственного субъекта. На практике не всегда бывает просто выделять основания ответственности - частные и публичные, определять, связаны они или не связаны непосредственно с осуществлением местного самоуправления.
Весьма показательно обращение главы муниципального образования «Хангаласский улус» в Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в связи с тем, что группа граждан, проживающих на территории муниципального образования, пытались инициировать голосование по отзыву главы муниципального образования. В качестве оснований отзыва послужили отдельные его действия и распоряжения, связанные с организацией паромной переправы и увольнением муниципального служащего. В судебном порядке решение главы об увольнении было отменено как изданное с нарушением требований закона. По мнению некоторых исследователей, в данном случае наступает ответственность перед физическими и юридическими лицами, поскольку решениями главы муниципального образования нарушены нормы трудового и гражданского права. При этом речь может идти о восстановлении нарушенных прав или возмещении причиненного ущерба. Однако Конституционный суд Республики Саха (Якутия) довольно однозначно рассматривает данные правонарушения как основание муниципально-правовой ответственности.
Статья 70 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA91538Ac0jDT> Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает наступление ответственности только в соответствии с федеральными законами. Иными словами, механизмы юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц должны регулироваться только федеральными законами; вместе с тем это не исключает наличия в федеральных законах норм, предусматривающих иной уровень правового регулирования.
В названной статье <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA91538Ac0jDT> перечислены субъекты, перед которыми наступает ответственность: население муниципального образования, государство, физические и юридические лица.
Каждому из названных субъектов соответствует свой вид юридической ответственности. Обычно выделяют такие виды отраслевой юридической ответственности, как уголовную, административную, конституционно-правовую, муниципально-правовую, дисциплинарную, гражданскую.
При характеристике особенностей привлечения к юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц следует учитывать, что не всегда бывает просто провести грань между органами местного самоуправления и их должностными лицами. Так, в Определении <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DEE6F0E433219D9015E4D7B2Fc0j7T> Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. № 92-О подчеркивается, что понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления.
«Должностное лицо» - это категория, которой оперируют все отрасли права и законодательства. Данную категорию можно встретить в текстах многих нормативных актов (Конституция <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D309074179c2j8T> РФ, УК <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2Fc0j7T> РФ, КоАП <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76201473A19D9015E4D7B2Fc0j7T> РФ, ГК <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE7620D453E19D9015E4D7B2Fc0j7T> РФ и др.), но далеко не всегда в этих нормативных актах раскрывается ее содержание, что приводит к различному отраслевому толкованию. Следует констатировать, что легальные определения этого термина содержатся в УК РФ (ст. 285) <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF2cDj8T>, КоАП РФ (ст. 2.4) <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76201473A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6D991c5j2T> и Федеральном законе № 131-ФЗ (ст. 2) <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915480c0jBT>. Такая многозначность в понимании должностного лица, безусловно, создает проблемы в правоприменении.
Например, рассматривая вопрос о законности досрочного прекращения полномочий председателя представительного органа местного самоуправления, Президиум Верховного Суда РФ в Постановлении <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DEE6F0C463D19D9015E4D7B2Fc0j7T> от 27 июня 2001 г. № 43пв01 (Сахалинская область) отметил, что в соответствии с п. 1 ст. 1 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEA6F0D433819D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915483c0jCT> действовавшего на тот момент Федерального закона № 154-ФЗ выборным должностным лицом местного самоуправления признается должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения. Председатель представительного органа местного самоуправления наделен лишь полномочиями по решению организационных вопросов (созывает сессии районного собрания, руководит работой аппарата и т.д.). Следовательно, не обладая собственной компетенцией по решению вопросов местного значения (п. 3 ст. 14 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEA6F0D433819D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915584c0jDT>, п. 3 ст. 16 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEA6F0D433819D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA91558Ac0jDT> Федерального закона № 154-ФЗ), председатель районного собрания не может быть признан выборным должностным лицом местного самоуправления.
Вопрос о статусе выборных должностных лиц возникает и при рассмотрении иных проблем. Например, в Обнинске (Калужская область) один из жителей города обращает внимание на подмену понятия: вместо ответа представительного органа за подписью председателя получен ответ от председателя.
Принципиальное отличие должностного лица и выборного должностного лица состоит в том, что должностное лицо выполняет отдельные функции в органах местного самоуправления, а выборное должностное лицо наделяется законом собственными полномочиями на решение вопросов местного значения, т.е. обладает собственной компетенцией, которая уставом муниципального образования может быть уточнена и расширена.
Ранее суды признавали, например, выборного главу поселковой администрации поселка, который не является муниципальным образованием, относящимся к категории «иное выборное должностное лицо».
Кроме того, понятие должностных лиц по-разному рассматривается в отраслевом законодательстве. Это в полной мере проявляется и в решении вопросов о привлечении к ответственности.
Судебная практика, связанная с привлечением к уголовной ответственности. В ч. 1 ст. 447 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE7620E403E19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA925480c0j5T> УПК РФ закрепляется, что депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица органа местного самоуправления относятся к категориям лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам. В соответствии с ч. 1 ст. 448 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE86B08413A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA925081c0jET> УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается прокурором субъекта РФ.
Следует отметить, что это правило действует и в случаях возбуждения уголовных дел частного обвинения. Так, гражданин С. обратился в суд в порядке частного обвинения с заявлением о возбуждении уголовного дела в отношении гражданина Х. по ч. 2 ст. 130 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915380c0jAT> УК РФ за распространение оскорбляющих его сведений. По постановлению мирового судьи судебного участка № 1 Краснооктябрьского района Нижегородской области от 5 мая 2004 г. заявление С. возвращено. Ему было разъяснено, что поскольку Х. занимает должность выборного должностного лица органа местного самоуправления, то в силу ст. 447 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE7620E403E19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA925480c0j5T>, 448 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE86B08413A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA925081c0jET> УПК РФ решение вопроса о возбуждении уголовного дела должен принимать прокурор Нижегородской области. Именно такая позиция была подтверждена Определением <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DED6A0E423319D9015E4D7B2Fc0j7T> Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 7 декабря 2004 г. № 9-Д04-41.
Важна юридическая квалификация обстоятельств дела: соотнесение фактического и юридического составов преступления иногда имеет самые неожиданные последствия. Так, в прокуратуре Кировской области появился свой «черный день» - день, когда был вынесен приговор по делу гражданина М. Кировский областной суд оставил в силе оправдательный приговор суда Советского района Кировской области в отношении бывшего главы района М., которого обвиняли в том, что он, будучи главой Советского района, подделал Устав муниципального образования, превысив тем самым должностные полномочия (ч. 2 ст. 286 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905C85c0jBT> УК РФ) и совершив служебный подлог (ст. 292 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905D80c0jCT> УК РФ). Как следует из материалов дела, произведенные М. изменения в тексте Устава без согласования с районной Думой значительно расширили его полномочия. Однако федеральный судья Советского района не нашла в действиях главы местного самоуправления нарушения закона. По ее мнению, раз Устав не прошел регистрацию, то «текста не было» и негативных для района и его жителей последствий не наступило. Хотя поддельный Устав был успешно зарегистрирован в Правительстве области, а затем официально опубликован в районной газете.
В соответствии со ст. 47 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915682c0j8T> УК РФ за ряд преступлений предусмотрена санкция в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Данная санкция устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного наказания. Эти нормы УК <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915682c0j8T> РФ были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ на предмет соответствия Конституции <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D309074179c2j8T> РФ.
Гражданин С., работавший первым заместителем главы администрации г. Сходня Химкинского района Московской области, по приговору Московского областного суда от 3 марта 2004 г. был осужден за получение взяток по совокупности преступлений к шести годам лишения свободы в исправительной колонии строгого режима с лишением права занимать должности на государственной службе, в органах самоуправления и заниматься административно-хозяйственной деятельностью на срок три года. В жалобе в Конституционный Суд РФ С. указал, что нормы Уголовного кодекса <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2Fc0j7T>, законов о гражданской <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEB690C453919D9015E4D7B2Fc0j7T> и муниципальной <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEC6308443C19D9015E4D7B2Fc0j7T> службе, в которых предусматривается применение двух наказаний (лишение свободы и лишение права заниматься определенной деятельностью), не соответствуют Конституции <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D309074179c2j8T> РФ.
Отказывая заявителю, Конституционный Суд РФ указал в Определении <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DED6C0F443F19D9015E4D7B2Fc0j7T> от 16 февраля 2006 г. № 64-О, что установление в законе наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в отношении лиц, осужденных за совершение преступлений коррупционного характера, согласуется с положениями Конвенции ООН против коррупции (принята 31 октября 2003 г.; ратифицирована Российской Федерацией 8 марта 2006 г.) и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (заключена 27 января 1999 г.; подписана Российской Федерацией 27 января 1999 г.), которые в целях обеспечения выполнения договаривающимися сторонами обязательств по защите демократических институтов и ценностей, предупреждению, искоренению коррупции и формированию антикоррупционной политики предусматривают установление временного запрета на занятие определенных должностей в публичном и частном секторах лицами, осужденными за преступления коррупционного характера.
Согласно п. 6 ч. 6 ст. 36 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915084c0jCT>, п. 7 ч. 10 ст. 37 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA91508Ac0jBT>, п. 5 ч. 10 ст. 40 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915183c0j5T> Федерального закона № 131-ФЗ вступление в законную силу обвинительного приговора суда является основанием досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, главы местной администрации, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Причем данные нормы являются императивными; в законе не оговариваются применяемые меры, наличие реального или условного наказания. Однако на практике приходится сталкиваться с иным пониманием.
Так, приговором Фаленского районного суда Кировской области глава Фаленского района С. признан виновным и осужден к наказанию в виде штрафа за совершение преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 286 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905C85c0jBT> УК РФ. 5 сентября 2007 г. районная Дума оставила без удовлетворения представление прокурора о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования С. Прокурор обратился в суд с заявлением, в котором просил признать данное бездействие органа местного самоуправления незаконным. Решением Фаленского районного суда от 28 сентября 2007 г. постановлено об удовлетворении заявления прокурора, а также о возложении обязанности на Фаленскую районную Думу в 10-дневный срок рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий главы района С. в связи со вступлением в законную силу приговора суда. Кассационная инстанция областного суда Определением от 8 ноября 2007 г. признала правильным вывод районного суда о незаконности бездействия районной Думы, выразившегося в непринятии соответствующего решения на ближайшем заседании. Однако в части возложения на Думу обязанности в 10-дневный срок рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий главы района С. решение районного суда отменила и производство по делу в этой части прекратила. По мнению суда, возлагая на районную Думу указанную обязанность, суд в нарушение требований ч. 3 ст. 196 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76301413819D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915D83c0j4T> ГПК РФ вышел за пределы разбирательства, указанные в заявлении прокурора, и вынес данное решение по устному объяснению последнего в судебном заседании. Исходя из смысла ст. 4 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76301413819D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915483c0j5T> и 131 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76301413819D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915280c0j4T> ГПК РФ, гражданское дело может быть возбуждено только по письменному заявлению.
Обычно в муниципальных образованиях соблюдают вышеназванные нормы Федерального закона <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2Fc0j7T> № 131-ФЗ и прекращают полномочия соответствующих лиц досрочно. Например, решением Пензенской городской Думы от 29 апреля 2004 г. № 671/49 «О досрочном прекращении полномочий депутата Пензенской городской Думы О.» в связи со вступлением в законную силу приговора Пензенского областного суда от 16 ноября 2003 г., на основании Определения Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 2 февраля 2004 г. были досрочно прекращены полномочия депутата Пензенской городской Думы О.
августа 2003 г. на внеочередном Собрании депутатов Куйбышевского района Ростовской области было принято решение досрочно прекратить полномочия главы района З., которая ранее была осуждена условно сроком на четыре года за превышение должностных полномочий и самоуправство. Голосование было закрытое, и все 10 депутатов поддержали отставку. Решение передано З., и в течение пяти дней она должна была его подписать. В этом случае возникает вполне закономерный вопрос: если глава не согласится подписать решение о прекращении собственных полномочий, то депутаты вынуждены будут вновь поднять этот вопрос, а если депутаты не смогут собрать кворум для преодоления вето главы? Получается коллизия законодательства.
По мнению С.А. Авакьяна, «дело здесь не в том, что осужденное лицо лишено свободы, тем более что есть уголовные наказания, по которым изоляция не обязательна. Вопрос в другом: лицо, осужденное судом за совершение преступления и отбывающее наказание, не может оставаться во власти».
В Постановлении <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEB6E0D403F19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915487c0j8T> Конституционного Суда РФ по «ивановскому делу» (2003 г.) было отмечено, что в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, подп. 4 п. 3 ст. 42 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» соответствует Конституции <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D309074179c2j8T> РФ, а в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, не исключающему продолжение прежней работы, не соответствует ч. 1 ст. 37 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D3090741792808C475BF7706F7DA9050c8j0T>, ч. 3 ст. 55 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D3090741792808C475BF7706F7DA9354c8jBT>, ч. 5 ст. 76 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D3090741792808C475BF7706F7DA9255c8j5T>.
Следует отметить, что совершение преступления главой органа местного самоуправления является квалифицирующим признаком многих уголовно наказуемых деяний, предусмотренных гл. 30 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905C84c0jET> УК РФ (например, ч. 2 ст. 285 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905C84c0jAT>, ч. 2 ст. 286 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905C85c0jBT>). Более суровая ответственность этого субъекта преступления обусловлена существенным объемом его полномочий и, соответственно, возможностью причинения большего вреда охраняемому уголовно-правовому объекту. Интересно отметить, что по смыслу уголовного законодательства под главой органа местного самоуправления может пониматься достаточно широкий круг должностных лиц. Это могут быть как выборные должностные лица (в том числе председатель представительного органа местного самоуправления), так и назначаемые (например, сити-менеджер, возглавляющий городскую администрацию).
Отмеченные особенности не всегда учитываются в судебной практике, что приводит к ошибочной квалификации преступлений. Так, по приговору Ленинградского областного суда Ж. осужден по ч. 3 ст. 290 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905D82c0j9T> УК РФ. Он признан виновным в том, что, являясь должностным лицом - главой администрации Юкковской волости Всеволожского района Ленинградской области, т.е. главой органа местного самоуправления, получил взятку от генерального директора ООО «Сильвер» в сумме 500 долл. за выделение земельного участка для мастерской по обслуживанию автомобилей.
Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил протест заместителя Генерального прокурора РФ о переквалификации действий Ж. с ч. 3 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905D82c0j9T> на ч. 1 ст. 290 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA905D82c0jDT> УК РФ. В обоснование такого решения указано, что осужденный ошибочно был признан главой органа местного самоуправления. Согласно Уставу муниципального образования «Всеволожский район Ленинградской области» в этом образовании определено два органа местного самоуправления: собрание представителей и администрация муниципального образования. Администрация осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность под непосредственным руководством главы муниципального образования. Из Положения об администрации Юкковской волости администрации муниципального образования «Всеволожский район Ленинградской области» следует, что администрация волости является территориальным структурным подразделением администрации муниципального образования на правах юридического лица и подотчетна главе муниципального образования. Таким образом, Ж. был должностным лицом, а не главой органа местного самоуправления администрации муниципального образования.
Этот пример показывает, что главой органа местного самоуправления не может считаться руководитель любого муниципального органа. В данном случае Ленинградским областным судом не было учтено, что Ж. был лишь главой структурного подразделения администрации муниципального образования, исполняющим свои функции по трудовому договору.
В другом деле адвокат, защищавший главу сельского поселения Красная Поляна Самарской области, попытался добиться изменения квалификации действия своего подзащитного, утверждая, что глава администрации поселения не является главой местного самоуправления, а возглавляет подразделение района. В Определении <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DE86C00473D19D9015E4D7B2Fc0j7T> Верховного Суда РФ от 7 апреля 2008 г. № 46-о08-19 констатируется, что согласно Уставу сельского поселения Красная Поляна глава поселения является высшим выборным должностным лицом поселения, возглавляющим администрацию поселения и исполняющим полномочия председателя собрания представителей поселения, входящим в состав собрания представителей поселения с правом решающего голоса, поэтому оснований для переквалификации его действий не имеется.
К сожалению, информационных сообщений о привлечении к уголовной ответственности становится в последнее время все больше. Причем иногда в муниципальном образовании из-за не совсем продуманного текста устава муниципального образования возникают дополнительные проблемы, связанные с исполнением обязанностей лиц, которые отстранены от должности решением суда в связи с расследованием уголовного дела (в порядке ст. 114 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE7620E403E19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915D83c0jBT> УПК РФ). Такие «коллапсы» власти имели место в Тольятти (Самарская область) и Рыбинске (Ярославская область).
Для их предотвращения в Ярославской области был разработан законопроект, в соответствии с которым устанавливается порядок временного исполнения обязанностей главы муниципального образования в случаях, когда ни федеральным законом, ни принятым в соответствии с ним уставом муниципального образования данный порядок не определен. В таком случае временным исполняющим обязанности главы становится должностное лицо местной администрации, замещающее более высокую должность муниципальной службы в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в Ярославской области. Органам местного самоуправления области предложено внести соответствующие изменения в уставы муниципальных образований.
Особенности привлечения к административной ответственности. Следует отметить, что не всегда контроль органов государственной власти является законным и обоснованным. Например, в одном из муниципальных образований Астраханской области глава муниципального образования была привлечена к административной ответственности за несвоевременную выплату заработной платы самой себе. Дело в том, что поступивших средств хватило только на выплату заработной платы всем сотрудникам, кроме главы муниципального образования. В результате на нее был наложен штраф в размере 1 тыс. руб. Данное постановление не было обжаловано в суде. То, что не все решения контролирующих органов обжалуются в суде, говорит о том, что многие главы муниципальных образований попросту не знают, как это сделать, не обращаются за помощью к юристам, не хотят ввязываться в судебные процессы. Однако в Астраханской области все жалобы в суд были удовлетворены, а незаконные постановления отменены.
Говоря об особенностях административной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления, следует остановиться еще на одной новации КоАП <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76201473A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6D991c5jDT> РФ: впервые было введено такое административное наказание, как дисквалификация.
В соответствии со ст. 3.11 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76201473A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6D991c5jDT> КоАП РФ дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.
Дисквалификацию следует отличать от лишения специального права (ст. 3.8 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76201473A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915583c0jAT> КоАП РФ), а также от уголовного наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE66B08443219D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915682c0j8T> УК РФ). Статья 32.11 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76201473A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DE90c5jCT> КоАП РФ предусматривает немедленное прекращение договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом, что соответствует положениям ст. 77 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE7620E433F19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915185c0jCT> ТрК РФ, указывающей на возможность прекращения трудового договора по основаниям, предусмотренным федеральными законами.
Роспуск представительного органа муниципального образования как мера ответственности перед государством. К настоящему времени уже появилось несколько примеров привлечения к ответственности в порядке ст. 73 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA91538Ac0j4T> Федерального закона № 131-ФЗ. Одним из первых дел, полностью прошедшим все судебные инстанции, является роспуск Елецкого городского совета депутатов Липецкой области.
апреля 2006 г. Липецким областным советом депутатов был принят Закон № 288-ОЗ «О роспуске представительного органа г. Ельца Липецкой области - Елецкого городского совета депутатов». Согласно ст. 1 указанного Закона Елецкий городской совет депутатов распущен в соответствии с Федеральным законом <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2Fc0j7T> № 131-ФЗ, на основании решений Елецкого городского суда Липецкой области от 19 января 2006 г., от 28 февраля 2006 г., от 21 марта 2006 г.
Как следует из материалов дела, 29 марта 2005 г. на муниципальных выборах был избран представительный орган местного самоуправления г. Ельца - Елецкий городской совет депутатов третьего созыва.
В соответствии с п. 8 ст. 85 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915D82c0j9T> Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления в Российской Федерации были обязаны до 1 июля 2005 г. привести в соответствие с требованиями этого Закона уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Как установлено в ходе судебного разбирательства, представительным органом - Елецким городским советом депутатов до установленного Законом <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915D82c0j9T> срока этого сделано не было. Решением Елецкого городского суда от 19 января 2006 г. установлено, что ряд положений Устава г. Ельца противоречит Федеральному закону <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2Fc0j7T> № 131-ФЗ и законам области, принятым в порядке реализации указанного Федерального закона. Судом был установлен месячный срок для приведения Устава г. Ельца в соответствие с законодательством с момента вступления решения в законную силу.
Решением Елецкого городского суда от 28 февраля 2006 г. установлен факт бездействия Елецкого городского совета депутатов как нарушающего права населения города. Решением Елецкого городского суда от 21 марта 2006 г. установлен факт неисполнения его решения от 19 января 2006 г. В ходе рассмотрения данного дела Липецким областным судом установлено и принято во внимание, что с момента избрания Елецкого городского совета - 29 мая 2005 г. и до принятия оспариваемого Закона от 18 апреля 2006 г. представительный орган муниципального образования фактически не приступил к рассмотрению по существу вопросов, отнесенных к его исключительной компетенции, из-за отсутствия кворума депутатов на сессиях и разногласий депутатов. В результате такого бездействия имело место массовое нарушение прав и законных интересов населения муниципального образования. Законность роспуска фактически была подтверждена Определением <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DEC6F0D423D19D9015E4D7B2Fc0j7T> судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 августа 2006 г. № 77-Г06-3.
Подобная ситуация имела место в г. Петрозаводске (Республика Карелия). В ноябре 2006 г. Законодательное собрание Республики Карелия проголосовало за роспуск горсовета Петрозаводска. Поводом для прекращения полномочий послужило невыполнение решения суда о приведении действующего Устава г. Петрозаводска в соответствие с федеральным законодательством. Так же как и в г. Ельце Липецкой области, депутатам не удалось внести в Устав необходимые правки из-за отсутствия кворума.
Закон Республики Карелия о роспуске Петрозаводского городского совета стал предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Карелия. Суд отметил, что дискреционное полномочие законодательного органа государственной власти субъекта РФ по роспуску представительного органа муниципального образования и порядок осуществления данного полномочия четко и определенно сформулированы в Федеральном законе <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2Fc0j7T> № 131-ФЗ, детально регулирующем правовые отношения в сфере организации местного самоуправления. Правовые предписания указанного Закона не требуют дублирования в законах субъектов РФ в силу их прямого действия на всей территории РФ. Поэтому доводы заявителя об отсутствии такого полномочия у Законодательного собрания Республики Карелия Конституционный суд Республики Карелия расценивает как надуманные и не являющиеся основанием к рассмотрению обращения в этой части.
Заявитель также полагает, что принятие республиканского Закона «О роспуске Петрозаводского городского совета» без выявления по этому поводу позиции избирателей муниципального образования нарушает право проживающих на его территории граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления. Данный довод заявителя, по сути, свидетельствует о его несогласии с процедурой принятия Закона о роспуске представительного органа муниципального образования, предусмотренной Федеральным законом <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2Fc0j7T> № 131-ФЗ, которая не предполагает необходимости выявления мнения избирателей муниципального образования по данному вопросу.
После вышеописанного «липецкого дела» в 2007 г. в ст. 73 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF0cDj8T> Федерального закона № 131-ФЗ были внесены поправки, предусматривающие возможность роспуска представительного органа муниципального образования в случае, если избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания.
Решением Тутаевского городского суда Ярославской области от 3 декабря 2007 г., вступившим в законную силу 18 декабря 2007 г., установлено, что представительный орган - муниципальный совет Константиновского сельского поселения не проводил правомочных заседаний в течение трех месяцев подряд, с 23 июля до 23 октября 2007 г. Суд проверил довод о том, что непроведение правомочных заседаний муниципального совета вызвано бездействием главы Константиновского сельского поселения, исполнявшего обязанность председателя муниципального совета Константиновского сельского поселения и осуществлявшего организационные функции по назначению и проведению собраний муниципального совета. Суд правильно пришел к выводу о том, что депутаты муниципального совета Константиновского сельского поселения должны были и имели возможность в целях надлежащей организации своей деятельности, в том числе своих заседаний, избрать председателя представительного органа из числа депутатов, чего сделано не было.
Установленные судом первой инстанции и указанные выше обстоятельства явились основанием считать правомерной постановку губернатором вопроса и принятие областной Думой Закона в отношении муниципального совета Константиновского сельского поселения Ярославской области. Суд первой инстанции располагал данными, позволяющими сделать обоснованный вывод. В Определении <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DE9630E443A19D9015E4D7B2Fc0j7T> Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. № 8-Г08-9 (Ярославская область) констатируется, что изучение материалов дела не дает оснований признать доводы кассационной жалобы влекущими отмену решения суда.
Отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации (ответственность перед государством). Механизм отрешения изложен в ст. 74 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA91538Bc0jET> Федерального закона № 131-ФЗ. Основанием ответственности перед государством является издание незаконного нормативного акта либо совершение незаконных деяний, влекущих определенные, указанные в законе последствия, в том числе нарушение прав и свобод человека, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации.
В качестве примера отрешения от должности главы муниципального образования можно привести следующее. Постановлением губернатора Амурской области от 2 августа 2007 г. № 22-к отрешен от должности глава Сковородинского района в связи с нарушением законодательства, выразившимся в непринятии мер по внесению изменений в решение о бюджете Сковородинского района на 2006 г. и финансированию Муниципальной целевой программы «Противодействие злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту в районе на 2006 - 2007 годы» в 2006 г., неисполнением в установленные сроки решения Сковородинского районного суда Амурской области от 10 мая 2007 г. о признании указанного бездействия незаконным.
Иногда судам необходимо исследовать фактические обстоятельства в целях выявления наличия или отсутствия признаков правонарушения, дающих основание для привлечения к соответствующему виду ответственности. Например, при рассмотрении одного из дел исследовался вопрос, связанный с тем, что неправильное, по мнению заявителя, прекращение депутатом своих полномочий приводит к неучастию в работе представительного органа, что может послужить основанием для отзыва. Верховный Суд РФ отметил, что нельзя согласиться с выводом суда о том, что действия депутатов Г., Р. и К., длительно не выполняющих свои полномочия после подачи заявлений, являются самостоятельным основанием для отзыва депутата в установленном законодательством порядке. В соответствии с п. 2 ст. 24 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915684c0j4T> Федерального закона № 131-ФЗ основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае подтверждения их в судебном порядке. Из материалов дела усматривается, что названные депутаты изъявили желание уйти в отставку по собственному желанию. Отставка по собственному желанию не является противоправным действием, так как право депутата на отставку предусмотрено п. 2 ч. 10 ст. 40 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DE76C0E463A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915183c0jAT> указанного Закона. Депутат в своем волеизъявлении прекратить депутатскую деятельность не связан какими-либо условиями и в случае подачи заявления о сложении полномочий вправе уйти в отставку.
Одной из мер ответственности депутатов, выборных лиц является отзыв. Конституционный Суд РФ высказал свою позицию по особенностям правового регулирования института отзыва. Он отметил, что, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (ст. 130 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D3090741792808C475BF7706F7DA9453c8j4T> и ч. 1 ст. 131 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D3090741792808C475BF7706F7DA945Cc8j2T> Конституции РФ) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Вместе с тем отсутствие закона субъекта РФ об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции РФ (ст. 12 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D3090741792808C475BF7706F7DA9151c8j7T>, 130 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D3090741792808C475BF7706F7DA9453c8j4T>, ч. 1 ст. 131 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D3090741792808C475BF7706F7DA945Cc8j2T>) и Федерального закона № 154-ФЗ (подп. 9 п. 1 ст. 8 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEA6F0D433819D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915580c0j8T>, п. 5 ст. 18 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEA6F0D433819D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA91558Bc0j8T>, ст. 48 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEA6F0D433819D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA91568Bc0j4T>).
По мнению Конституционного Суда РФ, облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. В различных решениях Конституционный Суд РФ обращал внимание на следующее:
основанием для отзыва депутата не может быть его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.;
основанием для отзыва является лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке;
недопустим отзыв выборного лица в период начала его полномочий и их прекращения, в сроки, установленные уставом муниципального образования или законом субъекта РФ;
вводятся ограничения на повторное возбуждение инициативы отзыва в случае признания голосования несостоявшимся либо признания лица не отозванным;
процедура отзыва выборного лица должна обеспечивать ему возможность предоставить избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - гарантировать всеобщее, равное, прямое участие в тайном голосовании по отзыву и проведение агитации. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке;
нужна достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным.
Конституционный Суд РФ подчеркнул, что ст. 1 Закона Красноярского края и п. 1 ст. 2 Закона Корякского автономного округа, определяющие основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции РФ (ч. 2 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D3090741792808C475BF7706F7DA9156c8j6T>, 3 ст. 3 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D3090741792808C475BF7706F7DA9156c8j7T>, ч. 1 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D3090741792808C475BF7706F7DA9453c8j5T>, 2 ст. 130 <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED630F433044D3090741792808C475BF7706F7DA9453c8jAT>), поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.
На это же указывает и Верховный Суд РФ в своих решениях. Так, были признаны незаконными отдельные нормы Закона Камчатской области «О досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Камчатской области», поскольку основания отзыва выборного лица местного самоуправления, указанные в Законе, допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке, а также допускают, что отзыв выборного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано.
Вопрос о количестве подписей, необходимых для отзыва, довольно подробно исследовался Конституционным Судом РФ и позволил сформулировать следующую правовую позицию. Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта РФ (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным. Между тем процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, т.е. голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства.
Следовательно, законодатель субъекта РФ, защищая такие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать не меньшее число граждан, чем тех, которые отзываемое лицо выбрали. Голосование по отзыву не может умалять значения выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и призвано обеспечивать охрану его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения, досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Применение мер ответственности - залог эффективности деятельности любой организованной системы. И Федеральном законе в от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», и в Федеральном законе № 131-ФЗ предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством, населением, а также физическими и юридическими лицами. Внесены довольно существенные коррективы в механизмы привлечения к ответственности, уточнены основания, процедуры. Повысилась роль судебных процедур, опосредующих применение мер ответственности. Особенно серьезные изменения коснулись конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности. Уже есть примеры применения новых механизмов. Например, распущены представительные органы в городе Елец Липецкой области, Петрозаводске Республики Карелия; отрешен от должности мэр Барабинска Новосибирской области.
В данной работе на основе рассмотрения теоретических и практических положений юридической ответственности органов местного самоуправления сделан ряд обобщающих выводов.
. Ответственность органов местного самоуправления местного самоуправления выступает важной гарантией и призвана обеспечить всестороннюю защиту интересов не только населения и отдельных лиц, но и государства. Наиболее оправданным с точки зрения природы местного самоуправления представляется рассмотрение конституционно-правовой ответственности наряду с такими признанными видами как уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная. Некоторые виды юридической ответственности на муниципальном уровне обладают большой спецификой, что накладывает дополнительные требования по непротиворечивости действующего законодательства (например, такой традиционный вид административного наказания как дисквалификация, вряд ли применим к выборному должностному лицу; уволенные в порядке выражения недоверия или отзыва должностные лица восстанавливаются на работе со ссылкой на трудовое законодательство).
Характеризуя юридическую ответственность должностных лиц, следует обратить внимание на некоторые различия в порядке привлечения к ответственности выборных и невыборных должностных лиц органов местного самоуправления. Эти различия касаются, в первую очередь, уголовной, дисциплинарной, конституционно-правовой ответственности.
. Конституционная ответственность определяется как ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Основание конституционно-правовой ответственности (конституционный деликт) это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности.
. К мерам конституционно-правовой ответственности относится: отрешение от должности органом государственной власти, роспуск органа местного самоуправления органом государственной власти, расформирование, переход полномочий органов местного самоуправления к органам государственной власти (введение временного государственного управления), досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (отзыв государственных полномочий), отмена (признание недействительным) юридически значимого результата, отмена (приостановление) правовых актов, прекращение полномочий депутата, выборного и иного должностного лица на основе вступившего в законную силу обвинительного судебного приговора по решению соответствующего органа местного самоуправления, отказ (например, в регистрации устава муниципального образования).
К мерам муниципально-правовой ответственности относится: отзыв выборных должностных лиц, выражение недоверия; отставка, роспуск, досрочное прекращение полномочий, временное приостановление полномочий, предупреждение, ответственность одних органов местного самоуправления перед другими органами местного самоуправления иных муниципальных образований.
. Ответственность одних органов местного самоуправления перед
другими органами местного самоуправления иных муниципальных образований является новой правовой реалией, основы которой заложены в части 4 статьи 15 Федерального закона от № 131-ФЗ и касаются соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления поселений и районов.
Этот вид соглашений является новым и не относится к традиционным гражданско-правовым договорам. Допустимым предметом соглашения является передача части полномочий по решению вопросов местного значения органов одного муниципального образования органам местного самоуправления другого муниципального образования. Передача вопросов местного значения не допускается, так как вопросы местного значения для каждого типа муниципальных образований могут быть изменены только внесением изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ или в переходный период - законом субъекта РФ для вновь образованных поселений и муниципальных районов, в состав которых входят данные поселения.
Анализ оснований наступления ответственности по соглашениям о перераспределении полномочий между муниципальными образованиями разного типа показывает их ярко выраженную комплексную природу. Так можно выделить: неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств; наличие ущерба; невыполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления переданных полномочий по решению вопросов местного значения. Следствием этого является наступление разных видов юридической ответственности, таких, например, как муниципальная, гражданская, бюджетная.
Дальнейшее рассмотрение вопросов юридической ответственности органов местного самоуправления, несомненно, будет способствовать повышению правовой культуры, и, в конечном итоге, эффективному решению вопросов, стоящих перед институтом местного самоуправления в Российской Федерации
Список использованнЫХ ИСТОЧНИКОВ информации
1.Нормативные правовые акты
.1. Конституция Российской Федерации// Российская газета.− 1993.− 25 декабря.− № 237.
.2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 11.02.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.03.2013) // Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3301.
.3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 23.02.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.04.2013) // Российская газета", N 256, 31.12.2001.
.4. Налоговый кодекс РФ (часть первая)" от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 04.03.2013) // Российская газета", N 148-149, 06.08.1998.
.5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ
(ред. от 04.03.2013) // Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, N 25, ст. 2954.
. Судебная практика
2.1. Постановление <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEC6D09433F19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915486c0jDT> Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П.
.2. Постановление <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED6C0D413A19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA91548Bc0jFT> Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П.
2.3.Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 1994. - №3.
2.4.Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEC6D09433F19D9015E4D7B2Fc0j7T>, от 7 июня 2000 г. № 10-П <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DED6C0D413A19D9015E4D7B2Fc0j7T>, от 29 ноября 2004 г. № 17-П <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB8AA95AA857DEA6B0C4F3819D9015E4D7B2Fc0j7T>.
.5. Определение <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DE96C01473044D309074179c2j8T> Верховного Суда РФ от 10 марта 2004 г. № 2-Г04-1 (Вологодская область).
.6.Определение <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DEC62004F3F19D9015E4D7B2Fc0j7T> Верховного Суда РФ от 21 марта 2007 г. № 73-Г07-1 (Республика Бурятия).
.7.Определение <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DEE6C0C403319D9015E4D7B2Fc0j7T> Верховного Суда РФ от 28 января 2003 г. № 60-Г03-2.
2.8.Определение Конституционного суда Республики Карелия от 23 января 2007 г.
2.9.Определение <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB5B980AA857DE76300413044D309074179c2j8T> Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. № 105-О.
.10.Обзор кассационной практики за 2007 год по гражданским делам.
2.11.Обзор судебной практики Верховного Суда РФ «Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 1999 г. - № 8. - стр.17; № 9. - стр.18; № 10. - стр.15; № 11. - стр.20; № 12. - стр.4, 2000 г., № 1. - стр.17.
3.Специальная литература
3.1.Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. - 1975. - № 10. - С. 165.
3.2. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. -Свердловск, - 1964. - 198 с.
.3. Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. - 2006. - №30.
.4.Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. - 2006. - №31.
3.5.Базылев Б.Т. Об институте юридической ответственности // Советское государство и право. - 1975.- № 1.- 210 с.
.6.Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. М.: Экзамен, 2005. - 434 с.
.7.Безуглов А.А. Конституционное право России: В 3 т. Т. 3.-М.: Профобразование, 2001. - 675 с.
.8.Богданова Н.А. Ответственность в структуре конституционно-правового статуса субъекта конституционного права // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. - М., 2001.- С. 76.
.9.Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. - М., 2005. - 321 с.
.10.Виноградов В.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Законодательство. - 2002. - № 10. - С. 21-25.
.11.Виноградов В.А. Основание конституционно-правовой ответственности // Законодательство. - 2003.- № 2. - С. 15 - 21.
3.12.Горячев А.С. Административная ответственность руководителя <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB7A18BAA857DE868014F3044D3090741792808C475BF7706F7DA915Dc8j6T> // Право и экономика. - 2005. - № 6.
.13.Добровольные отставки мэров. Почему? // Практика муниципального управления. - 2010. - № 1. - 115 с.
.14.Долгополова М.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2005. - 23 с.
.15.Дорохин С.В. Ответственность в конституционном праве как форма публично-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2001.- 200 с.
.16.Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. - 2000. - № 6.- 210 с.
.17.Журавлева О.О. К вопросу о правовой природе финансовой ответственности // Юрист. - 2003. - № 12. - 55 с.
.18.Зимин А.В. Налоговая ответственность российских организаций: Дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2003. - 1166 с.
.19.Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву // Правоведение. - 1975. - № 3.
.20.Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2003.
.21.Кислухин В.А. Виды юридической ответственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002.
.22.Князев С.Д. Конституционно-правовая ответственность в муниципальном праве:: вопросы теории и практики // Журнал российского права. - 2008. - № 6. - 187 с.
.23.Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - М.: ТК «Велби»; Проспект, 2006. - 365 с.
.24.Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. - 192 с.
.25.Комментарий <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB7A680AA857DEE6D08473819D9015E4D7B2Fc0j7T> к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под общ. ред. Е.Н. Сидоренко. - М., 2006.
.27.Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. - М.: Юристъ, 2001. - 444 с.
.28.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: ТК «Велби»; Проспект, 2006. - 645 с.
.29.Лебедь А.Н., Шугрина Е.С. Понятие должностного лица органа местного самоуправления // Вестник ААЭП. Вып. 5. - Барнаул, 2001.
.30.Левин В.Ф., Пилипенко С.Г. Соотношение категорий «ответственность» и «конституционная ответственность» в юридической характеристике местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. - М., 2001. - 381 с.
3.32.Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - М.: ЮНИТИ, 2002. - 687 с.
3.33.Марченко М.Н. Курс лекций по теории государства и права. - М.: Проспект. - 1999. - 377 с.
.34.Местное самоуправление. - 2007. - № 11(170).
.35.Модин Н. Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия // Российская юстиция. - 2000. - №1. - 72 с.
.36.Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003.
.37.Морозова Л.А. Теория государства и права: Учеб. для вузов. М.: Юристъ, 2002. - 337 с.
.38.Муниципальная служба. - 2009. - № 2. - С. 103-104.
.39.Муниципальное право / Под ред. Н.М. Конина. М.: Юрист, 2010. - 343 с.
.40.Муниципальное право России: Учеб. / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. - М.: Юристъ, 2006. - 351 с.
.41.Муниципальные образования Ярославской области не останутся без власти в случае ареста их главы // www.reg№um.ru.
.42.Налоговое право: Учеб. пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. - М.: Юристъ, 2000. - 403 с.
.43.Овчинникова Е. Удивительные решения // Местное самоуправление. - 2007. - № 6(165). - С. 30 - 33.
.44.Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 1981.
.45.Пешин Н.Л. Муниципальное право. - М.: Статут, 2002. 243 с.
.46.Пономарева В.О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006.
.47.Попова О. Тольятти без мэра // Местное самоуправление. - 2007. - № 6(165).
.48.Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Норма. - 1996. - 278 с.
.49.Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник МГУ. Серия 11. Право. - 2002. - № 3. - 215 с.
.50.Радько Т.Н. Теория государства и права: Учеб. пособие. - М.: РАА, 2001.- С. 369.
.51.Савин В.И. Концепция экологической ответственности и причины экологических правонарушений // Изв. Академии промышленной экологии. - 2002. - № 3.
.52.Романов В.И. Юридическая ответственность за экологические правонарушения // Журнал российского права. - 2000. - № 12.
.53.Сенякин И.Н. Специализация и унификация российского законодательства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 1993.
.54.Сергеев А.А. Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2003. - № 1.
.55.Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. - М., 2001. - 360 с.
.56.Соловьев С.Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. - 2004. - № 2.
3.57.Соловьев С.Г. Проблемные вопросы о юридической ответственности <consultantplus://offline/ref=2B6200F1C84BD0559CE7196742DB6AA10E8E76C5D232B49120073Bi9d5D> глав муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 2. - 221 с;
.58.Степанова А.А. К вопросу об отзыве главы <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB7A18BAA857DEE680B443B19D9015E4D7B2F079B62B83E0AF6DA915486c0jET> муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 8.
.59.Тимофеев Н.С. К вопросу об ответственности населения как главного субъекта местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. - М., 2001. - 449 с.
.60.Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. - М., 2001. - 368 с.
.61.Чеботарев Г.Н. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2006.
.62.Чеботарев Г.Н. Муниципально-правовая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением // Проблемы юридической ответственности: история и современность // Ст. по итогам Всероссийской научно-практической конф. Ч. 1. Тюмень: Издательство ТюмГУ, 2004.
.63.Черногор Н.Н. Некоторые проблемы исследования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 1998. - № 1.
.64.Черногор Н.Н. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. - 2000. - №4.
.65.Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории): Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1999.
.66.Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М.: ИД «Юриспруденция», 2006. - 178 с.
.67.Шнитенков А. Глава органа местного самоуправления <consultantplus://offline/ref=5CCACC5BD450D807ECACB7A18BAA857DE86308413044D3090741792808C475BF7706F7DA9154c8j6T> как субъект должностного преступления // Законность. - 2007. - № 8. - 160 с.
.68.Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. - 1995. - № 7.
.69.Штрафы главы сельских Советов должны платить из своего кошелька // Новости местного самоуправления. - 2009. - Вып. 17.
.70.Штурнев А.Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения: понятие и особенности юридической природы // Академический юридический журнал. - 2003. - № 2.
.71.Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. - М.: Норма, 2010. - 451 с.
.72.Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 5. - 345 с.
.73.Щелокаева Т.А. Отрешение от должности - мера дисциплинарной ответственности? // Науч. тр. филиала Московской государственной юридической академии в г. Кирове. Киров, 2003. - № 8.