в процессе управления находят свое непосредственное выражение его функции, определяемые природой и назначением управляющей деятельности. Это означает, что управление имеет функциональную структуру.
.2 Муниципальное управление как вид управленческой деятельности и технология муниципального управления, правовые основы
Характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности в настоящее время являются:
опора на философию и базовые принципы местного самоуправления;
объект управления - локальная территория и происходящие на ней социально - экономические процессы;
наличие двух субъектов управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.
Схематически система муниципального управления представлена в рис. 1.
Рис. 1
Местное самоуправление - теоретическая база муниципального управленияМуниципальное образование - объект муниципального управленияНаселение - субъект муниципального управленияМуниципальное управлениеОрганы местного самоуправления - субъект муниципального управленияКонцепция муниципального управления: цели, принципы, подходыМуниципальное управление отдельными сферами деятельностиМуниципальное управление территориями, имеющими свои особенности
Перечисленными характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности обусловлены его особенности, отличающие его от производственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления. Они связаны с самим характером муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, обустройство территории, создание условий для воспроизводства и развития самого человека. В этом смысле муниципальное управление можно рассматривать как вид социального менеджмента.
Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет - организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли [21, С. 67]. В хозяйственном обществе заработная плата - это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В муниципальном образовании рост доходов населения - одна из важнейших задач управления.
Вторая особенность - роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности [30, С. 87].
С этим связана третья особенность муниципального управления - опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства.
Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя "привязанным" к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. Иногда говорят о местном сообществе как о "социальной корпорации" жителей [18, С. 65].
Наконец, пятая особенность муниципального управления - множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, "латанию дыр" перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность.
С точки зрения возможностей воздействия субъекта на объект управления необходимо разделить характеристики муниципального образования на устойчивые, изменение которых в процессе управления затруднено, и изменяемые, восприимчивые к управляющим воздействиям [36, С. 76].
Характеристики муниципального образования по восприятию управляющих воздействий приведены схематически в рис.2.
Рис. 2
Характеристики муниципального образования по восприятию управляющих воздействийУстойчивые, слабо поддающиеся управляющим воздействиямИзменяемые при управляющих воздействияхГеографические, природно - климатические условияПрофессиональные и иные качества трудовых ресурсовСоциально - демографический состав населенияВзаимоотношения органов местного самоуправления с бизнесом и гражданским обществомОбъем предметов ведения и полномочийОрганизационные структуры управленияОтношения собственностиМотивация работников
Процесс муниципального управления, как и всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль их осуществления. Он тесно связан с организацией деятельности самой муниципальной власти [19, С. 41].
Общие принципами принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления являются:
необходимость изучения мнения различных слоев местного сообщества при подготовке управленческих решений, затрагивающих их интересы;
коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установленный законодательством и уставом муниципального образования;
необходимость отработки системы взаимоотношений между отдельными органами местного самоуправления (глава муниципального образования - представительный орган - администрация) в процессе принятия управленческих решений;
наличие, кроме обычных форм контроля, исполнения принятых управленческих решений, дополнительного вида контроля - общественного, подконтрольность муниципальной власти местному сообществу.
Соблюдение данных принципов, бесспорно, усложняет процесс муниципального управления, однако обеспечивает принятие более качественных решений и более эффективный контроль их исполнения. И наоборот, нарушение рассмотренных принципов приводит к сбоям в системе муниципального управления, порождая конфликты между ветвями муниципальной власти, недовольство граждан, и в конечном итоге обходится дороже, чем их соблюдение.
Сущность технологии муниципального управления раскрывают непосредственно его функции и методы.
Под функциями муниципального управления понимаются основные направления деятельности органов местного самоуправления. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, отличаются по объему, составу решаемых задач, а также теми целями, к достижению и выполнению которых стремится деятельность органов местного самоуправления. С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, решаемых задач и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции:
обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований;
охрана общественного порядка и окружающей среды;
защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством.
Методы управления - это способы и приемы управленческой деятельности, с помощью которых объект управления направляется на достижение своих целей.
Методы муниципального управления основываются на объективных экономических законах, закономерностях социально-экономических систем, учитывают достигнутый научно-технический уровень, социальные, правовые и психологические отношения в процессе управления. Методы муниципального управления всегда используются комплексно, взаимно дополняя друг друга. Их совокупность образует целостную систему методов муниципального управления [39, С. 32].
Существуют следующие группы методов: экономические, административно-распорядительные и правовые, социально - психологические.
Экономические методы управления - это комплекс способов и приемов управления, основанных на использовании экономических законов и интересов. Цель этих методов - создать условия, заинтересовывающие производителя производить необходимые товары и услуги нужного качества и по приемлемой цене.
Исполнительный орган местного самоуправления (местная администрация) осуществляет свои функции двумя способами: правовыми и организационными.
Правовой способ предполагает принятие нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию исполнительных органов местного самоуправления.
Организационный способ предполагает организацию работ по выполнению решений представительного органа местного самоуправления, собственных решений, а также законов и других нормативных правовых актов федеральных и региональных органов государственной власти.
Административно-распорядительные и правовые методы представляют собой совокупность средств юридических (правового и административного) воздействия на отношения людей. Осуществление этих методов гарантируется действующей системой федеральных и региональных законов, нормативных актов местного самоуправления. Юридическое воздействие заключается в применении правовых норм, регулирующих связи и отношения, возникающие в процессе управления. Правовые нормы выражаются в различных законодательных актах, положениях, инструкциях, приказах и распоряжениях. Применение правовых норм предполагает использование санкций, которые подразделяются на дисциплинарные, материальные, административные и уголовно-правовые.
Способы и приемы воздействий, основанные на использовании социальной психологии, называются социально-психологическими методами управления [19, С. 65].
В этом управлении используются две группы методов, учитывающих человеческий фактор: социологические и психологические. Социологические методы управления реализуют закономерности функционирования и развития коллективов и сообщества. К этой группе относятся следующие методы:
·методы управления социально - массовыми процессами;
·методы управления группами;
·методы управления групповыми явлениями и процессами;
·методы социального нормирования;
·методы ролевых изменений;
·методы социального регулирования.
Психологические методы в управлении предполагают использование не только психологических методов в чистом виде, но всего комплекса психологических знаний, которые в рабочей ситуации подсказывают правильное решение, позволяют понять и оценить происходящее.
Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации.
Согласно ст. 4 Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовую основу местного самоуправления составляют:
·общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
·Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
·конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;
·уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым, в частности, относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998г. и в соответствии со ст. 15 Конституции РФ ставшая частью нашей правовой системы).
Согласно Европейской хартии местного самоуправления право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к тем демократическим принципам, которые разделяются всеми государствами - членами Совета Европы (включая и Российскую Федерацию - члена Совета Европы).
Российская Федерация признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17). Закрепляемые Конституцией РФ основы конституционного строя России как демократического государства (включая и принцип местного самоуправления) должны соответствовать демократическим принципам, признаваемым нормами международного права.
1.3 Понятие эффективности муниципального управления: критерии и измерители
Муниципальное управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления, направленную на реализацию общественных интересов, осуществляемую в определенных законом формах, посредством, использования ресурсов муниципального хозяйства.
Под эффективностью муниципального управления понимают результативность деятельности органов местного самоуправления, которая отражается в различных показателях как муниципального образования в целом, так и собственно управленческой деятельности муниципальных органов и должностных лиц, которые имеют количественные и качественные характеристики [14, С. 11].
Муниципальное управление призвано создать условия для обеспечения самодостаточности личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, посредством имущества, находящегося в муниципальной собственности, средств местного бюджета, имущественных прав муниципального образования, в соответствии с действующим законодательством, решая вопросы местного значения.
Ядром управления является управленческое решение, и как бы оно ни было обосновано с точки зрения теории и практики, оно представляет собой лишь определенные идеи, мысли, формализованные в муниципальном правовом акте.
Эффективность решения можно определить как превышение положительных (желательных) последствий над отрицательными (нежелательными) последствиями при допустимых затратах [35, С. 32].
Если бы лицо, принимающее решение, не было ограничено в средствах, то при выборе решения оно руководствовалось бы тем, которое предполагает достижение наивысшего уровня эффекта - независимо от затрат на его достижение.
Эффект (лат. effectus) - это действие, эффективный (лат. effectivus) - значит производительный, действенный. Применительно к управлению "эффект" представляет действенность управления, то есть способность субъекта управления реально воздействовать на объект управления для достижения поставленных целей (результат управления) в новых, изменившихся условиях.
Цель управленческой деятельности - получение большего эффекта с наименьшими затратами [28, С. 55]. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с теми затратами, с помощью которых он получен, т.е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину - эффект, с другой абсолютной величиной - затраты.
Анализируя эффективность управления, следует:
во-первых, выяснить, действительно ли полученный результат возник как следствие управления, а не действия каких-либо сторонних сил, проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов;
во-вторых, понять источники результата управления. Является ли это следствием результата деятельности руководителей, их организаторского и иного таланта, или это следствие муниципальных правовых актов, в содержании которых зафиксированы условия, способствующие развитию личности, домашнего хозяйства, бизнеса и т.п.;
в-третьих, установить взаимозависимость между целями, задачами, технологиями реализации решений, реально полученными результатами. Важность данного тезиса заключается в том, что технология управления носит последовательный характер и ошибки, появившиеся на любом из этапов, влияют на результаты, и в зависимости от условий внешней среды их влияние осуществляется в разной прогрессии своего воздействия;
в-четвертых, установить потенциал, которым обладает орган власти, и как он был использован. Например, высокий потенциал, которым располагает орган власти, территория, и низкая эффективность управления, сводящая на нет потенциал органа власти, территории.
Таким образом, эффективность муниципального управления - это результат управления, точнее, "вмешательства" в ключевые процессы, предполагающий изменение формы, свойств, характера, условий, обеспечивающих формирование и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение.
Понятие "критерий эффективности" муниципального управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин "оценка". Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта.
Оценка эффективности муниципального управления необходима как для муниципальных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности муниципальных институтов. А руководителям и муниципальным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса [35., С. 176]. Проблема оценки эффективности - это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.
Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются "предметными ценностями". Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д.
В основе критериев эффективности - принципы муниципального управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс [34, С 31].
Критерии эффективности муниципального управления формируются на базе системы субъективных ценностей. Оценка эффективности муниципального управления в теоретическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Процедура оценивания - это одновременно процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фиксируют определенную дистанцию. Между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов [26, С. 14].
При определении системы критериев и измерителей эффективности муниципального управления можно выделить следующие критерии оценки муниципального управления:
·действенность, экономичность, качество, соотношение результатов и затрат;
·удовлетворенность работой, внедрение инноваций.
Действенность - это степень достижения системой муниципального управления поставленных перед ней целей. Чтобы ее измерить, сравнивают планируемые результаты управления с фактическими. Измерение действенности направлено на оценку, как отдельного работника, так и более высоких уровней управления. Экономичность - это соотношение ресурсов, которые предполагалось израсходовать на достижение определенных целей и выполнение конкретных работ, с фактически потребленными. Качество - это степень соответствия системы управления предъявляемым к ней требованиям и ожиданиям.
Соотношение результатов и затрат применительно к муниципальному управлению - это соотношение объема муниципальных услуг системы (действенность) и затрат на оказание этих услуг (экономичность).
Удовлетворенность работой - престижность работы в сфере муниципального управления, чувство безопасности, уверенности. Методы измерения этого показателя основаны на определении степени соответствия представлений работников о социально - психологических условиях с фактическими условиями.
Рис. 3
Виды эффективностиСодержание отдельных видов эффективностиОбщая социальная эффективностьУровень и качество жизни населенияЭффективность организации муниципального управленияСодержание и организация процесса управления Рациональность организационной структуры Организационно - технический уровень системы муниципального управленияЭффективность системы муниципального управленияСтепень достижения основных целей муниципального управления Сочетание потребностей результативной и затратной эффективности Эффективность каждой подсистемы, входящей в систему муниципального управления
Внедрение инноваций отражает реальное использование новых достижений в области организации управления для достижения поставленных целей.
Измерителями эффективности муниципального управления могут быть: общая социальная эффективность, эффективность организации муниципального управления и эффективность системы муниципального управления. В качестве измерителя общей социальной эффективности муниципального управления выступает динамика уровня и качества жизни населения с учетом сделанных выше оговорок. Два других могут быть разложены на отдельные компоненты. Схематически виды эффективности и содержание отдельных видов эффективности представлены в рис. 3.
Глава II. Эффективность муниципального управления в городском округе "город Якутск"
.1 Краткая характеристика городского округа "город Якутск", организационная структура органов местного самоуправления
Современный город Якутск - это крупная динамично развивающаяся городская агломерация, обладающая научно-образовательным, культурным и экономическим потенциалами, эффективная реализация которых может создать условия для достижения высокого качества жизни горожан и процветания Якутска.
Экономико-географическое положение городского округа является благоприятным для создания межрегиональной транспортной инфраструктуры почти по всем отраслям транспорта: воздушного, водного, автомобильного и железнодорожного. При этом, он имеет ограниченную территорию в 3,6 тыс. кв. км. и не располагает ценными природными ресурсами, кроме бурого угля Кангаласского месторождения, использование которых в перспективе могло бы расширить его индустриальное значение.
Значителен демографический потенциал городского округа "город Якутск". По данным статистики, почти треть населения республики сосредоточена в столице. На 01.01.2012 года в Якутске проживало 304 451 человек. Здесь самая высокая плотность населения - 84,94 чел. на 1 кв. км, при общем показатели плотности населения по РС (Я) - 0,31 чел. Большая часть населения (91,4%) проживает на территории округа в границах населенного пункта г. Якутск.
В динамике численности населения наблюдается устойчивая тенденция к его росту, так за период с 1990 по 2012 гг. оно увеличилось на 45,2%. Формирование населения происходит за счет естественного и миграционного
приростов. Сохраняется положительная динамика естественного прироста населения, в том числе за счет роста рождаемости в 2000-е годы. В городе отмечается заметное понижение уровня смертности населения. За период с 2000 по 2011 гг. оно составило 26,2% (с 9,9 случаев смерти на 1000 жителей в 2000 г. до 7,3 в 2011 г.), что ниже среднереспубликанского показателя смертности населения.
Население города характеризуется прогрессивной возрастной структурой с преобладанием трудоактивного возраста (66,9%), а также высокой долей детей (20,3%). Население Якутска отличается высокой долей молодежи, поэтому средний возраст его горожан меньше чем в среднем по РС (Я), по данным переписи 2010 г. - 32,1 года, против 33,8 лет в среднем по республике.
По данным Всероссийской переписи населения 2010 г. в городском округе "город Якутск" проживает почти каждая третья семья республики (29,9%). Средний размер городских домохозяйств равен 2,9 человек, домохозяйств в сельских пригородах - 3,6 человек.
Значительное влияние на динамику и структуру населения столицы традиционно оказывает миграция, за период с 2000 по 2011 гг. население Якутска увеличилось за счет миграционного прироста почти на 32 тыс. чел.
Динамика основных показателей экономической безопасности показывает, что Якутск занимает одно их первых мест в республике, Дальневосточном федеральном округе, и обладает значительным экономическим потенциалом.
По сравнению с другими городами Дальнего Востока темпы ввода жилья в г. Якутске достаточно стабильны. Начиная с 2005 года, ежегодно вводится в эксплуатацию в среднем 124,5 тыс. кв. м. многоквартирных благоустроенных домов. Экономический кризис 2008 г. практически не повлиял на темпы строительства многоквартирного жилья. Если в республике жилой фонд за 11 лет увеличился на 8,3%, то по г. Якутску - на 35,9%, при этом в сельской местности жилой фонд удвоился. В настоящее время в городском округе "город Якутск" сейчас сконцентрировано 26,9% жилого фонда РС(Я). При этом увеличение площадей жилых помещений на 1 жителя выросло всего на 8,5%.
По состоянию на 01.12.2013 г. на территории городского округа "город Якутск" находились 6 особо охраняемых природных территорий, в том числе: Ботанический сад Института биологических проблем криолитозоны СО РАН площадью 540 га; ресурсный резерват "Кэнкэмэ" площадью 78883 га; зона покоя "Солосчу" площадью 13085,4 га; национальный ландшафтно-этнографический парк "Сайсары" площадью 140 га; Памятник природы местного значения озеро "Усун - Эбэ" (Круглое) площадью 57 га.
Сеть образовательных учреждений городского округа включает 3 гимназии (Якутская городская национальная гимназия, Городская классическая гимназия, Саха гимназия), 3 лицея (Якутский городской лицей, Физико-технический лицей им В.П. Ларионова, Технический лицей Н. А. Алексеевой), девять школ с углубленным изучением отдельных предметов, 1 агропрофилированную школу (Тулагинская средняя общеобразовательная школа им. П.И.Кочнева).
В городе на начало 2012 г. действовало 63 дошкольных образовательных учреждения. В системе дошкольного образования имеются: центр развития ребёнка - детский сад - 17, детский сад общеразвивающего вида - 24, детский сад комбинированного вида - 1, детский сад присмотра и оздоровления - 3. При этом на 100 мест в дошкольных учреждениях приходилось 145 детей.
Сформированная на территории ГО "г. Якутск" сеть лечебно-профилактических учреждений обеспечивает не только горожан, но и жителей всех муниципальных образований республики практически всем спектром экстренной, плановой и высокотехнологичной медицинской помощи. Особую роль принадлежит Национальному центру медицины как многопрофильному ЛПУ республиканского значения, в его состав входят: Диагностический центр, Клиника акушерства, гинекологии и перинатологии, Клиника педиатрии, Хирургическая клиника и другие.
На территории ГО "г. Якутск" по состоянию на 01.01.2012 действовала сеть из 15 городских медицинских учреждений здравоохранения, включая 7 больниц; 4 поликлиники; МУ "Станция скорой медицинской помощи"; МУ "Городской специализированный дом ребенка"; МУ "Якутскмедтранс". Помимо государственного сектора в круге функционируют и частные учреждения, предоставляющие населению достаточно широкий спектр медицинских услуг, это - "Victory- clinic", "Даймонд клиник", медцентр "Надежда" и др.
Значительный научно-образовательный и кадровый потенциал, высокий уровень интеграции науки и образования, реализация крупных инвестиционных проектов, благоприятная макроэкономическая ситуация для поддержки инновационной деятельности, позволяют выделить Республику Саха (Якутия) как регион с высоким, но пока еще не реализованным инновационным потенциалом. Об этом свидетельствует тот факт, что масштабы инновационной деятельности в ГО "г. Якутск" остаются незначительными и пока не оказывают существенного влияния на повышение конкурентоспособности экономики городского округа. За период 2000-2010 годы общая численность персонала, занятого исследованиями и разработками сократилась с 2662 чел. до 2249 чел., что составляет 15,5%, в т.ч. исследователей - с 1396 до 1176 чел. В 2010 году на государственный сектор приходилось 89,7% исследователей.
Якутск является территорией опережающего развития предпринимательства и потребительского рынка республики. Основные показатели имеют положительную динамику в номинальных и относительных показателях. Здесь сосредоточено 56% малых предприятий и 36% индивидуальных предпринимателей республики. По рейтингам уровня развития предпринимательства ГО занимает 1-3 места в РС (Я). Текущий уровень развития СМП в ГО "г. Якутск" по основным социально-экономическим показателям соответствует уровню развития в городах-аналогах (за которые приняты гг. Сыктывкар, Сургут), но остается ниже среднего по РФ по показателям плотности и среднего размера предприятий.
Малое предпринимательство имеет особое значение в экономическом развитии города, оно формирует 42% валового дохода организаций, производит 24% продукции обрабатывающих производств. В этом секторе сосредоточено более 1/3 рабочих мест. Оно обеспечивает потребительские рынки товаров и услуг Центральной Якутии, а также является важнейшей формой зарождения наукоемких видов предпринимательской деятельности. Отраслевая структура развития малого предпринимательства диверсифицирована, к сферам специализации города относятся: операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг; строительство; обрабатывающие производства, предоставление прочих услуг, а также деятельность гостиниц и ресторанов.
В то же время, имеются системные проблемы в городском округе "город Якутск". Это прежде всего дефицит пространства для развития экономики и инфраструктуры города в условиях неуправляемого механического прироста населения, нехватка инвестиционных и финансовых ресурсов для развития экономики города, низкий уровень благоустройства города и износ инженерно-технической инфраструктуры (в том числе низкое качество благоустройства и уборки дворов в отдаленных районах города, запущенность окраин во всех сферах; плохое состояние дорог, особенно расположенных не в центре города; отсутствие водоотведения с городских улиц; отсутствие уличного освещения во время сумерек, дождя; недостаточное озеленение города).
Кроме того качественные и количественные параметры социальной инфраструктуры не соответствуют потребностям горожан. Речь идет о большой очереди в детские сады, о наличии потребности в обучении и воспитании детей на родном якутском языке, увеличение количества заболеваемости населения, в том числе туберкулезом, высокие показатели алкоголизма, токсикомании и наркомании.
В городском округе "город Якутск" наблюдается слабая экономическая база и дисбаланс рынка труда, ухудшается экологическая обстановка.
Структура органов местного самоуправления утверждена Уставом городского округа "город Якутск", в редакции решения окружного Совета города Якутска от 22 июля 2008 года №РОС-7-1, а также решений Якутской городской Думы от 16 июня 2009 года №РЯГД-18-1, от 08 сентября 2009 года №РЯГД-19-1, от 25 марта 2010 года №РЯГД-24-3, от 17 июня 2010 года №РЯГД-26-1, от 28 октября 2010 года №РЯГД-29-1, от 26 мая 2011 года №РЯГД-34-1, нормативных правовых актов Якутской городской Думы от 31 августа 2011 года №14-НПА, от 23 ноября 2011 года №19-НПА, от 15 февраля 2012 года №46-НПА.
Согласно статьи 22 Устава структуру органов местного самоуправления городского округа "город Якутск" три органа и одно высшее должностное лицо. Это:
.Якутская городская Дума - представительный орган городского округа;
.Глава городского округа "город Якутск" - высшее должностное лицо городского округа "город Якутск", глава Окружной администрации города Якутска;
.Окружная администрация города Якутска - исполнительно - распорядительный орган городского округа "город Якутск";
.Контрольно - счетная палата города Якутска - контрольно - счетный орган городского округа "город Якутск".
Вкратце, рассмотрим полномочия и организацию деятельности каждого элемента структуры органов местного самоуправления городского округа "город Якутск" по - отдельности.
Якутская городская Дума является представительным, коллегиальным органом городского округа "город Якутск". Данный орган подотчетен и подконтролен исключительно населению городского округа и состоит из 25 депутатов, избранных на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности Якутской городской Думы. Основной организационной формой деятельности Якутской городской Думы является сессия. Сессия Якутской городской Думы состоит из заседаний Якутской городской Думы, Президиума и постоянных комиссий. Сессии проводятся не реже 1 раза в 3 месяца. Заседание Якутской городской Думы правомочно, если на нем присутствует не менее 50 процентов от избранного числа депутатов.
Якутская городская Дума осуществляет контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в пределах своих полномочий. В целях реализации контрольных полномочий Якутская городская Дума образует Контрольно-счетную палату города Якутска, она вправе образовывать временные комиссии, рабочие группы с привлечением специалистов, экспертов и аудиторов, а также проводить депутатские расследования. В исключительной компетенции Якутской городской Думы находятся:
) принятие Устава городского округа "город Якутск" и внесение в него изменений и дополнений;
) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в городском округе в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
) принятие планов и программ комплексного социально-экономического развития городского округа "город Якутск", утверждение отчетов об их исполнении;
) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий;
) определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
) определение порядка участия городского округа в организациях межмуниципального сотрудничества;
) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
) контроль за исполнением органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
) принятие решения об удалении главы округа в отставку.
Глава округа является высшим должностным лицом городского округа "город Якутск", представляющим интересы населения городского округа, осуществляющим общее руководство и координацию деятельности Окружной администрации по решению вопросов местного значения и представляющим городской округ "город Якутск" во взаимоотношениях с иными муниципальными образованиями, органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, населением. Глава округа возглавляет Окружную администрацию. Глава округа избирается сроком на пять лет на основе всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании гражданами Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающими на территории городского округа и обладающими избирательным правом.
Глава округа как высшее должностное лицо городского округа "город Якутск":
) представляет городской округ "город Якутск" во взаимоотношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления иных муниципальных образований, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм собственности, а также в международном сотрудничестве;
) вносит предложения о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа "город Якутск";
) содействует реализации форм прямого волеизъявления граждан и других форм осуществления местного самоуправления;
) от имени городского округа "город Якутск" своими действиями приобретает и осуществляет гражданские права и обязанности, выступает в суде в рамках компетенции, установленной настоящим Уставом;
) в случаях, угрожающих безопасности и здоровью населения городского округа, нормальному функционированию систем жизнеобеспечения городского округа, поддержанию правопорядка, принимает необходимые законные меры по предупреждению обстоятельств, способствующих этому, или ликвидации их последствий с последующим незамедлительным уведомлением органов и организаций, в компетенцию которых входит решение данных вопросов;
) инициирует и созывает первые и внеочередные заседания Якутской городской Думы;
) подписывает принятые Якутской городской Думой нормативные правовые акты и обеспечивает их опубликование; организует исполнение и контроль за ходом выполнения решений Якутской городской Думы Окружной администрацией;
) представляет в Якутскую городскую Думу проект местного бюджета и отчет о его исполнении, в соответствии с решениями Якутской городской Думы распоряжается средствами бюджета городского округа "город Якутск";
) представляет на утверждение Якутской городской Думы планы и программы социально-экономического развития городского округа и отчеты об их исполнении;
) принимает меры к приостановлению строительства, реконструкции, эксплуатации объектов, независимо от форм собственности, в случае нарушения законодательства;
) рассматривает вопросы приватизации объектов муниципальной собственности;
) разрабатывает и вносит на рассмотрение Якутской городской Думы проекты решений по предметам ведения органов местного самоуправления;
) рассматривает в соответствии с законодательством вопросы административно-территориального устройства городского округа;
) принимает решения об использовании водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
) контролирует использование земель на территории городского округа "город Якутск", управляет и распоряжается земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;
) назначает должностных лиц местного самоуправления - заместителей главы округа, одновременно являющихся его заместителями как главы Окружной администрации;
) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Саха (Якутия);
) осуществляет иные полномочия, отнесенные к ведению главы округа федеральным законом и законом Республики Саха (Якутия), настоящим Уставом и решениями Якутской городской Думы.
Контрольно-счетная палата города Якутска является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуемым Якутской городской Думой и подотчетным ей.
Контрольно-счетная палата образуется в целях контроля за исполнением бюджета городского округа, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета городского округа, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Контрольно-счетная палата города Якутска осуществляет следующие полномочия:
) контроль за исполнением бюджета городского округа;
) экспертиза проектов бюджета городского округа;
) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета городского округа;
) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и целевым использованием) использования средств бюджета городского округа, а также средств, получаемых бюджетом городского округа из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности городского округа, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими городскому округу;
) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета городского округа, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета городского округа и имущества, находящегося в муниципальной собственности;
) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств городского округа, а также муниципальных программ;
) анализ бюджетного процесса в городском округе и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;
) подготовка информации о ходе исполнения бюджета городского округа, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в Якутскую городскую Думу и главе округа;
) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;
) контроль в сфере размещения муниципальных заказов в соответствии с федеральным законом;
) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации Председателя Контрольно-счетной палаты, лиц, замещающих предусмотренные в соответствии с абзацем вторым части 6 статьи 46 настоящего Устава должности, и работников аппарата Контрольно-счетной палаты;
) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами Республики Саха (Якутия), настоящим Уставом и нормативными правовыми актами Якутской городской Думы.
Окружная администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления и действует под непосредственным руководством главы округа. Окружная администрация подконтрольна и подотчетна в своей деятельности Якутской городской Думе в пределах полномочий последней. Окружная администрация обеспечивает исполнение общеобязательных правил, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения городского округа. Окружная администрация обладает правами юридического лица.
) обеспечение исполнительно-распорядительных функций по решению вопросов местного значения в интересах населения городского округа;
) составление проекта бюджета городского округа, обеспечение исполнения бюджета и осуществление подготовки отчета об исполнении бюджета городского округа;
) управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе муниципальными паями, долями, пакетами акций хозяйственных товариществ и обществ, в порядке, определенном Якутской городской Думой;
) разработка проектов планов и программ социально-экономического развития городского округа;
) разработка проекта решения Якутской городской Думы о структуре Окружной администрации;
) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, главы округа, голосования по вопросам изменения границ городского округа, преобразования городского округа;
) организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы городского округа, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
) осуществление международных связей в соответствии с федеральными законами;
и др.
Структура Окружной администрации утверждается Якутской городской Думой по представлению главы округа. Глава округа имеет своих заместителей, которые наделяются исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и организации деятельности окружной администрации.
На территории городского округа "город Якутск" действуют 15 территориальных органов местной администрации. В их числе находятся:
.Управление Автодорожного округа;
.Управление Гагаринского округа;
.Управление Губинского округа;
.Управление Октябрьского округа;
.Управление Промышленного округа;
.Управление Сайсарского округа;
.Управление Строительного округа;
.Управление Центрального округа;
.Администрация микрорайона Кангалассы;
.Администрация микрорайона Марха;
.Администрация села Маган;
. Администрация села Пригородное;
.Администрация села Табага;
.Администрация Тулагино - Кильдямского наслега;
.Администрация Хатасского наслега.
Для выявления проблем и разработки предложений в организации территориальных органов местной администрации, рассмотрим правовые основания деятельности "Управы Центрального округа" муниципального казенного учреждения и его структуру. Основания деятельности и структура указанного округа является типичной для остальных округов и пригородных территорий городского округа "город Якутск", а значит и проблемы, которые будут выявлены, станут актуальными для них всех.
. это организационно - правовая форма Центрального округа. Согласно Устава "Управы Центрального округа" - данный территориальный орган является муниципальным казенным учреждением.
Казенные учреждения, находящиеся в государственной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальных образований, являются совершенно новым типом юридического лица, ранее в Российской Федерации не существовавшим. Правовой статус казенных учреждений, их полномочия, правомочность и правоспособность специфичны тем, что казенное учреждение сочетает черты как федерального государственного (муниципального) учреждения, так и территориального структурного подразделения органа исполнительной власти.
. это двухуровневая система образования подобных муниципальных казенных учреждений. Согласно нормативного правового акта Якутской городской Думы от 21 марта 2012 г. №59-НПА "О структуре Окружной администрации города Якутска" в структуру территориальных органов Окружной администрации входят управления указанных округов и управления указанных администраций пригородных территорий. В соответствие с решением Якутской городской Думы от 20 декабря 2012 г. №РЯГД-51-23, утверждено Положение об управлении Центрального округа Окружной администрации города Якутска, согласно которому указанное управление является территориальным органом местной администрации, входящее в структуру Окружной администрации. При этом, в целях обеспечения эффективного решения вопросов местного значения в установленной сфере деятельности, на управление Центрального округа возлагается задача по осуществлению функций учредителя в отношении "Управы Центрального округа" муниципального казенного учреждения. Одновременно, в соответствие с Уставом "Управы Центрального округа" муниципального казенного учреждения городского округа "город Якутск", высшим органом управления Учреждения является Учредитель, он же руководитель Учреждения - глава управы. Таким образом, глава управы является учредителем муниципального казенного учреждения и одновременно его высшим органом управления. По сути получается, что все Управление Центрального округа состоит из одного должностного лица, являющегося муниципальным служащим, входящим в структуру Окружной администрации города Якутска, являющимся учредителем и высшим органом управления муниципального казенного учреждения, которое не входит в структуру Окружной администрации.
Подобная система была призвана содействовать оптимизации количества муниципальных служащих, однако подобное явление чревато как положительными, так и отрицательными, особенно в части противодействия коррупции, свойствами.
Рассмотрим структуру "Управы Центрального округа" муниципального казенного учреждения городского округа "город Якутск". В соответствии с утвержденной структурой, штатная численность управы составляет 16 единиц, в том числе:
.Начальник Управления Центрального округа Окружной администрации города Якутска - 1ед.;
.Заместитель руководителя по вопросам ЖКХ - 1 ед.;
.Заместитель руководителя по общим вопросам - 1 ед.;
.главный специалист по техническому надзору - 1 ед.;
.специалист по ТСЖ - 1 ед.;
.специалист по благоустройству - 1 ед.;
.специалист по вопросам землеустройства - 1 ед.;
.главный бухгалтер - 1 ед.;
.бухгалтер - 1 ед.;
.экономист - 1 ед.;
.юрист - 1 ед.;
.секретарь - 1 ед.;
.специалист по торговле и предпринимательству - 1 ед.;
.специалист по опеке и попечительству - 1 ед.;
.специалист по связям с общественностью - 1 ед.;
.уборщик - 1 ед.
Уже в самой структуре имеются несоответствия, - не понятно, каково же правильное наименование руководителя указанной структуры: начальник управления, руководитель учреждения или глава управы.
Сразу определим, что из указанных 16-ти должностных лиц, лишь начальник управления является муниципальным служащим, на которого распространяется ряд ограничений при прохождении муниципальной службы, имеющим, прежде всего, антикоррупционную направленность. Остальные сотрудники управы, имея доступ ко всему объему перерабатываемой информации, и возможность влияния на принятие тех или иных управленческих решений, связанных с руководством местным хозяйством и социально - культурной сферой, муниципальными служащими не являются.
Население Центрального округа составляет порядка 36 тысяч человек. По самому грубому статистическому подсчету, на каждого сотрудника управы приходится 2250 человек. На наш взгляд, количество штатных единиц явно не соответствует 100-процентному обеспечению деятельности данного органа.
В соответствии с Уставом, Управа Центрального округа осуществляет деятельность в области экономики и финансов, в области градостроительства, архитектуры, землепользования и охраны окружающей среды, в области торговли и предпринимательства, оказания услуг населению, в области жилищной политики, жилищно - коммунального хозяйства, в области благоустройства и озеленения, в области культуры, спорта и работе с общественными объединениями, а также в иных видах деятельности.
Наибольшие проблемы, по проведенному исследованию, у начальника управления Центрального округа имеются в области градостроительства, архитектуры и землепользования, а также в области благоустройства и озеленения.
В настоящее время, город не имеет генерального плана застройки. Центральный округ давно перегружен по всем показателям строительных норм и различных СанПинов. У управ округов имеются полномочия по контролю за целевым использованием земельных участков, ходатайству о приостановлении строительства или эксплуатации на территории округа объектов, ведущихся с нарушением экологических, строительных или санитарных норм, способствованию в проведении единой городской политики в области строительства, землепользования и охраны окружающей среды. Однако на практике все сводится к получению итоговых решений Комиссии по регулированию земельных и градостроительных отношений на территории городского округа "город Якутск" по выделению того или иного участка под капитальное строительство. При этом не учитывается то, что то или иное строительство может повредить уже имеющимся коммуникациям, помешать благоустройству, разрушить единый сложивший архитектурный облик округа.
Кроме того, проектирование, строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, их капитальный ремонт и ремонт, капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов и проездов к ним осуществляет Муниципальное казенное учреждение "Главстрой", которое также является и единственным заказчиком работ на территории городского округа "город Якутск" от имени Окружной администрации.
Статус муниципального казенного учреждения приравнивает территориальный орган местной администрации к таким муниципальным казенным учреждениям, имеющим более узкий профиль своей деятельности, как муниципальное казенное учреждение "Служба информации, рекламы и контроля" или муниципальное казенное учреждение "Центр информационных технологий".
Для принятия того или иного управленческого решения, касающегося непосредственной деятельности Управы округа, территориальный орган местной администрации вынужден проходить весь цикл административного согласования, утверждения, получения экспертизы, разрешения и т.д. Согласно Регламенту Окружной администрации города Якутска, к примеру, получение согласования проекта нормативного правового акта Окружной администрации у согласующего структурного подразделения Окружной администрации должно проходить в течение 3-х рабочих дней. На практике же, указанный процесс длится по две недели, из-за чего страдает оперативность принятия решений, а также сроки их исполнения.
Таким образом, территориальные органы местной администрации нуждаются в кардинальной перестройке структуры и изменению своей организационно - правовой формы.
.2 Анализ системы контроля эффективности муниципального управления в городском округе "город Якутск"
Государственный контроль эффективности муниципального управления в городском округе "город Якутск" осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации и статьей 77 Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Государственный контроль осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на два вида:
) контроль за соблюдением законов, который включает:
контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении и как следствие - установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;
контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами;
) контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
В данном отношении, деятельность Окружной администрации города Якутска достаточно жестко проверяется со стороны территориальных органов федеральной исполнительной власти и органов государственной власти Республики Саха (Якутия). Количество актов прокурорского реагирования, таких как протесты, представления об устранении нарушений законодательства, количество возбужденных административных производств в отношении должностных лиц органов местного самоуправления имеет тенденцию увеличиваться с каждым годом. Анализируя государственный контроль за органами местного самоуправления городского округа "город Якутск", следует заметить, что условия и порядок контроля определяются соответственно федеральными законами и законами Республики Саха (Якутия).
Основная работа по внутреннему контролю возложена на Управление обеспечения деятельности администрации городского округа "город Якутск". Непосредственно работу управления обеспечения деятельности курирует заместитель главы городского округа "город Якутск" - руководитель аппарата. В соответствии с утвержденным Положением об управлении обеспечения деятельности администрации городского округа «город Якутск» одними из основных задач его деятельности являются осуществление контроля за реализацией постановлений, распоряжений и поручений главы городского округа "город Якутск", в том числе поручений, содержащихся в протоколах совещаний, а также осуществление контроля за реализацией нормативных правовых актов и поручений руководства республиканских и федеральных органов государственной власти. Одной из важнейших функций управления является осуществление контроля за своевременным и в полном объеме исполнением поручений главы городского округа "город Якутск", заместителей главы городского округа "город Якутск", руководства Республики Саха (Якутия), обобщение и анализ исполнительской дисциплины, анализ представленных исполнителями ответов на предмет полноты исполнения поручений, снятие с контроля исполненных документов. В рамках реализации своих функций управление взаимодействует со всеми структурными подразделениями Окружной администрации города Якутска.
Структурно в управление обеспечения деятельности Окружной администрации города Якутска входят отдел оформления актов, отдел документооборота, отдел организационной работы, отдел по работе с обращениями граждан и организаций, отдел текущего контроля.
Управление в основном осуществляет текущий или промежуточный контроль, который осуществляется в ходе непосредственного выполнения принятых планов и решений и основан на сравнении фактических результатов работы с запланированными. Он позволяет установить наметившиеся отклонения в ходе выполнения работ и принять корректирующие решения. Применяются такие формы контроля, как контроль документальных данных, заслушивание отчетов руководителей и исполнителей работ, собеседование с ними. Контроль текущих результатов основан на оценке степени достижения поставленных целей. Контроль исполнения распорядительных документов включает контроль точного толкования, соблюдения и исполнения установленных этими документами требований.
.разработано Положение о порядке организации контроля над исполнением распорядительных и других документов в Окружной администрации города Якутска;
.в связи с кадровыми и структурными изменениями совместно с руководителями структурных подразделений определены ответственные исполнители в каждом структурном подразделении;
.во втором и третьем кварталах проведены еженедельные Дни контроля. По итогам данных мероприятий сотрудниками отдела проведена работа с более 60 ответственными исполнителями ключевых структурных подразделений. Отчеты по итогам Дней контроля направлялись еженедельно в адрес заместителя главы - руководителя аппарата для принятия мер;
.в четвертом квартале 2012 года сотрудниками управления обеспечения деятельности проведена проверка организации документооборота в структурных подразделениях Окружной администрации города Якутска. По итогам проверок разработан план мероприятий по устранению нарушений.
Исходя из произведенного управлением анализа, всего по состоянию на 31 декабря 2012 года в управлении обеспечения деятельности находилось на контроле 6307 поручений главы, содержащихся в резолюциях, протокольных поручениях, озвученных в ходе тематических и планерных совещаний, распорядительных документах Окружной администрации. Из них выполнено 33,97% поручений, выполнено с нарушением срока - 56,60%, не выполнено - 3,14%.
В качестве причин ухудшения исполнительской дисциплины управление указало общее увеличение количества поручений, значительное сокращение сроков исполнения поручений, отсутствие в 2012 году системы электронного документа оборота, позволяющей осуществлять мониторинг поручений. К субъективным причинам управление приписало кадровые и структурные изменения, недостаточную работу ответственных исполнителей по систематизации контроля внутри отдельных подразделений.
Управлением был также произведен анализ поручений руководства Республики Саха (Якутия). Всего по состоянию на 31 декабря 2012 года в отделе текущего контроля находилось на контроле 1239 поручений руководства Республики Саха (Якутия), содержащихся в резолюциях, протокольных поручениях Президента, Вице-Президента, Председателя и заместителей Председателя Правительства РС(Я), руководителя Администрации Президента и Правительства РС(Я), распорядительных документах Президента, Вице - Президента и Правительства РС(Я), руководителя Администрации Президента и Правительства Республики Саха (Якутия). Выполнено было 28,49% поручений, выполнено с нарушением сроков - 47,94%, не выполнено - 7,83%
Причинами увеличения числа просроченных поручений управление посчитало непредставление информации по исполнению поручений структурными подразделениями Окружной администрации города Якутска.
В 2013 году управлением обеспечения деятельности Окружной администрации городского округа "город Якутск" были запланированы следующие мероприятия:
. Разработка методики для определения уровня результативности и эффективности актов и поручений Окружной администрации на основе следующих критериев оценки качества исполнения актов и поручений (указанная методика была утверждена распоряжением главы Окружной администрации города Якутска от 20 февраля 2013 г. №195р "О мерах по совершенствованию оценки качества исполнения актов и поручений руководства Республики Саха (Якутия) и городского округа "город Якутск"):
а) полнота исполнения, которая предусматривает полноценную реализацию актов и поручений и отражает степень соответствия проведенных мероприятий задачам, поставленным перед конечным исполнителем в поручении или акте. Степень полноты исполнения оценивается на основе экспертного заключения структурных подразделений;
б) своевременность исполнения, которая предусматривает исполнение мероприятий в установленные сроки, отсутствие продления сроков исполнения актов и поручений один, два и более раза, отсутствие несвоевременного продления сроков исполнения.
2. Увеличение ответственности помощников заместителей главы по систематизации контроля в курируемых структурных подразделениях.
. Возобновление практики проведения ежеквартальных аппаратных совещаний у главы с участием заместителей главы, руководителей структрных подразделений по контролю над исполнением поручений.
В систему внутреннего контроля также входит контроль, осуществляемый представительным органом городского округа "город Якутск" - Якутской городской Думой, а также контроль за использованием бюджетных средств и управления муниципальным имуществом, который осуществляет Контрольно - счетная палата городского округа "город Якутск". Контрольные функции указанных органов местного самоуправления были рассмотрены в параграфе 2.1. настоящей аттестационной работы.
Последним составляющим системы контроля эффективности муниципального управления в городском округе "город Якутск" является общественный контроль. Констатируем, что систематический учет актов общественного контроля в Окружной администрации города Якутска не ведется. Такие формы общественного контроля, как правотворческая инициатива, отзыв депутата не применялись на практике никогда. В деятельности горожан городского округа «город Якутск» по реализации своих законных прав на осуществление местного самоуправления из перечисленных выше форм непосредственного участия можно указать публичные слушания, обращения в органы местного самоуправления, осуществление муниципальной службы и наказы избирателей. Таким образом, общественный контроль эффективности муниципального управления в городском округе "город Якутск" представлен в недостаточной степени.
Таким образом, система муниципального управления городского округа "город Якутск" в настоящее время действует на основе принципов программно-целевого управления. Обязательным условием развития городского округа "город Якутск" является усиление контроля над деятельностью органов местного самоуправления, и для этого необходимо создание условий для вовлеченности каждого жителя в развитие территории города. Для осуществления указанной цели должны быть созданы условия участия горожан в обсуждении городских проблем, привлечение населения в выработке и принятии управленческого решения. Становится архиважным создание единого информационного пространства городского округа, позволяющего достигать открытости, результативности и эффективности системы муниципального управления.
Особое внимание руководство Окружной администрации должно обратить на комплектование кадров. Развитие потенциала сотрудников окружной администрации, их переориентация на стратегическое управление городом. Развитие потенциала сотрудников Окружной администрации, переориентация на стратегическое управление городом, создание профессиональных команд управленцев по стратегическим направлениям деятельности, привлечение и удержание квалифицированных сотрудников окружной администрации, их обучение и профессиональный рост - вот что должно стоять во главе угла.
Кроме того, анализ современной системы контроля эффективности муниципального управления в городском округе "город Якутск" показал, что она является достаточно традиционной для большинства подобных городов на Дальнем Востоке и Российской Федерации в целом. Резюмируя, можно сказать, что система сведена на контроль за своевременным исполнением задач, поставленных руководством, ответами на обращения граждан и организаций, периодическим контролем, осуществляемым федеральными и республиканскими органами власти, Якутской городской Думой и Контрольно - счетной палатой городского округа "город Якутск". В то же время практически полностью отсутствует анализ эффективности принятых управленческих решений.
.3 Пути повышения эффективности муниципального управления в городском округе "город Якутск"
В настоящее время в городском округе "город Якутск" разработаны и реализуются муниципальные целевые программы по основным направлениям жизнедеятельности. Оптимизируется система управления, проводится целенаправленная работа по развитию кадрового потенциала, совершенствованию стиля и методов работы Окружной администрации. Созданы общественные советы и комиссии по привлечению экспертного сообщества и местного населения к совместной выработке и реализации управленческих решений на территории городского округа. Выстраивается политика социального партнерства с наукой, бизнесом, некоммерческими организациями и населением, ориентированная на согласование интересов и целей, на объединение ресурсов и совместную деятельность.
Для руководства города управление осуществляется через информацию, которая поступает от служащих в виде многочисленных служебных записок, справок и заключений. На решение сиюминутных проблем города и на проработку его перспектив затрачиваются значительные силы и время, что не позволяет проводить глубинного и всестороннего анализа эффективности того или иного распорядительного решения. Период реализации относительно простых способов наведения порядка в системе, который можно и нужно осуществлять с помощью жесткой чиновничьей вертикали не может длиться бесконечно. Невозможно подобным образом действовать эффективно в вопросах, касающихся отдельного жителя. Каждый чиновник, даже истинно преданный городу, понимает задачи по-своему, у каждого индивидуальный метод pa6oты и свои коэффициенты запаздывания принятия управленческих решений и оценки их последствий.
Для эффективного управления сложными территориальными и хозяйственными объектами нужен адекватный и научно - обоснованный анализ, который позволит прогнозировать ситуацию в той или иной области деятельности, ведь устойчивость хозяйственного объекта определяется не только наличием отлаженной системы управления внутри, но и умением осуществлять мониторинг внешней среды, прогнозировать ее изменения, а самое главное - быстро под них подстраиваться.
В структуре Окружной администрации города Якутска необходим дополнительный сегмент - аналитическо-прогнозный центр, который может быть реализован в рамках отдела или специально выделенной службы. Данный центр будет призван улучшить управляемость объекта, повысить его среднесрочную и долгосрочную стабильность, снизить нагрузку на первых лиц, принципиально усовершенствовать управленческий процесс.
Для организации аналитическо-прогнозного центра на базе такого громоздкого и сложного объекта, как городской округ "город Якутск", предварительно необходимо осуществить ряд этапов.
На первом этапе проанализировать экономическую основу городского округа "город Якутск". Миссия данного этапа - определение современного состояния города как экономического объекта и расчет его экономического потенциала.
На втором этапе эти данные переводятся на секторы, закрепленные за конкретными должностными лицами центра. На этом этапе необходимо внедрение универсальной информационной системы, которая будет заключать в себе все данные и переменные сведения о городском хозяйстве.
На третьем этапе имеем информационную систему, в которой находится достоверная информация о городе Якутске.
Аналитически - прогнозный центр позволит просчитывать и анализировать последствия любых управленческих решений. Сотрудники центра прогнозируют будущие состояния объекта управления и моделируют последствия управленческих решений, предлагают те или иные решения с учетом переменных реалий. Кроме того, ставят перед руководством первоочередные задачи по степени актуальности и необходимости в их решении.
Данный центр всесторонне изучит мнения руководителей конкретных структурных подразделений, руководства Окружной администрации города Якутска и сделает выводы на основе объективной внутренней и внешней информации. Управление перестанет быть основанным на интуиции, метод проб и ошибок будет забыт. Предполагается, что в центре будет собран высший менеджмент, который работает как одна единая команда. Перед центром будут поставлены следующие задачи:
·мониторинг деятельности хозяйственного объекта;
·бизнес - планирование и имитационное моделирование;
·выбор оптимального управленческого решения;
·внешний мониторинг и контроль.
Реализация этих задач потребует больших объемы информации, а это означает, что необходимы современные средства ее приема, воспроизведения и восприятия.
В результате внедрения аналитическо-прогнозного центра можно выделить следующие положительные моменты:
повышение эффективности работы структурных подразделений Окружной администрации города Якутска;
повышение скорости доступа к информации;
повышение уровня доверия в муниципальном управлении и формирование команды;
накопление опыта решения проблем и построение внутренней технологии решения проблем;
Таким образом, введение структуру Окружной администрации города Якутска подобного аналитически - прогнозного центра должно быть признано весьма продуктивным.
В ходе проведенного исследования приходим к выводу о необходимости кардинального изменения организации и полномочий территориальных органов местной администрации.
Вышеуказанные проблемы, выявленные на примере Управы Центрального округа, позволили выработать ряд предложений по совершенствованию механизмов повышения эффективности муниципального управления на уровне территориальных органов местной администрации.
.Необходима оптимизация численности управ округов и администраций пригородных территорий. Цифра "15" сама по себе уже говорит о чрезмерной нагрузке на местный бюджет и осложнении в управлении ими для руководства городского округа "город Якутск". Предлагается вместо 8 управ округов и 7 администраций пригородных территорий создать 3 комитета по управлению округами. Первый комитет - комитет управления Северным округом города Якутска, в котором будут объединены управы округов, территориально находящихся в северной части столицы. Второй комитет - комитет управления Южным округом города Якутска. Третий комитет - комитет управления пригородными территориями, куда войдут все администрации пригородных территорий.
Предлагаем следующую структуру комитетов.
Во главе комитета находится Председатель комитета. Имеются 2 заместителя председателя комитета: по жилищно-коммунальному хозяйству и по социальным вопросам. Образуются отделы: по жилищно-коммунальному хозяйству, по землепользованию, по социальным вопросам, по организационно - методической работе, общий отдел (куда будет входить отдел по работе с обращениями граждан и организаций), отдел по благоустройству, административная комиссия. Кроме того, в структуру комитета по методической подчиненности входят: учреждения по социальной работе с населением, учреждения культуры, образования, физической культуры и спорта, юридический сектор Правового департамента, сектор архитектора округа Департамента градостроительной политики, предприятия благоустройства и др. Подобные комитеты позволят оптимизировать муниципальное управление городским округом «город Якутск», передать часть полномочий непосредственно в территориальные органы местной администрации, установить сквозную вертикаль руководство городского округа - председатель комитета - начальник отдела - исполнитель, установить реальное разделение труда и соблюдение должностных инструкций каждого сотрудника.
.Предусмотреть обязательность прохождения руководителями отделов комитета и ключевыми специалистами муниципальной службы, что позволит уменьшить коррупционную составляющую в деятельности органов местной администрации.
.Наделить председателей комитетов статусом заместителей главы, что позволит избежать административных барьеров при работе самих структурных подразделений комитетов и возложить на руководителей комитетов персональную ответственность за каждое принятое управленческое решение.
Заключение
Из изложенного материала можно сделать следующие выводы:
Управление - это прежде всего координация деятельности и взаимодействия. Управление это и сам процесс взаимодействия субъектов (управляющих и управляемых), позволяющий достигнуть цели. Если обобщить данные определения, управление - это процесс упорядочивания во времени и пространстве разнородной деятельности в единую координированную систему, ориентированную на определенный результат.
Процесс муниципального управления, как и всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль их осуществления. Он тесно связан с организацией деятельности самой муниципальной власти, и основан на ряде принципов, обеспечивающих принятие более качественных решений и более эффективный контроль их исполнения.
Основными функциями технологии муниципального управления являются:
обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами;
обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований;
охрана общественного порядка и окружающей среды;
защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством.
Основными методами в технологии муниципального управления будут являться следующие группы методов: экономические, административно-распорядительные и правовые, социально - психологические. При этом каждая группа методов обладает определенным характером воздействия на объект управления, и искусство управления заключается в овладении этими методами, в правильном их выборе и сочетании, умении применить на практике.
Эффективность муниципального управления заключается в результате управления, который изменяет формы, свойства, характер, условия, обеспечивающие формирование и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства или бизнеса, отнесенном к затратам на его достижение.
При определении системы критериев и измерителей эффективности муниципального управления необходимо выделять действенность, экономичность, качество, соотношение результатов и затрат, а также удовлетворенность работой, внедрением инноваций.
Эффективность муниципального управления - многогранное понятие. Она может быть измерена только системой показателей. Для измерения эффективности муниципального управления требуется совокупность нескольких методических подходов, при каждом из которых эффективность имеет свое качественное содержание.
Структуру органов местного самоуправления городского округа "город Якутск" составляют:
) Якутская городская Дума - представительный орган городского округа;
) Глава городского округа "город Якутск" - высшее должностное лицо городского округа "город Якутск", глава Окружной администрации города Якутска;
) Окружная администрация города Якутска - исполнительно-распорядительный орган городского округа "город Якутск";
) Контрольно-счетная палата города Якутска - контрольно-счетный орган городского округа "город Якутск".
Территориальные органы местной администрации нуждаются в изменении своей структуры и организационно - правовой формы.
Современная система контроля эффективности муниципального управления в городском округе "город Якутск" не содержит в себе глубинного анализа последствий принятия того или иного управленческого решения и заключается, в основном, в контроле исполнения решений руководства Республики Саха (Якутия) или Окружной администрации города Якутска.
Необходимо создание условий для вовлеченности каждого жителя в развитие территории города. Для осуществления указанной цели должны быть созданы условия участия горожан в обсуждении городских проблем, привлечение населения в выработке и принятии управленческого решения. Становится архиважным создание единого информационного пространства городского округа, позволяющего достигать открытости, результативности и эффективности системы муниципального управления.
Для большей эффективности муниципального управления в структуре Окружной администрации города Якутска необходим аналитическо-прогнозный центр, создание которого предусматривает несколько этапов.
Кроме того, на уровне организации территориальных органов местной администрации необходима оптимизация численности управ округов и администраций пригородных территорий путем ликвидации первых и создания трех комитетов по управлению округами.
Необходимо также предусмотреть обязательность прохождения руководителями отделов комитета и ключевыми специалистами муниципальной службы, что позволит уменьшить коррупционную составляющую в деятельности органов местной администрации. Председатели комитетов должны обладать статусом заместителей главы, что позволит избежать административных барьеров при работе самих структурных подразделений комитетов и возложить на руководителей комитетов персональную ответственность за каждое принятое управленческое решение.
В ходе проведенного исследования цель аттестационной работы достигнута, поставленные задачи выполнены в полном объеме.
муниципальный управление контроль законность
Список источников и использованной литературы
1.Конституция Российской Федерации // Российская газета, №237, 25.12.1993;
.Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления";
.Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления";
.Федеральный закон от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
.Федеральный закон от 11 апреля 2004 г. №55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления";
.Федеральный закон от 19 июня 2004 г. №54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";
.Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований";
.Конституция Республики Саха (Якутия);
.Закон Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 г. 171-З №349-III "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)";
.Закон Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 г. З №423-III "О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)";
.Закон Республики Саха (Якутия) от 28 сентября 2011 г. 964-З №815-IV "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия) ";
.Устав городского округа "город Якутск".
.Анисимов А.П. Организация и планирование работы муниципалитета. М. 2010;
.Бабун Р.В., Мальковец Н.В. Самая близкая власть к народу (о местном самоуправлении для всех): Пособие для населения и общественных организаций. М.: МОНФ. Серия "Библиотека местного самоуправления", 2001. Вып. 36;
.Васильев А.А. Муниципальное управление: Курс лекций. Н.Новгород. 2009;
.Вовлечение населения в процесс местного самоуправления. М.: МОНФ. Серия "Библиотека местного самоуправления", 2000. Вып. 33;
.Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. М.: Финансы и статистика. 2011;
.Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством: Учебное пособие. М.: Дело, 2008;
.Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Мельников С.Б., Патрушев В.И. Основы современного управления. М.: ИНФРА-М. 2009;
.Гричук А.Г. К вопросу об эффективности муниципального управления Чиновник. 2004. №3;
.Грузинов В.П., Грибов В.Д. Экономика города. М.: Финансы и статистика. 2012;
.Золотов В. Стратегия управления - основа устойчивого развития города. Консультант директора. 2009;
.Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие. М.: Инфра-М, 2010;
.Киреева Е.Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики. М. 2008;
.Литвак Б.Г. Разработка управленческого решения: Учебник. М.: Дело, 2012.
.Мокрый В.С., Сапожников А. А., Сёмкина О. С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. М.: КноРус. 2012;
.Муниципальное управление. М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2001;
.Муниципальные технологии. Сборник статей. М.: Консультационная фирма "ИМС", 2011;
.Муниципальный менеджмент / под ред. В. В. Иванов, А. Н. Коробова М.: ИНФРА-М. 2011;
.Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М.: МОНФ, 2009
.Резер С. М. Эффективное муниципальное управление. М.: Наука. 2009;
.Русинов Ф.К., Синько И.В. Муниципальное управление и корпоративный менеджмент // Консультант директора. 2007. №3;
.Саак А. Э. Информационные технологии управления / А.Э. Саак, Е.В. Пахомов, В.Н. Тюшняков. СПб.: Питер. 2012;
.Сачук Т.В. Основы территориального маркетинга. Петрозаводск: Карельский научный центр РАН, Институт экономики, 2009;
.Система муниципального управления / Под ред. В. Б. Зотова. СПб.: Питер. 2011;
.Смирнягин Л.В. Местное самоуправление и муниципальное экономическое развитие в контексте экономики общественного сектора: Лекции по экономике города и муниципальному управлению. М.: Фонд "Институт экономики города", 2009;
.Стратегическое планирование в муниципальном управлении. Введение в предмет: Учебное пособие для муниципальных служащих. М.: МОНФ. Серия "Библиотека муниципального служащего", 2000. Вып. 19;
.Уткин Э.А. Государственное и муниципальное управление: Учеб. пособие / Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов. М.: Экмос. 2008;
.Фатхутдинов Р.А. Управленческие решения: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2011;
.Эффективность государственного управления: Общ. ред.: С.А. Батчикова, С. Ю. Глазьева. М. 2010;
.Эффективность управления / Общ. ред.: С.А. Батчикова, С. Ю. Глазьева. М. 2010.