ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
.1 Понятие местного самоуправления
.2 Сущность местного самоуправления
.3 Принципы местного самоуправления
ЗАДАЧИ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
.1 Понятие местного самоуправления
Местное самоуправление является обязательным признаком демократического характера организации публичной власти в обществе.
В России устойчивой традиции местного самоуправления нет: земская и городская реформы (1864 и 1870 гг.) дали некоторый опыт самоуправления населения, однако после революции 1917 г. в нашей стране была избрана концепция государственного управления на местах, советы народных депутатов всех уровней были включены в систему органов государственной власти. Переход к организации власти на местах на принципах местного самоуправления начался только в начале 1990-х гг. (6 июля 1991 г. был принят закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", были внесены изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., в соответствии с которыми местные советы были выведены из системы представительных органов государственной власти и включены в систему местного самоуправления, затем последовал ряд указов Президента Российской Федерации: от 26 октября 1993г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", от 22 декабря 1993г. № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" и др.).
Основным документом, устанавливающим правовой статус местного самоуправления в Российской Федерации, является Конституция Российской Федерации. Согласно ст. 12 Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Статья 12 также подчеркивает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно это последнее положение породило ряд споров в правовой литературе относительно соотношения государственной власти и местного самоуправления.
Местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
В соответствии с ч. 1 Конституции Российской Федерации местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Под основами конституционного строя Российской Федерации обычно понимаются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Федерации характер конституционного государства. Таким образом, организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством. В соответствии с п. 1 ст. 16 Конституции РФ основы конституционного строя Российской Федерации не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией.
Официальная законодательная формулировка понятия "местное самоуправление" содержится в п.1 ст.2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". "Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".
Согласно п.1 ст.3 Европейской Хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, под местным самоуправлением понимается права и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления.
В целом местное самоуправление - это многозначное понятие, которое можно понимать в нескольких аспектах.
Первый аспект. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства.
Второй аспект. Местное самоуправление - это право граждан, населения данной территории на самостоятельное заведование местными делами.
Третий аспект. Местное самоуправление - это сама деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения.
Четвертый аспект. Местное самоуправление - это одна из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия.
Пятый аспект. Так как местное самоуправление направлено на управление обществом, оно является одним из видов социального управления.
.2 Сущность местного самоуправления
При уяснении сущности местного самоуправления необходимо обратить внимание на следующее. Во-первых, местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровня публичной власти, следовательно, местное самоуправление обладает всеми основными признаками и свойствами власти и может осуществляться в двух основных формах народовластия: непосредственно и опосредованно, т.е. через органы местного самоуправления. Во-вторых, самостоятельность местного самоуправления не безгранична: оно может осуществляться в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, издаваемыми в соответствии с федеральными законами. В-третьих, автономность и самостоятельность местного самоуправления не означают полной его изолированности, многие вопросы местного значения население не в состоянии решать самостоятельно, в то же время некоторые государственные функции эффективно могут выполняться органами публичной власти на местах. Поэтому Конституция РФ предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132). Данное конституционное положение корреспондирует и Европейская хартия местного самоуправления, п. 3 ст. 4 которой закрепляет, что осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.
.3 Принципы местного самоуправления
Развитие России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве, причем не только центральной, но и прежде всего местной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление - одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации.
В сегодняшних условиях процессы реформирования местного самоуправления приобретают значение важнейшей тенденции развития всей системы российской государственности. Критическое отношение к отдельным нововведениям в системе организации власти на местах не должно мешать уяснению и признанию того обстоятельства, что муниципальная реформа обусловлена объективными причинами фундаментального характера, среди которых поиск путей дальнейшего развития классических институтов демократии (к которым относятся и институты местного самоуправления) на основе оптимального баланса и сочетания национальных особенностей суверенной демократической государственности с универсальными, считающимися общепринятыми в современном мире стандартами демократии. Суверенное государство, будучи объектом демократических преобразований, всегда должно оставаться их доминирующим субъектом, призванным обеспечивать не только создание инструментальной системы публично-правового управления, но и поддержание ее эффективного функционирования на основе принципов демократии, верховенства права, защиты прав и свобод человека и гражданина.
Под общими принципами местного самоуправления понимаются принципы деятельности населения и его представителей (органов местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, реализации иных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также актами, принятыми в соответствии с ними.
К общим принципам местного самоуправления относятся:
самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством;
взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;
соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством;
многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления;
законность в организации и осуществлении местного самоуправления;
гласность при осуществлении местного самоуправления;
сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении;
наличие государственных гарантий местного самоуправления;
возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий.
Местное самоуправление "обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения". Понятие "самостоятельное решение" в данном контексте может иметь несколько вариантов понимания:
решение, принимаемое населением через формы прямого волеизъявления - местным референдумом, сходом (в малочисленных муниципальных образованиях);
решение, принимаемое через формы прямого волеизъявления или представительным органом местного самоуправления;
решение, принимаемое через формы прямого волеизъявления или обладающим соответствующим полномочием органом (должностным лицом) местного самоуправления.
В статье 132 Конституции РФ в числе вопросов местного значения указаны: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка. Решение указанных вопросов осуществляется различными органами местного самоуправления. Более того, все эти вопросы не могут осуществляться исключительно представительным органом местного самоуправления, т.к. традиционным требованием к демократической организации власти является обособленность органов, обладающих полномочиями по утверждению бюджета и по его исполнению.
Организационные формы местного самоуправления выбираются населением каждого муниципального образования самостоятельно. Это следует из нормы ст. 131 (п. 1) Конституции РФ, установившей, что "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно".
Формами прямого волеизъявления являются муниципальные выборы, местный референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом муниципального образования предусмотрено осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Местный референдум - универсальная форма прямого волеизъявления, на него можно вынести любые вопросы местного значения, за исключением запрещенных федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Иные формы прямого волеизъявления являются целевыми - они предназначены для решения конкретных вопросов.
Деятельность выборных и невыборных органов местного самоуправления является формой осуществления местного самоуправления через представителей. Наряду с осуществлением местного самоуправления Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает институт участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это собрания и конференции жителей на части территории муниципального образования, территориальное общественное самоуправление, правотворческая инициатива граждан, участие жителей в публичных слушаниях, опросах граждан, обращения жителей в органы местного самоуправления.
Исходя из конституционных требований соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления является обязательным, но при этом муниципальные правовые акты не могут вторгаться в сферы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Целью осуществления местного самоуправления является решение вопросов местного значения - непосредственного обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования. Данная цель требует работы органов местного самоуправления в постоянном контакте с жителями, широкого информирования населения о деятельности муниципальных властей.
Организационные формы местного самоуправления определяются в уставе каждого муниципального образования. Вместе с тем федеральным законодательством установлены определенные гарантии сочетания коллегиальности и единоначалия в осуществлении местного самоуправления.
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.) предусмотрены обязательность наличия коллегиального органа местного самоуправления - представительного органа муниципального образования и главы местной администрации - лица, возглавляющего деятельность местной администрации на принципах единоначалия. Должность главы местной администрации может быть как самостоятельной, так и совмещаться с должностью главы муниципального образования.
При этом в названном Федеральным законе введено принципиально важное новшество: установлена возможность существования единоличных органов местного самоуправления - должностных лиц, обладающих собственными персональными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава местной администрации относится к данной категории должностных лиц.
Разделение функций между этими органами местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Однако в указанном Федеральном законе изложен ряд норм, предопределяющих, что представительный орган является в основном органом нормоустанавливающим, а глава местной администрации - исполнительным. В частности, прерогативой представительного органа является принятие таких общеобязательных правил, как устав муниципального образования и местный бюджет.
Конституцией России (ст. 12) определено, что в Российской Федерации "признается и гарантируется местное самоуправление". Эта статья дает основания для вывода о том, что наличие государственных гарантий местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации.
Государственные гарантии местного самоуправления условно можно разделить на три группы:
создающие условия для осуществления местного самоуправления;
направленные на недопущение или пресечение деятельности, препятствующей осуществлению местного самоуправления;
обеспечивающие право местного самоуправления защищать свои интересы.
Местное самоуправление - власть подзаконная. На обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции России и законов указывает ст. 15 Конституции РФ.
2. ЗАДАЧИ
местный самоуправление муниципальный государственный
Задача 1
При обсуждении проекта устава района группа жителей внесла предложение формировать районный совет из представителей сельских советов, расположенных на территории района. Они должны избираться депутатами сельских представительных органов из своего состава. Председателем районного совета по должности станет представитель самого крупного сельского совета. Возможен ли такой способ формирования районного представительного органа? Охарактеризуйте институт представительного органа местного самоуправления.
Решение. Части 2-8 статьи 35 Федерального Закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября 2005г.) предусматривают особенности формирования представительных органов муниципальных образований в зависимости от вида муниципального образования и числа его жителей. В соответствии с положениями указанной статьи под поселениями понимаются городские и сельские поселения. Из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, состоят также представительные органы городских округов, т.е. городских поселений, не входящих в состав муниципальных районов.
Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает два способа формирования представительного органа муниципального района:
) он может состоять из глав поселений, входящих в его состав, и депутатов представительных органов таких поселений;
) он может избираться на муниципальных выборах.
Представительный орган муниципального района избирается на муниципальных выборах, если от представительного органа поселения, входящего в состав муниципального района, не поступила инициатива о формировании его из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов таких поселений. Такая инициатива в течение года должна быть поддержана не менее чем 2/3 представительных органов других поселений, входящих в состав муниципального района.
Задача 2
Губернатор области своим постановлением делегировал главе муниципального образования ряд государственных полномочий, однако тот отказался их реализовать, сославшись на отсутствие необходимого финансирования. Оцените действия этих должностных лиц с позиции их соответствия требованиям законодательства. Какие условия должны быть соблюдены при делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий?
Решение. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч.2 ст.132 Конституции РФ).
Часть 2 ст. 132 Конституции адресована государственным органам. Именно они вправе наделить органы местного самоуправления государственными полномочиями, причем сделать это могут только представительные органы государства и только одним актом - законом. Рассматривая понятие "наделяться", следует иметь в виду, что речь идет о временном или постоянном делегировании полномочий, но не полной передаче их органам местного самоуправления. В противном случае они приобретали бы местное значение. Вместе с тем делегирование полномочий не означает, что они утрачивают государственное значение, государственный характер. Передаются не функции государства, а полномочия по их исполнению. Таким образом, отказ в данном случае неправомерен.
Задача 3
Глава муниципального образования города принял постановление о выкупе в течение 6 месяцев у трех семей принадлежащих им на праве собственности земельных участков для муниципальных нужд, установил выкупную цену на каждый участок и через участкового инспектора известил об этом владельцев земли. Собственники не согласились с указанным решением и обжаловали его в суд. Решите дело. Охарактеризуйте порядок выкупа земельного участка для муниципальных нужд.
Решение. Статья 55 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Положения п.2 ст.52 Земельного кодекса направлены на развитие нормы ч.3 ст.35 Конституции РФ, согласно которой принудительное отчуждение имущества может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Поскольку земельные участки в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации являются недвижимым имуществом, эта норма распространяется на них в полной мере.
В некоторых случаях в процессе осуществления градостроительной деятельности возникает необходимость в изъятии земельных участков. В соответствии со ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях.
Согласно ст.55 Земельного Кодекса принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда.
Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Нормативно - правовые акты
. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993г. с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) [Текст] // Собрание законодательства РФ, 2009. № 4. 26 января
. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 г. в ред. от 06.04.2011г. № 51-ФЗ (Изм., внесены Федеральным законом от 06.04.2011г. № 65-ФЗ) [Текст]// Российская газета, 1994. № 238-239. 8 декабря
. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001г. в ред. от 22.07.2010 № 136 -ФЗ (Изм., внесены Федеральным законом от 22.07.2010г. № 167-ФЗ)) [Текст] // Российская газета, 2001. № 211-212. 30 октября
. Федеральный Закон от 11.04.1998г. № 55-ФЗ "О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления" [Текст]// Собрание законодательства РФ, 07.09.1998. № 36. Ст.4466
. Федеральный Закон от 06.10.2003г. в ред. от 21.11.2011г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Изм., внесены Федеральным законом от 21.11.2011г. № 329-ФЗ) [Текст] // Российская газета, 2003. № 202. 8 октября
. Указ Президента Российской Федерации от 26.10.1993г. в ред. от. 22.12.1993г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" (Изм., внесены Указом Президента РФ от 22.12.1993г. № 2265) [Текст]// Российские вести, 1993. № 210. 29 октября
. Указ Президента Российской Федерации от 22.12.1993г. в ред. от. 22.12.1993г. № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" [Текст]// Российская газета, 1993. № 237. 25 декабря
Научная и специальная литература
.Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник /И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов// М.: Норма, 2001. 368 с.
.Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право: учебное пособие /П.П. Глущенко, В.В. Пылин// СПб.: Изд-во В.А. Михайлова, 2000. 351 с.
.Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие /Н.А.Игнатюк// М.: Юрайт, 2007. 360 с.
.Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное право: Учеб. пособие для вузов /С.Д. Князев, Е.Н. Хрусталев// Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1999. 344с.
.Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник /Е.И. Козлова, О.Е.Кутафин// М.: Юристь, 1999. 520 с.
.Козлова Е.И., Конституционное право России: Учебник 2-е изд. /Е.И.Козлова, О.Е. Кутафин// М.: Юристъ, 2002. 540 с.
.Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль права: Монография /А.Н. Костюков// М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2003. 189 с.
.Мильшин Ю.Н., Чанов С.Е., Муниципальное право России. Учебник для вузов /Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чанов// М.: Издательство НОРМА, 2001. 352 с.
.Постовой Н.В. Муниципальное право: Вопр. и ответы /Н.В. Постовой// М.: Юриспруденция, 2000. 128 с.
.Смоленский М.Б., Конституционное право РФ: учебник для вузов /М.Б. Смоленский// Ростов н/Д: Феникс, 2001. 416 с.