Реформа та контрреформа в управлінні: поняття, ознаки та технологія
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ
Інститут державної служби та місцевого самоврядування
Кафедра державного управління і менеджменту
КОНТРОЛЬНА РОБОТА
з дисципліни: Теорія та історія державного управління
Виконала:
слухач 1 року заочної форми
навчання спеціальності
"Державне управління"
академічна група №7
Негієвич Валентина Михайлівна
Київ 2012
1. Реформа та контрреформа в управлінні: поняття, ознаки та технологія
державне управління адміністративна реформа
У найзагальнішому розумінні реформа є перетворенням, зміною, перевлаштуванням певного обєкта, що передбачає його перехід у новий якісний стан. Стосовно суспільного життя реформа розглядається як активний, керований еволюційний шлях розвитку, що відрізняється як від революційного, так і від спонтанного еволюційного шляху. [10, с.600]
Реформа - перетворення, що вводиться законодавчим шляхом. Зокрема, процес перетворення держави, розпочатий владою з необхідності. Кінцева мета будь-якої реформи - зміцнення та оновлення державних засад, що, однак, не завжди несе за собою поліпшення рівня життя, скорочення державних витрат і навпаки - збільшення доходів. [10, с.569]
Природному протіканню політичного процесу в сучасних державах, що здійснюють модифікацію чи модернізацію або знаходяться на шляху "демократичного транзиту", більш за все притаманна політика реформ. Реформи є цілеспрямованим процесом, спланованим щодо окремої галузі суспільного життя (чи великої соціальної проблеми), керованим і певною мірою передбачуваним.
Реформи, щоб відповідати своїй суті, повинні враховувати такі вимоги: [13, с.25]
а) не суперечити інстинктам людей, не заперечувати природі людини;
б) необхідно провадити попереджуючу оцінку умов здійснення перетворень;
в) слід здійснювати спроби перевірки очікуваних результатів реформи у малих масштабах і після цього тільки переходити до загального обсягу реформаційних змін;
г) провадити реформи в життя лише правовими, конституційними засобами.
Шляхом реформ влада регулює чи коректує відносини між соціальними групами в імя збереження громадського порядку, при цьому вона цілком постійно контролює хід політичного процесу. Реформи мають вирішувати лише певні, чітко визначені проблеми життя соціуму і не переслідують мети глобальних перетворень всієї системи. Характер реформ зазвичай прагматичний, і їхній успіх залежить від своєчасності проведення та ресурсного забезпечення. Як правило, реформи, що запізнились, не дають бажаного ефекту; а ті, що навязуються суспільству силоміць, поза соціальної потреби, можуть визвати акції непокори і навіть революційний опір мас.
За своєю природою, реформи є поступками правлячої еліти під тиском опозиції, невдоволення соціальних верств, які за інших умов можуть вийти за межі норм політично регульованих відносин. Отже, ініціюватися реформи можуть як "зверху", так фактично і "знизу", з чим влада має рахуватися. Шлях реформ часто визначають як політику компромісу між правлячими групами та їх соціальними опонентами, компромісу, що, заради збереження соціально-політичної системи як цілого, йде на зміну окремих її частин.
За галуззю втілення, реформи бувають економічними, соціальними, освітніми, культурними, політичними, правовими, військовими і багато інших; за часом - довгостроковими і короткостроковими; за характером - радикальні та "камуфляжні", мякі; за провідною ідеєю - консервативні та ліберальні.
Але реформи, що проводить держава, нерідко викликають незадоволення як консервативних груп (що не сприймають новації), так і радикалів: по-перше, своєю обмеженістю, фрагментарністю, частковістю; по-друге, тим, що лише послабляють соціальну напругу, знімають окремі проблеми, а не розвязують увесь кризовий вузол.
Отже, невдалі реформи можуть привести до контрреформ. Це часткова чи цілковита відмова від суспільних інновацій, які були здійснені під час реформування. Спричинюються вони принциповими помилками попередніх реформаторів, можливо невиправданими "перегиками" влади, а найчастіше - бажанням владної еліти повернути собі привілеї чи прерогативи, що були втрачені в ході реформ - поступок. Загроза, яку несуть в собі контрреформи, полягає в тому, що суспільство "лихоманить", реального поліпшення справ не настає, отже - соціальний катаклізм може стати реальністю.
Згідно "Великого тлумачного словника" за редакцією Т.В.Бусел, "Контрреформа - це дії, спрямовані на перегляд раніше проведених реформ та ліквідацію перетворень, здійснених у ході реформ" [7, с.569].
Під контрреформою розуміють заходи, що знищують попередні надбання у певній галузі, також, це запровадження нормативних актів, якими руйнують попередні норми, встановлюють обмеження тощо.
Реформи державного управління - реформи, зміст яких залежить від розуміння державного управління як обєкта реформування. Виходячи з широкого розуміння реформи державного управління передбачає зміни: системи органів, що включає інститут глави держави, органи законодавчої і виконавчої влади, конституційного та адміністративного судочинства, прокуратури; управлінської діяльності зазначеної системи органів як поєднання політичних, правових та адміністративних функцій. У вузькому розумінні реформи державного управління обмежуються лише системою органів виконавчої влади, які здійснюють адміністративні функції. Зміни у галузі державного управління мають бути органічно вбудовані в процеси суспільних перетворень, спрямованих на прогресивний розвиток суспільства. У цьому звязку вкрай важливе значення має синхронізація реформи державного управління з перетвореннями в усіх галузях суспільного життя, для якої доцільно використовувати такий підхід: цілі реформи державного управління ставляться на основі потреб реформування інших суспільних галузей, а можливості перетворень у цих галузях визначаються, виходячи з реальних змін у системі державного управління [11, с.619].
Державно-управлінська діяльність завжди була і є необхідною. Головне полягає з обов'язкових змінах форм і методів цієї діяльності, що диктуються умовами суспільного розвитку.
Метою політики перебудови у 80-ті роки XX ст. було проголошено демократизацію радянського суспільства, здійснення курсу на реформування радянської політичної системи, органів державного управління. Головним мало стати забезпечення дійсного повновладдя Рад народних депутатів, розмежування функцій партійних і державних органів. Однак досить швидко перебіг суспільних процесів почав виходити з-під контролю ініціаторів політики перебудови. Спроба здійснення останньої контрреформи у серпні 1991 р. завершилася повною ліквідацією системи й розпадом союзної держави.
Таким чином, під час перебування України у складі СРСР національні традиції урядування в черговий раз були перервані уніфікаторською політикою союзного центру. Майже за 70 років в Україні була сформована партійно-радянська система державної влади, якій внутрішньо властивий адміністративно-командний стиль управління. В кінці 80-х років кризові процеси в суспільстві набули вже безповоротного характеру. За таких умов демократизація політичного життя обєктивно визначила й шлях до незалежності.
Потреби в змінах найбільш голосно заявляють про себе у кризові періоди, коли системи державного управління не можуть забезпечити ефективності управлінського впливу, не встигаючи адекватно реагувати на трансформацію соціально-економічних відносин.
У близькому до цього стані перебуває нині система державного управління України. Однією з її слабких моментів є те, що вона еклектично поєднала в собі, по-перше, інститути, які дісталися у спадок від радянської доби; по-друге, нові інститути, що вже сформувались у період становлення незалежності України. "Конфліктуючи" між собою, вони роблять управлінську систему внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою та важкодоступною. Таким чином, існуюча система державного управління у багатьох випадках стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ.
Отже, важливим інструментом подолання трансформаційної кризи в Україні є створення сучасної, ефективної системи державного управління. В свою чергу нова система державного управління має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи.
За роки незалежності система державного управління радянського типу з властивими їй командними та адміністративними підходами не була зламана. Європейські пріоритети України, які всі 20 років незалежності визнавалися як основні, не підкріплювалися реальними кроками. За умов фінансової кризи загострюються не скільки питання економічного розвитку країни, оскільки потреба для держави комплексно відповісти на виклики, удосконаливши саму систему державного управління та мобілізувавши всі можливі ресурси. Адміністративна реформа, чи реформа публічної адміністрації є одним з ключових механізмів досягнення ефективності державного управління.
Адміністративна реформа була започаткована в ході тих політичних, правових та економічних подій, які відбувалися в останньому десятилітті минулого - на початку нинішнього століття.
Адміністративна реформа започаткована в ході тих політичних, правових та економічних подій, які відбувалися в останньому десятилітті минулого - на початку нинішнього століття. Безпосереднім початком проведення адміністративної реформи стало прийняття Указу Президента України від 2 жовтня 1997 року №1089"Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи". Сама Концепція адміністративної реформи була схвалена Указом Президента України 22 липня 1998 року №822. Процес адміністративної реформи характеризується як тривалий і багатоетапний, при чому кожен її новий етап має відповідати вимогам часу.
Зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, в комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя. З другого, у розбудові деяких інститутів державного управління.
Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високо розвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей. Головним же пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах, ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному становищу держави.
Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має бути розв'язано ряд завдань [12, с. 23]:
формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;
формування сучасної системи місцевого самоврядування;
запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;
організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;
створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;
запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.
По суті адміністративна реформа в Україні повинна здійснюватись у трьох взаємоповязаних напрямах:
) реформи виконавчої влади (центральної та місцевої);
) реформи місцевого самоврядування;
) реформи територіального устрою країни.
У відповідності до Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22.07.1998 р.№810, вона здійснювалась у кількох напрямках [2].
Перший - це створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні. В цьому напряму було досягнуто деяких позитивних результатів. Найбільш вагомими з ниє є прийняття Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України 07.10.2010 р. №2591VI «Про Кабінет Міністрів України», Податкового кодексу України та ін. Проте низка необхідних для врегулювання важливих суспільних відносин у сфері внутрішнього управління нормативно-правових актів ще залишаються не прийнятими Верховною Радою України.
Другий - це формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління.
Третій - кадрове забезпечення нової системи державного управління.
Четвертий - зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління.
Пятий - наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.
Зазначена реформа в Україні планувалась насамперед як комплекс взаємоповязаних заходів спрямованих на підвищення ефективності державного управління, розвиток місцевого самоврядування, створення необхідних умов для задоволення інтересів, забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Проте, стало очевидним, що адміністративна реформа, яка була започаткована в 1998 році, вже відіграла свою історичну роль. Її критика є виправданою, бо попри зрушення, які мали місце внаслідок реформування, досі гостро стоїть чимало проблем, які були породжені недосконалістю, нечіткістю, неузгодженістю, як основної правової бази реформи з чинним законодавством, так і заходів, які здійснювались на втілення реформи.
До основних причин такого стану відноситься наступне. У звязку з політичним протистоянням між Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України проведення реформ гальмувалось; реформа відбулась, в основному з гори, і була відірвана від громадських інституцій, широкого загалу громадян; недостатнє було фінансово-економічне забезпечення трансформаційних процесів і насамперед мляві і нечітко визначені заходи самої реформи, відсутність належної стратегії її здійснення тощо.
Отже, на початку першого десятиліття ХХІ століття потреба розробки новітніх напрямків адміністративної реформи в Україні знову стала надзвичайно актуальною. Відповідно до новітніх положень, започаткованих Президентом України, адміністративна реформа здійснюється в контексті вдосконалення конституційного дизайну України та відбувається за такими напрямами: оптимізація форми правління України, як ефективного алгоритму розподілу центральної влади за базовим принципом: «сильний президент - сильний уряд - сильний парламент».
Президент України у даному разі здійснює загальне політичне керівництво, премєр-міністр - ефективне врядування економікою, а парламент є інститутом узгодження позицій основних політичних гравців; стабілізація політичної системи України на основі політичних компромісів та ефективного функціонування механізмів консолідованої демократії, створення умов щодо формування суспільного консенсусу щодо історичних та стратегічних орієнтирів, підвищення рівня конкурентоспроможності України на шляху демократичного розвитку та державного будівництва, подолання системи внутрішньополітичних загроз національній безпеці України.
Відповідні інституціональні заходи мають здійснюватися у такій послідовності: аналіз і корекція органічного законодавства (законів, прийняття яких передбачене Конституцією); оптимізація владної моделі в трикутнику Президент України - Верховна Рада України - Кабінет Міністрів України; реформування виборчої системи; судова реформа; реформа місцевого самоврядування, адміністративно-територіальна реформа.
З метою втілення зазначених конституційних підходів в практичну діяльність публічної адміністрації, потребує затвердження Концепція реформи публічної адміністрації, а також прийняття План модернізації державного управління. В новітній концепції адміністративної реформи України слід передбачити такі загальні напрями.
По-перше, у сфері правотворчості визначення питання пріоритетності законодавчих актів, передбачених для реалізації адміністративної реформи. Тому, для системних змін нагальним є прийняття законодавчих актів, передбачених адміністративною реформою, передусім це Закон України «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», що має урегулювати повноваження, організацію, порядок діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Без прийняття цього закону неможливою є ефективна реалізація економічних реформ, оскільки сьогодні законодавче регулювання не забезпечує належного рівня взаємодії органів виконавчої влади, не встановлює принципи їх діяльності, не вирішує проблему політичного та адміністративного управління; оновлення чинного Закону України «Про державну службу», що має вирішити основні питання щодо забезпечення системного урегулювання всіх видів державної служби, політичної нейтральності державних службовців, удосконалення процедури проходження державної служби, упорядкування класифікації посад державних службовців, удосконалення механізму юридичної відповідальності державних службовців.
Окремим рядком є потреба виділити необхідність та прийняття Верховною Радою України Адміністративно-процедурного кодексу України, з метою регламентації взаємовідносин невладних фізичних і юридичних осіб з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Кодексом буде запропоновано новий концептуальний підхід у відносинах «людина-влада», оскільки він базується на таких основних принципах адміністративного процесів, як гласність, прозорість, доступність для громадян інформації про процедури забезпечення їх прав і свобод, демократизм який передбачає, що органи виконавчої влади мають активніше залучати громадян до процесу вироблення рішень, інформувати населення про такі рішення та процедури їх прийняття.
Крім того, особливої уваги потребує питання оновлення (прийняття) законодавства щодо адміністративно-територіальної реформи, а саме Законів України «Про адміністративно-територіальний устрій», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації».
По-друге, до загальних організаційних напрямів забезпечення адміністративної реформи в Україні відноситься: а) запровадження в Україні єдиного центру, що відповідав би за розробку та реалізацію адміністративної реформи. Найбільш оптимальним у даному випадку (за аналогією із запровадженням економічних реформ) є формування Комітету з адміністративної реформи б) для ефективної реалізації програми економічних реформ потребує активізації здійснення заходів, передбачених адміністративною реформою, з визнанням засадничого, пріоритетного характеру нормативно правових актів, передбачених адміністративною реформою порівняно з галузевими нормативними актами, а також формуванням дієвої моделі управління адміністративною реформою в Україні.
До спеціальних напрямів адміністративної реформи в Україні слід віднести [9, с. 199]:
Громадським організаціям, як і органам місцевого самоврядування, буде передано частину функцій, що нині виконують органи державної влади. Ключовою передумовою подальшого розвитку громадянського суспільства є глибока і системна реформа місцевого самоврядування. Без вільних, розвинених громад і сильного самоврядування не буде і сильного громадянського суспільства.
. Генеральним напрямком адміністративної реформи в Україні має стати сервісна концепція, відповідно до якої публічна адміністрація має якнайповніше забезпечувати публічні прав, свободи та законні інтереси фізичних і юридичних осіб. У цьому аспекті мають бути запроваджені та розвинуті стандарти надання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами та організаціями, на які згідно з нормативно-правовими актами покладено повноваження надання адміністративних послуг.
. Забезпечення взаємодії та партнерства субєктів підприємницької діяльності з органами виконавчої влади всіх рівнів та органами місцевого самоврядування, налагодження співпраці між підприємцями з різних регіонів, формування системи громадського контролю за виконанням нормативно-правових актів у сфері підприємницької діяльності. Важливу роль у підтримці розвитку малого підприємництва на місцях, забезпеченні партнерських відносин між бізнесом і владою мають відіграти громадські обєднання підприємців та консультативно-дорадчі органи, створені при місцевих органах влади. В результаті реформ буде зменшене адміністративне навантаження на бізнес, завершена приватизація, а держава буде ефективно управляти державною власністю. Поєднання інтересів малого, середнього й великого бізнесу відбуватиметься в рамках зосередження політики держави на прискоренні здійснення регуляторної реформи, що має забезпечити покращення умов для підприємницької діяльності шляхом: вдосконалення механізму адміністрування податків, зборів та обовязкових платежів, а також забезпечення прогнозованості дій Уряду щодо встановлення та адміністрування інших по датків та податкових платежів; підвищення дієздатності механізмів забезпечення ринкових прав і свобод інвесторів, посилення рівня захисту інвесторів; зниження адміністративних барєрів для реєстрації бізнесу, у сфері дозвільної системи; зміцнення захисту прав власників та усунення можливостей для поширення рейдерства; зниження рівня корупції та тінізації економіки. В цілому, адміністративна реформа у сфері господарювання має створити умови для активізації інвестиційної діяльності, спрямованої на модернізацію реального сектора економіки та забезпечення старого економічного розвитку.
. Основними пріоритетами розвитку місцевого самоврядування в Україні мають стати:
чітке розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій; чіткий розподіл прав, повноважень і відповідальності місцевих органів публічної влади на основі принципів субсидіарності та еквівалентності;
належні фінансові ресурси для реалізації повноважень органів місцевого самоврядування; єдність системи публічної адміністрації та охоплення всіх учасників процесу публічного управління з урахуванням критерію налагодження ефективної системи надання населенню якісних публічних послуг;
внесення необхідних змін до Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні;
у сфері підвищення якості кадрового забезпечення органів місцевого самоврядування та зростання професійного рівня їх кадрового складу, сприяти оновленню управлінського кадрового потенціалу, зокрема шляхом створення умов для залучення молоді до служби в органах місцевого самоврядування;
у сфері залучення громадян до вирішення питань місцевого значення та розвитку форм громадського контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та їх по садових осіб - удосконалення та спрощення процедури місцевого плебісциту. Місцеві референдуми та громадські ініціативи мають стати дієвим інструментом територіальної громади в процесі вироблення місцевої полі тики та управління справами розвитку території.
. Посилити протидію корупції, насамперед у правоохоронних органах і військових формуваннях. Слід забезпечити дерегуляцію економіки, встановлення процедур і регламентів функціонування державних інститутів, за провадити антикорупційну експертизу проектів нормативних актів, а також реалізувати принцип невідворотності покарання.
. Здійснити укрупнення низових одиниць управління, що уможливить зменшення адміністративних витрат і спрямує акумульовані кошти на вирішення питань розвитку. Укрупнена одиниця управління дозволить державі встановити з нею прямі міжбюджетні відносини і зменшити залежність низових адміністративно-територіальних одиниць від районної влади.
. Забезпечення ефективної реалізації державної політики у сфері профілактики правопорушень шляхом розробки комплексу заходів, спрямованих на усунення причин та умов вчинення протиправних діянь, а також налагодження дієвої співпраці правоохоронних органів та центральних і місцевих органів виконавчої влади.
Отже, сучасні напрями розвитку адміністративної реформи в Україні характеризуються трьома рівнями: основоположним, загальним та спеціальним. Перший визначає, що по суті адміністративна реформа в Україні має здійснюватись у трьох взаємоповязаних напрямах: реформи виконавчої влади; реформи місцевого самоврядування; реформи адміністративно-територіального устрою України. Другий дає відповіді, як розвязати проблеми законодавчого супроводу та загальних організаційних шляхів її забезпечення. Третій визначає конкретні пріоритети здійснення адміністративної реформи, зокрема: розвитку засад громадянського суспільства, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, забезпечення прогресивного розвитку сфери господарювання, місцевого самоврядування; посилення, розвитку міжбюджетних відносин, запобігання та протидії корупції, забезпечення профілактики правопорушень.
Серед реформаторських процесів в Україні зайняло свою нішу питання адміністративного реформування - упорядкування функцій міністерств та відомств, уникнення дублювання та скорочення штатів бюрократичного апарату.
Було прийнято укази Президента України №1085/2010 від 09 грудня 2010 року «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [3] та №370/2011 від 06 квітня 2011 року «Питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади [4].
Сучасний стан реформування публічної адміністрації з позитивної сторони характеризується тим, що в Україні сформовано більшість інститутів публічної адміністрації, в т.ч. органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, запроваджено державну службу та службу в органах місцевого самоврядування, створено нову правову базу, що регламентує державне управління та місцеве самоврядування.
На початку 2009 р. до системи центральних органів виконавчої влади входило 20 міністерств та 44 інших центральних органів виконавчої влади, із них 14 - зі спеціальним статусом. За період незалежності України в системі центральних органів виконавчої влади відбулося близько 350 трансформацій (це утворення, ліквідація, реорганізація). Порівняно з 1998 р., коли була схвалена Концепція адміністративної реформи, кількість центральних органів виконавчої влади зменшилась на 26 (із 90 до 64). Діяло 47 урядових органів та 293 консультативно-дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів з метою демократизації суспільного життя. На регіональному рівні до системи органів виконавчої влади входили Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, 24 обласних державних адміністрацій, державні адміністрації в м. Київ та в м. Севастополь, 488 районних державних адміністрацій. Станом на 20 січня 2009 р. до системи місцевого самоврядування входило 24 обласних ради, 488 районних рад, 456 міських рад, 80 - районних в містах, 784 - селищних, та 10278 сільських рад. Загалом 12111 органів місцевого самоврядування. У сфері публічної служби станом на 1 січня 2009 р. працювало 391347 осіб, у тому числі 290765 державних службовців і 100582 посадові особи місцевого самоврядування. [10]
З метою розвитку адміністративної реформи за роки незалежності прийнято більше 90 актів законодавства, які мали безпосередній вплив на здійснення в Україні адміністративної реформи.
Загалом, незважаючи на широкий спектр нормативних актів, прийнятих у напрямку адміністративного реформування, такі часом не лише не доповнюють один одного, а й не сприяють послідовному провадженню заходів із адміністративного реформування. Очевидно, що для досягнення поставленої мети адміністративної реформи, кроки, які вживаються органами державної влади, мають носити системний характер та бути узгодженими між собою.
Разом з тим позитивні результати ще не набули тієї критичної маси, яка б дала змогу досягти якісного, ефективного та результативного перелому у функціонуванні системи державного управління, більш повному забезпеченні потреб громадян, значному підвищенню їх життєвого рівня.
Фактично, у результаті здійснення адміністративної реформи має бути досягнуто поступове формування раціонального механізму державного управління, який дав би змогу значно зміцнити та підвищити ефективність реалізації виконавчої влади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням, забезпечити участь громадськості у формуванні державної політики.
2. Органи місцевого самоврядування Української Держави (Гетьманат П. Скоропадського 29 квітня - 14 грудня 1918 р.): структура, повноваження, компетенція та діяльність
квітня 1918 року на Всеукраїнському зїзді хліборобів землевласників, який зібрав 6432 делегати, була проголошена Українська Держава.
Гетьманом України було обрано почесного отамана Вільного козацтва генерала Павла Скоропадського. Йому належала законодавча та виконавча влади. Гетьман представляв інтереси Української держави на міжнародній арені; був верховним головнокомандувачем армії і флоту; здійснював помилування.
В гетьманську добу розвивалося державне будівництво. Так форму правління, яку було запроваджено, називають як перехідну до президентської республіки.
Правовими основами діяльності Гетьманату стали оприлюднені "Грамота до всього українського народу" та "Закони про тимчасовий державний устрій України" [10, с. 15].
У "Грамоті до всього українського народу" П. Скоропадський підкреслив нездатність Центральної Ради до державної праці, а також заявив, що для забезпечення порядку та спокою він бере необмежену владу над Україною, розпускає Центральну Раду та її місцеві органи й установи, земельні комітети, скасовує все її законодавство, повертає правову силу всім формам власності, що існували до Центральної Ради. Гетьман також обіцяв проведення в майбутньому виборів до українського законодавчого сейму, наділення селян правом викупу землі у поміщиків та інших великих землевласників, відродження торгівлі та відбудову промисловості.
До позитивних результатів діяльності Гетьманату можна зарахувати [5, с. 14]:
·упорядкування законодавчого процесу й прагнення утвердити законність як форму державного управління, створити дієвий державний механізм;
·переформування військових частин;
·розширення дипломатичних відносин;
·досягнення в гуманітарній сфері, в т.ч. розширення сфери застосування української мови, створення мережі українських шкіл, відкриття цілої низки вищих навчальних закладів, заснування 24 листопада 1918 року Української Академії наук (УАН).
"Закони про тимчасовий державний устрій України" визначали основні засади влади. Проблеми місцевої адміністрації зазначені документи практично не регламентували і один абзац "Грамоти", яким населення повідомлялося про розпуск Центральної Ради та всіх її органів, давав підстави до висновку, що це стосується і сформованих в УНР місцевих органів.
У квітні 1918 року до системи органів місцевого самоврядування УНР входили губернські, повітові, волосні земські збори й міські думи (розпорядчі органи) й відповідні управи (виконавчі установи). До їх компетенції належали питання місцевого господарського значення, організація земської статистики, народної освіти і охорони здоровя [6, с. 9]. Однак виконувати ці надзвичайно важливі функції самоуправління не могли, оскільки революційні події призвели до занепаду установ самоврядування. Причиною цього було те, що внаслідок виборів до земств і дум восени до самоврядувань потрапила значна кількість осіб, що не мали управлінського досвіду роботи, а обрання гласними представників різних соціальних партій призвело до надмірної політизації діяльності самоуправлінь.
Із встановленням гетьманського режиму політизація діяльність органів місцевого самоврядування значно посилилась, оскільки більшість земств і дум категорично засудили державний переворот П. Скоропадського 29 квітня і спрямували свою роботу на підрив авторитету нової влади. Зокрема, на Поділлі неприхильно поставилась до встановлення гетьманської влади губернська земська управа а після того, як 2 травня 1918 року Жмеринська міська дума прийняла постанову визнати Гетьмана Скоропадського авантюристом і контрреволюціонером, деякі з гласних думи почали серед селян агітацію проти нової влади [6, с. 29].
Місцеве самоврядування в період правління Гетьмана П. Скоропадського:
Земства і управи:
Губернські
Повітові
Волосні
Сільські сходи
Міська дума
Міська управа
Зважаючи на позицію самоврядувань щодо гетьманської влади, уряд (міністром внутрішніх справ на той час був Федір Лизогуб) заборонив проведення призначеного на 9 травня 1918 року в Києві І зїзду міст України, а деякі органи місцевого самоврядування, наприклад Катеринославська й Одеська міські думи, взагалі були розпущені.
Своє ставлення до органів самоврядування гетьманська влада висловила 10 травня 1918 р. в «Урядовому повідомленні»: цим господарським органам за умов розбудови Української держави мало належати одне з провідних місць. Але вся проблема полягала в тому, що на той момент, через недостатню професійність своїх працівників, самоуправління не могли забезпечити виконання важливих державних завдань. У цій ситуації нова влада прийшла до висновку про необхідність заміни складу установ самоврядування шляхом проведення виборів на основі нового законодавства. З метою якнайшвидше розробити і ввести в дію нові закони про вибори гласних земських і міських органів самоврядування вже в травні 1918 року при Міністерстві внутрішніх справ були сформовані Комісія для перегляду закону про організацію земського самоврядування і Комісія діячів міського самоуправління.
Створення комісій збіглося з розгортанням конфліктів старост з органами самоуправління. Конфлікти виникли через те, що, у звязку з антигетьманською діяльністю земств і дум, адміністратори застосували репресивні заходи стосовно самоврядувань (розпуск, закриття) та їхніх представників (арешти гласних, членів управ). Вже до кінця травня 1918 р. старости розформували 115 земських управ.
Зважаючи на негативну реакцію громадськості, Рада Міністрів прагнула запобігти розформуванню органів самоврядування. Їх розпуск старостам 7 червня 1918 р. було наказано здійснювати лише у виключних випадках, повідомляючи Міністру внутрішніх справ підстави розформування земств. Крім того, 5 і 12 червня 1918 р. старостам заборонялося заарештовувати працівників органів самоврядування без відповідної санкції Міністерства внутрішніх справ [6, с. 41].
Однак самі репресивні дії адміністрації викликали численні протести органів самоврядування. Так 16 червня 1918 р. від імені Всеукраїнського земського зїзду Петлюра направив Гетьману меморандум, де засуджував діяльність уряду, і, поряд з іншим, вимагав відновити розформовані органи самоврядування і припинити їх переслідування.
Щоб повернути самоврядування до вирішення місцевих господарських і культурницьких справ уряд П. Скоропадського вирішив поставити діяльність земств і міських самоуправлінь під контроль виконавчої влади, вивести із складу органів самоврядування осіб, які займались більше політикою, ніж місцевими господарськими справами. Вже 5 червня 1918 року Міністр внутрішніх справ заборонив без його дозволу проводити скликання земських зборів, а 21 червня засідання міських дум без дозволу губернського старости, який повинен був затверджувати список питань, що планували розглядати на засіданні думи. Крім того, згідно з постановою, затвердженою Гетьманом 8 червня 1918 року, для перевірки діяльності органів місцевого самоврядування обраних на підставах законів Тимчасового уряду утворювались тимчасові губернські та повітові підсобні ревізійні комісії на чолі з старостами. У випадку виявлення протиправної діяльності земств комісіям надавалось право негайно усувати правопорушників від справ, повідомляючи про це судові органи. Губернський староста мав право на посаду відсторонених працівників призначати здатних осіб». У період роботи ревізійних комісій 25 червня 1918 року Міністр внутрішніх справ дозволив старостам розформовувати земські та міські самоврядування, але тільки у випадку агітації проти існуючого державного ладу або іншої явно революційної діяльності їх працівників. Крім того, 29 червня відповідним законом губернським старостам було надано право розпускати волосні земські збори і управи, якщо вони у своїй діяльності порушили межі власної компетенції, приймали постанови «злочинного характеру», або їх діяльність «загрожує цілковитим безладдям волосного земського господарства». В Україні, до складу якої входило 1813 волостей, всі відповідні самоврядування (волосні земства, волосні й сільські виконавчі комітети) згідно з розпорядженням Міністра внутрішніх справ були розформовані старостами. На місце розформованих волосних земств старости відновили дореволюційні установи управління сільськими місцевостями, які очолили волосні старшини й сільські старости, більшість яких займали відповідні посади ще до революції 1917 року.
Прагнення уряду контролювати роботу органів самоврядування і водночас спроби повернути їх до господарської роботи проявились і у питанні надання кредитів земствам. Так у травні 1918 року Гетьман відмовив С. Петлюрі у виділенні позички земствам у 100 млн. карбованців, вважаючи, що кошти можуть бути використані не за призначенням, наприклад, для організації протиурядової агітації. Натомість П. Скоропадський виступав за надання позички під конкретні проекти і 26 червня 1918 р. затвердив постанову "Про відкриття кредиту у 80 млн. карбованців на видання позичок земствам та містам". На основі постанови від 26 червня 1918 року уряд неодноразово фінансував діяльність органів самоврядування. Так 29 червня Чернігівській губернській земській управі було асигновано 136 750 карб. «...на будування і утримання Чернігівського шосе...» і 400 тисяч карб. «...в повернення витрат по утриманню Києво-Остерського шосе...». Крім того, 5 серпня 1918 року уряд асигнував Київській міській управі 150 тисяч карб. «...на закріплення Андріївської Горки...», Ніжинській міській управі 56 тисяч «...на роботи по будуванню мостів через р. Остер...», Волинській губернській земській управі 300 тисяч «...для відбудови поруйнованих будинків...» [9, с. 11].
Надаючи кредити, уряд прагнув контролювати їх використання, уповноваживши Міністра внутрішніх справ перевіряти правомірність видатків асигнованих сум. Значні кошти уряд виділяв і для освітніх справ. Так, відповідно до закону «Про асигнування Міністерству народної освіти та мистецтв кредитів на позашкільну освіту та дошкільне виховання» від 23 серпня 1918 р. органам самоврядування, які опікувались справами позашкільної освіти та дошкільного виховання, виділялось 6 449 350 крб..
Тимчасові ревізійні комісії діяли в більшості районів України. Вони виявили в органах самоврядування Харківської, Катеринославської, Полтавської губерній правопорушення політичного характеру, суть яких полягала у тому, що переважна більшість земств зазначених регіонів не виконувала своїх господарських функцій, а проводила часто декларативну ідеологічну роботу. У Волинській, Подільській і Чернігівській губерніях були виявлені правопорушення у фінансовій та матеріальній сфері. Виявивши правопорушення, старости припиняли діяльність земств або відсторонювали від роботи порушників закону, а до виконання їх обовязків призначали осіб, які займали відповідні посади до революції. Подекуди замість управ були створені спеціальні комісії з управління місцевим господарством. Так 2 жовтня 1918 року було утворено Тимчасову урядову комісію для порядкування справами м. Києва.
У тих місцевостях України, де земства й думи продовжували діяти, вони повністю підпорядковувались повітовим адміністраторам, які отримали повноваження затверджувати порядок денний міських дум і дозволяти проведення їх засідань
Однак уряд не зміг відвернути думи і земства від політики. Вже в червні 1918 року. Всеукраїнська спілка земств на чолі з С. Петлюрою стала одним з центрів антигетьманської опозиції. 25 липня 1918 року за підписом С. Петлюри Управа всеукраїнської спілки земств направила губерніальним та повітовим народним управам обіжник, в якому їм пропонувалося подавати скарги до відповідних адміністративних судів: окружних, коли незаконні розпорядження видають повітові старости, до Генерального суду /до адміністративного департаменту/, коли розпорядження видають губернські старости, тобто використовувати закон про суди по адміністративним справам /Збірка законів 1917 року ст. 692, яка дає можливість подавати скаргу на урядових осіб, а у разі порушення ними закону, всім особам, товариствам та установам, інтереси та права котрих порушені постановою, розпорядженням, вчинком, чи службовим проступком. С. Петлюра, майбутній голова Директорії УНР, після цього звернення до земств був арештований. Крім того, в серпні 1918 року. Всеукраїнська земська управа увійшла до складу опозиційного блоку Український національний союз, що обєднував більшість найвпливовіших політичних партій країни.
Врахувавши результати роботи ревізійних комісій, уряд ухвалив у кінці серпня на початку жовтня 1918 року низку нормативно-правових актів, які повністю підпорядкували органи самоврядування виконавчій владі. Так 30 серпня 1918 року відповідним законом Міністру внутрішніх справ було надано право затверджувати новий склад або окремих членів земських і міських управ, призначених на посади відсторонених від роботи тимчасовими ревізійними комісіями. До того ж, 7 вересня 1918 року Гетьман затвердив постанову «Про надання Міністру внутрішніх справ виключного права дозволяти скликання губернських і повітових зборів».
У результаті роботи комісій із реформування органів місцевого самоврядування було підготовлено закони «Про проведення виборів губернських і повітових земських гласних» і «Про зміну діючого статуту громадського управління міст», затверджені Гетьманом відповідно 5 вересня і 2 жовтня 1918 року [5, с. 30]. Закони офіційно припиняли повноваження гласних земських зборів і міських дум, обраних на підставі виборчого закону Тимчасового уряду, а їх функції переходили до відповідних управ, постанови яких набирали чинності лише після їх затвердження губернським старостою.
Закони також змінювали виборчий закон, з метою створення органів самоврядування на нових засадах. Закони вносили обмеження до попереднього принципу загального голосування й відновлювали куріальну систему виборів, згідно з якою виборці, залежно від суми загального податку, обєднувались у три курії:
) платники вищих ставок податків, особи з вищою освітою, ті, хто володіє землею і провадить власне господарство;
) платники середніх податків, в яких гетьман, сподіваючись знайти соціальну опору своєму режиму, виділив в окрему категорію громадян-козаків;
) решта платників. У містах правом участі у виборах користувалися усі громадяни, які перебували у місті на день виборів не менше одного року і сплачували податки чи збори зі свого майна на користь міста. Згідно із задумом, куріальна система виборів мала привести до того, щоб земське життя скеровували представники вищих станів та заможні хлібороби.
Втім, на реалізацію цих задумів історія гетьманові часу не відвела.
Прийнятий власний Закон про вибори до земств (5 вересня 1918 р.), по суті, запроваджував дореволюційні правила проведення виборів, коли право голосу давало наявність нерухомого майна, підприємства або стану та освіти. Активне виборче право надавалося лише наділеним майном особам усіх національностей, починаючи з 25річного віку, певні обмеження встановлювалися для жінок, не допускалися до виборів ченці, військовослужбовці, студенти та учні, адміністративний та судовий апарат, чужоземні піддані, божевільні та глухонімі.
Усіх гласних передбачалося обирати таємним голосуванням терміном на три роки. У міські органи самоврядування гласні обиралися на чотири роки і мали виконувати свої обов'язки на громадських засадах.
Метою цієї зміни було зміцнити вагу заможного й середнього станів селянства у земських установах і одночасно усунути з них революційні елементи, які часто займалися політикою замість вирішення місцевих справ. Нові закони передбачали проведення виборів до земств і міських дум в листопад і грудні 1918 р. Дія законів розповсюджувалась на всі, за винятком Холмщини, регіони України. У 8 губерніях і 2 округах передбачалось обрати 6559 гласних 108 повітів і 4818 гласних 169 міст. У свою чергу повітові гласні обрали 829 гласних губернських і окружних земських зборів. Однак провести нові вибори до земств і міських дум не вдалося через складну політичну ситуацію в листопаді грудні 1918 року.
У період гетьманату держава активно втручалась у сферу діяльності органів місцевого самоврядування, намагаючись створити таку їх організацію, щоб вони залежали від представників місцевої адміністрації й відродити їх колишню значимість у державному житті через повернення до господарської роботи. Визнаючи право територій на самоуправління, уряд намагався створити органи самоврядування на нових засадах, але через складну політичну ситуацію вибори на основі нових законів проведено не було. Це стало причиною невирішеності багатьох соціально-економічних проблем країни. Постійні конфлікти гетьманської влади з органами самоврядування призвели до підтримки земствами й думами фатального для гетьманату збройного виступу Директорії УНР, який очолив голова Всеукраїнського союзу земств С. Петлюра, якого у листопаді 1918 р. П. Скоропадський звільнив його під чесне слово не вести боротьби проти гетьманату. Вже 14 грудня 1918 року влада була передана Директорії [1, с. 22].
Зрікаючись влади, гетьман Павло Скоропадський у зверненні до українського народу так пояснив факт своєї відмови від влади: «Я, Гетьман усієї України, на протязі семи з половиною місяців прикладав усіх своїх сил, щоб вивести край з тяжкого становища, в якім він перебуває. Бог не дав мені сил справитися з цим завданням і нині я, з огляду на умови, які склались, керуючись виключно добром України, відмовляюсь від влади» [4, с.273].
Отже, гетьман Павло Скоропадський намагався створити дійову систему органів державного управління як у центрі, так і на місцевому рівні. Однак обєктивні та субєктивні чинники не дозволили йому це зробити й тим самим виконати поставлені ним завдання.
Серйозною проблемою гетьманського уряду був конфлікт між місцевою адміністрацією та органами місцевого самоврядування. Реформування органів місцевого самоврядування відбувалося на тлі наростаючої опозиційної діяльності дум і земств. Спроба компромісу, запропонованого гетьманським урядом, виявилася невдалою через принципову позицію керівників місцевих самоврядувань. Зрештою, це й спричинило застосування більш рішучих кроків влади щодо цих представницьких органів.
В цілому у процесі державотворення одним з пріоритетних завдань є створення дієздатної системи місцевих органів влади, які покликані виконувати специфічні завдання по забезпеченню життєдіяльності регіонів.
Світовий досвід державотворення засвідчує, що система органів державної влади та самоврядування на місцях формувалася різними шляхами, відповідно до особливостей становлення державності в тій чи іншій країні. Але проблема взаємовідносин органів виконавчої влади й установ територіальної самоорганізації населення завжди залишалася актуальною.
1. Указ Президента України "Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи" від 20 листопада 1998 р. №1284
. Указ Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 9 січня 1999 р. №810
3. Указ Президента України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" від 09 грудня 2010 року №1085
. Указ Президента України "Питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади" від 06 квітня 2011 року №370
. Бакуменко В. Стан та перспективи адміністративної реформи в Україні / В. Бакуменко, Ю. Кальниш, О. Руденко // Актуальні проблеми внутрішньої політики. - 2004. - №3. - С. 7483.
. Бакуменко В.Д. Теоретичні та організаційні засади державного управління: Навч. посіб. / В.Д.Бакуменко, П.І.Надолішній. - К.: Міленіум, 2003. - 256 с.
. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.)/укладач і гол. ред. Т.В.Бусел. - К., Ірпінь: ВРФ «Перун», 2005. - 172 с.
Гладун З. С. Проблеми адміністративної реформи в Україні / З.С. Гладун // Наукова доповідь. - К., 2000. - 237 c.
Галунько В. В. Напрями адміністративної реформи в Україні // Форум права. - 2011. - №1. - С. 199-205
. Гончарук Н.Т. Концептуальні засади здійснення реформи публічної адміністрації в Україні / Н.Т. Гончарук. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/ms/2011_1_2/3.pdf
11 Енциклопедичний словник з державного управління / уклад. : Ю.П. Сурмін, В.Д. Бакуменко, А.М. Михненко та ін. ; за ред. Ю.В. Ковбасюка <http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/znpnadu/kovbasyuk.html>, В.П. Трощинського, Ю. П. Сурміна. - К.: НАДУ, 2010. - 820 с.
. Кравченко С. Типологія сучасних реформ децентралізації управління державою / Сергій Кравченко // Вісн. НАДУ. 2007. №2. С. 26-35.
. Синергетичні засади державного управління в умовах реформ : монографія / С. М. Серьогін, І. В. Письменний, І. І. Хожило та ін. Д. : ДРІДУ НАДУ, 2007. - 194 c.
14. Захарченко П. С. Петлюра і П. Скоропадський // Історія України. 1999. №8.
15. Коник С. Місцеві органи державної виконавчої влади Української держави 1918 р.: структура, повноваження та компетенція // Збірник наукових праць Української академії державного управління при Президентові України. К, 2000. Вип. 2.: В 4 частинах. Ч. І. С. 306312.
16. Кульчицький С. В. Українська держава часів гетьманщини // УІЖ. 1992. №78.
17. Мироненко О. Національне владування у губерніях, повітах, містах і волостях Української держави // Мала енциклопедія етнодержавознавства. К., 1996. С. 326328
18. Папакін Г. Українська гетьманська держава 1918 р. та П. Скоропадський // Історія України. 1997. №19.
. Харченко Т. Павло Скоропадський про місце і роль місцевих органів влади та самоврядування в процесі державотворення в Україні // Соціально-політична думка України: історія, сучасність, перспективи. Матеріали регіон. наук.теорет. конф. Полтава, 1996. - 65 с.
. Харченко Т. Політика уряду Гетьмана П.Скоропадського щодо органів земського самоврядування // Історія України. Маловідомі імена, події, факти: Зб. ст. К.: Рідний край, 2000. Вип.11. 340 с.
. Харченко Т.О. Становлення місцевих органів виконавчої влади і самоврядування в Українській Державі (квітень-грудень 1918 року) :Автореф. дис. канд. іст. наук: 07.00.01/Полтавський державний педагогічний університет. Полтава: ПДПУ, 2001.19 с.
22. Яременко О. І. Державне управління в Україні в період гетьманату (квітень грудень 1918 р.): Автореф. дис... канд. наук з держ. упр. К., 1999. - 22 с.
23. Яременко О.І. Адміністративна реформа Гетьмана П. Скоропадського. Вінниця, 1997. - 189 с.