« »_________2010
СИБИРСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ПОТРЕБИТЕЛЬСКОЙ КООПЕРАЦИИ
Кафедра конституционного и международного права
Зав. выпускающей кафедрой
специальности 030501.68
«Юриспруденция»
_______ д. ю. н., профессор Кравец И.А.
«______»____________20 г.
ЗАДАНИЕ
на магистерскую диссертацию студента 2 курса юридического факультета ________________очной_________ формы обучения
Мухрина Сергея Константиновича
шифр (группа) ЮМ-08-004
1.Тема магистерской диссертации
«Развитие республиканской формы правления в Российской Федерации; проблемы и пути совершенствования»
утверждена приказом ректора от «___» ________20__г., № _____
. Срок сдачи студентом выполненной работы на кафедру__________
. Перечень подлежащих разработке вопросов и общее направление работы: При подготовке дипломной работы студенту необходимо ознакомится с научными и нормативными источниками по исследуемой проблеме, существующими в настоящее время. На основании просмотренных материалов составляется примерный план исследования, который представляется научному руководителю. В дипломном сочинении должны найти отражение проблемы связанные с понятием и развитием республиканской формы правления в Российской Федерации.
. Контрольный график выполнения отдельных этапов и разделов магистерской диссертации:
изучение литературных источников, разработка уточненного развернутого плана, определение целевой функции сбора фактического материла____ июль-сентябрь________________________________________
разработка и написание вводной части работы сентябрь____________
разработка и написание теоретической части работы октябрь-декабрь________
разработка и написание остальных разделов, включая заключение, приложения и список литературы_____________________________________
сдача работы руководителю май_______________________________
. Объем магистерской диссертации 172
. Рекомендуемые места прохождения научно-исследовательской практики и сбора фактического материала _____________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
. Консультанты по смежным вопросам магистерской диссертации __________Кравец И.А____________________________________________
. Дата выдачи задания август__________________________________
Руководитель
магистерской диссертации _____________ Макарцев А.А.
Задание принял к исполнению _____________ Мухрин С.К.
Содержание
Введение
. Теории об основных формах правления
.1 Понятие форм правления
.2 Виды форм правления
.3 Нетипичные формы правления
. Развитие республиканской формы правления
.1 Развитие элементов республиканской формы правления в России до 1917 г
.2 Советская модель республики в 1918-1985 гг.
.3 Республиканская форма правления в период перестройки
. Общая характеристика современной республиканской формы правления РФ
.1 Признаки республиканской формы правления до 1993 года
.2 Роль Конституции 1993 года в развитии республиканской формы правления
Заключение
Литература
Введение
Актуальность темы исследования. Ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации закрепляет положение «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». В мире примерно три четверти государств избрали также в качестве формы правления республику, являющуюся на сегодняшний день самой демократичной формой управления государством и обществом. По этой причине ее исследование представляет не только ретроспективный, но и перспективный интерес.
Республиканская форма правления в дореволюционной Руси и России, Советском государстве и Российской Федерации прошла сложный путь становления и развития. В отличие от других государств в нашей стране создание республик всегда носило своеобразный новаторский характер, и практически не опиралось на предшествующий опыт государственного строительства. Само же существование республиканской формы правления было, по сути, дискретным.
Республика - динамичная форма правления, трансформирующаяся под воздействием конкретно-исторических условий. Процесс модернизации республиканской формы правления во многом зависит от воли законодателя. Однако законодатель должен опираться не только на перспективные наработки, но и на исторический опыт. По этой причине изучение истории республиканской формы правления представляет не только теоретический, но и практический интерес.
Степень научной разработанности проблемы. Комплексного освещения проблем республиканской формы правления за всю историю российского государства до настоящего времени не проводилось. Тем не менее, вопросы функционирования республики в отдельные исторические периоды нашли отражение в трудах историков и правоведов.
Так, проблемы новгородской государственности рассматривались в работах Д.Н. Александрова, В.Н. Вернадского, Ю.А. Дмитриева, В.О. Ключевского, Н.И. Костомарова, Д.С. Лихачева, О.В. Мартышина, А.С. Хорошева, АЛ. Хорошкевича, В.Л. Янина и др.
Вопросы создания буржуазно-демократической республики нашли отражение в исследованиях Н.В. Белошапки, Н.А. Коваленко, СВ. Левчука, СЮ. Малышевой, В.И. Старцева, И.А. Субботиной и др.
Проблемы республиканской формы правления в советский период изучали такие ученые, как Ю.А. Горькое, В.Н. Данилов, Н.Н. Деев, МП. Ирошников, Т.П. Коржихина, Ю.С. Кукушкин, В.М. Курицын, С.А. Папков, О.И. Чистяков и др.
Современная республиканская форма правления в Российской Федерации изучается в трудах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.Г. Бережнова, Б.П. Елисеева, В.А. Коновалова, О.Е. Кутафина, В.И. Надежина, В.А. Туманова, Н.Ю. Хаманевой, Б.Л. Хесина и др.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, связанных с функционированием республиканской формы правления в России в конституционном праве.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты и другие документы, отражающие устройство, специфические черты и особенности функционирования республики в России.
Целью исследования является комплексный анализ конституционных основ, проблем развития и совершенствования республиканской формы правления в РФ.
Необходимым условием для достижения поставленной цели явилось решение ряда задач:
выявить особенности понятия форм правления;
охарактеризовать виды форм правления;
выявить особенности республиканской формы правления в Советском государстве в различные исторические периоды;
охарактеризовать республику переходного типа;
дать характеристику республиканской форме правления в Российской Федерации;
определить проблемы и направления совершенствования республиканской формы правления в РФ.
Хронологические рамки исследования охватывают период XII-XV вв. - времени существования отдельных феодальных республик Древней Руси, и период с 1917 г. по настоящее время - от образования буржуазно-демократической республики, через функционирование советской республики до современности.
Источниковую базу исследования составили научные труды как отечественных, так и зарубежных авторов по теории и истории государства и права, а также по философии, политологии и другим отраслям знаний. В качестве фактического материала использовались положения конституций РСФСР (1918 г.) и СССР (1924, 1936 и 1977 гг.), Конституции России 1993 г., конституций ряда зарубежных стран, а также законов и иных нормативно-правовых актов, результаты научных изысканий, статистическая информация и материалы периодической печати.
Теоретическую основу исследования составили труды дореволюционных, советских и современных специалистов в области истории, истории государства и права, теории государства и права, конституционного права.
Методологической основой исследования является всеобщий диалектический метод познания, позволяющий рассматривать явления в их развитии и взаимосвязи. В работе были использованы сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический, статистический методы, а также общенаучные приемы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение и др.). Применение перечисленных методов в едином комплексе позволило осуществить системный анализ республиканской формы правления в России.
Научная новизна работы заключается в проведении комплексного исследования республиканской формы правления в России, создании периодизации республиканской формы правления в России, выделении направлений совершенствования республиканской формы правления в РФ.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем положения и выводы дополняют и расширяют сферу научного знания в области конституционного права.
В результате проведенного исследования автор получил новые данные и обобщил ранее известные историко-юридические материалы, которые могут быть использованы в дальнейшей разработке проблем, связанных с историей и перспективами развития республиканской формы правления в России.
1. Теории об основных формах правления
.1 Понятие форм правления
До настоящего времени в теории права и государства, в науке конституционного права не выработано общепринятого понятия формы правления. Отсутствуют четко установленные критерии (признаки), позволяющие отделить одну форму правления от другой, не определен минимально необходимый перечень структурных элементов данной дефиниции, которые бы дали возможность четко разграничить объект и предмет исследования при рассмотрении формы правления в той или иной стране. Не выяснено, какие же стороны отношений - сугубо юридические или фактические - следует брать за основу при выделении и классификации различных форм правления. Между тем адекватное определение содержания (структуры) любого понятия имеет первостепенное значение как для проведения научных исследований, так и для практики, нормотворческой и правоприменительной деятельности государства и его органов.
В научной литературе существуют различные подходы к понятию формы правления. Наиболее узкая трактовка восходит к Геродоту, Платону, Аристотелю, Полибию и Монтескье. Ее представители считают, что вид и характер формы правления «зависит от организации верховной власти в государстве...» или напрямую с нею связаны. На этой позиции стояли в начале XX века такие крупные мыслители, как Б. Н. Чичерин, Г. Ф. Шершеневич, П. А. Сорокин, В. М. Хвостов. Фактически к ней примыкал и Н. М. Коркунов. Среди современных исследователей сторонниками такой точки зрения, с различными незначительными модификациями, являются С. С. Алексеев, К. В. Арановский, Р. В. Енгибарян, И. П. Ильинский, И. Д. Левин, А. А. Мишин, А. В. Мицкевич, А. С. Пиголкин, Б. А. Страшун, Э. В. Тадевосян, В. М. Сырых, Л. И. Спиридонов, Л. М. Энтин и некоторые другие.
Так, например, А.А. Мишин считает что «характер формы правления, существующей в данном государстве, зависит от организации верховной государственной власти» и определяется «структурой и правовым положением высших органов государственной власти». Целый ряд авторов уточняет, что организация верховной власти включает в себя порядок образования и организации высших органов государственной власти, их взаимоотношения друг с другом и с населением. Именно категория формы правления дает ответ на вопрос, кому в стране принадлежит суверенитет, кто, т. е. какой орган, стоит во главе данного государства и каков характер его взаимоотношений с другими высшими государственными органами, а также между ними и населением.
Некоторые правоведы понимают под формой правления организацию всей государственной власти, т. е. ее организацию в целом сверху до низу и включают в указанную дефиницию, кроме высших органов государства, и иные государственные органы.
Форму правления нельзя отождествлять с управлением государством. Последнее - гораздо более широкое понятие. Кроме того, название существующей формы правления не всегда дает правильное представление о способе управления. Великобритания или Япония - монархии, но монарх фактически не обладает властными полномочиями и отнюдь не управляет государством.
Следует отметить, что форма правления имеет основополагающее значение для изучения конституционно-правового регулирования организации и функционирования государства. Это не просто теоретическая абстракция категории науки, как, например, суверенитет или народовластие, а тот ключ, с помощью которого можно разобраться в смысле той или иной системы органов государственной власти, установленной конституцией соответствующего государства.
При аграрном строе значение формы правления сводилось лишь к определению того, каким образом замещается должность главы государства - в порядке наследования или путем выборов. По мере разложения феодализма и перехода к индустриальному строю, сопровождавшегося ослаблением власти монархов, появлением и укреплением народного (национального) представительства, формы правления стали обогащаться: наибольшую значимость приобрело не то, наследственный или выборный главы государства в стране, а то, как организуются отношения между главой государства, парламентом, правительством, как взаимно уравновешиваются их полномочия, - словом, как устроено разделение властей. И сегодня при анализе формы правления конкретного государства, прежде всего главным является не то, республика это или монархия, а то, какая разновидность республики или монархии здесь установлена.
Форма правления представляет собой наиболее консервативный компонент организации государственной власти, поскольку отношения населения к власти, ее роли и месту в жизни человека опирается на устойчивые представления, систему ценностей, традиции, господствующие в обществе. Вероятно, этим объясняется сохранение института монархии в таких промышленно развитых европейских странах, как Великобритания, Бельгия, Швеция, Дания, Норвегия, Испания и т.д.
Как показывает исторический опыт, форме правления наряду с известным консерватизмом присуща и подвижность. Однако при всех изменениях форма правления включает в себя элементы, позволяющие отличить ее от других компонентов формы государства, от формы государственного устройства, формы политического (государственного) режима:
. Способы формирования высших органов государственной власти (престолонаследие, выборы, назначение);
. Структура органов верховной власти (законодательные органы - парламент; исполнительные органы - президент, премьер, правительство; судебные органы; глава государства - монарх, президент);
. Распределение компетенции между высшими органами государственной власти;
. Принципы взаимоотношения органов верховной власти;
. Взаимоотношения государственных органов с населением.
Формы правления различаются в зависимости от того, как осуществляется верховная власть.
В своё время Аристотель разграничивал формы правления в зависимости от того, осуществляется ли верховная власть единолично (монархия), ограниченным числом людей (аристократия) - власть элиты, избранных, всем населением (демократия) - власть народа, геронтократия (власть умудрённых, пожилых), олигархия (власть немногих), охлократия (власть толпы) и т.д. В принципе вплоть до настоящего времени указанный критерий остался: формы правления различаются в зависимости от того, осуществляется ли верховная власть одним лицом или принадлежит выборному коллегиальному органу. В связи с этим и выделяют монархические и республиканские формы правления.
На протяжении многих столетий политико-правовая теория продолжала продираться сквозь джунгли многочисленных, порой весьма экзотических устройств тех или иных государств, стремясь выделить самое основное в формах государств, описать, проанализировать, оценить и по возможности спрогнозировать их развитие. В трудах Августина, Гоббса, Монтескье, Локка, Руссо, Радищева и многих других были сделаны попытки обобщить и систематизировать знание о формах правления, нащупать самые глубинные начала их возникновения.
Всё это имело и имеет большой познавательный и практический смысл. Ведь научная классификация тех или иных реальных устройств государства, как впрочем, и других политико-правовых институтов - это не просто игра ума, произвольно упорядочивающего невероятное множество самых разнообразных форм, а познание конкретных, исторически существовавших государств, их теоретические обобщения - проникновение в закономерные, равно как и случайные, начала, лежащие в основе политико-правового мироустройства.
Поэтому уже со времени Платона, Аристотеля теоретическая политико-правовая мысль пыталась выявить причины, которые определяли ту или иную форму правления. Но если во времена таких мыслителей, как Аристотель, изучение сводилось главным образом к описанию разнообразных форм правления, то уже в ХХ веке в рамках марксистской теории политико-правовая мысль пыталась определить форму правления в её связи с типом государства (рассматриваемом формационно), классовой структурой, экономическим базисом общества и т.д.
В определении формы правления - одного из трёх элементов формы государств - отечественная марксистская теория государства и права также выделяла как самый основной - социально-классовый признак, характеризующий то или иное устройство государственной власти. Она определяла форму правления как внешнее выражение социально-классовой сущности, политического содержания данного государства, реального соотношения классовых сил. По этой схеме республика возникла в результате одного соотношения классовых сил, монархия - иного соотношения и т.д. Этим же соотношением объяснялась и возможность перехода от одной формы правления к другой без изменения классовой сущности государства.
Разумеется, классовая структура общества, столкновение классовых интересов, соотношение классовых сил, отстаивающих те или иные интересы, способы их закрепления, защиты - всё это реальности, влияющие на государственное устройство, прежде всего на то, как, в каких формах организована и действует система власти, кто правит в государстве. Однако подобная гиперболизация классового признака, характеризующего форму правления, как и гиперболизация этого признака применительно к другим политико-правовым институтам, являясь методологически неверной, обедняла и вульгаризировала марксистскую теорию государства и права.
За рамками изучения оставались иные факторы, влияющие на форму правления, прежде всего исторические традиции, национальная психология, религиозное сознание, культурная среда, уровень идеологизации и политизации общества, экологические (географические) факторы и многое другое. Более глубоко, чем это делалось на предыдущем этапе развития отечественной теории государства и права, следовало бы изучать и юридические характеристики формы правления: структуру, способы образования и правовое положение высших органов государства (главы государства, парламента, правительства), а также установленный порядок взаимоотношений между ними. Уделять большое внимание изучению реальной системы власти, а не заниматься апологетикой формы правления в социалистическом обществе, огульным охаиванием организации системы власти в буржуазном обществе.
Следует указать, что форма правления не избирается произвольно, а определяется потребностями жизни. Государством избираются только те формы правления, которые в наибольшей степени соответствуют сложившимся условиям, способствуют экономическому, социально-политическому, культурному развитию страны. Так, фактор исламской религиозной идеологии обуславливает такую форму правления, при которой руководитель государства, являющийся одновременно духовным лидером, совмещает в себе светскую и религиозную власть. Британская монархия сохранила значительное идеологическое воздействие на население не как государственное учреждение, а как символ государственного единства.
Следует отметить, что понять причину установления той или иной формы правления невозможно без анализа характера производственных отношений. Так, в тех государствах, в которых преобладала частная собственность, закрепилась республиканская форма правления (Греция, Рим, средневековые города-республики), при преобладании общественной собственности - монархическая (восточные деспотии). В целом, форма правления в своей основе имеет объективный характер, обусловленный воздействием таких факторов как экономика, культура, размер территории и т.д.
Субъективный фактор оказывает определенное, но не решающее влияние на форму правления. Личностные качества отдельных политических лидеров позволяют концентрировать государственную власть в своих руках и осуществлять ее в авторитарном или тоталитарном режиме, что порой является исторической необходимостью. Реализация субъективного фактора в условиях российской формы правления нашла выражение в следующей исторической особенности: отождествление власти с конкретной личностью, ее превалирующее положение по отношению к другим властвующим структурам.
Указывается, что наибольшее внимание исследователей во все времена было сфокусировано не на дефиниции формы правления, а на проблеме классификации республик и монархий. Первоначально виды формы правления выделялись в зависимости от количественного критерия (один - монархия, немногие - аристократия, большинство - республика). Лишь в XIX веке в основу классификации был заложен принцип различия в юридическом положении главы государства, что послужило причиной перехода от трехчленной к двухчленной классификации форм правления (монархия и республика).
Форма правления как стержневой элемент формы государства характеризуется динамичностью и изменчивостью, доказательством чего может стать множественность представленных в юридической литературе классификаций форм правления.
Предложенные в научной литературе классификации форм правления выделяют в основном крайние позиции и встречаются довольно редко. Большинство же государств находится в промежуточном состоянии: функционирующие в них формы образуются сочетанием признаков основных форм. Вследствие этого, предлагается авторская классификация форм правления, где наряду с основными формами правления выделяются смешанные и нетипичные. Основными формами правления являются монархии (абсолютная и ограниченная) и республики (парламентская, президентская и суперпрезидентская).
.2 Виды форм правления
форма правление республиканский конституция
Исторически доказано, что объективно могут существовать две формы правления - монархия и республика, поскольку лишь в них сложились такие особенности, которые могут быть только в этой форме правления. Вот некоторые из них:
а) лишь в монархии сложились такие отношения между лидером нации и народом, что может придать уважение лидеру и возможность быть символом стабильности, преемственности, сохранения традиций и моральных устоев, единства народа. Как бы близко к этому ни приближались лидеры республик, там невозможно установить личный контакт с народом, ввести институт подданства;
б) в республике (res publicus) отрицается монархический принцип собственности на государство, право на личные прерогативы и особый статус лидера.
Это означает, что как монархия, так и республика заслуживают тщательного научного исследования. К сожалению, сегодня отечественная наука следует точке зрения советских ученых, признавая, что "институт монархии утратил свое значение"
Эта точка зрения является выводом о том, что в буржуазных странах глава государства как таковой "оказывает очень небольшое влияние на ход государственных дел". Как вчера, так и сегодня авторы говорят о крайне негативном влиянии монархии на общественное развитие, фактически сводят ее к республиканской, анализируют лишь конституционные акты, порой содержащие "непонятные" нормы.
Однако сами монархические государства, опыт их развития, современное положение дел доказывают обратное. Там монархи, не принимая заметного участия в политической жизни общества, играют существенную роль в принятии государственных решений. Впрочем, ни одно решение не принимается без участия или упоминания монарха, какое бы "куцее" ни было упоминание о монархии в конституции. Значит, монархия - это нечто большее, чем просто упоминание формы правления в конституции, значит, анализировать необходимо и фактические обстоятельства, вытекающие из закрепляемой в основном законе формы правления. К сожалению, этого в современной отечественной науке практически не делается, что и составляет проблему исследования монархии, ибо оно представляется однобоким. В условиях демократизации и начала дискуссии о замене формы правления в России необходимо показать все черты монархии, изучая в совокупности с идеями монархизма. Тогда исследование приобретает совершенно новый вид, где заметны рычаги влияния монарха на общество и государство, даже при отсутствии конституционных полномочий в основном законе.
Идеи монархии и монархизма позволяют утверждать, что анализируемая форма правления представляет собой цепь политико-правовых следствий. Установления формы правления, которая должна быть регламентирована в первую очередь основным законом, поскольку он конституирует государство, достаточно, чтобы утверждать о существовании всех ее следствий в полном объеме. Поэтому вовсе не обязательно их закреплять, но часто так делается. Это нужно, чтобы подчеркнуть их важность, но не является основанием, чтобы рассуждать об упразднении какого-либо следствия, его части. Представим их.
Монархия закрепляется в основном и особом законе путем определения формы правления, ее вида. Например, в Конституции Испании в ч. 3 ст. 1 говорится: "...формой Испанского государства является парламентарная монархия".
Форма правления всегда закрепляется в основном законе (может закрепляться и в особом) в названии и (или) тексте, прямо или простым упоминанием и даже может входить в различные словосочетания, чего явно достаточно, словами "корона", "престол", "королевство" ("империя", "княжество" и т.п., что зависит от упомянутого в основном и особом законе главного звания монарха; в английском языке это можно охватить одним словом - realm). Отметим, что все относящееся к данной форме правления и ее следствиям (например, объект государственной собственности) обычно обозначается термином "принадлежность Короне". Отношения лица с какими-либо следствиями монархии и монархией в целом осуществляются как с монархом. В этом случае здесь употребляется название его титула (Его или Ее Величество), главное звание монарха без его имени, поскольку имя в любых вариациях свидетельствует о монархе как о частном лице. Употребление терминов "престол", "корона" в словосочетании с главным званием указывает на монарха (например, императорский престол, следовательно, монархом является император). На это указывает и официальное название государства (например, королевство Швеция, следовательно, монархом является Король).
Все эти термины (один из них или несколько), включая само понятие "монархия", могут закрепляться либо как-то упоминаться как в официальном названии государства, которое должно содержаться в основном и особом законе, так и отдельно в тексте основного и особого закона. Кроме того, основной закон может закреплять и вид монархии. Уникален в этом отношении пример Дании, который к тому же дает определение конституционной монархии (п. 2 и 3). Когда вид монархии не закрепляется, его можно определить по способам осуществления государственной власти. Рассмотрим это на примере Конституции Норвегии.
Параграф 1 устанавливает для Норвегии ограниченную монархию. Параграф 3 декларирует, что исполнительная власть принадлежит монарху, из параграфа 30 (право короля принимать решения по своему усмотрению) следует, что он осуществляет ее единолично. Раздел "C" говорит о том, что законодательная власть осуществляется стортингом. Отсюда следует, что Норвегия - конституционная монархия. Соответственно этому виду пропорционально формируются прерогативы Норвежской королевской власти, часть из которых установлена Конституцией, в том числе и необычной нормой параграфа 19 о том, чтобы король следил за тем, чтобы "использование знаков королевской власти осуществлялось согласно предписаниям стортинга и с наибольшей пользой для общества".
Монархическая форма правления устанавливает и охватывает все государство, включая его государственные образования, в том числе автономии, зависимые и заморские территории, субъекты федерации. Поскольку форма правления характерна для всего государства, то она и ее следствия едины для всего государства. Не могут признаваться таковыми фактически существующие (в большинстве случаев - самопровозглашенные монархии, так называемое вождество - англ. chiefdom) в данной форме правления другие монархии. Соответственно, не может быть и отдельных следствий монархии, они едины.
При присоединении республиканского или монархического государства или части их территории на ней прекращается существующая форма правления вместе с ее следствиями и распространяется монархическая форма правления со своими следствиями. При присоединении части территории монархического государства монарх, отчуждающий территорию, сохраняет монархию и ее следствия на оставшуюся часть государства. При присоединении всего монархического государства, которое становится частью присоединяющего, оно может получить статус государственного образования. В этом случае монарх присоединяемого государства утрачивает монархию, которая прекращает свое существование со своими следствиями, а на ее место распространяется монархия и следствия присоединяющего государства. Когда часть территории монархического государства получает независимость, т.е. само становится государством, то возможны следующие ситуации.
Если создается монархия:
а) уничтожение монархической формы правления бывшей метрополии на данной территории, создание там новой монархической формы правления и, соответственно, новых следствий;
б) возможно оставить монархическую форму правления и создать новые следствия, в том числе и первичное - монарха (государя). Если создается республика, то на данной территории уничтожается монархия и ее следствия, образуя республиканскую форму правления со своими собственными следствиями.
Монарх (равнозначно ему государь, иногда используют термин "правящий" с добавлением главного звания монарха (английский вариант - queen in her own right), соответственно, если речь идет о супруге с таким же титулом, используется выражение queen consort). Человек, который имеет право стать монархом независимо от колена, но пока не является таковым, называется наследником Короны, наследником престола, действие выражается глаголами "наследовать Корону", "наследовать престол", момент становления монархом - восшествием на престол или принятием Короны. Порядок перехода Короны называется престолонаследием или наследованием Короны. Отметим, что правоспособность монарха возникает с момента восшествия на престол автоматически после смерти или отречения предшественника. Его дееспособность - с момента принесения присяги перед народом (т.е. парламентом, представляющим народ, в Соединенном Королевстве - особым органом). Процедура получения дееспособности монархом называется провозглашением монарха или вступлением на престол, по окончании которой монарх считается провозглашенным таковым и вступившим на престол. Обычно эта церемония, которая устанавливается монархом на основании положения основного и (или) особого закона о присяге. На этой церемонии определенное должностное лицо объявляет монарха таковым. Одновременно с этой церемонией, имеющей вполне понятные юридические последствия, во всех уголках страны соответствующие должностные лица объявляют о смерти или отречении старого монарха и о новом монархе. Одна из них - в столице у главной резиденции монарха (например, в Лондоне о королеве Елизавете II объявили на балконе Букингемского дворца). Сказанное позволяет утверждать, что заявление о том, что "король наделяется правами как бы в результате принятия законодательным органом его присяги", ставится под сомнение.
Монарх - это первичное следствие монархии, обладатель монархии и ее следствий, их реализатор. Поскольку монархическая форма правления охватывает все государство, то следующее ему понятие "монарх" также создается единым для всего государства, олицетворяется в одном лице (примеры существования совместного царствования доказывают это правило). Здесь необходимо различать понятия "монарх" и "монарший титул". Последний является частью вторичного следствия монархии. Монарх может обладать несколькими титулами, в том числе и такими, которые наука традиционно относит к нему. Наоборот, традиционное отнесение титулов к монарху еще не может свидетельствовать о монархии, точно так же и традиционно республиканские названия глав государств не могут свидетельствовать о наличии республики. Если монарх всегда является обладателем титулов как частей вторичного следствия, то обладатель титулов не всегда является монархом.
Остановимся на вопросе осуществления государственной (принадлежность монарху) и иных видов (верховные права монарха) власти. Основной и (или) особый законы, другие правовые акты устанавливают нормы касательно осуществления (но не принадлежности) других видов власти (например, муниципальной, родительской и т.д.). Если создается положение о том, что государственная власть (или ее вид) осуществляется совместно, то пониматься это должно как осуществление этой власти монархом единолично либо государственным органом, государственным служащим и т.д. (правительство, парламент, а, например, в Лихтенштейне - народ) и монархом совместно (от имени, т.е. по распоряжению, монарха). Если положение правового акта указывает на осуществление государственной власти (или ее вида) единолично государственным органом, государственным служащим и т.д., то это свидетельствует о том, что она может осуществляться как монархом, так и государственным органом, государственным служащим и т.д. То есть в последнем примере осуществления государственной власти (ее вида) государственные органы, государственные служащие действуют именем монарха. Если в основном или особом законе вообще не зарезервировано право осуществлять какую-либо государственную власть или какую-либо другую либо указывается на принадлежность монарху, то, видимо, это право принадлежит только монарху исходя из принципа символа государства.
Все вышеуказанные правила должны согласовываться с принципом подконтрольности монарху, приоритетности монаршего правового акта и действия органа и лица в качестве представителя.
Монархии как форме правления присущи чёткие юридические признаки.
Монарх персонифицирует государство, выступает во внешней и внутренней политике как глава государства, представитель народа, «отец» нации, лицо которое сплачивает граждан. В руках монарха сосредоточена вся полнота верховной государственной власти, монарх выступает источником всякого права, только с его волеизъявления те или иные постановления могут приобретать силу закона. Монарх находится во главе исполнительной власти, от его имени творится правосудие, ему принадлежит право помилования. На международной арене, в сношениях с другими государствами монарх единолично представляет своё государство.
Таким образом, власть монарха не знает ограничений и может распространяться на различные сферы государственной деятельности: законодательную, исполнительную и судебную, объединять в лице монарха все ветви государственной власти.
Вместе с тем, хотя при решении вопросов монарх является формально, юридически независимым, практически он испытывает всегда влияние различных международных, политических и национальных сил, и во многих государствах возможность такого влияния закрепляется юридически. Свои решения ему приходится сообразовывать с экономическими возможностями, но зачастую принятие решения определяется случайными, субъективными факторами, даже личными пристрастиями.
Монархическая власть отличается порядком своей легитимации (утверждение, принятия): она - эта власть, как правило, передаётся по наследству. В разных странах устанавливается различный порядок наследования власти. Общим же является тот факт, что народ не имеет никакого отношения к переходу власти от одного лица к другому, не участвует в этом раз и навсегда установленном порядке.
Монарх имеет бессрочную и пожизненную власть. Он считается свободным от ответственности, но «безответственный» монарх - это отнюдь не человек, не заботящийся о державе и пустивший всё на самотёк. Монарх, как правило, не несёт конкретной политической и юридической ответственности за результаты своего правления, а за ошибки и злоупотребления в государственном управлении отвечают его советники, другие чиновники.
Приведённые выше юридические признаки монархической формы правления - это как бы идеал, типичная форма монархии. В конкретной исторической действительности, были различные исключения и отступления от этих юридических признаков. Различные сочетания этих признаков дают и различные виды монархий: монархию неограниченную (абсолютную) и ограниченную, в том числе конституционную.
Как показывает опыт последнего времени, монархическую форму правления, считавшуюся в советский период некой политико-правовой окаменелостью, не следует спешить «списывать» как безнадёжную архаику. Эта форма правления, насчитывающая не одну сотню лет истории, таит в себе немало жизненных потенций. В ноябре 1975 года народ Испании на плебисците высказался за установление монархии. После развала СССР некоторые страны СНГ подумывают о введении монархического строя. В обстановке кризиса, национально-этнических столкновений достоинства монархии всё больше привлекают внимание: монарх - «отец нации», «стоит над политическими страстями, не принадлежит ни к какой партии», «неподкупный арбитр в различного рода спорах и трениях», а главное, что особенно привлекает в условиях сепаратизма и центробежных тенденций, монарх - «символ единства нации и стабильного правового порядка». Нередко обращаются к позитивному опыту решения многих проблем, найденному в рамках монархизма: экономики, финансов, жизненного уровня, самоуправления, национального представительства и т.п. Но, при этом нужно помнить о том, что монархия - это, по выражению философа И. А. Ильина, «органическая» форма правления, требующая религиозных начал, особой общественно-психологической атмосферы и т.д., её нельзя «вводить» произвольно, «объявлять» монархом случайное или не подготовленное соответствующим образом лицо.
Власть монарха воспринимается как нечто божественное, а монарх - как человек, осенённый божьей благодатью, наделённый властью от бога. Монархия основана и держится на патриархальном сознании, представлении, что «каждый за себя, один царь - за всех», признании неравенства людей, их ранжированности по имущественному положению, званию, месту в социальной иерархии. Монархическая власть сопровождается доверием к монарху, провозглашением верности и любви к нему, надеждами на доброго царя-батюшку. Вместе с тем монархия держится и на принуждении, жёсткой дисциплине и субординации, наконец, монархическое сознание в целом является консервативным. Ему свойственны терпение, желание сохранять существующие традиции, установившиеся нормы поведения.
Монархия как форма правления - это сложный конгломерат власти, юридических основ её организации и осуществления, социально-психологического состояния общества.
Современный мир насчитывает немало государств с монархической формой правления. В иных государствах политические лидеры, носящие иные наименования, фактически также обладали властью и статусом монарха (например, генеральные секретари коммунистических партий в некоторых социалистических государствах - Румыния, Болгария, ГДР и др.). Кроме того, наследственный характер власти при монархии обеспечивает легитимность (законность, принятие) каждого нового монарха, представляет весьма стабильный и удобный способ перехода власти, «работает» на спокойствие, сплочённость соответствующего общества в критических ситуациях. Монархия весьма традиционная у многих народов система организации и осуществления власти, к которой привыкли, которую уважают, которая, наконец, полезна до такой степени, что может реставрироваться неоднократно после революционных перемен, устраняющих монархию, На выбор правления оказывает влияние ряд факторов, но определяющими здесь должны быть долговременные интересы стабильности государства, а не сиюминутные политические проблемы и та или иная расстановка сил.
Что же касается республиканской формы правления, то уже в первых месопотамских городах-государствах (IV-III тыс. до н.э.), как впоследствии в древнегреческих полисах, власть имела сложную структуру (городская община - собрание и совет, дворец, храм). И в этой структуре зачастую в определённой исторической обстановке верховенство оставалось за демократическим органом власти - собранием и советом. При этом в собрании участвовали все полноправные горожане, все граждане города-государства, которые принимали основные решения, избирали совет для ведения текущих государственных дел. Иностранцы и рабы, как правило, отстранялись от участия в государственном управлении. Военачальники, предводители дружин выполняли решения собрания, были на службе у совета.
То или иное соотношение и взаимодействие различных органов власти, те или иные способы образования (избрания) собраний, советов определяют различные республиканские (от лат. «res publicum» - общее дело) формы правления. Но всегда при этом республика характеризуется выборными высшими органами власти, в которые входят избранные представители народа. Для республики характерны и различные полномочия, которыми эти органы наделяются. Республиканские, точно так же, как и монархические, формы правления определяются не только соотношением классовых сил, стремлением тех или иных социальных сил господствовать, эксплуатировать другие классы, но и историческими традициями, национальной психологией, экологическим (географическим) фактором, различными контактами с окружающими государствами (фактор заимствования, подражания, завоевания) и т.п.
Например, древнегреческие республиканские формы правления вырастали из внутреннего социально-классового развития античного общества, островного положения многих древнегреческих полисов, роли морской торговли в экономической жизни. Древней Греции, победы демоса и его функций как коллективного рабовладельца и т.д. В иных регионах, например в некоторых месопотамских городах-государствах, роль собрания и совета вырастала из организации общинного земледелия, когда представители общинников-земледельцев - основной производительной силы этих обществ - брали на себя функции организации и осуществления государственной власти в своих интересах.
Республиканское правление - это коллективное правление. Все высшие органы государственной власти - разного рода собрания, советы и т.п. - имеют сложную структуру, наделяются определёнными полномочиями и несут ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение согласно закону. Решения принимаемые - законодательными, представительными, - в большинстве случаев длительно готовятся, обсуждаются по соответствующей процедуре, проходят экспертизу. Считается принятым, если за него проголосовало квалифицированное или простое большинство.
Само происхождение термина «республика» связано с народом. «Respulica est res populi», - подчёркивал Цицерон, считая государство «делом народа».
Республиканское правление основано на принципе разделения единой государственной власти на ряд властей: законодательную, исполнительную и судебную. Это означает, что различным органам государства поручается выполнять разные функции по управлению государством.
Общими признаками республиканской формы правления являются:
-существование единоличного и коллегиального главы государства;
-выборность на определенный срок главы государства и других верховных органов государственной власти;
-осуществление государственной власти не по своему велению, а по поручению народа;
-юридическая ответственность главы государства в случаях, предусмотренных законом;
-обязательность решений верховной государственной власти.
Парламенту (народному собранию, национальной ассамблее, думе, верховному совету, конгрессу и т.д.) поручается принимать законы. Правительству и его органам (исполнительно-распорядительным органам) - выполнять законы, организовывать их исполнение. Судебным органам - осуществлять контроль за исполнением законов, привлекать к ответственности за их нарушение и т.д. Органы республиканского правления наделяются разными полномочиями и сферой деятельности (компетенцией) по осуществлению единой государственной власти.
Однако слаженная работа всех ветвей не всегда удаётся. При разделении властей зачастую происходит борьба между органами, представляющими те или иные ветви власти (например, президента и парламента), за большие полномочия, за верховенство в системе единой государственной власти. Этот процесс в отечественной истории называют «перетягиванием одеяла» и при таком способе борьба подчас приобретает весьма острые, даже ожесточённые формы. Под угрозой оказываются сами республиканские формы правления. Определённые политические силы начинают противопоставлять республиканским формам правления монархические, в том числе откровенно диктаторские альтернативы. По мнению лидеров определённых политических сил, в этих условиях могут быть ликвидированы и разделение властей, и иные республиканские способы организации и функционирования власти. Эти лидеры предполагают объединить власть в руках монарха или иного единоличного правителя или в руках нескольких лиц.
Большие отличия от монархии имеет республика и в сфере образования органов власти. По существу, республика - это такая форма правления, при которой все высшие органы государственной власти избираются народом либо формируются общенациональным представительным учреждением. В разных странах существуют различные избирательные системы, одни из них менее, другие более демократичные. Но основной факт, что народ так или иначе, но обязательно участвует в формировании органов государственной власти. В республике органы власти избираются на определённый срок. Исключения делаются только для судебных органов в некоторых странах, где судьи, чтобы обеспечить их фактическую независимость, избираются или назначаются пожизненно. В большинстве стран устанавливается дополнительное ограничение, касающееся того, сколько раз можно быть избранным на ту или иную должность. Так в республике реализуется принцип сменяемости. Этот принцип предполагает, что у каждого человека, как бы качественно он не выполнял государственные обязанности, есть предел физических, психологических и интеллектуальных возможностей. Государственная де деятельность требует предельной самоотдачи.
Республика как форма правления сопровождается, как правило, рациональным, т.е. рассудочно-утилитарным восприятием населением государственной власти. При этом общественное сознание исходит в большинстве случаев из принципа формального равенства людей, их солидарности, объединённости в государстве, необходимости компромиссов и стабильности, Идея равенства позволяет выдвигать на те или иные должности чаще всего любого гражданина, кроме тех, кто на основании закона ограничен в своих правах.
Республиканская форма правления в окончательном виде сформировалась в Афинском государстве. По мере развития общественной жизни она видоизменялась, приобретала новые черты, все больше наполнялась демократическим содержанием.
Есть и иные, искаженные формы республики, когда президент не избирается гражданами, а провозглашается таковым военным или революционным советом после государственного переворота, когда президент провозглашается пожизненным президентом и др.
Принято делить республики на президентские (например, США) и парламентарные (например, Индия). Особое распространение получила первая из этих форм. В Африке до 90-х годов совсем не было парламентарных республик, нет их и в Латинской Америке.
В президентской республике президент, как правило, избирается независимо от парламента (например, в Мексике прямым голосованием избирателей, в США - косвенным), хотя есть и исключения (в Суринаме одно время - 2/3 голосов парламента, в Египте кандидатуру президента на голосование избирателей может предложить только парламент).
В президентской республике осуществляется «жесткое» разделение властей: президент не вправе досрочно распустить парламент (на практике в развивающихся странах это бывает; например, в 1993 г. президент Перу приостановил действие конституции и распустил парламент, назначив, правда, новые выборы), но и парламент не вправе смещать министров путем вотума недоверия. В тех же редких случаях, когда такая возможность может быть использована, всегда предусмотрено, что это не относится к фактическому главе правительства - президенту. Ответственность правительства (министров) перед президентом - главный признак президентской республики. Правда, парламент в такой республике имеет определенные полномочия (нередко весьма значительные) по контролю над управлением, но все-таки он не вправе уволить в отставку не угодных ему министров. Это в полной мере касается Российской Федерации.
В президентской республике вполне возможна такая ситуация (ее называют «разделенным правлением»), когда правительство сформировано одной партией, а в парламенте большинство мест принадлежит оппозиционной партии (партиям). Это неоднократно происходило в Венесуэле, Коста-Рике, США. Но в Мексике, например, такая возможность до сих пор была исключена, поскольку Институционно-революционная партия намного превосходит по своему влиянию другие партии и всегда побеждала и на президентских, и на парламентских выборах. Термин «разделенное правление» иногда используется и в другом значении: в условиях иной формы правления - парламентарной республики или парламентарной монархии - в состав правительства парламентского большинства включаются несколько министров от оппозиции. Обычно это делается в обстановке общенационального кризиса, войны, чтобы обеспечить единство действий различных политических сил в критических ситуациях.
Вследствие особой роли главы государства, концентрации в его руках больших полномочий отдельные страны Латинской Америки давно получили название суперпрезидентских республик. Однако в последние десятилетия в Азии и Африке появились такие республики, где власть президентов была еще более усилена. Они являлись руководителями единственной легальной, а то и вообще единственной партии, провозглашенной конституцией в тех или иных формулировках руководящей силой общества и государства. Президенты были главными идеологами страны, создателями официально провозглашенной обязательной идеологии (Гана при президенте Кваме Нкруме, Гвинея при президенте Секу Type, Заир при президенте Мобуту и т.д.). Наконец, многие из таких лидеров в разных странах (Заир, Тунис Уганда, Экваториальная Гвинея и др.) были провозглашены пожизненными президентами. Таким образом, возникла президентско-монократическая республика, форма президентского абсолютизма.
В настоящее время в связи с процессами глобальной демократизации в мире таких форм президентской республики почти нет, но нельзя исключать появление их в дальнейшем.
Особой формой суперпрезидентской республики является такая форма правления, которая устанавливается во многих государствах в результате военных переворотов. Это довольно частое явление в развивающихся странах: со времени образования независимых государств в Латинской Америке (приблизительно полтора века назад) в странах этого региона, а также в Азии и Африке произошло более тысячи военных переворотов, более половины из них были успешными и привели к созданию новой системы управления. В этом случае парламент, как правило, распускается (исключение составила, например, Бразилия, где в 1964 г. была проведена лишь его чистка), правительство и президент смещаются со своих постов. Создается новый высший орган - военный совет (революционный совет, совет национального спасения и т.д.), его председатель - лидер переворота провозглашается президентом республики. На места назначаются военные губернаторы, коменданты и др. Из прежних органов сохраняются обычно гражданские суды, но параллельно с ними создаются военные трибуналы, которые судят и гражданских лиц. Хотя в условиях военного управления могут проводиться выборы низовых представительных органов на местах (как трижды было в Алжире и дважды - в Нигерии), они ставятся под надзор военных властей. Создается, таким образом, фактически республика без республиканских учреждений, можно сказать, что это президентско-милитаристкая республика. Впрочем, и в других развивающихся странах используется концепция двойной роли армии (военной и политической) и вооруженные силы служат остовом многих «гражданских» президентских республик (Индонезия, Турция и др.).
Специфическими чертами обладала президентская республика в некоторых бывших странах социалистической ориентации. В отдельных государствах (Ангола, Бенин, Конго, Мозамбик) практиковалось избрание президента республики высшим органом (съездом или центральным комитетом) единственной в стране правящей партии. Председатель этой партии, избранный ее съездом, становился в соответствии с этим партийным постом автоматически президентом республики. Он получал лишь инвеституру (утверждение, вручение власти) в парламенте: последний не мог ни отказать в признании его президентом, ни избрать президентом дpyгoe лицо. Такой президент опирался не только на государственный, но и на реально властвовавший партийный аппарат.
Наряду с чрезмерным усилением власти президента в одной группе стран в других государствах (особенно в Латинской Америке, в Шри-Ланке, а на рубеже 80-90-х годов - в Северной и Тропической Африке) обнаружились тенденции смягчения президентского всевластия (в Африке это было связано с крушением тоталитарных режимов в странах как капиталистической, так и социалистической ориентации). В то же время в результате последовательных конституционных реформ были ограничены полномочия президента в некоторых странах Европы (например, в Португалии). В результате возникли президентские республики с элементами парламентаризма. Эти элементы характеризуются тем, что в президентской республике предусматривается возможность вотума недоверия министрам (но не фактическому, а часто и юридическому главе правительства - президенту), которые остаются в то же время ответственными и перед президентом (двойная ответственность). Правда, в президентской республике такая ответственность имеет разную степень: главной все же остается ответственность министров перед президентом, который возглавляет кабинет (кабинет президента) и под началом которого работают министры. Примером этого служат конституционные изменения в Венесуэле, Колумбии, Уругвае и некоторых других латиноамериканских странах.
Выше говорилось о вотуме недоверия в президентской республике отдельным министрам, который, однако, не затрагивает фактического главу правительства - президента. В некоторых странах возможно выражение вотума недоверия и всему совету министров, который характеризуется конституциями как орган исполнительной власти. Ответственность назначенного президентом правительства перед парламентом превращает президентскую республику в полупрезидентскую. Во Франции, например, новое правительство излагает свою программу и просит о доверии, хотя оно и не обязано делать это. Может быть принята резолюция порицания правительству, и оно должно уйти в отставку. Правда, принятие такой резолюции крайне затруднено, и за четыре десятилетия действия конституции 1958 г. во Франции были лишь единичные случаи такого рода. На базе использования прежних традиций парламентаризма, с появлением президентов с иными личными качествами, чем де Голль, Франция сохраняет все меньше черт полупрезидентской республики и все больше превращается в парламентарную. Этому способствовала и практика «разделенного правления»: президент и парламентское большинство принадлежали к разным партиям (блокам). В Перу президент при вотуме недоверия может уволить правительство в отставку, а в отдельных случаях даже обязан сделать это.
Полупрезидентскими республиками являются некоторые страны СНГ. Согласно конституции Белоруссии 1996 г., правительство подотчетно президенту и ответственно перед парламентом (ст. 106). В соответствии со ст. 113 конституции Украины 1996 г. Кабинет министров ответствен перед президентом Украины, подконтролен и подотчетен Верховной раде (однопалатному парламенту). В постсоциалистических государствах премьер-министры нередко должны назначаться с согласия парламента, но назначение министров президентом такого согласия не требует. Ответственность всего состава правительства в связи с выражением вотума недоверия возможна, но крайне затруднена (например, необходимо двукратное отклонение программы правительства в Белоруссии, одного раза недостаточно). В других случаях двукратного вотума недоверия не требуется, но все равно президент сам решает, уволить правительство в отставку или распустить парламент. Правда, в разных постсоциалистических полупрезидентских республиках в решении этого вопроса имеются свои особенности, но отдельному министру вотум недоверия вынести невозможно (в случае его принятия никаких юридических последствий не возникает). В Етипте, напротив, требование отставки относится только к министрам. Если же недоверие выражено персонально премьер-министру или кабинету в целом, президент может не согласиться с этим и возвратить вопрос на новое рассмотрение парламента. Если последний подтверждает свое решение, президент вправе вынести спорный вопрос на референдум - голосование избирателей. Результаты голосования в пользу правительства влекут роспуск парламента, в пользу парламента - отставку правительства.
Парламентарная республика, особенно в ее «чистом» виде, распространена гораздо меньше, чем президентская. Это Австрия, Германия, Индия, Ирландия, Италия, Португалия (после ряда реформ конституции 1976 г., существенно ослабивших позиции президента), Кабо-Верде в Африке (с 1990 г.), Вануату в Океании и немногие другие страны. Правда, в последние годы после ликвидации тоталитарных режимов по пути создания парламентарной республики идут многие страны Африки, но их опыт слишком мал, чтобы делать обобщающие выводы.
В парламентарной республике президент обычно избирается таким образом, чтобы он не получал свой мандат непосредственно от народа (граждан-избирателей) и не мог противопоставлять себя парламенту, депутаты которого избираются непосредственно гражданами. Применяются различные способы непрямых выборов президента. Он избирается либо парламентом (Греция, Ливан, Турция), либо особой коллегией (например, в Германии в состав коллегии входят все депутаты нижней палаты и такое же число депутатов, избранных представительными органами земель; эта коллегия называется Федеральным собранием). В Италии в состав коллегии входят члены обеих палат парламента и делегаты областных советов, в Индии - выборные члены парламента и выборные члены законодательных собраний штатов.
В парламентарной республике правительство несет ответственность только перед парламентом, но не перед президентом. Вотум недоверия, принятый парламентом (большинством голосов), обязывает правительство уйти в отставку. Правда, есть вариант: президент, действующий в парламентарной республике по совету и с согласия правительства, может распустить парламент с обязательным назначением новых выборов. Если их результат будет не в пользу правительственной партии, т.е. она проиграет выборы, правительство уходит в отставку.
«Рационализированный парламентаризм» в парламентарной республике. Парламентарная республика, как и президентская, тоже испытывает в наше время давление, направленное на «рационализацию» парламентаризма. Но в данном случае суть этого давления состоит в том, чтобы ограничить возможность использования вотума недоверия, создать стабильное правительство, исключить министерскую чехарду (в Италии, например, за послевоенные полвека сменилось более 50 советов министров). С этой целью применяются разные приемы, относящиеся к партийным комбинациям членов парламента (но есть и обратные комбинации с целью организовать выражение недоверия и «свалить» кабинет).
Существуют и конституционные способы для создания более стабильного правительства в парламентарной республике. Одним из наиболее действенных является «конструктивный вотум недоверия», предусмотренный конституцией Германии. Во-первых, ответственность перед нижней палатой парламента несет не все правительство, а только его глава (канцлер). Отдельным министрам недоверие не может быть выражено, они назначаются и смещаются канцлером. Во-вторых, бундестаг имеет право выразить вотум недоверия канцлеру только при условии, что проект резолюции, внесенный в бундестаг, будет содержать два пункта: предложение о недоверии действующему канцлеру и предложение об избрании нового канцлера. Провести такую резолюцию в парламенте очень трудно, и на практике замена одного канцлера другим имела месте только один раз - в 1982 г.
Канцлер может и по своей инициативе поставить вопрос о доверии Предложение считается принятым, если за него голосует абсолютное большинство депутатов. Отклонение предложения о доверии не обязывает канцлера уйти в отставку. Он может обратиться к президенту с просьбой о роспуске в течение 21 дня бундестага. Право роспуска погашается, если бундестаг в этот промежуток времени изберет абсолютным большинством голосов нового канцлера. В этом случае прежний канцлер обязан уйти в отставку. В случае отставки канцлера покидают свои посты и все члены правительства
Другим примером внедрения «рационализированного парламентаризма» является Франция, в которой это привело к преобразованию существовавшей по конституции 1946 г. парламентарной республики республику полупрезидентскую, полу парламентарную. В соответствии с конституцией 1958 г., разработанной под руководством президенте Франции генерала де Голля, власть президента была усилена таким образом, что он стал центральной фигурой всего государственного аппарата Прежде всего были ограничены законодательные полномочия парламен та. Теперь он не имеет права принимать законы по всем вопросам общественной и государственной жизни: в конституции есть перечень отведенных ему проблем. Все остальные вопросы решаются на основе применения регламентарной власти: президентом, правительством, министра ми; исполнительная власть издает, по существу, акты с силой закона Президент рассматривается как арбитр в государстве: на него возлагается конституционная обязанность обеспечивать своим арбитражем функционирование государственных институтов. Он выносит на референдум любой вопрос, минуя парламент, и обнародует затем решение референдума в качестве закона. Он председательствует на официальных заседаниях правительства (хотя есть должность премьер-министра). По ст. 16 конституции президент имеет исключительные полномочия в случае политического кризиса, на срок действия этих полномочий в его руках сосредоточивается вся полнота власти (правда, с введением в действие исключительных полномочий автоматически созывается парламент и Национальное собрание не может быть распущено).
Вместе с тем элементы парламентарной республики сохраняются. Назначенное президентом правительство представляется нижней палате парламента, излагает свою программу и по традиции просит о доверии. Парламент может также принять резолюцию порицания правительству, что влечет его уход в отставку, но принятие такой резолюции затруднено: она может быть внесена не менее чем десятой частью всего состава нижней палаты и принята абсолютным большинством голосов списочного состава парламента. Резолюция порицания с 1958 г. была принята всего один раз - в 1982 г.
Как отмечалось, многих республиканских черт лишена форма правления, создаваемая в условиях военных режимов. Президенты таких республик не избираются населением или каким-либо легитимным конституционным органом, например парламентом или особой избирательной коллегией. Они провозглашаются президентами группой своих сообщников по государственному перевороту, которая образует военный, революционный или иной совет. Парламент в этих условиях распускается, конституция целиком или в значительной части отменяется (иногда приостанавливается, что фактически не меняет положения вещей), выборы местных органов бывают редким исключением, управление строится на основе жесткой иерархии военных властей. Таким образом, создается необычная разновидность республики, в которой фактически отсутствуют республиканские учреждения.
Особая форма республики - теократическая республика, где правит мусульманское духовенство, - существует в Иране. В этой стране в соответствии с конституцией 1979 г. имеются избранные президент и парламент, но главную роль играет. Руководитель государства (рахбар). Этот пост создан с учетом традиций мусульманского фундаментализма и во многом напоминает организацию власти в идеальном мусульманском государстве - халифате. Пост Руководителя государства принадлежит высшему духовному лицу, которое подбирается мусульманским Советом экспертов. В случае вакансии Совет экспертов подбирает другое лицо на этот пост, руководствуясь прежде всего религиозными качествами кандидата, или составляет коллегиальный орган, выполняющий обязанности Руководителя государства.
Таким образом, форма государственного правления характеризует структуру высших органов государственной власти, порядок их образования, распределение компетенции между ними, взаимоотношения этих органов друг с другом. Характер формы правления, существующей в данном государстве, зависит от организации верховной государственной власти, точнее - от определения правового положения одного высшего органа государственной власти - главы государства. В конечном счете различие между двумя основными формами правления, существующими в зарубежных государствах,- монархией и республикой, зависит от того, кто стоит во главе государства. Такие его особенности, как демократизм или реакционность, централизация или децентрализация и некоторые другие не находятся в прямой зависимости от формы правления. Тем не менее, форма правления существенна, так как она налагает определенный отпечаток на структуру государственного аппарата и существующие между его отдельными звеньями взаимоотношения.
.3 Нетипичные формы правления
В теории государства и права различают две основные формы правления: монархию и республику.
Разновидности же их определяются соотношением полномочий законодательной и исполнительной власти, распределенных между главой государства, парламентом и правительством в конкретной стране, и вытекающим отсюда порядком их формирования.
Монархия - форма правления, где высшая государственная власть принадлежит единоличному главе государства - монарху (королю, царю, императору, шаху и т.д.), который занимает престол по наследству и не несет ответственности перед населением.
Появление нетипичных форм правления может быть вызвано разными причинами. Во-первых, чистые формы правления имеют, как принято считать, недостатки, присущие форме как таковой. Например, президентская республика имеет тенденцию к президентскому авторитаризму, а парламентарной республике присуща нестабильность правительства, частые правительственные кризисы и отставки. Во-вторых, создание смешанных и гибридных форм правления нередко связано со стремлением улучшить взаимодействие, взаимосогласованность высших органов государственной власти. В-третьих, появление таких форм связывается также с влиянием гуманистических идей и институтов, с распространением и восприятием во все большем числе стран мира общечеловеческих ценностей. Наконец, появление нетипичных форм правления может быть обусловлено давлением и борьбой прогрессивных сил общества.
К нетипичным формам монархий относятся: избирательная, коллективная, теократическая, квазипарламентская, патриархальная.
При избирательной монархии главой государства является монарх, который получил право на трон не в результате престолонаследия, а в результате избрания.
Ярким примером избирательной монархии является Малайзия. Правовое положение штатов - членов Федерации - определяется федеральной Конституцией и конституциями отдельных штатов. Во главе 9 малазийских штатов стоят наследные конституционные монархи (в штатах Кедах, Джохор, Келантан, Паханг, Перак, Селангор и Тренгану - султаны, в штате Негри-Сембилан - большой правитель, в штате Перлис - раджа). Штаты Малака, Пинанг, Саравак и Сабах возглавляются губернаторами, назначаемыми Верховным главой (правителем) Малайзии. Наследные правители штатов образуют Совет правителей и избирают из своего состава сроком на 5 лет верховного правителя (Янг ди-Пертуан Агонг), т.е. конституционного монарха, выполняющего главным образом представительские функции главы государства. Губернаторы входят в Совет без права участия в голосовании. Помимо избрания верховного правителя государства Совет правителей "дает советы" при назначении судей, генерального прокурора, членов избирательной комиссии и комиссии государственной службы, которая ведает назначением на административные должности и перемещением государственных служащих. Совет принимает или отвергает законы, касающиеся вопросов, связанных с изменениями границ княжеств. Согласно Конституции, любое решение правительства выносится от имени и с согласия Верховного правителя. На практике он принимает решения исходя из рекомендаций правительства или парламента, хотя может иметь и собственную позицию. Верховный правитель утверждает принятые парламентом законы, кандидатуру премьер-министра и состав Верховного суда, имеет право помилования и является главнокомандующим вооруженными силами страны. Исполнительную власть осуществляет Кабинет министров во главе с премьер-министром. Им назначается лидер партии, завоевавшей большинство мест в Палате представителей. Премьер-министр председательствует на заседаниях Кабинета, координирует политику правительства и административную деятельность министерств и ведомств. Он "дает советы" монарху при назначении судей, членов Избирательной комиссии, Комиссии государственной службы и других высших служащих.
Еще одним примером избирательной монархии является Катар. Согласно Конституции, вся полнота законодательной и исполнительной власти принадлежит главе государства - эмиру, который избирается из своей среды мужскими членами правящей семьи Аль Тани (насчитывает 3000 чел.).
При коллективной монархии главой государства является не одно лицо, а коллективный орган, осуществляющий функции монарха. Объединенные Арабские Эмираты - пример коллективной монархии. Федеральные органы власти ОАЭ состоят из Высшего совета федерации, главы федерации и его заместителя, Совета министров, Федерального национального совета и Федерального Верховного суда. Высшим органом государственной власти является Высший совет федерации, состоящий из правителей эмиратов. Каждый эмират имеет в Совете один голос. Для принятия решения необходимо большинство в 5 голосов из 7 с обязательным согласием правителей эмиратов Абу-Даби и Дубай. Высший совет федерации выбирает из своих членов сроком на 5 лет председателя Совета и его заместителя, которые являются по должности президентом (главой государства) и вице-президентом ОАЭ. С 1971 г. Президентом ОАЭ является правитель Абу-Даби шейх Заид бен Султан Аль Нахайян, в 1996 г. он переизбран на шестой срок. Пост вице-президента по традиции занимает правитель Дубая. Глава государства наделен широкими законодательными и исполнительными полномочиями. Он может принимать декреты и акты по всем вопросам, за исключением компетенции Высшего совета; с согласия последнего имеет право распустить Национальный совет, назначает на высшие гражданские и военные должности. Федеральный национальный совет (ФНС) - совещательный орган парламентского типа, действующий при правительстве и состоящий из представителей эмиратов. Порядок выдвижения последних эмираты устанавливают самостоятельно. Исполнительная власть принадлежит Совету министров (Кабинету), который непосредственно руководит всеми внутренними и внешними делами под контролем президента и Высшего совета федерации. Совет министров возглавляет премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом с согласия Высшего совета. По предложению премьер-министра президент назначает и смещает заместителя премьер-министра и министров. Совет министров ответствен только перед главой государства и Высшим советом федерации. В эмиратах вся полнота власти принадлежит наследному правителю, являющемуся главой правящей династии. Хотя некоторые из эмиратов имеют собственные конституции, все они являются абсолютными монархиями, так как правитель может принять любое решение или отменить акт любого органа своего эмирата.
В квазипарламентской монархии глава государства, ограниченный в осуществлении своей власти представительским органом, исполняет функции главы правительства. Например, в Кувейте законодательная власть принадлежит эмиру (главе государства) и Национальному собранию. Однопалатное Национальное собрание (парламент) по Конституции состоит из 75 депутатов (50 членов избираются прямым тайным голосованием сроком на 4 года и 25 назначаются эмиром). Избирательным правом пользуются только мужчины, грамотные, урожденные кувейтцы. Глава государства - наследный эмир, который фактически обладает всей полнотой власти в стране. Эмир сам назначает наследника престола. Это назначение затем утверждается парламентом. В период между сессиями Национального собрания он может издавать декреты, имеющие силу закона, которые затем должны быть внесены в парламент для утверждения. Эмир может распускать Национальное собрание декретом, обозначив причины такого решения. Однако Собрание не может быть распущено повторно по тем же причинам. Исполнительная власть принадлежит эмиру и Совету министров. Согласно Конституции, эмир после традиционных консультаций назначает премьер-министра и освобождает его от должности. Эмир также назначает и освобождает министров по рекомендации премьер-министра. Со времени принятия конституции главой правительства Кувейта назначается наследный принц. Национальное собрание имеет право обращаться к членам правительства с вопросами и интерпелляциями, а также выразить недоверие отдельному министру правительства (но не его главе), что влечет его отставку. Однако это право используется редко.
Особую разновидность абсолютной монархии представляет абсолютная теократическая монархия - особая форма организации государственной власти, при которой последняя принадлежит церковной иерархии. Наиболее распространенный путь приобретения верховной власти в теократическом государстве - выборы. Институт выборов связан с традициями родоплеменного самоуправления и является в теократическом государстве наследием первобытнообщинной демократии. В соответствии с принципом выборности - "аш-шура", разработанным в рамках концепции халифата суннитской и хариджитской ветвей ислама, формируется власть в мусульманских теократических государствах. На тайное голосование выносится вопрос о замещении поста Верховного правителя Государства Града Ватикан.
Примером такой монархии является Ватикан, где законодательная, исполнительная и судебная власти принадлежат Папе, пожизненно избираемому коллегией кардиналов. Ему принадлежат законодательная и судебная власти. Функции премьер-министра исполняет государственный секретарь. Административное управление территорией осуществляет губернатор, назначаемый Папой. Высшие консультативные органы - Вселенский Собор римско-католической церкви, коллегия кардиналов и епископский собор. Практическое руководство религиозной, политической и экономической деятельностью осуществляется римской курией. В ее состав входят: секретариат, совет по государственным делам, 10 конгрегаций (духовных ведомств) и другие службы. Охрану резиденции несет швейцарская папская гвардия.
В единичных странах Африки существует патриархальная монархия. В Свазиленде король - это, по существу, вождь племени. При нем создан племенной совет ликоко в составе 17 других вождей, возглавляемый королевой-матерью (в этом сказываются пережитки матриархата). После смерти монарха ликоко выбирает другого короля из числа сыновей покойного (последний раз такой выбор осуществлялся из 120 сыновей короля от 80 жен).
В современном мире существуют и нетипичные виды республик, а именно: теократические, президентские и монократические (социалистические и правления политической организации), правления коллегиального органа, обычно образуемого военным руководством, джамахирия, квазипарламентские.
Теократические республики. Характерной чертой теократической республики является сочетание светской и духовной власти в руках выборного главы государства. По способу выбора главы государства теократическая республика близка к парламентской. Яркий пример такой формы правления - Исламская Республика Иран (ИРИ). Согласно Конституции ИРИ и принятому в 1981 г. закону, в стране запрещена деятельность политических партий и неисламских организаций. Существует ряд исламских ассоциаций прорежимной ориентации, в частности Общество борющегося духовенства. Государственная власть осуществляется независимыми друг от друга законодательной, исполнительной и судебной властями, находящимися под контролем политического и духовного руководителя (лидера) страны. Этот пост занимает богослов (факих), которого определяет и назначает особый орган - Совет экспертов. В обязанности руководителя входит: определение генеральной линии в политике ИРИ и контроль за правильностью ее претворения в жизнь; командование вооруженными силами; объявление войны и мира; назначение и отстранение от должности факихов Совета по охране Конституции, главы судебной власти, председателя телерадиовещательной организации "Голос и образ Исламской Республики Иран", начальника объединенного штаба, главнокомандующего Корпусом стражей Исламской революции, главнокомандующих вооруженными силами и внутренними войсками; подписание указа о назначении президента после его избрания; объявление амнистии или смягчение приговоров. Законодательная власть принадлежит однопалатному парламенту - Собранию (Меджлису) исламского совета, состоящему из 270 депутатов, избираемых прямым и тайным голосованием сроком на 4 года. Глава государства - президент, избираемый прямым голосованием сроком на 4 года. Никто не может занимать этот пост более чем 2 срока подряд. Президент несет ответственность за выполнение Конституции, руководит исполнительной властью (за исключением тех вопросов, которые непосредственно относятся к компетенции Руководителя), возглавляет Кабинет министров, назначает самих министров и представляет их на утверждение Меджлису, подписывает договоры и соглашения с другими государствами. В целях создания гарантий соблюдения национальных интересов, территориальной целостности и суверенитета страны под председательством президента действует Высший национальный совет национальной безопасности. Как глава Кабинета министров президент наблюдает за работой министров и координирует их деятельность. В сотрудничестве с министрами президент определяет программу и политический курс правительства и организует исполнение законов. Президент отвечает перед Меджлисом за деятельность правительства. Меджлис может выразить вотум недоверия Кабинету министров или любому из министров, в том числе по итогам интерпелляции. В этом случае Кабинет или соответствующий министр должны уйти в отставку. Президент может отправить в отставку любого члена правительства или Кабинет в целом. В этом случае он должен получить вотум доверия от Меджлиса в отношении нового министра (нового состава правительства). Если состав правительства изменился наполовину и более, Кабинет министров обязан получить новый вотум доверия от Меджлиса.
До недавнего времени теократической республикой под руководством правительства талибов являлся Афганистан.
Для некоторых стран Африки характерна своеобразная форма президентской монократической республики (их еще называют монархическими республиками): в условиях однопартийного политического режима лидер партии провозглашается пожизненным президентом, парламент же реальных полномочий не имеет. В отличие от суперпрезидентских президентско-монократические республики существовали при однопартийной системе, их конституции предусматривали пожизненных президентов, "руководителей государства". В данной форме правления можно выделить следующие подвиды:
) правление политической организации;
) социалистическая республика.
Так, в соответствии со ст. 220 Конституции социалистической Югославии 1963 г. переизбрание не распространялось на первого президента Й. Броз Тито, занимавшего свой пост до своей смерти в 1980 г. Примерами также могут служить такие государства, как Заир, Малави, Уганда, Тунис, Экваториальная Гвинея, где при провозглашении республики фактически существует абсолютная монархия.
Пример президентской монократической республики на современном этапе - Федеративные Штаты Микронезии. Политические партии отсутствуют. Законодательная власть принадлежит федеральному однопалатному парламенту - Национальному конгрессу ФШМ, состоящему из 14 сенаторов (4 сенатора избираются по одному от каждого штата сроком на 4 года, 10 в одномандатных округах с примерно равным числом избирателей сроком на 2 года). Глава государства и правительства - президент, избираемый членами Национального конгресса ФШМ из числа 4 сенаторов от штатов сроком на 4 года. Одновременно избирается вице-президент. Государственное устройство штатов устанавливается их собственными конституциями и в целом аналогично федеральному.
К примеру, в Уганде на референдуме, прошедшем в июне 2000 г., избиратели отклонили многопартийную демократию в пользу существующей системы (формально беспартийной, а фактически однопартийной). Законодательная власть принадлежит однопалатному Парламенту - Национальному собранию (276 депутатов). 214 депутатов избираются всеобщим прямым голосованием, 62 депутата, представляющих различные социальные слои и гендерные группы (военных, рабочих, молодежи, женщин, инвалидов), избираются коллегией выборщиков. Глава государства - президент, избираемый всеобщим прямым голосованием сроком на 5 лет. Президент с одобрения Парламента назначает вице-президента и может освободить последнего от должности. Исполнительная власть осуществляется правительством (Кабинетом), возглавляемым президентом. Министры назначаются президентом с одобрения Парламента из числа членов Парламента или иных лиц. Министры индивидуально ответственны перед президентом за управление своими министерствами и все вместе ответственны за любое решение, принятое Кабинетом. Парламент может выносить вотум осуждения в отношении отдельных министров.
Правление политической организации. Субъектом высшей государственной власти является партия или иная политическая организация. Например, в западноафриканском государстве Буркина-Фасо верховная власть была присвоена политической партией, председатель которой стал главой государства, правительства и обладателем других должностей. Государство и политическая организация нераздельны, структурно совпадают. Блэйз Компаоре возглавил новое военное руководство Буркина-Фасо. Сумев удержаться у власти в 1990-е гг., он пошел на некоторую демократизацию политической системы страны. Сам он одержал победу на президентских выборах 1991 г., а его партия "Организация за народную демократию - Движение труда" победила на парламентских выборах 1992 и 1997 г. В 1997 г. были отменены ограничения на количество переизбраний президента, что дало Компаоре право занимать этот пост фактически пожизненно. Законодательная власть принадлежит двухпалатному Парламенту, состоящему из Национальной ассамблеи и Палаты представителей. Собственно законодательным органом является Национальная ассамблея, которая состоит из 111 депутатов, избираемых путем всеобщих прямых выборов сроком на 5 лет. Палата представителей играет консультативную роль. Она избирается косвенным путем и обновляется каждые 3 года. Глава государства - Президент, избираемый всеобщим прямым голосованием сроком на 7 лет. Он может быть переизбран неограниченное число раз. Согласно Конституции, президент определяет общие направления политики нации, следит за соблюдением Конституции, обеспечивает национальное единство. Исполнительная власть осуществляется президентом и Правительством во главе с премьер-министром. Президент по своему усмотрению назначает и освобождает от должности премьер-министра, а по предложению последнего - и других министров Правительства. Для принятия наиболее важных решений президент созывает Совет министров и председательствует на нем.
Отличительной особенностью социалистических республик является идеология, закладываемая в основу правового регулирования общественных отношений и направленная на достижение политического идеала - социализма. Примером такого государства может быть Куба. По форме правления Куба - социалистическая республика с однопартийной системой. В июле 1992 г. Национальная ассамблея внесла поправки в Конституцию, обновив около 2/3 ее статей. Новая редакция Основного Закона, подтверждая цель построения социалистического общества, в качестве идейно-политической основы государства и общества выдвигает на первый план национально-освободительные идеалы, принципы независимости, суверенитета и самобытности. В то же время сохраняется полный контроль правящей Коммунистической партии Кубы над обществом. Не допускается политический и идеологический плюрализм, сохраняются некоторые ограничения свободы слова, печати, собраний, гражданских прав. Высшим органом государственной власти является Национальная ассамблея народной власти (избирается всеобщим прямым тайным голосованием на 5 лет), наделенная законодательными полномочиями. Из числа своих депутатов она избирает Государственный совет, представляющий Ассамблею в перерыве между сессиями, а также назначает членов Совета министров высшего исполнительного и административного органа. Государственный совет состоит из председателя, первого заместителя, 5 заместителей председателя, секретаря и 23 членов. Государственный совет является постоянно действующим органом Национальной ассамблеи народной власти, представляющим ее между сессиями и претворяющим в жизнь ее решения. Государственный совет подотчетен Национальной ассамблее народной власти. Срок полномочий Государственного совета истекает при завершении выборов новой Ассамблеи. Председатель Государственного совета является главой государства и правительства, возглавляет Совет национальной обороны. Высшим исполнительным органом власти является Совет министров Республики Куба (правительство), члены которого представляются на утверждение Национальной ассамблеи председателем Государственного совета. Совет министров несет ответственность и периодически отчитывается о своей деятельности перед Национальной ассамблеей; он вправе принимать декреты и распоряжения на основе и во исполнение действующих законов и контролировать их реализацию.
Еще одним примером социалистической республики является Лаос, где существует единственная политическая партия, Народно-революционная партия Лаоса, именуемая в Конституции "руководящим ядром политической системы".
Джамахирия. При данной форме правления основные государственно-правовые институты упраздняются либо вообще отрицаются. Существует в Социалистической Народной Ливийской Арабской Джамахирии. Государственно-политическое устройство Ливии отличается своеобразием. Конституции нет, основным законом общества считается Коран. Официальной идеологической доктриной является "третья мировая теория" М. Каддафи, основные положения которой изложены им в "Зеленой книге". В соответствии с ней традиционные формы современной демократии были отвергнуты как фальшивые и введена система прямого народовластия джамахирия ("государство масс"), понимаемая как участие всего населения страны в решении вопросов государственной жизни. В марте 1977 г. были официально упразднены прежняя государственная структура, включая правительство и политические партии, а также парламент в его классической форме. Первичные народные собрания (ПНС), объединяющие все взрослое население страны соответствующей коммуны (деревни, квартала), наделены правом законодательной инициативы, решения вопросов хозяйственной и культурной жизни на местах, а также правом вынесения рекомендаций по вопросам внутренней и внешней политики страны в целом. Каждое народное собрание возглавляет секретариат, состоящий из секретаря, его заместителя, секретарей по делам народных собраний, народных комитетов и профессиональных союзов. Исполнительными органами являются народные комитеты, избираемые народными собраниями соответствующего уровня. Высший законодательный орган Ливии - Всеобщий народный конгресс (ВНК), в состав которого автоматически входят секретари ПНС, руководители отраслевых народных комитетов и представители массовых общественных организаций (всего около 800 - 1000 человек). Высшим органом исполнительной власти (правительством) СНЛАД является Высший народный комитет (ВНК), состав которого утверждается Всеобщим народным конгрессом по представлению революционного руководства. Глава Ливийской Джамахирии полковник М. Каддафи, именуемый "лидером революции 1 сентября", является Верховным главнокомандующим вооруженными силами страны. Не занимая никаких других официальных постов, М. Каддафи поставлен как бы над государственными структурами, он не избирается и никому не подотчетен, обладает неограниченными полномочиями. Без санкции М. Каддафи не принимается ни одно важное государственное или политическое решение. Для контроля за деятельностью органов народной власти и выполнением решений руководства, а также для борьбы с оппозицией созданы революционные комитеты, подчиняющиеся непосредственно М. Каддафи.
Правление коллегиального органа, обычно образуемого военным руководством. Такая форма правления сложилась в Нигере (Высший военный совет); Нигерии (Федеральное военное правительство); Мьянме (Совет по восстановлению государственного порядка, состоящий из 19 представителей генералитета); Гвинее (Военный комитет национального возрождения); Бурунди (Военный комитет национального спасения). Руководитель высшего коллегиального органа обычно возглавляет государство и занимает другие ключевые должности. В Бурунди в 1987 - 1993 гг. в стране правил военный режим. В 1992 г. введена многопартийная система, в 1993 г. состоялись первые многопартийные президентские выборы. В 1996 г. произошел новый военный переворот, приостановлены действие Конституции 1992 г. и деятельность Национального собрания и партий. В 1998 г. создано Переходное национальное собрание. Законодательная власть принадлежит Военному комитету национального спасения (121 депутат), избираемому всеобщим голосованием. Законодательные полномочия парламента строго ограничены установленным Конституцией кругом вопросов, за пределами которого регулирование осуществляется президентскими декретами в порядке регламентарной власти. Глава государства - президент. Правительство несет ответственность только перед президентом. Наиболее важные решения принимаются на общем собрании членов Правительства - Совете министров, в котором председательствует президент или, по его поручению, первый вице-президент.
Квазипарламентская республика. Республика Маршалловы острова. Законодательная власть принадлежит Парламенту (Nitijela) в составе 33 депутатов, избираемых населением на 4 года. Глава государства и правительства - президент, избираемый Парламентом из своего состава сроком на 4 года. Исполнительная власть принадлежит Кабинету, назначаемому президентом из числа депутатов Парламента и несущему перед ним коллективную ответственность. Парламент может абсолютным большинством голосов вынести вотум недоверия Кабинету, после чего президент считается подавшим в отставку. Если в течение последующих 14 дней Парламент не изберет нового президента, вотум недоверия теряет силу. Президент вправе распустить Парламент в случае двукратного выражения последним вотума недоверия (если оба раза новый президент не был избран), а также в случае, если в течение 30 дней после выборов президента не удалось сформировать Кабинет. Существует также специальный орган - Совет вождей (Council of Iroij) из 12 членов, который консультирует правительство по вопросам применения обычного права и землевладения. Совет вождей может потребовать от Парламента дополнительного рассмотрения любого законопроекта, затрагивающего вопросы обычного права и землевладения, в течение 7 дней после принятия его в третьем чтении.
Таким образом, возникновение нетипичных форм правления является закономерным процессом, обусловленным разнообразием традиций и культур разных стран, особенностями менталитетов народов.
В целом создание смешанных и гибридных форм правления, как показывает опыт многих стран, имеет несомненные плюсы. Тем самым обеспечивается стабильность управления страной, устраняется возможность частой смены правительства по конъюнктурным партийным соображениям, обеспечивается консолидация партий. Это особенно важно в условиях стран, которые не имеют опыта длительного парламентского управления и где последнее в условиях несформировавшихся партийных структур, несложившихся механизмов парламентского управления может вести к постоянному "разброду и шатаниям".
В результате соединения элементов различных форм правления возникают новые, зачастую более эффективные в данных условиях формы, позволяющие наиболее рационально использовать достоинства каждого из вышеупомянутых элементов.
Нетипичные формы правления, как правило, формируются в определенных исторических условиях для преодоления кризиса, вызванного политическим противостоянием различных ветвей власти.
Существуют как нетипичные формы монархий (избирательная, коллективная, теократическая, патриархальная, квазипарламентская), так и нетипичные формы республик (теократические, президентские монократические (социалистические и правления политической организации), правление коллегиального органа, обычно образуемого военным руководством, джамахирия, квазипарламентские.
Наблюдаются самые различные сочетания элементов парламентарной и президентской республик, а иногда появление таких черт, которых не было ни у одной из этих форм, в результате чего происходит не просто смешение, а рождается новое качество, возникает своеобразный гибрид.
В результате исследования теорий об основных формах правления, автор пришел к выводу, что проводимый обзор классификаций форм правления позволяет сделать вывод, что главным признаком, отличающим монархию от республики, является порядок замещения поста главы государства. Если он передается по наследству, основанному на законе - монархия, если должность выборная - республика. Изучение всего многообразия республик и монархий позволяет говорить о том, что имеет место значительное сходство таких форм правления как парламентская монархия и парламентская республика, а также дуалистическая монархия и суперпрезидентская республика. Различие между ними заключается, по сути, в способе передачи власти (наследование или выборы).
2. Развитие республиканской формы правления
.1 Развитие элементов республиканской формы правления в России до 1917 г
Специфика периода феодальной раздробленности - временное ослабление единства русских земель. Основной особенностью формы русского государства тех лет является то, что власть сосредотачивается в руках князя и приближенных ему феодалов.
Такой путь характерен для государственных образований Северо-Восточной и Юго-Западной Руси. В них князь является главой государства и верховным распорядителем земель княжества. Его право наделять светских и духовных феодалов землей с зависимым населением обеспечивало ему социальную и политическую опору. Все жители городов и деревень, не попавшие в непосредственную зависимость, являются подданными князя. При такой форме государственного устройства - князь сосредотачивает судебную, исполнительную и законодательную власть в своих руках. Население выплачивает ему налоги, пошлины, несет иные повинности.
Другой путь развития прослеживается на примере Великого Новгорода и Пскова. Указанные феодальные республики - являлись примером организации государственной власти феодального государства с республиканской формой правления Древней Руси в XII-XV вв.
Изучение организации высших органов власти Новгорода представляет интерес уже только потому, что в причинах возникновения, развития и исчезновения данной республики мы можем провести параллель с последующими республиками, имевшими место в нашей стране. Кроме того, существующая в настоящее время в России республиканская форма правления обладает рядом схожих признаков с формой правления тех лет. Поэтому в процессе исследования отечественного опыта функционирования государственно-правового механизма мы можем сделать ряд выводов о перспективах и особенностях современной организации государственной власти Российской Федерации.
Выбор для анализа Новгорода обусловлен тем, что именно в этом городе, по сути, и зародилась республиканская форма правления на Руси. Псков долгое время являвшийся волостью Новгорода лишь заимствовал ее.
Некоторые исследователи новгородского самоуправления делают пространный вывод о том, что «Новгород в рассматриваемый период представлял собой аналог парламентской республики Запада». Так ли это? Попробуем ответить на этот вопрос.
Город Великий Новгород выделился как экономический и политический центр ильменских славян. Новгород располагался в сравнительно суровой природно-климатической зоне, что затрудняло развитие традиционного для Руси пашенного земледелия и производства хлеба. Но благодаря своему выгодному географическому положению Новгород быстро вырос в крупный торговый центр.
Хозяйственный уклад города определил специфическое разделение население города на своеобразные социальные группы Так, в республике можно выделить слой бояр. Огромные земельные владения служили для него материальной базой, обеспечивали его политическое господство. К XIV-XV вв. 30-40 именитых боярских фамилий сосредоточивали в своих руках более половины новгородских земель. Кроме феодальной ренты, бояре получали доходы от торговли, ростовщичества, поборов с зависимых территорий.
Необходимо подчеркнуть, что новгородские бояре, в отличие от бояр Северо-Восточной и Юго-Западной Руси, не были связаны с князем какими-либо вассальными или служебными отношениями, что делало их независимыми от централизованной власти.
Бояре являются членами городской общины, через которую (вече), а также через выборных должностных лиц осуществляют политическую власть. По мере роста феодального землевладения и социально-экономического расслоения увеличивается могущество и политическая власть боярства.
С боярством тесно была связана другая привилегированная социальная группа Великого Новгорода - купечество. Разнообразие производимой продукции, высокий уровень организации хозяйства, выгодное географическое положение обусловили торговые связи города со многими прибалтийскими народами, а также Данией, северной Германией. Новгород вел посредническую торговлю с Прибалтикой и Восточной Европой, а также Востоком. Торговое значение города возросло особенно, когда торговый путь «из варяг в греки» начал замирать. С перемещением торговых путей на побережье Атлантики и внутренние западноевропейские реки Новгород превратился в крупнейший торговый узел того времени. Это значительно усиливало экономическое влияние купцов.
Не менее крупными землями, чем бояре, владело духовенство: владыка - архиепископ Софийского собора, высшее духовенство, монастыри. Вотчины располагались в экономически наиболее развитых районах Новгородской земли. Крупными земельными собственниками были привилегированные монастыри: Юрьев, Аркажский, Антониев и др. Духовенство Новгородской земли имело свои интересы и в торговле, как внешней, так и внутренней, покровителем которой оно себя объявило.
Новгородские купеческие корпорации объединялись вокруг основных храмов.
Новгородский архиепископ скреплял своей печатью торговые договоры с иностранными представителями. Таким образом, интересы новгородского духовенства и боярства были тесно связаны.
Но все же, высокая роль церкви в структуре всех социальных отношений того времени, делала духовенство исключительным слоем новгородского населения.
Боярство, духовенство, купечество являлось наиболее могущественной социальной группой Новгородской феодальной республики.
Более мелкими, чем бояре, феодальными собственниками были житьи люди. Непривилегированные мелкие вотчинники назывались своеземцами.
Во всех категориях феодального землевладения основной формой эксплуатации непосредственных производителей служила оброчная система. Владельческое хозяйство было невелико и обслуживалось преимущественно холопами, количество которых постоянно сокращалось. Ко 2-й половине XV в. наряду с натуральным оброком существенное значение стали приобретать денежные платежи. Однако процесс развития товарно-денежных отношений затронул лишь отдельные стороны феодального хозяйства (преимущественно промыслы).
Феодалы стремились юридически прикрепить крестьян к земле. К началу XIV в. из среды зависимого крестьянства выделились отдельные категории (давние люди, половники, поручники, должники), которые лишились права ухода от своих владельцев.
Кроме того, уже в те годы в республике получает развитие социальный слой ремесленников.
Указание на слои населения имеется и Новгородской судной грамоте. Так вводная часть указывает, что сама она принята на вече, в присутствии «Се покончаша посадникы Ноугородцкие, и тысятцкие Ноугородцкие, и бояря, и житьи люди, и купци, и черные люди, вся пять концов, весь государь Велики Новгород...».
Социальные слои имели неравные права и обязанности, что было закреплено действовавшим законодательством. Так, по грамоте «одерноватому холопу» запрещалось быть свидетелем в суде, за исключением дел о холопах.
Кроме того, ст. 16 грамоты определяет, что вдовы знатных и житьих людей могут вместо себя в судебном процессе выставлять своего сына, который должен принести присягу за себя и за свою мать. Если же сын этого не сделает, вдова может принести присягу дома в присутствии истца и приставов Новгорода. Таким образом, вдовы знатных людей освобождались от личной явки в суд. «А кому будет какое дело до старейшей жены или до житьеи, кои вдовы, а у коей есть сын, ино сыну ее целоватькрест на сей грамоте за себя и за матерь однова; а не поцелует креста сын за матерь, ино целовать крест матери однова у себя в дому перед истцом и перед приставы Ноугородскими» - дословно говорится в грамоте.
Разнообразие социальных групп, их интересов вызывало внутреннюю борьбу на протяжении всего развития феодальных отношений в Новгородской республике.
За период существования республики отмечается около 80 крупных выступлений горожан, нередко выливавшихся в вооруженные восстания. Наиболее крупные городские восстания (1136, 1207, 1228-29, 1270, 1418, 1446-47 гг.) захватили также и крестьянские массы. Побеги, отказ от уплаты феодальных повинностей, отдельные локальные выступления и др. формы антифеодального протеста были частым явлением в XII-XV вв.
В Киевское государство Новгород входил, как и Другие земли, в качестве удела сыновей великих князей. После распада Киевского государства Новгород превратился в самостоятельную землю.
Экономическое развитие города, классовая борьба, удаленность от центральной власти - привело к обособлению от Киева. Оно стало проявляться уже в начале XI в. Выразителем идеи обособления являлось новгородское боярство, поддержанное городским населением, несогласным с обязанностью платить дань и поставлять войска для походов киевского князя.
Республиканские порядки в Новгороде сложились не сразу. Борьба между князем и боярством происходила многие десятилетия и привела к установлению приоритета боярской власти после событий 1136 г., когда, воспользовавшись восстанием новгородцев, боярство присвоило право приглашать князя.
Краткий анализ экономического положения Новгорода позволяет сделать ряд выводов. Республиканская форма правления возникает в городе как альтернатива монархической, распространенной в государствах остальной Руси. Она получает развитие благодаря высокому уровню торгово-ремесленных отношений.
Организация высших органов власти Новгородской феодальной республики сложилась не сразу. В течение ХІ - ХIII вв. оформились вече, институт посадничества, тысяцкий, боярский Совет (осподе) во главе с архиепископом (владыкой).
Символом государственной самобытности Новгородской земли и ее основой было вече. Юридически оно считалось высшим органом. И представляло собой собрание полноправных жителей города мужского пола. Как отмечают дореволюционные ученые, вече - полное законное собрание, и оно-то юридически составляло верх законной власти и правления Великого Новгорода.
Функции веча в Новгороде не могут быть перечислены с исчерпывающей полнотой. Они определялись конкретными решениями самого веча и всесторонне охватывали жизнь новгородской земли. Наиболее важными часто встречающимися в источниках полномочиями веча являлись следующие:
1.Заключение и расторжение договора с князем.
2.На вече избирались и смещались все высшие должностные лица: посадник, тысяцкий, владыка.
.Контроль за деятельностью князя, посадника, посадников, тысяцких, владыки и других должностных лиц.
.Назначение новгородских воевод.
.Вече объявляло войну и заключало мир, решало вопросы внешних сношений, заключения торговых соглашений с западными странами.
.Распоряжение земельной собственностью города.
.На вече определялись налоги, пошлины, подати и повинности, торговые правила и льготы. Контроль за их выполнением.
.Вечем принимались решения о постройке городских укреплений, сооружений, мостов, церквей.
.Законодательная функция.
.Вече обладало судебными функциями в отношении высших должностных лиц и наиболее важных уголовных и гражданских дел. Контроль за судебными сроками и исполнение решений, предоставление судебных льгот.
Таким образом, в функции веча входили вопросы, относимые ныне ко всем трем ветвям власти - исполнительной, законодательной и судебной. Поэтому, трудно не согласиться с О.В. Мартышиным, который указывает: «Вече превратилось в единственный, а потому и подлинный и несомненный верховный орган законодательства, управления и суда, от которого принимают полномочия и которому подотчетны главные носители власти - князь, владыка, посадник и тысяцкий».
Рассматривая судебные полномочия веча можно отметить, что к его подсудности относились дела о государственных преступлениях: перевет, крамола, должностные преступления, судебная волокита. Так, при попытке уклониться от уплаты судебных пошлин, наказание устанавливалось «всим Великим Новымгородом». Преступления против веры, по общему правилу, составляли монополию церковного суда и выносились на вече только в случаях, когда они считались особо серьезными, массовыми, нарушающими государственное спокойствие.
Вече собиралось по звону колокола или по кличу биричей. Созывали вече князь, посадник, тысяцкий, владыка или рядовые граждане по своей инициативе. Последние случаи были не часты и не совсем обычны. Они скорее показатель тревожной обстановки в городе, недовольства правящей верхушкой. Созвать вече - значило представить дело на обсуждение народа, и потому всякий, кто считал себя вправе говорить с народом, мог и созвать вече.
Никакой проверки права на присутствие не существовало. Понятие кворума не существовало. О процедуре обсуждения вопросов обсуждения вопросов и принятия решений доподлинно ничего не известно. Наиболее распространенной версией является та, что каждому участнику собрания было дозволено высказывать свое мнение, что часто мешало должностным лицам и вызывало большие волнения.
Принцип принятия решений сводился к тому, чтобы прийти к единодушию или в случае невозможности, к выявлению наиболее авторитетной позиции, чтобы ее противники считали нецелесообразным отстаивать свою точку зрения.
Счета голосов не вели. Большинство давало себя знать громкими криками. В случае раскола дело решалось дракой. Такой ход событий не представлялся новгородцам незаконным. Напротив, в вечевых столкновениях они видели суд Божий. Твердого, раз и навсегда установленного порядка не существовало. Многое зависело от конкретных обстоятельств. Но общие процессуальные аспекты проведения собрания определялись обычаем с достаточной ясностью, что обеспечивало стабильность.
В анализе веча на предмет легитимности принимаемых им решений важно установить признаки, отличающее полномочное народное собрание от обычных народных сходок.
Новгородцами была выработана формула, определяющая законность вечевого собрания. Она часто повторяется на страницах летописей и грамот. Приведем ее наиболее полный текст, опуская имена по жалованной грамоте Великого Новгорода Соловецкому монастырю: «И по благословению господина преосвященного архиепископа Великого Новгорода и Пскова владыки ... господин посадник Великого Новгорода степенный ... и старые посадники, и господин тысяцкий Великого Новгорода степенный и старые тысяцкие, и бояре, и житьи люди, и купцы и черные люди, и весь господин государь Великий Новгород, все пять концов, на вече на Ярославле дворе пожаловаша».
Таким образом, вече было правомочно принимать решения, обладающие юридической силой тогда, когда на нем присутствовали высшие должностные лица Новгорода - посадники и тысяцкие, владыка; представители всех пяти концов города; представители всех социальных групп.
Следовательно, правомочным объявлялось то собрание, на котором присутствовали представители администрации города, всех социальных и административно-территориальных групп. Это создавало относительно равные возможности для участников отстаивать свои взгляды.
В вече мог участвовать каждый свободный житель Новгорода за исключением женщин, чье присутствие было несовместимо с кулачным характером вечевых «прений».
Фактическая нерегулярность, частый, а порой и неожиданный созыв вечевых собраний, колокольный способ оповещения делали невозможным участие крестьян и жителей пригорода.
Такова была форма проведения вечевых собраний. Являясь институтом непосредственной демократии, вече таило в себе ряд противоречий между социальными группами города.
Так, в раннефеодальный период вече противостоит власти князя и его аппарата, отстаивая экономические и политические интересы свободного населения. Исследователи отмечают, что верхушка новгородского общества обращалась к вечевым сходам всякий раз, когда княжеская власть угрожала ее привилегиям. Примерно к середине XIII века отношения с князьями приобретают стабильный характер. На рубеже XIII-X1V веков социальное расслоение приобретает законченные формы, что постепенно приводит к усилению внутренних конфликтов в обществе.
История Новгорода знает немало примеров, когда народные массы расправлялись с неугодными им должностными лицами, разграбляли боярские дома. Но экономические и политические основы господства господствующего класса оставались незыблемы. К XV в. Новгородское вече, формально сохраняя свое значение, на деле превращается в орган власти боярской олигархии.
На деле вечевые порядки исключали возможность серьезного обсуждения вопроса, роль рядовых граждан сводилась лишь к подаче своего голоса за или против. Подготовительная работа, оказывающая решающее воздействие на выбор, проводилась посадниками, тысяцкими. От них же зависело оформление решения. Новгородский обычай требовал благословения решения владыкой.
Такое положение дел ставило простой народ в зависимость от городской знати, которая могла попросту не явиться на вече, собираемое по инициативе черни, бойкотировать решение вопроса. Несоблюдение хотя бы одного из указанных выше правил превращало вече из легитимного собрания в сборище «кромольников».
Анализируя формально-юридическое значение веча, следует обратить внимание на следующее. Ряд ученых придерживается мнения о том, что вече является органом государства. Мы не разделяем такой точки зрения. Считаем, что данное собрание обладает признаками прямого волеизъявления народа и по своей правовой природе схоже с проведением референдума.
Так, по сложившейся в правовой науке терминологии государственный орган - гражданин или организация, выступающие от имени государства, наделенные государственно-властными полномочиями, уполномоченные государством на осуществление его задач и функций в определенной сфере и действующее в рамках своей компетенции в соответствии с порядком, установленным государством. Государственный орган является самостоятельной организационно обособленной единицей государственного аппарата, специализированной для осуществления определенной функции и наделенной компетенцией для осуществления этой функции.
В свою очередь референдум - форма непосредственной демократии, на которой происходит окончательное решение вопросов государственного, регионального или местного значения путем голосования граждан, проживающих на соответствующей территории. Является высшим непосредственным выражением власти народа16.
Анализ признаков приведенных выше категорий позволяет сделать вывод о том, что вече в большей степени присущи признаки референдума.
Именно на вече выносились наиболее важные государственные вопросы, им утверждались разработанные государственными органами проекты решений (выборы князя, наказания, помилования).
Анализ политического устройства Новгорода ставит один вопрос. В условиях развития республиканской формы правления нужна ли новгородцам власть князя?
С одной стороны решениями вече князья неоднократно изгонялись. С другой - новгородцы незамедлительно стремились как можно скорее добыть себе нового князя. Княжеская власть была необходима для Новгорода. Новгородцы настаивали не на ее упразднении, а на свободном избрании и изгнании князя, на превращении его в должностное лицо.
Военная угроза со стороны Швеции, Литвы, Польши, Ливонского ордена, усобицы в русских землях, захватнические войны на севере и северо-востоке требовали от Новгорода постоянной боевой готовности.
Князь являлся традиционным военачальником. В этой должности он обладал рядом важных преимуществ. Дело в том, что во время войн обострялись внутригородские классовые противоречия, и князь, как лицо беспристрастное способствовал умиротворению. Бояре не терпели подчинения равному. Поэтому в войске добиться единоначалия легче всего было князю - с его знатностью никто не мог равняться. Городу удобно было иметь в своем распоряжении профессиональных воинов - княжескую дружину.
Такого же мнения придерживался и Н.И. Костомаров, который указывал, что в Новгороде главное достоинство князя состояло в предводительстве войском; и в те времена, когда уже не чувствовалась потребность в князе по управлению гражданскими делами, Новгород все еще признавал за лицом княжеского происхождения право и как бы способность быть предводителем войска. С этими-то понятиями Новгород в 14 и 15 веках призывал себе князей на кормление в качестве военачальников и охранителей пограничных краев.
Кроме того, приглашение князя служило средством установления нормальных политических и торговых отношений с прочей Русью. При соперничестве князей только призвание сильнейшего из них действовало безотказно в качестве средства нормализации отношений с Русью. Во времена татарского ига новгородцы избирали князей, получивших от хана ярлык на великое княжение. Такое положение дел создавало в некотором роде конкуренцию между князьями, поскольку новгородское княжение, сулило большие доходы и увеличивало политическое влияние избранника на русские дела.
Князья приглашались в город после предварительного обсуждения каждой конкретной кандидатуры на Совете. Затем эта кандидатура рекомендовалась вече. Приглашение скреплялось договором между ним и боярством. Договор четко определял взаимные права и обязанности. Здесь наблюдаются первые признаки республиканской формы правления в Новгороде. Во-первых, налицо выборность князя, в отличие от существовавших тогда порядков передачи власти по наследству. Во-вторых, наличие договора между приглашенным князем и пригласившим его боярством. Это говорит об ответственности субъекта, наделенного властью перед источником власти.
Приглашение князя на Новгород было не только выгодно, но и чревато немалыми опасностями. Князь представлял угрозу республиканским учреждениям. Именно поэтому призвание князя обставлялось условиями. Эти условия формулировались в договорной грамоте - уставе своеобразных отношений.
Новгородские княжеские договоры заключались бессрочно и расторгались волеизъявлением одной из сторон. Князь покидал Новгород, будучи недоволен ограничениями своей власти или по другим причинам. Поводами для расторжения договора со стороны Новгорода служили неудовлетворительное несение военной службы или неспособность к управлению, а во времена господства Золотой Орды - невыдача ярлыка на великое княжение.
Князь должен был целовать крест Новгороду, а Новгород целовал крест ему. Это взаимное целование служило залогом их взаимного согласия.
Принятый Новгородом князь не становился его верховным правителем и не возглавлял новгородскую администрацию. Он по собственному усмотрению правил только переданными ему в кормление волостями. Из договоров, оставшихся до нашего времени, видно, что князь был поставлен вне связей с жизнью Новгорода. Вся волость считалась достоянием св. Софии и Великого Новгорода. Князь не мог совершать сделок с землей, ограничивалось его право пускать капитал в оборот на новгородской земле. Князь даже жил не в Новгороде, а на Городище.
Как глава вооруженных сил князь не только оборонял рубежи, но и ставил крепости, и расширял колониальные владения города. Как справедливо отмечает Н.И. Костомаров, в древние времена виды общественной деятельности не были строго разграничены и разделены; князь, будучи предводителем ополчения и защитником земли извне, был вместе и правителем, т.е. защитником ее внутри.
Князь не мог отменить грамоты с пожалованием прав и выдавать новые без посадника и веча. Вече в свою очередь давало грамоты безо всякого участия князя. В этом сказывается его верховенство над княжеской властью.
В сфере внешних сношений также вече обладало решающим значением. Князь должен был лишь безоговорочно служить Новгороду в случае нападения на него или решения веча открыть военные действия. Но князь не имел права самостоятельно от имени города объявлять войну. Во власти князя было лишь поставить вопрос о войне на повестку дня.
Важно учесть, что войны, которые вел князь своими силами и в своих землях, ни к чему не обязывали жителей вольного города. Князю предоставлено право договариваться с республикой о взаимопомощи в каждом конкретном случае как с посторонней державой.
Анализируя военную функцию Новгородского государства, следует указать на неразвитость такого социального института как армия в данном государстве. Войско состояло из дружины и ополчения. Но особенности государственного строя привели к тому, что регулярного и обученного войска Новгород не имел. Подобным войском в княжествах являлась княжеская дружина. Вооруженные силы Новгорода собирались по мере надобности и носили смешанный характер, что отрицательно сказывалось на их боеспособности.
Основу новгородского войска составляли люди, верстанные (призванные) на службу по постановлению веча в городе и по волостям.
Формирование ополчения проводилось по административно-территориальному принципу. Другой категорией войска являлись дружины крупных феодалов и купцов, а также владыки. В походах принимали участие и добровольцы. В этих условиях княжеская дружина была единственным регулярным профессиональным элементом новгородских вооруженных сил.
Оборона государства находилась в ведении центральных властей. Волости привлекались к строительству оборонных сооружений в Новгороде, но и Новгород на свои средства строил крепости-пригороды по всей земле и на подступах к центру. Защита пригородов была обязанностью Новгорода. Жители пригородов в случае нападения, приготовившись к осаде, посылали за князем и новгородцами. Однако Новгород не всегда выполнял свои обязательства.
Князь был наделен судебными полномочиями. К компетенции княжеского суда относилось разбирательство дел, в которых одна из сторон не имела Новгородского гражданства. Но судебные полномочия, сосредоточенные в руках князя не были ни верховными, ни апелляционными. Самое значительное ограничение судебных полномочий князя заключалось в том, что он не был самостоятелен в решении дел. Князь не мог судить без посадника и делил с ним поровну судебные пошлины. Так, ст. 2 Новгородской судной грамоты гласит «а без наместника великого князя посаднику суда не кончати».
Судебные полномочия князя и посадника осуществлялись ими лично в Новгороде и при объезде волости или чаще через наместников и тиунов. Княжеский и посадницкий должны были вершить дела совместно. Таково было правило, но на практике единство княжеско-посадницкой судебной власти не всегда соблюдалось. Это обуславливалось стремлением вольного города обходиться без вмешательства во внутренние дела, и интерес княжеской власти, главным образом, к доходной стороне суда. К княжеско-посадничьей юрисдикции относились как уголовные, так и гражданские дела.
Финансовое обеспечение княжеской деятельности также свидетельствует о том, что князь находился в статусе должностного лица. Так, В.Л. Янин указывает, что «княжеских владений не существовало» и новгородцы сами собирают государственные подати, передавая их малую часть князю в виде дара. Правда с двух податных единиц Важанского и Имоволожского - весь доход поступает в личную казну князя.
Анализируя механизм любого государства важно обратить внимание на его составной элемент - процедуры принятия важных государственных решений. Как уже отмечалось выше, такие решения в Новгороде принимались вечем, скреплялись печатями владыки, князя, посадников, тысяцких. Но важную роль в принятии решений в любом государстве играют органы их подготавливающие, в недрах которых решение возникает, обсуждается и предлагается народу в той форме, в какой он его примет. Такое положение дел дает все основания назвать этот орган полновластным.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что реальная полная власть в Новгороде принадлежала боярскому Совету (Совету господ).
В процессе формирования Новгородской республики дума при князе превратилась из совещательного органа княжеского управления в собрание влиятельнейших представителей города, на котором князь мог быть выслушан, но не имел решающего голоса.
Боярский совет, видимо, был не вполне официальным учреждением. Во всяком случае новгородские памятники права никогда не упоминают о нем прямо.
В.Л. Янин связывает учреждение совета со своей гипотезой о реформе 1291 года. Дореволюционные историки, в частности В.О. Ключевский утверждают о постепенном превращении княжеской думы в боярский совет.
Весьма противоречивы мнения о составе совета. Упоминание о «300 золотых поясах» в донесении Немецкого двора рижскому магистрату от 1331 года воспринималось нередко как определение численного состава господ. Более распространен взгляд, что боярский совет составляли владыка, в палатах которого он собирался, на правах председателя, княжеский наместник, посадник, тысяцкий, кончанские старосты, сотские, а также старые посадники и тысяцкие. По мнению В.О. Ключевского, к концу новгородской вольности в него входило более 50 человек.
Чтобы уяснить значение совета в механизме новгородского государства важно понять его взаимоотношения с другими государственными органами республики. Так, по отношению к посадникам, тысяцким, владыке, а также князю в период расцвета новгородской вольности, совет фактически осуществлял распорядительные функции. В случае невыполнения указаний апеллировал к вечу. В отношениях с вечем совет определял и подготавливал вопросы, подлежащие обсуждению. Работа совета, как правило, определяла не только повестку дня, но и решения веча. Пользуясь огромным влиянием на вече, боярский совет мог через него смещать не угодивших ему князей, владык, посадников, тысяцких и, таким образом, направлять деятельность всех высших властей в Новгороде. Воля боярского совета облекалась в форму постановлений народного собрания и избранных им должностных лиц.
Роль церкви в Древней Руси далеко выходила за пределы удовлетворения религиозных потребностей, а в Новгороде была особенно велика из-за слабости княжеского управления. Церковь была могучей экономической и политической силой, без сотрудничества с которой ни одна власть не могла чувствовать себя прочной. Именно поэтому важную роль в политической жизни Новгорода играл владыка (архиепископ).
Вольный Новгород, руководимый выборными учреждениями, меняющий по своему усмотрению князей вел борьбу за церковную самостоятельность (автокефалию). По свидетельствам историков, в 1156 году новгородцы впервые на вече избрали владыку («сьбрался всь град людии, изволиша собе епископь поставити») Аркадия с условием, что, когда придет митрополит в Русь, владыка пойдет к нему «ставиться».
Быстрая реакция Ивана III пресекла стремления новгородской церковной аристократии к полной автокефалии. В договоре о мире с великим князем Иваном Васильевичем (август 1471г.) новгородцы покорно склоняют голову перед московским митрополитом: «А на владычество нам собе по своей старине, а ставится нашему владыце... на Москве у вас, у великих князей и вашего отца у митрополита... а инде нам владыки, опроче московского митрополита нигде не ставити. А пошлины вам, великим князем и вашему отьцу митрополиту от владыки имати по старине».
Выборы первых владык происходили на вече тем же порядком, что и светских должностных лиц, но в атмосфере единодушия. Владыка также был подконтролен вечевому собранию. Как правило, избирали трех кандидатов, а жребий, как возглашение небесной воли, указывал, кто из трех должен получить архиепископский сан. Но были случаи, когда прежний владыка перед смертью или добровольным оставлением должности сам указывал себе преемников. При этом выбор оставался за вечем.
Известен факт изгнания новгородцами архиепископа Арсения в 1228 году по обвинению его в том, что он дал «мзду князю». Обычно владыками становились настоятели наиболее влиятельных монастырей, но известны случаи избрания лиц, принадлежащих к белому духовенству, и даже без сана священника.
По церковным уставам русских князей, церковные и монастырские дела составляли особую область управления, свободную от вмешательства светской власти. Владыка был руководителем всего этого мира, состоящего из черного и белого духовенства, из монастырей и церквей.
Помимо духовного значения, кафедра архиепископа представляла огромную экономическую силу. Духовенству принадлежало в Новгороде более пятой части всех пахотных земель, а из них почти треть находилась во владении архиепископа. По подсчетам А.С. Хорошева, «софийский земельный домен насчитывал 7108 крестьянских дворов, 8937 человек, 8464 обжи, и это ставило главу церкви в положение первого новгородского землевладельца». Доходы владыки составляли судебная десятина, десятина от даней, служебные доходы владыки, плату за совершение святительских обрядов, многочисленные дары, сборы с церквей и монастырей и т.д.
Богатства, находящиеся в распоряжении владыки позволяли ему активно участвовать в хозяйственной и политической жизни, строительстве и обороне. Все это обуславливало политическое значение владыки, превращая его в важнейшее должностное лицо республики. Летописи и грамоты рисуют многостороннюю государственную деятельность владыки. Слово владыки имело такой вес, что вечевые решения принимались от имени владыки и всего Новгорода.
В компетенцию владыки входили не только церковные вопросы, но и светские. Архиепископ возглавлял Совет, представлял Новгород во внешних сношениях, скреплял печатью договоры и грамоты республики. В его ведении находились казна, которая передавалась вечем на хранение в Дом св. Софии.
Владыку отправляли в посольства к князьям для переговоров о приглашении их в Новгород и улаживания взаимных неудовольствий. Так, архиепископ Илья принимал активное участие в отстаивании свободы города от Андрея Боголюбского, а после славной победы новгородского оружия отправился к князю для нормализации отношений. Владыка Феофил возглавил посольство к Ивану III после Шелонской битвы и подписал мирный договор.
Установление мирных отношений или открытие военных действий Новгородом также требовало одобрения владыки. Договор о мире с Норвегией 1326 года скреплен печатью владыки. В 1339 году его представитель входил в состав посольства к королю шведскому.
Устав князя Всеволода наделяет владыку еще одной важной функцией - контролем над торговлей. Ежегодно он должен был проверять точность торговых мер и сурово наказывать лиц, виновных в их порче. За попечение о торговле владыка получал дар с Иванской сотни.
Кроме того, он наделен значительными судебными функциями. Так, с первой половины XIV в. он ведал всеми тяжбами по земельным делам. Суд высшей инстанции заседал в его резиденции. Кроме светского, архиепископ вершил также и церковный суд. В 1385 году новгородцы высказались против права митрополита Московского судить их в своей резиденции в Москве и производить периодический суд в Новгороде. По вечевому решению 1385 года церковный суд должен был осуществляться новгородским архиепископом при участии представителей новгородских бояр и житьих людей. С каждой стороны должно было присутствовать по два таких представителя.
При этом, суду подлежали все слои населения. Об этом в ст. 1 Новгородской грамоты говорится следующее: «Нареченному на архиепископство Великого Новагорода и Пскова священному иноку Феофилу судити суд свои, суд святительски по святых отецъ правилу, по 33 манакануну; а судити ему всех равно, как боярина, так и житьего, так и молодчего человека».
Анализируемая статья свидетельствует об огромном политическом влиянии архиепископа. Из нее следует, что правовыми материальными правовыми основаниями для суда владыки является манаканун -церковное, каноническое право, которое исходит от духовных властей государства. В этом случае светская власть не обладает правом изменять и устанавливать правила поведения, что значительно усиливает роль архиепископа. По мнению В.Л. Янина, владычный суд в XV в. до 1478 г. не только сохраняет, но и расширяет сферу своего влияния. Соглашаясь с ним, отметим, что подобный процесс усиления духовной власти был характерен для всех княжеств Руси того периода.
Особое значение имело для Новгорода сдерживающее влияние, оказываемое владыкой на тенденцию пригородов и волостей к отделению. Новгородское руководство было обременительно для провинций, многие стремились выйти из состава государства. Глава церкви цементировал это нестойкое единство Новгородской земли.
После образования независимого Псковского государства владыка, сохраняя полномочия главы церкви, способствовал удержанию Пскова в новгородской орбите и перекачивал часть доходов псковской церкви в казну св. Софии. Между псковской и новгородской церквами сложились такие же отношения, как между новгородской и московской.
Способом укрепления власти Новгорода в пригородах и отдаленных районах могла служить передача под управление владычных наместников. Предположение об этом делается учеными на основе изучения группы булл. Наместники владыки посылались в территории, находившиеся под угрозой отделения или завоевания.
Как верно указывает А.С. Хорошев: «Новгородское правительство в стремлении удержать в своей орбите владение республикой... опиралось на авторитет и власть церковного князя. Тем самым происходило усиление роли новгородского владыки в системе государственного управления».
Вместе с тем, принадлежность к православной, а не к западной католической церкви обуславливало желание новгородцев сохранить «единство с русским отечеством».
Анализ полномочий владыки в светских делах позволяет сделать вывод о его исключительной роли. Владыка обладал политическим, экономическим и духовным весом, а также имел важнейшие функции в области исполнительной, законодательной и судебной власти. В перечне представителей Новгорода он всегда упоминался первым. Указанные факторы часто располагали исследователей к тому, чтобы видеть в нем главу государства.
Приоритет в этом вопросе принадлежит де Ленуа, назвавшему владыку «сеньором города». Такая оценка бытует до сих пор. Г.Е. Кочин, комментируя ее, подчеркивает «наблюдательность приезжего иностранца». В.Ф. Андреев полагает, что владыка возглавлял не только церковь, но и Новгородское государство.
Подобные утверждения подчеркивают реальное отличие статуса новгородского владыки от статуса архиепископов и митрополитов других русских земель, явившееся результатом ослабления княжеской власти и установления республиканской формы правления.
На наш взгляд подобные оценки юридически неточны. Дело в том, что признание владыки главой государства равнозначно провозглашению Новгорода теократической республикой. Владыка являлся лишь одним из высших должностных лиц государства. Его особый статус был связан с авторитетом церкви. Но власть его не распространялась на все области управления. Говорить о подчиненности ему посадника и тысяцкого нет оснований.
Полагаем, владыка являлся прообразом системы сдержек и противовесов политического устройства республики, которая имеется в государствах с республиканской формой правления.
Республиканский строй определил существенное отличие механизма государственной власти Новгородской феодальной республики от остальных княжеств периода феодальной раздробленности.
Следующим должностным лицом являлся посадник.
Провести четкую грань между функциями посадников и тысяцких не удается. Сомнительно существовала ли она вообще. Летописи и грамоты свидетельствуют о том, что и в гражданской и в военной области управлением занимались и тысяцкие и посадники. Те и другие участвовали в переговорах с князьями и иностранными государствами.
Таким образом, у посадников и тысяцких сложились общие предметы ведения, охватывающие почти все новгородское управление.
Вместе с тем, было бы неправильным утверждение о том, что между ними отсутствует разграничение компетенции.
Посадник избирался на вече из представителей знатнейших боярских фамилий. Посадник был председателем на вече, ведал администрацией, внешнеполитическими делами, следил за взысканием податей, с населения. Фактически он ведал всеми делами государства. Посадник контролировал деятельность князя, являясь его советником в военных и судебных делах, а также выполнял совместно с ним важнейшие государственные функции. Так совместно осуществлялось командование вооруженными силами, суд.
В основе формирования этого органа власти лежит представительство от концов города. С середины 14 в. в Новгороде избирают одновременно шесть посадников с пожизненными полномочиями. При этом одного из них ежегодно избирают на должность главного - степенного - посадника. В конце первой четверти 15 в. число одновременно действовавших посадников достигает 24, а затем - 36.
Тысяцкого избирали на вече. Выборы, поначалу, происходили из числа лиц небоярского происхождения. В его функции входило представительство интересов житьих и черных людей. Тысяцкий ведал торговыми взаимоотношениями и осуществлял судебную власть по торговым делам, решал и другие вопросы управления, являясь помощником посадника. В военное время тысяцкий командовал народным ополчением.
Суд тысяцкого или торговый суд упоминается впервые в 1268-69 гг. Так, в «Рукописании князя Всеволода» - правовом памятнике, сохранившим устав купеческой корпорации Новгорода прямо указывается на подведомственность суду тысяцкого торговых дел: «И яз князь поставил управливати им (т.е. тысяцкому и купеческим старостам) всякие дела Иванская, и торговал, и гостинная, и суд торговый...».
При отсутствии четкого разделения полномочий тесное взаимодействие между посадниками и тысяцкими было необходимостью. Поэтому зачастую посадник и тысяцкий назначались и сменялись вместе. Они могли эффективно действовать лишь будучи единодушны.
Финансовая сторона республики выражалась в следующей системе. Доходы новгородской светской казны состояли из налогов и повинностей, торговых и судебных пошлин, вир и экстренных сборов. Государство обеспечивало и обязанности по отношению к князьям и Золотой Орде. Правила распределения финансовых обязательств во многом не ясны. Богатые новгородцы несли немалые расходы по благоустройству, церковному строительству. Купцы пользовались важными привилегиями, не обязаны были подвозами, не платили дикой виры.
Плательщиками налогов в натуральном выражении были смерды. Пригороды отчисляли часть из своих сборов по волости в пользу Новгорода. Население собственно Новгорода было видимо свободно от налогов. При сборе повинностей в пользу Золотой Орды новгородцы не представляли исключения.
Расходовалась новгородская казна на строительство оборонительных стен, крепостей, храмов, на содержание должностных лиц и благоустройство.
Судебная власть в основном нами была рассмотрена при анализе компетенции должностных лиц и органов новгородской республики. Как показал анализ, такая дробность судебной власти является следствием государственного строя, и тяги к судебным пошлинам. Такое устройство судебной ветви, несомненно, порождало сложную систему подсудности, но вместе с тем было прогрессивным в тот исторический период.
Отдельно стоит остановиться на формах судебного производства нами не рассмотренных, а также судебных процедурах.
Одной из форм судопроизводства в республике являлся третейский суд, в ходе которого спор должен был разрешаться в результате договоренности сторон. Популярности таких методов способствовали быстрота производства, общедоступность, и освобождение от пошлин. В связи с этим, представляется утверждение о том, что отличительной чертой новгородского судоустройства является государственное признание договорного разрешения споров, придание ему юридической силы.
Суды сотских и старост. Сотские и старосты нередко участвовали в суде посадника по делам своих сотен и погостов и самостоятельно решали мелкие конфликты. Практика эта была запрещена договором Новгорода с Иваном Васильевичем в 1471 году, поскольку лишала князя доли судебных доходов. С этого времени сотские могли судить только вместе с посадниками и наместниками князя43.
Суд докладчиков. Новгородское судопроизводство знало особую необязательную стадию - доклад. В некоторых случаях государственные судьи не считали возможным вынести по нему решение. Тогда они передавали дело докладчикам, которые давали указания, по которым судья должен был закончить дело. Правила работы докладчиков излагаются в ст. 26 Новгородской судной грамоты.
Итак, существование феодальной республики обусловлено развитием крупного феодального землевладения и сосредоточением политической власти в руках боярской олигархии, возглавляющей городскую общину.
Новгородской феодальной республике свойственны два противоречия. Первое выражается в противоречии между господствующим классом феодалов и черных людей - неимущих.
Определяющая роль боярства в управлении городской общиной постепенно привела к отстранению от принятия решений основной массы сельского населения (смердов), которое было лишено представительства на вече. Отсюда возникает очередное противоречие в государственном устройстве Новгорода. Это противоречие между городом и сельскими образованиями. Так, фактически лишенные политических прав, смерды несли все повинности в пользу города. Земли их общин являлись источником роста феодального землевладения. Мы можем назвать его противоречием между центром и регионами.
Несомненно, вече утрачивало демократический характер. Такая тенденция характерна для европейских структур городского управления в эпоху раннего средневековья. Однако в плане исторической перспективы выбор Новгорода был тупиковым. Торгово-ремесленные республики не трансформировались ни в национальные государства, ни в многонациональные империи.
Анализ структуры и функций органов государственной власти Новгорода позволяет сделать ряд выводов относительно общих принципов формы правления. Мы разделяем позицию всех ученых по вопросу формы правления в государстве. Великий Новгород являлся государством с республиканской формой правления. Источником власти в республике являлся народ, точнее мужское население города, которое принимало решения на общем собрании - вече. Государство обладало выборными органами власти, которые осуществляли свои функции от имени народа. Органы власти имели ограниченный срок исполнения своих полномочий. Существовало условное разделение властей.
По характеру политического строя, республика являлась аристократической. Это выражалось в сословных цензах, препятствующих доступу низших сословий в выборные органы. Это вело к усилению зависимости крестьянского населения от господствующего класса.
Мы можем выделить признаки организации формы правления, указывающие на наличие разделения властей в городе.
. Нормативные правовые акты республики принимались довольно широким кругом органов, зачастую их компетенция пересекалась. При этом, они обладали высшей юридической силой, обеспечивались государством. Законы принимали только государственные органы, ни одна организация либо социальная группа не имела подобного права. По общепринятым традициям Руси, каноническое право также входило в правовую систему государства.
Несмотря на наличие множества судебных органов и их фактическое совмещение с органами исполнительной власти, между ними существовало разграничение компетенции. Безусловно, для современного понятия разделения властей, такое положение дел неприемлемо. Однако, для феодального государства Древней Руси с некоторой долей условности считаем вполне прогрессивным явлением.
. Имелась правовая процедура для разрешения конфликтных ситуаций между органами власти.
При этом однозначно определить являлась ли новгородская республика по своему типу парламентской или президентской невозможно (естественно, говорить о парламентской или президентской республике в чистом виде в данный период не вполне корректно, по этой причине мы подразумеваем лишь соответствующие модели). Дело в том, что существуют факторы, указывающие как на президентский, так и на парламентский тип республики. Например, князь, владыка, посадник, тысяцкий избирались населением, а не каким-либо государственным органом. Это утверждение свидетельствует о президентском характере республики. Вместе с тем, никто из них не являлся главой государства и не имел определяющих властных полномочий во всех сферах. Ранее нами был сделан вывод о том, что вече является формой прямого волеизъявления, а не парламентом республики. Поэтому парламентской республикой Новгород также назвать затруднительно. Выводом в данных условиях может быть то, что история Новгородской республики лишний раз подтверждает утверждение, что формы правления в чистом виде достаточно редки на практике.
.2 Советская модель республики в 1918-1985 гг.
Днем основания Советского государства считается 25 октября 1917 г. В этот день в 22 часа 40 минут свои заседания открыл II Всероссийский съезд Советов. На съезде были приняты первые декреты советской власти «О мире», «О земле». Съезд избрал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет в составе 101 человека. Съезд сформировал первое рабоче-крестьянское правительство - Совет Народных Комиссаров. Этими действиями был сделан первый шаг на пути строительства нового типа республики - Советской.
В первый год правления советская власть приступила к национализации промышленности, частных предприятий и банковской системы. Были аннулированы все иностранные и внутренние займы, заключенные царской властью и Временным правительством.
Не менее важное значение имел III Всероссийский съезд Советов, который принял «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», в которой Россия была объявлена республикой. Этим же актом законодательно было закреплено образование Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. В дополнение к Декларации съезд принял резолюцию «О федеральных учреждениях Российской республики».
Достигнутые большевиками к 1918 г. успехи требовали закрепления в законодательном акте, отражающем основные изменения в государственном и общественном устройстве, регламентирующем строительство государственного механизма и предоставляющем правовые основания для назревающих изменений в форме государственного единства.
Конституция 1918 г. соответствовала первому этапу развития советского общества и государства - этапу диктатуры пролетариата. Это обусловило специфику закрепляемых ею институтов.
Советская политическая система выросла из организаций, возникших еще в дореволюционной России: партия, Советы, профсоюзы. При этом, право на объединение в союзы приходилось отстаивать от попыток действующей власти ограничить его. Это обусловило специфику создаваемых организаций.
В самой Конституции указывалось, что «основная задача рассчитанной на настоящий переходный момент Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики заключается в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти».
Не вдаваясь в обсуждение самой теоретической возможности отмирания государства и возникновения бесклассового общества, отметим, что для целей настоящего исследования имеет значение ст. 1 Конституции, в которой Россия объявлялась Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
Вопрос о том, кому принадлежит государственная власть в России, был отражен еще в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, текст которой полностью вошел в первую российскую
Конституцию. Россия объявлялась Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, «Ленинское учение о Советах» стало основной частью доктрины государственного управления. По мнению ученых, Советы - это органы непосредственной демократии . Надо отметить, что Советы действительно обладали признаками непосредственного волеизъявления народа. Таким образом, впервые после республик феодальной Руси, подобная форма выражения воли народа нашла отражение в государственном механизме.
Ст. 7 Конституции провозглашала: «Власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их полномочному представительству - Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
По мнению руководства страны, пришедшего к власти в результате революции, новым государством должно было стать именно государство Советов.
Советы, возникшие еще в революцию 1905-1907 гг., возродились в 1917 г. сразу после Февральской революции. В.И. Ленин подчеркнул, что форма парламентарной республики в условиях России 1917 г. была бы шагом назад, ибо возникла новая, не предусмотренная ранее форма политической организации - Советы.
Такая концепция государственного устройства и формы правления вызывала споры. Так, А.А. Богданов, полемизируя с В.И. Лениным, утверждал: «Советы Рабочих и иных Депутатов представляют органы революционной борьбы, орудие движения революции, выполняемого ею разрушения и строительства; следовательно - учреждение революционно-правовое, а не государственно-правовое. Теперь нам предлагают сделать из него «новый тип государства».
Но, отсутствие преемственности Советов и российского парламентаризма, своеобразная неформальность Советов делали их наиболее привлекательной системой управления. Таким образом, в анализируемый период Советы из политической формы диктатуры пролетариата выросли в единую систему государственной власти.
Советы заняли ведущее положение в государственном механизме. Они были построены по территориальному принципу и представляли собой органы руководства на этой территории.
Таким образом, политической основой нового социалистического общества стали Советы. В ст. 10 Конституции прямо указывалось, что «Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России. Вся власть в пределах Российской Социалистической Федеративной Республики принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах». Ст. 12 указывала, что верховная власть в РСФСР «принадлежит Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами - Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов».
Конституция РСФСР 1918 г. устанавливала систему советских государственных органов, которые действовали относительно долгий период без существенных изменений.
Раздел третий Конституции закреплял систему государственных органов, возникших еще накануне Октябрьской революции, а также новых государственных органов, созданных в результате слома механизма эксплуататорского государства и создания первой в мире Советской социалистической республики.
К центральной власти Конституция относила Всероссийские съезды Советов, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, Президиум ВЦИК, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты.
Важно отметить, что Всероссийские съезды Советов и ВЦИК не являлись новыми органами, они функционировали и до Октябрьской революции. Таким образом, Конституция закрепила уже созданные институты, считая их основой советского государственного аппарата.
Ст. 24 Конституции РСФСР 1918 г. определила, что Всероссийский съезд Советов является высшей властью в РСФСР. Он созывался ВЦИК не реже двух раз в год. ВЦИК мог созвать Чрезвычайный съезд Советов.
В соответствии со ст. 25 Конституции городские Советы посылали своих представителей на Всероссийский съезд Советов из расчета 1 депутат на 25 тысяч избирателей, а губернские съезды Советов - 1 депутат на 125 тысяч жителей. Всероссийский съезд Советов избирал ВЦИК.
Ст. 49 Конституции устанавливала, что ведению съезда Советов «подлежат все вопросы общегосударственного значения», и давала их примерный перечень. Особое значение имеет ст. 50, в которой устанавливалось, что ведению съезда подлежат вообще все вопросы, которые съезд признает подлежащими его разрешению.
К исключительной компетенции Всероссийского съезда Советов относилось установление, дополнение и изменение основных начал Конституции и ратификация мирных договоров.
В период между съездами, высшим органом государства являлся ВЦИК.
октября 1917 г. в обращении ВЦИК «Всем Советам, всем рабочим, солдатам и крестьянам» было подчеркнуто, что ВЦИК является полномочным руководящим органом, к которому переходят все права
Первое положение о ВЦИК было принято 2 ноября 1917 г. Оно предусматривало его порядок организации и деятельности. Согласно ему ВЦИК являлся постоянно действующим органом. Конституция не изменила этот порядок. Однако частые заседания ВЦИК не позволяли его членам отлучаться из столицы. Поэтому, в 1919 г. был введен новый сессионный порядок работы ВЦИК. VI Всероссийский съезд Советов установил, что ВЦИК должен собираться на очередные сессии раз в два месяца. IX Всероссийский съезд Советов постановил собирать ВЦИК на три сессии в год.
В остальное время члены ВЦИК должны были выполнять обязанности члена высшего органа государственной власти, которые были закреплены в наказе ВЦИК, принятом в декабре 1919 г.: выступать перед трудящимися на собраниях, разъяснять сущность проводимых Советской властью мероприятий, рассказывать о деятельности ВЦИК.
ВЦИК устанавливал общее направление деятельности Рабоче-крестьянского правительства и всех органов советской власти в стране, рассматривает и утверждает проекты декретов и иные предложения, вносимые Совнаркомом или отдельными ведомствами, а также издает собственные декреты и распоряжения.
ВЦИК даже мог в исключительных случаях устанавливать и изменять границы РСФСР, отчуждать части территории страны или принадлежащие ей права, а также непосредственно устанавливать отношения с иностранными государствами, объявлять войну, заключать мир.
ВЦИК был ответственен перед съездом, которому он предоставлял отчеты о своей деятельности, доклады по общей политике и отдельным вопросам, а в период между съездами являлся высшей властью Республики.
Правовое положение ВЦИК в основных чертах было определено уже в постановлении II Всероссийского съезда Советов об образовании рабочего и крестьянского правительства: «Контроль над деятельностью народных комиссаров и право смещения их принадлежит Всероссийскому съезду Советов и его Центральному Исполнительному Комитету». Таким образом, ВЦИК также являлся новой рожденной революцией формой государственного органа.
Ст. 45 Конституции РСФСР 1918 года упоминает такой орган как Президиум ВЦИК. Первоначально этот орган был создан как технический, вспомогательный. Первое положение о ВЦИК предусматривало, что Президиум должен организовывать и вести повседневную практическую работу ВЦИК. Со временем, однако, функции Президиума ВЦИК расширяются.
VIIВсероссийский съезд Советов наделил Президиум ВЦИК
полномочиями в области нормотворчества. В перерывах между сессиями
ВЦИК его Президиум замещал данный орган власти.
VIIIВсероссийский съезд Советов еще больше расширил
компетенцию Президиума ВЦИК. Он получил право отменять
постановления СНК и издавать от имени ВЦИК постановления.
В связи с большим количеством вопросов, поступавших на рассмотрение Президиума, со 2 января 1922 по 23 мая 1923 г. действовал Малый Президиум ВЦИК.
Для общего управления делами РСФСР ВЦИК образовывал Правительство Республики - Совет Народных Комиссаров, а для руководства отдельными отраслями управления - народные комиссариаты.
Буквальное толкование Конституции позволяет сделать вывод о том, что СНК являлся высшим органом государственного управления, который в осуществлении задачи по общему управлению делами РСФСР издавал декреты, распоряжения, инструкции. Совнарком о всех принятых решениях и постановлениях немедленно сообщал ВЦИК, который вправе был отменить или приостановить всякое постановление и решение.
Таким образом, что Совнарком издавал только подзаконные акты. Однако это не так. Анализ ст. 41 Конституции РСФСР 1918 г. («Все постановления и решения Совета Народных Комиссаров, имеющие крупное общеполитическое значение, представляются на рассмотрение и утверждение ВЦИК Советов») приводит к выводу, что СНК был уполномочен принимать постановления и решения, имевшие важное общеполитическое значение, которое выражалось в законодательных актах. Следовательно, СНК как орган управления был наделен правом создавать нормы права. Примечание к ст. 41 гласило, что мероприятия, требующие неотложного выполнения, могли быть осуществлены Совнаркомом непосредственно.
Кроме того, о праве СНК издавать декреты говорилось еще в постановлении Совнаркома «О порядке утверждения и опубликования законов», изданном в конце октября 1917 г.: «Впредь до созыва Учредительного собрания составление и опубликование законов производится в порядке настоящего постановления Временным Рабочим и Крестьянским Правительством, избранным Всероссийским съездом Советов...».
В числе постоянных комиссий СНК выделялся узкий состав, представлявший собой компактную коллегию из представителей наркоматов - Малый Совнарком. В конце декабря 1917 года Малый Совнарком состоял из наркомов труда, военных дел и продовольствия. В дальнейшем его состав менялся, функции и полномочия расширялись. На заседаниях Малого Совнаркома имели право присутствовать с совещательным голосом секретари с все члены СНК. По решению Совнаркома от 27 марта 1919 г. постановления МСНК не подлежали утверждению на заседании СНК, подписывались от имени СНК в случае если они приняты единогласно, подписаны наркомом юстиции и докладчиком.
июня 1920 г. было принято Положение о Малом Совнаркоме, который готовил вопросы для заседаний СНК, по поручению СНК рассматривал бюджетные и иные вопросы. Решения Малого Совнаркома утверждались председателем СНК после заключения наркома юстиции.
В непосредственном подчинении Совнаркома находились народные комиссариаты. В первом составе СНК было 12 наркоматов, включая Комитет по военным и морским делам, к концу гражданской войны их количество увеличилось до 20.
В руководстве наркоматами сочетаются принципы коллегиальности и единоначалия. Во главе их стоят единоличные начальники - народные комиссары. Конституция устанавливала, что наркомы по должности являются членами СНК. Вместе с тем, при каждом наркоме образуется коллегия под его председательством. Нарком вправе принимать единоличные решения по всем вопросам, отнесенным к ведению руководимого им ведомства, доводя их до сведения коллегии. Коллегия и каждый ее член в отдельности могут обжаловать любое решение наркома, не приостанавливая его исполнения.
При наличии СНК, закон предусматривал контроль деятельности народных комиссариатов со стороны ВЦИК81. Так, сами наркоматы организовывал не только СНК, но и ВЦИК. Члены ВЦИК могли работать в наркоматах (ст. 36 Конституции), Коллегии наркоматов могут обжаловать решения наркомов не только в СНК, но и в Президиуме ВЦИК. Кроме того, ст. 47 прямо указывает, что народные комиссары и коллегии ответственны не только перед СНК, но и перед ВЦИК.
Во второй половине 20-х гг. нарастал внутренний социальный конфликт с крестьянством.
В большевистской концепции развития государства, советской идеологии, позициях лидеров важную роль играло отношение к перспективам мировой революции. В связи с чем, крах надежд на мировую революцию в 1925-1927 гг. по-новому ставил проблему дальнейшего социально-политического и экономического развития. Была выдвинута идея строительства социализма в одной отдельно взятой стране. XIV съезд партии закрепил эту идею в качестве главного направления государственного строительства.
Таким образом, в конце 20-х гг. назрела необходимость проведения коренных изменений в экономике страны и ее общественном строе. Перечисленные факторы оказали решающее влияние на переход к курсу форсированной индустриализации и коллективизации.
Процесс коллективизации начал разворачиваться еще в 1927-28 гг. Тогда он шел с учетом директив XV съезда ВКП(б), в которых подчеркивалась необходимость перевода распыленных крестьянских хозяйств на рельсы крупного производства.
В ноябре 1929 г. пленум ЦК партии принял решение о немедленном проведении сплошной коллективизации в сжатые сроки. Одновременно был создан Народный комиссариат земледелия СССР, призванный осуществлять государственное управление процессом коллективизации.
Для целей исследования, нам важен тот факт, что действовавшая Конституция 1924 г. государственное руководство сельским хозяйством относило к исключительной компетенции союзных республик. Таким образом, создание и последующее развитие Наркомзема расходилось с положениями действующей Конституции.
В 1932-33 гг. сложилась система централизованного управления колхозами. Не вдаваясь в подробный анализ проведенной коллективизации, отметим лишь, то, что сельское население было поставлено в тяжелые условия. Исследователи отмечают, что сельское население фактически прикреплялось к земле и своим совхозам и колхозам.
Реализация форсированного варианта реконструкции народного хозяйства означала ставку на массовое применение внеэкономического принуждения. Это требовало серьезного реформирования политической системы общества.
Главным направлением реформы политической системы стали усиление роли партийного аппарата и сращивание его с центральной властью.
Еще В.И. Лениным была разработана новая концепция государственности. Согласно ей, в центре политической системы находились не Советы, а Коммунистическая партия, являющаяся авангардом пролетариата. Советы же оказывались рычагом управления государством в руках партии. Этому способствовало убеждение о том, что в настоящее время в стране нет другой политической силы, способной возглавить народ в борьбе за спасение страны от территориального расчленения и повести его к социализму. Таким образом, сложилось теоретическое обоснование монополии правящей партии на власть.
С 1931 г. в практику вошло принятие совместных постановлений СНК СССР и ВКП(б), ставших важнейшими директивными указаниями по самым разнообразным вопросам народно-хозяйственной и культурной жизни страны. Органы государственного управления всех уровней подменялись соответствующими руководящими партийными органами. В жизнь вошла практика совмещения партийных и государственных постов.
В 30-е гг. партийный аппарат слился с государственным и аппаратом общественных организаций в единую систему, построенную по иерархическому принципу. Эта управленческая структура возглавлялась ЦК ВКП(б).
Так, в 1938 г. во всех наркоматах были учреждены должности заместителей наркомов по кадрам, которые подчинялись не только наркомам, но и Управлению кадров ЦК. Через Управление кадров не только распределялись кадры, но и осуществлялись повседневное руководство и контроль за деятельностью всех наркоматов и центральных ведомств.
Конституция СССР 1936 года внесла коренные изменения в систему высших общесоюзных и республиканских органов власти.
Ст. 13 Конституции указывала, что СССР «есть союзное государство, образованное на основе добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик. Далее перечислялись республики, которые входили в состав СССР.
Конституция СССР 1936 г. исходила из того, что в стране победил социализм и господствующими стали социалистические отношения.
Впервые в Конституции было зафиксировано, что «экономическую основу СССР составляют социалистическая система хозяйствования и социалистическая собственность на орудия и средства производства, утвердившиеся в результате ликвидации капиталистической системы хозяйства, отмены частной собственности на орудия и средства производства и уничтожения эксплуатации человека человеком». Также принципом распределения материальных благ она закрепляла: «от каждого по его способностям, каждому по его труду»,
Таким образом, в Конституции были закреплены уже сложившиеся в стране общественные отношения, при которых окончательно исчезли экономические корни капитализма.
Выводом из анализа политической системы 30-х гг. может служить следующее. Сложившаяся политическая система не позволяла возникнуть конкурентоспособным образованиям, претендующим на власть. Важнейшие политические решения принимались партией, и только затем оформлялись в виде актов государственных органов власти. Роль Советов существенно снизилась.
В послевоенный период с целью введения общепринятых в международной практике наименований законом Верховного Совета СССР от 15 марта 1946 г. СНК был переименован в Совет Министров, а наркоматы - в министерства.
Совет Министров стал обладать правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы и инструкции министров. Совмин СССР непосредственно контролировал исполнение своих актов.
Анализ норм Конституции 1936 г. позволяет сделать еще один вывод. Сложилась тенденция к централизации и расширению полномочий Союза за счет сужения прав союзных республик, что фактически вело даже не к «автономизации», а к унитаризму.
Дело в том, что основу политической системы общества составляла централизованная партийная структура, где ЦК национальных компартий были напрямую подчинены ЦК ВКП(б). Именно железная партийная структура и идеологическое единство скрепляли советскую федерацию, составляя ее стержень.
Кроме того, Конституция 1936 г. по сравнению с первой Союзной Конституцией расширила полномочия общесоюзных органов. У союзных республик было изъято право на издание своих кодексов законов, право решения вопросов трудового законодательства, законодательства о суде и административно-территориальном устройстве. Все эти полномочия передавались общесоюзным органам, что означало усиление централизации управления.
Подводя итого деятельности советской системы государственных органов на стадии их становления, можно выделить ряд факторов, оказывающих влияние на ее развитие.
Во-первых, Советские органы управления складывались в условиях системных экономических, политических и социальных кризисов, во время революций и войн. Во-вторых, суть диктатуры пролетариата исключала возможность преемственности опыта государственного устройства России, заимствования уже имеющихся структур и приспособления их к новым условиям.
В-третьих, выдвигаемые в доктринах задачи имели определяющее значение на становление системы.
Государственное управление в 1940-е гг. отличалось рядом особенностей, обусловленных Второй мировой войной.
Представление о скором отмирании государства в процессе перехода к социализму были заменены идеологией государственности. На XVII съезде ВКП(б) в І 939 г. было заявлено не только о сохранении государства при социализме, но и при победе коммунизма в одной стране. Одновременно был сформулирован тезис о возрастании руководящей роли партии в государственном управлении и жизни общества. Усиливалось общесоюзное централизованное начало во всей системе государственного управления. К августу 1940 г. в правительстве СССР имелось 25 общесоюзных наркоматов и 16 союзно-республиканских. Для координации их деятельности при СНК СССР созданы 6 хозяйственных советов.
В целях усиления контроля над расходованием денежных средств, материальных ценностей и проверки исполнения постановлений правительства был создан Наркомат госконтроля СССР. В связи с возросшей военной опасностью заботы государственного управления сосредоточились на укреплении трудовой и производственной дисциплины. Президиум ВС СССР принял серию указов по упорядочению работы наркоматов. С целью повышения боеспособности армии укреплялись единоначалие в войсках, кадровый принцип их построения.
Нападение фашистской Германии 22 июня 1941 г. на СССР потребовало качественным образом изменить государственное управление, условия и цели его функционирования, содержание, назначение, структуру, методы, взаимоотношения высших, центральных и местных органов, их кадровый состав. Чрезвычайные условия войны вызвали чрезвычайные формы управления государством и вооруженными силами.
Современные исследователи утверждают, что в основу внутренней политики, перестройки управления был положен принцип максимальной централизации политического, хозяйственного и военного руководства.
Так, 23 июня 1941 г. создана Ставка Главного Командования. При Ставке существовал институт постоянных советников. Особенности состава и структуры Ставки породили ряд проблем в ее деятельности. Громоздкость (20 человек) не позволила Ставке ни разу собраться в полном составе, тем более что часть военачальников сразу отбыла на фронт.
июля 1941 г. Ставка Главного Командования была упразднена и создана Ставка Верховного Командования.
июня 1941 г. вышло Постановление Президиума Верховного Совета СССР, Центрального Комитета ВКП(б) и Совета Народных Комиссаров СССР. Оно гласило: «ввиду создавшегося чрезвычайного положения...
1.Создать Государственный Комитет Обороны...
2.Сосредоточить всю полноту власти в государстве в руках Государственного Комитета Обороиы.
.Обязать всех граждан и все ... органы беспрекословно выполнять решения и распоряжения Государственного Комитета Обороны»128.
Как видно из конкретной исторической обстановки и текста постановления, создание ГКО не было запланировано, а произошло под влиянием чрезвычайных обстоятельств.
Формирование такой чрезвычайной структуры управления, по мысли авторов этого решения, должно было послужить объединению сил в борьбе с агрессией, вывести определенную часть партийных и государственных руководителей из состояния растерянности, убедить народ, что бразды правления находятся в надежных руках, что ситуация остается под контролем.
В течение первых месяцев своей деятельности ГКО принял ряд важных экономических, мобилизационных военных решений и определил меры по созданию новых соединений Красной Армии. Поскольку в руках ГКО официально сосредоточилась вся полнота власти в государстве, то его решения определяли главные вопросы жизни страны в военный период.
ГКО сосредоточил в руках законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Он был создан вопреки действовавшей Конституции. Так, ст. 49 Конституции гласила, что Президиум Верховного Совета СССР имеет право объявлять войну и общую мобилизацию. В то же время ст. 32 Конституции СССР 1936 г. указывала, что законодательная власть осуществляется исключительно Верховным Советом,
За четыре военных года Верховный Совет СССР заседал всего три раза: в июне 1942 г., в феврале 1944 г. и апреле 1945 г. Президиум Верховного Совета СССР созывался на заседания редко, его указы обычно согласовывались опросным порядком и рождались не в его недрах. Взаимоотношения ГКО с Президиумом Верховного Совета СССР ограничивалась, как правило, предоставлением последнему указов и решений.
В отличие от Верховного Совета СССР Государственный Комитет Обороны вносил изменения в законодательство. Рассматривая нормотворческую сторону ГКО можно отметить, что его решениями была введена тотальная перлюстрация почтово-телеграфной корреспонденции в стране (постановление № 37сс от 6 июля 1941 г.), административная и уголовная ответственность членов семей лиц, обвиняемых в сотрудничестве с врагом (постановления № 1074сс от 27 декабря 1941 г. и № 1924сс от 24 июня 1942 г.), установлены конкретные виды наказаний за нарушение работниками транспорта сохранности военных и народнохозяйственных грузов, и т. д129.
ГКО прекратил свою деятельность 4 сентября 1945 г. Решение об этом было оформлено указом Президиума Верховного Совета СССР, в котором говорилось, что Государственный Комитет Обороны прекращает свою деятельность в связи с окончанием войны и прекращением чрезвычайного положения в стране. Все дела ГКО предавались СНК СССР.
Анализ показывает, что деятельность ГКО не была ограничена каким либо органом государства или общественным институтом.
В условиях разрушительной мировой войны государственная система Советской республики оказалась способной сконцентрировать людские, материальные и другие ресурсы, направив их на решение общих задач. Для этого потребовалась реорганизация действующего государственного механизма. Произошедшие изменения обуславливались не только характером общественного строя, но и конкретной ситуацией того времени.
Ранее мы указывали, что Советская республика зарождалась в кризисных условиях. В первых органах советской власти был заложен механизм реагирования на кризисные ситуации. Он выражался в создании комбедов, советов и комитетов обороны, ревкомов.
ГКО представлял собой новый тип чрезвычайных органов власти, пределы полномочий которого не были ничем ограничены, что стало возможным благодаря сращиванию партийного и государственного аппарата, а также фактической неразвитости принципа разделения властей. Таким образом, можно сделать вывод о том, что централизация власти была достигнута еще до образования ГКО.
Условия возникновения, состав и безграничная компетенция ГКО делают его частично схожим с Кабинетом Временного правительства. Однако, имеются существенные различия в функционировании этих органов, что в конечном итоге и обусловило их различную историческую роль в судьбе Отечества.
Ключевым отличием на наш взгляд является легитимность ГКО, члены которого совмещали высшие должности в партийном и государственном аппарате. Кабинет Временного Правительства состоял из людей, незаконно присвоивших себе подобные функции.
Задача, стоявшая перед ГКО была понятна народу. ГКО на протяжении всей войны являлся сердцевиной централизованного руководства обороной страны. Вокруг него выстраивался механизм вертикали управления страной, организовывалось взаимодействие административных, хозяйственных, военных и иных структур.
Формально, такие органы как Верховный Совет и Совет Народных Комиссаров СССР не прекратили своего существования. Высшими партийными органами оставались Политбюро и ЦК ВКП(б). Однако их полномочия, функции и структура также изменились в соответствии с военной обстановкой.
Государственный Комитет Обороны оказался необходимым звеном в механизме управления страной, а его деятельность по сосредоточению усилий народа и государства на разгром имела важное значение.
Окончание Второй мировой войны поставило перед системой государственной власти и управления новые задачи.
Война задержала, ослабила на длительное время цивилизационное развитие воевавших стран. Острое послевоенное противостояние бывших союзников, двух враждебных лагерей, «холодная война» определили во многом состояние советского государственного управления, жесткое своеобразие его перестройки на мирный лад.
Государственное управление перестраивалось на основе и в соответствии с пятилетним планом восстановления и развития народного хозяйства СССР на 1945-1950 гг., в котором были определены основные задачи, направления, методы работы властных и управленческих структур. Основными направлениями этого процесса являлись:
-демилитаризация, отказ от законов, задач, функций военного времени, переход на мирное государственное управление, обновление личного состава управленческого аппарата;
-упразднение неконституционных чрезвычайных органов управления;
-сохранение партийного руководства в государственном управлении, его усиление.
В стране были проведены всенародные выборы в Верховные Советы СССР и союзных республик. В результате выборов была существенно обновлена вся система органов законодательной власти, сокращен состав президиумов союзного и республиканских Верховных советов, расширена их компетенция, упорядочена работа постоянных комиссий местных советов, законодательная база.
С воссозданием системы представительных органов, которые в годы войны не избирались, обновился состав и несколько изменились высшие союзные и республиканские органы управления. 15 марта 1946 г. совнаркомы были преобразованы в Совет Министров, было увеличено количество ведомств, определен статус министров, возросла роль председателей и президиумов союзного и республиканских Советов Министров.
Усилилась роль плановых органов, их ответственность за качество и реализацию государственных планов, существенно возросло значение государственного контроля, прокуратуры. Была демократизирована судебная система.
При всем этом, на рубеже 40-50-х гг. обозначились и кризисные явления в управлении и в самом обществе. Снижалась эффективность государственного управления, обнажались его изъяны, становилось все более очевидным, что командная система действенная в чрезвычайных условиях, мало соответствует требованиям периода стабильного развития.
Проанализировав этап развития советской республики в период ее зарождения и последующего развития, можем отметить следующее.
В предвоенный период 1937-1941 гг. вся система органов власти перестроилась в соответствии с новой Конституцией СССР. Полномочия съездов Советов, ЦИК СССР перешли к Верховному Совету, ставшему органом законодательной власти. Изменялось управление в области хозяйственного строительства. Увеличивалось количество наркоматов, что обуславливалось существенным развитием промышленности. Для руководства народным хозяйством в предвоенный период было характерно усиление централизации.
С началом Великой Отечественной Войны работа государственного аппарата стала перестраиваться на военный лад. В период освободительной войны с фашистскими захватчиками оборона страны стала главной функцией государства, в соответствии с которой устанавливались формы ее реализации. Государственный аппарат стал частью военного организма страны. Наряду с продолжавшими функционировать высшими и центральными органами власти возник чрезвычайный орган Государственный Комитет Обороны. С 23 июня 1941 г. вводились в действие мобилизационные производственные планы. Страна перешла на военное положение.
В послевоенный период деятельность всех звеньев советского государственного аппарата была направлена на скорейшее восстановление народного хозяйства и укрепление военно-экономической мощи Советского государства. Во всех отраслях проводились попытки реорганизации управленческой системы. Однако эти попытки касались только аппарата управления, не меняя принципов и методов управления. Сохраняющаяся централизация приводила к тому, что союзные республики были отстранены от руководства предприятиями, располагавшимися на их территории.
Реформа государственного аппарата, начавшаяся в 1953 г. имела своей целью постепенное ослабление тоталитарного режима. Первыми шагами стали реорганизация системы карательных органов, проведение реабилитация политических заключенных. Силовые министерства, кратковременно объединенные в 1953 г., были вновь разделены на министерство внутренних дел и органы государственной безопасности, из которых в марте 1954 г. был образован КГБ при Совете Министров СССР.
Важным событием, сделавшим необратимым процесс реформ стал XX съезд КПСС, на котором был сделан знаменитый доклад Н.С. Хрущева «О культе личности и его последствиях».
Следующим направлением реформ стали совершенствования системы хозяйственного управления и ее децентрализация. В 1957 г. был осуществлен переход от управления экономикой через отраслевые министерства к руководству через региональные центры - Советы народного хозяйства. Были ликвидированы 141 общесоюзное министерство, вместо которых сформированы небольшие комитеты государственные отраслевые комитеты с координирующими функциями. Совнархозы были региональными коллегиальными органами, в состав которых кроме государственных служащих вошли и руководители предприятий. Созданные 105 совнархозов подчинялись правительству своей республики и были в значительной степени автономны в руководстве трестами, предприятиями и учреждениями регионов.
Большие административно-хозяйственные функции получили Республики. В ведение республик передано 11 тысяч предприятий из союзного подчинения. К ведению союзных республик стало относиться изменение уголовного законодательства и организация борьбы с преступностью.
Предпринятые меры способствовали развязыванию инициативы специалистов и местных органов, повышению уровня специализации регионов и их кооперации. Объем производства в 1957-60 гг. увеличился. Однако власти не удалось найти правильного сочетание централизованного государственного руководства и местной самостоятельности. Возникли затруднения иного свойства. Развивался местный бюрократизм, нарушение пропорций в развитии регионов, ослабло использование достижений научно-технического прогресса. Пытаясь преодолеть эти недостатки, правительство попыталось вновь усилить централизацию в планировании, сократив число местных совнархозов до 43, одновременно создав республиканские совнархозы и Высший совет народного хозяйства СССР.
Полет в космос первого космонавта планеты, достижения народного хозяйства наглядно демонстрируют триумф не только науки, но и всей советской социально-политической системы, которая до определенного времени, безусловно, отвечала национальным интересам страны.
В своей основе система несла черты тоталитарного режима, но с заметными демократическими преобразованиями, связанными с сокращением карательно-репрессивных функций, усилением коллегиальных форм руководства.
Модификации формы правления в 1960-80 гг. не затронули ее сути. Государственно-правовые институты, несмотря на некоторую демократизацию, по-прежнему лишь оформляли власть Коммунистической партии. Были сделаны попытки оживить представительную власть, расширить гражданские права, дать импульс укреплению правосудия.
Преобразования коснулись и руководящей партии. Вместо «генерального» вводилась должность «Первого секретаря ЦК КПСС.
Политбюро ЦК КПСС еще в 1952 г. было переименовано в Президиум и стало более представительным органом, включив в себя помимо ведущих секретарей ЦК КПСС, руководителей компартий союзных республик, Москвы и Ленинграда, Председателя Президиума Верховного Совета, Председателя Совета Министров, ВЦСПС, КГБ, министров обороны, иностранных дел и др. Наряду с Президиумом (Политбюро) сохранился Секретариат ЦК КПСС, возглавлявший высший партийный аппарат. Значение этого органа определялось тем, что секретари ЦК руководили специализированными отделами, которые во многом дублировали соответствующие министерства (по аналогии с нынешней Администрацией Президента России) либо направления и осуществляли руководство ими. Через Секретариат ЦК лидер партии фактически контролировал деятельность всего государственного аппарата и определял руководящий состав всех законодательных и исполнительных органов.
В системе государственной власти сохранял свое значение ЦК КПСС, состоявший в те годы из 225 членов и кандидатов, избираемых на съезде КПСС. Этот орган, по мнению ученых, на всех этапах советской власти и был настоящим парламентом страны. В анализируемый период его значение возросло. В систему КПСС входили нижестоящие краевые, областные, районные, городские комитеты партии, осуществлявшие функции контроля над всеми учреждениями.
В 1966 г. были отменены ограничения на занятие руководящих должностей в партийной иерархии, восстановлено название «генеральный секретарь» ЦК КПСС. Начиная с середины 70-х гг. реальное управление в партии сосредоточилось в Политбюро ЦК КПСС.
октября 1977 г. Верховный Совет СССР утвердил новую Конституцию СССР.
При рассмотрении содержания первых трех советских конституций, можно отметить их общие характерные черты: полновластие Советов как политической основы социалистического общества; социалистическое распределение материальных благ; социалистическая собственность на средства производства; гарантированность прав и свобод; последовательное расширение круга общественных отношений, регулируемых советским конституционным законодательством.
Почти все указанные черты унаследовала Конституция СССР 1977 г. Вместе с тем, она имела ряд существенных отличий.
Республиканская форма правления России по первой советской конституции была создана в момент революционного подъема. Поэтому, основной ее задачей было закрепление смены общественно-экономической формации.
Последующее развитие, закрепленное в Конституции 1924 г., республиканская форма правления получила под влиянием образования нового государства - СССР.
Существенно изменился механизм государства в соответствии с Конституцией 1936 г. Это обуславливалось тем, что в советском обществе «ко времени ее принятия в результате победы социализма коренным образом изменилась классовая и экономическая структура общества».
Главной отличительной особенностью Конституции СССР 1977 г. явилось закрепление в ст. 6 руководящей и направляющей роли Коммунистической партии, объявленной ведущей силой общества.
Конституция законодательно зафиксировала построение в СССР общества «развитого социализма» и утверждала принципы общенародного государства.
В Конституции также было закреплено политическое место Советов в обществе. Советы характеризовались как политическая основа государства. Об этом свидетельствует тот факт, что именно через Советы граждане СССР объединяются в Советское общенародное государство. В ст. 2 Конституции указывалось «Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов». В этой же статье указывалось, что власть в государстве принадлежит народу.
Ст. 93 развивает закрепленный принцип народовластия. Согласно статье Советы непосредственно и через создаваемые ими органы руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь.
Конституция содержала некоторые новые положения о порядке выдвижения кандидатов в депутаты. Такое право было предоставлено некоторым общественным организациям, профсоюзам, трудовым коллективам. Снизился избирательный ценз для депутатов Верховного Совета СССР с 23 лет до 21 года.
Вместе с тем, депутаты Советов всех уровней избирались на безальтернативной основе под контролем парткомов из числа заранее подобранных кандидатов. Хотя избирательная система была всеобщей, тайной, прямой и равной, она не обеспечивала реальной демократии. Была введена форма непосредственной демократии - референдум.
Впервые Конституция содержала около 30 статей об общественных организациях.
Конституция в целом не изменила основ государственной жизни, структуры высших органов власти. Она закрепила и усилила централизм в управлении, сосредоточение государственных функций у партийного аппарата.
В Конституции законодательные функции закреплялись за Верховным Советом СССР, состоявшим из палат Совета Союза и Совета Национальностей. Он возглавлял всю стройную систему Советов сверху донизу. Советы являлись органами общего руководства, а непосредственное управление осуществляли выборные исполнительные комитеты, которые непосредственно руководили хозяйственной, культурной жизнью, здравоохранением, образованием, органами внутренних дел.
В Конституции СССР 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР определялся как постоянно действующий орган Верховного Совета, подотчетный ему и исполняющий его функции в период между сессиями. Он обеспечивал подготовку проектов законов к рассмотрению и их опубликование; организовывал совместную работу постоянных комиссий и давал поручения постоянным комиссиям; заслушивал сообщения государственных органов о рассмотрении рекомендаций постоянных комиссий, рассматривал информацию депутатов, давал им поручения.
Президиум создавал рабочий аппарат, состоявший из специалистов различных отраслей.
Высшим исполнительным органом управления и исполнительной власти являлось правительство - Совет Министров СССР, образуемый Верховным Советом очередного созыва. Центральными органами управления являлись министерства и государственные комитеты, опиравшиеся на свои структуры.
Компетенция Совета Министров значительно расширялась. Он был подотчетен только Верховному Совету СССР и его Президиуму.
СоветМинистров СССР обладал правом издавать общеобязательные к исполнению на всей территории Союза постановления и распоряжения.
Экономическое регулирование продолжало осуществляться на основе планирования. Поэтому, в этот период возрастает роль Госплана. Государственный плановый комитет СССР (Госплан СССР) является союзно-республиканским органом, осуществляющим общегосударственное планирование экономического и социального развития СССР.
Главной задачей Госплана СССР как центрального органа государственного управления в области планирования являлась подготовка в соответствии с Программой КПСС, решениями съездов КПСС и постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР проектов государственных планов экономического и социального развития СССР и внесение их в Совет Министров СССР, а также контроль за выполнением этих планов.
Важно отметить, что Госплан в своей деятельности руководствуется не только нормативными правовыми актами государства, но и актами КПСС.
Закон указывал, что на Госплан СССР возлагается: подготовка совместно с министерствами и ведомствами СССР и Советами Министров союзных республик проектов основных направлений экономического и социального развития СССР на длительный период, перспективных и текущих государственных планов в отраслевом и территориальном разрезах; организация совместно с Государственным комитетом СССР по науке и технике, заинтересованными министерствами и ведомствами СССР и Советами Министров союзных республик и Академией наук СССР разработки целевых комплексных научно-технических, экономических и социальных программ, а также программ развития отдельных регионов и территориально-производственных комплексов; определение порядка и сроков подготовки и представления проектов перспективных и текущих планов, а также целевых комплексных народнохозяйственных программ министерствами и ведомствами СССР и Советами Министров союзных республик исходя из установленных сроков представления проектов этих планов и программ Госпланом СССР в Правительство СССР; разработка научной базы планирования, методических указаний, показателей и форм для составления планов.
Судебная система в изучаемый период практически не изменилась. Следует учесть, что функция разрешения хозяйственных споров относилась к ведению исполнительной власти. Так, разрешение хозяйственных споров относилось к ведению органов государственного арбитража, который в соответствии с Законом СССР «О государственном арбитраже»142, разрешал хозяйственные споры между предприятиями, учреждениями и организациями.
Период с конца 50-х до середины 80-х гг. был насыщен еще более частыми перестройками государственного аппарата. Вместе с тем, реформы также носили формальный характер. Главенствующее положение продолжал занимать административно-командный принцип управления. Следствием этого стала консервация многих переставших отвечать требованиям времени форм политической и экономической жизни, идеологической работы, застой в кадровой политике.
Советская республика существовала в нашей стране с 1917 по 1985 годы. Являясь отдельной разновидностью республиканской формы правления, она имеет следующие основные черты.
Советское государство возникло не эволюционным путем, путем перерастания буржуазного государства в социалистическое, а путем совершения социалистической революции.
Характерной чертой является изменение функций и организации государственных органов. Это выражается в необходимости слома старой государственной машины, уничтожении буржуазного государственного аппарата.
Форма правления неизбежно вытекает из политического режима советской республики. Таким режимом должна являться диктатура пролетариата. Данное положение имеет особое значение. Из него вытекает ряд следствий, касающихся функций социалистического государства, форм их реализации.
В своем становлении советская республика прошла несколько этапов: переходный от капитализма к социализму, собственно социалистическое общество, этап развитого социалистического общества.
Республиканскими органами должны были являться Советы. Первоначально это были советы рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, а потом Советы народных депутатов.
Советская концепция государства отвергала принцип разделения властей.
Средством решения стоящих перед государством задач является право. Согласно социалистической концепции права, оно выражает волю господствующего класса. На первых этапах советской республики право выражает интересы рабочих и крестьян, на этапе развитого социализма -интересы всего народа.
В Конституции СССР 1977 г. указывалось, что высшая цель Советского государства - построение бесклассового общества, а общенародное государство и право, согласно марксистским теоретическим разработкам, считались важными вехами на пути отмирания государства и права.
Столь же далекой от марксистской теории была проводившаяся в нашей стране в последующие годы практика государственно-правового строительства по ряду весьма важных направлений. Она касалась природы и характера общенародного государства и права, которые теоретически объявлялись институтами всех слоев и классов общества, а практически принадлежали правящей партии; государственного устройства Советской республики, которая теоретически считалась федерацией, но на деле являлась унитарным государством.
2.3. Республиканская форма правления в период перестройки
К началу 80-х гг. застой во всех областях общественной жизни привел общество к мысли о необходимости экономических и социально-политических преобразований.
В середине 1980-х гг. руководством страны была выдвинута идея об «ускорении научно-технического прогресса» и активизации человеческого фактора. Однако этот лозунг не был подкреплен реальными реформами в социально-политической сфере и в области экономики.
Возникло намерение обновить государственный механизм в соответствии с общественными потребностями. На XIX партконференции были сформулированы понятия «правовое государство» и «гражданское общество» применительно к СССР. При этом подчеркивалось, что обновленное государство должно реализовать приоритет закона в деле формирования баланса человеческих, социальных, политических и иных сил в самоуправляющемся обществе.
Так, на апрельском Пленуме ЦК КПСС в 1985 г. была выдвинута концепция перестройки. Впоследствии она была конкретизирована на XXVII съезде партии. Суть концепции состояла в том, что требовалось обеспечить переход от административно-командных методов руководства на всех уровнях к экономическим, а в области экономики - переход к рынку.
июня 1990 г. Верховный Совет принял постановление «О концепции перехода к регулируемой рыночной экономике в СССР».
Одновременно началось обновление общественных и политических структур.
С.А. Авакьян предлагает периодизацию конституционных реформ периода перестройки. По его мнению, первая союзная конституционная реформа приходится на 1 декабря 1988 г. Она выразилась в принятии Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР» и Закона «О выборах народных депутатов СССР».
Второй период начался с момента принятия II Съездом (23 декабря 1989 г.) новой редакции статьи 125 Конституции - о Комитете конституционного надзора СССР, - и был принят Закон о конституционном надзоре в СССР.
Третий этап реформ начался 14 марта 1990 г.
Остановимся на общих результатах реформ и их последствиях для республиканской формы правления для России. Следует отметить, что в советской правовой науке теории разделения властей уделялось недостаточное внимание. До перестройки о данной теории речь велась в основном с критических позиций. Основываясь на теории марксизма-ленинизма, ученые утверждали, что эта концепция применяется господствующим классом буржуазии лишь в той мере, в какой она соответствует сложившимся отношениям.
С началом перестройки научная мысль оживилась, и о теории разделения властей стали говорить больше. Не вдаваясь в глубокие размышления, представители общественности предлагали механически заимствовать эту концепцию. Повсеместно развивалась и поддерживалась мысль о том, что «наличие в государственном механизме принципа разделения властей - это хорошо, а его отсутствие - очень плохо».
Так, А. Мигранян указывает: «из-за отсутствия в нашей политической системе постоянно действующей профессиональной сферы законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и противовесов, сосредоточения власти в едином центре, в партийных органах на различных уровнях и при бюрократической иерархической структуре организации процесса управления наше общество столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший руководитель превращался практически в самозванца на каждом уровне власти, в каждом большом и маленьком институте общества». Подобное высказывание носит более эмоциональный, чем научный характер.
Как видим, полное и категорическое непризнание принципа разделения властей в его классическом понимании сменилось безусловным признанием необходимости его введения.
Подобное отношение привело к тому, что в обществе устоялось мнение о необходимости его введения в чистом виде, без анализа применимости к российским реалиям. Принцип разделения властей практически не интерпретировался, критика по его поводу отсутствовала.
Как справедливо отмечает М.Р. Сафаров, «плюрализм и принцип разделения властей стал основным тезисом надвигающихся изменении».
В этот период принцип разделения властей получил не только формальное юридическое закрепление, но и начал реально воплощаться в жизнь.
Как отмечается в литературе, период перестройки отличался тем, что «постоянно шло активное изменение существующих государственной и политической системы общества в целом и движение в сторону восприятия многих общепризнанных в мире признаков государственности, функционирующей на основе принципа разделения властей».
В самом начале перестройки продолжала доминировать идея о единстве государственной власти в лице Советов. Поэтому шла речь не столько о разделении властей, сколько о разделении государственно-властных функций между государственными органами. Причем вопрос о разделении функций переносился из государственной сферы, на партийную и общественную. Стало уделяться большее внимание четкому разделению функций государственных и партийных органов, недопустимости дублирования и подмены их друг другом.
Эти идеи и нашли свое отражение в основных нормативных правовых актах советского государства, устанавливающих систему государственной власти.
В конце 80-х - начале 90-х гг. в отношении к принципу разделения властей наметился резкий поворот. В частности, в 1991 г. был учрежден пост Президента СССР, образовывался Конституционный Суд. Это свидетельствовало о реальном выделении и укреплении исполнительной и судебной власти в механизме государства.
Закрепление в последующем в Конституции России 1992 года положения о том, что «система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 3) означало официальное признание этой теории.
Таким образом, применительно к государственно-правовой жизни реформируемой России в период перестройки принцип разделения властей не только признавался формально юридически, но и шаг за шагом стал воплощаться в практику.
Экономическая основа СССР претерпела изменения. В соответствии с действующей на тот момент Конституцией СССР предполагалось наличие следующих видов собственности: частной («советских граждан»), коллективной и государственной. Это, по нашему мнению, сделало необратимым дальнейший ход реформ.
В Конституции указывались важные принципы формы государства. Подчеркивалось, что Союз Советских Социалистических Республик -единое союзное многонациональное государство. По-новому был закреплен принцип федерализма. Подчеркивалось, что СССР образован в результате свободного самоопределения наций. Предусматривалось равноправие союзных республик и их добровольное объединение. За каждой союзной республикой сохранялось право свободного выхода из СССР.
декабря 1988 г. был принят ряд законов, устанавливающих новую структуру органов государственной власти. С этого момента и следует вести отсчет реформирования советского государственного аппарата. Были приняты законы: «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона СССР)» и «О выборах народных депутатов СССР».
марта 1990 г. принят Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений Конституции (Основного 126 Закона) СССР». В результате, в стране окончательно установилась новая структура органов государственной власти.
В перестроечный период органами власти СССР являлись Президент СССР, Совет Министров СССР, Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР, Совет Федерации и Комитет конституционного надзора.
Союз Советских Социалистических Республик оставался «социалистическим общенародным государством, выражающим волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны». Поэтому на данном этапе реформировалась лишь политическая система.
По своему типу СССР продолжал оставаться советской республикой. Конституция подтверждала, что власть в СССР принадлежит народу, но осуществляется через Советы народных депутатов.
Таким образом, Советы продолжали составлять политическую основу СССР на всем периоде существования советской республики.
Все государственные органы формально были подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов. Кроме того, весь период истории отечественного государства называется «советской республикой». Ни одно государство с республиканской формой правления не имела аналогичных советам органов.
В этой связи, считаем целесообразным детально изучить компетенцию и структуру данного института.
В структуру Советов народных депутатов входили на федеральном уровне - Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР; на уровне союзных республик - Съезды народных депутатов и Верховные Советы союзных и автономных республик; на областном и краевом уровне - Советы народных депутатов автономных областей, автономных округов, краевые, областные. Другие административно-территориальные единицы также имели свои Советы.
Вышеперечисленные Советы народных депутатов являлись представительными органами власти СССР. Отличие от современной законодательной власти, Советы представляли иерархическую структуру органов с федеральной централизацией.
Советы всех уровней имели председателей. В местных Советах, создавались президиумы. Председатель и президиумы организовывали всю работу Советов. Исполкомы и их аппарат эту функцию утратили, что должно было исключить подмену Советов исполкомами.
Была установлена система ограничений для служащих других государственных органов относительно возможности их работы в Советах. Демократизировался этап выдвижения кандидатов в депутаты.
Советам стали подконтрольны государственные органы и должностные лица на территории, на которую распространялась их компетенция.
По-новому была организована избирательная система. Право выдвигать кандидатов получили избиратели по месту жительства. Были образованы избирательные округа исходя из определенной численности избирателей, а не жителей.
Как отмечалось, 1 декабря 1988 г. Верховным советом СССР были приняты законы «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР».
Впервые после 1936 г. в практике советского строительства устанавливались единые сроки правомочий высших и местных органов власти. Пятилетний срок, установленный законом для всех Советов должен был содействовать их деятельности как целостной системы. Увеличился срок проведения избирательной кампании.
Так, действующая на момент 1990 г. Конституция указывала, что выборы народных депутатов проводятся по одномандатным или многомандатным избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Часть народных депутатов союзных и автономных республик, если это предусматривалось конституциями республик, могла избираться от общественных организаций.
Выборы народных депутатов от избирательных округов являлись равными - избиратель по каждому избирательному округу имел один голос, все участвовали в выборах на равных основаниях.
Выборы являлись, как и сейчас, прямыми - народные депутаты избираются гражданами непосредственно. Голосование являлось тайным. Какой-либо контроль за волеизъявлением не допускался.
С целью обеспечения представительства общественных организаций треть народных депутатов СССР избиралась от общественных организаций - Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, кооперативных организаций, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, объединений женщин, ветеранов войны и труда, научных работников, творческих союзов и других организаций, созданных в установленном порядке.
Следующим важным шагом по демократизации Советов стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Закон определял местные Советы народных депутатов как основное звено в системе местного самоуправления.
Таким образом, республиканская форма правления в СССР периода перестройки была дополнена еще одним важным принципом.
Важным нормативным правовым актом, развивающим систему самоуправления в СССР стал Закон СССР от 09 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В нем указывалось, что местное самоуправление является частью социалистического самоуправления народа. Оно призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды.
Законодательно закреплялось понятие местного самоуправления. В соответствии с Законом местное самоуправление - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.
Система местного самоуправления включала местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.
Основным звеном в системе местного самоуправления являлись представительные органы власти - местные Советы народных депутатов. На своей территории Советы должны были координировать деятельность всей системы местного самоуправления.
Закон закреплял демократические принципы местного самоуправления:
-волеизъявления народа через Советы народных депутатов, местные референдумы и иные формы непосредственной демократии;
-законности;
-самостоятельности и независимости Советов народных депутатов, их ответственности за решение вопросов местного значения;
-защиты прав и законных интересов граждан;
-выборности Советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления, их подконтрольности населению;
-гласности и учета общественного мнения; сочетания местных и государственных интересов.
Важной нормой являлась, статья, определяющая экономическую базу местного самоуправления. Указывалось, что ее составляли природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально-экономических потребностей населения соответствующей территории.
Развивающимся институтом республиканской формы правления, можно назвать всенародное волеизъявление. Действующая Конституция указывала, что наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум).
Порядок проведения референдума регламентировался Законом СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)». В нем указывалось, что в СССР народ осуществляет государственную власть, как через Советы народных депутатов, так и непосредственно, в том числе путем референдума.
В Законе приводилось понятие референдума. Он определялся как способ принятия гражданами СССР всенародным голосованием законов СССР и иных решений по наиболее важным вопросам государственной жизни.
На референдум СССР должны были выноситься предложения по вопросам, отнесенным Союзным Договором и Конституцией СССР к ведению Союза ССР. Референдум мог проводиться по следующим вопросам:
-принятия, изменения, отмены закона СССР или его отдельных положений;
-принятия решения, предопределяющего основное содержание законов СССР и других актов;
-выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся в ведении Союза ССР.
Референдум СССР мог проводиться на всей территории СССР, а в необходимых случаях - и на отдельной территории.
На референдум СССР не должны выносятся следующие вопросы:
-территориальные, об изменении статуса республик, границ;
-об обеспечении обороны и безопасности государства;
-о принятии чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка, защите здоровья и безопасности граждан;
-вопросы, связанные с назначением и освобождением должностных лиц, относящиеся к компетенции Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР;
-касающиеся выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Союза ССР.
Право назначения референдума СССР принадлежало Съезду народных депутатов СССР» а в период между Съездами - Верховному Совету СССР. Референдум по вопросам, относящимся к исключительному ведению Съезда народных депутатов СССР, назначался Съездом народных депутатов СССР.
Следующим шагом реформирования механизма государства было учреждение поста главы государства - Президента СССР.
Следует отметить, что при любой форме правления существует глава государства. В монархических государствах это наследный монарх, в республиках - выборный президент или иное должностное лицо. Бывают коллективные главы государства.
Дело в том, что государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях.
Такие функции осуществляет глава государства, обычно наделяемый широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями и выступающий как официальный представитель народа. Глава государства призван цементировать государственную власть, обеспечивать разрешение всех конфликтов и кризисов между органами государственной власти.
При одних формах правления полномочия главы государства номинальные, при других - олицетворяют реальную власть. Но при всех условиях глава государства сохраняет собственные полномочия, т.е. высшие представительские функции никому не подконтрольны и не подотчетны.
Президент СССР являлся главой государства в период перестройки. Он избирался гражданами СССР сроком на пять лет, но не более двух сроков.
Президент СССР обладал гарантиями своей независимости. Он мог быть смещен большинством (2/3) голосов членов Съезда народных депутатов СССР и по заключению Комитета конституционного надзора СССР.
По предложению кандидата в Президенты СССР и вместе с ним избирался вице-президент СССР, который выполнял по поручению Президента отдельные его функции, замещал Президента в случае его отсутствия и невозможности осуществления им своих обязанностей. Этот институт не прижился в государственно-правовом механизме и был упразднен.
Целью президентской деятельности являлось обеспечение взаимодействия органов власти.
К новым функциям главы государства - Президента можно отнести следующие: ежегодный доклад Съезду народных депутатов СССР о положении в стране; представление Верховному Совету СССР, а затем Съезду народных депутатов СССР кандидатуры председателя Правительства СССР, председателя Верховного суда, Генерального прокурора и председателя Высшего арбитражного суда СССР, персональный состав Комитета конституционного надзора СССР.
Президент обладал широкими полномочиями в сфере обороны государства. Он являлся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР, назначал высшее военное командование, присваивал воинские звания, назначал судей военных трибуналов.
Следующим направлением деятельности Президента являлось международное представительство. Он вел международные переговоры, подписывал международные договоры, принимал верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей, назначал и отзывал дипломатических представителей в иностранных государствах и при ООН, присваивал дипломатические ранги.
Президент СССР обладал полномочия в сфере чрезвычайной деятельности государства. Он имел право объявить мобилизацию, состояние войны, военное или чрезвычайное положение в отдельных районах, ввести временное президентское правление на той или иной территории.
В соответствии с действовавшим законодательством, Президент СССР:
-выступал гарантом соблюдения прав и свобод советских граждан, Конституции и законов СССР;
-принимал необходимые меры по охране суверенитета Союза ССР и союзных республик, безопасности и территориальной целостности страны, по реализации принципов национально - государственного устройства СССР;
-представлял Союз Советских Социалистических Республик внутри страны и в международных отношениях;
-обеспечивал взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР;
-представлял Съезду народных депутатов СССР ежегодные доклады о положении страны;
-информировал Верховный Совет СССР о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики СССР;
-представлял Верховному Совету СССР кандидатуры на посты Председателя Совета Министров СССР, Председателя Комитета народного контроля СССР, Председателя Верховного Суда СССР, Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР, а затем представлял этих должностных лиц Съезду народных депутатов СССР на утверждение;
-входил с представлениями в Верховный Совет СССР и на Съезд народных депутатов СССР об освобождении от обязанностей указанных должностных лиц, за исключением Председателя Верховного Суда СССР;
-ставил перед Верховным Советом СССР вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров СССР;
-по согласованию с Председателем Совета Министров СССР освобождал от должности и назначал членов Правительства СССР с последующим представлением на утверждение Верховного Совета СССР.
Важные функции были у Президента и в сфере законодательной власти. Его компетенция в этой сфере заключалась в следующем:
-подписание законов СССР;
-он был вправе возвратить закон со своими возражениями в Верховный Совет СССР для повторного обсуждения и голосования. Если Верховный Совет СССР большинством в две трети голосов в каждой из палат подтвердит ранее принятое им решение, Президент СССР подписывал закон;
-приостанавливать действие постановлений и распоряжений Совета Министров СССР.
В случае разногласий между Советом Союза и Советом Национальностей Верховного Совета СССР, Президент СССР рассматривал спорный вопрос в целях выработки приемлемого решения. Если достичь согласия не удавалось, и могла возникнуть реальная угроза нарушения нормальной деятельности высших органов государственной власти и управления СССР, Президент мог внести на Съезд народных депутатов СССР предложение об избрании Верховного Совета СССР в новом составе.
Президент СССР на основе и во исполнение Конституции СССР и законов СССР издавал указы, имеющие обязательную силу на всей территории страны.
Президент СССР возглавлял Совет Федерации, в состав которого входили высшие государственные должностные лица союзных республик. В заседаниях Совета Федерации были вправе участвовать высшие государственные должностные лица автономных республик, автономных областей и автономных округов.
Следующим важным институтом республиканской формы правления является право законодательной инициативы. На Съезде народных депутатов и в Верховном Совете СССР оно принадлежало народным депутатам СССР, Совету Союза, Совету Национальностей, Председателю Верховного Совета СССР, постоянным комиссиям палат и комитетам Верховного Совета СССР.
Кроме законодательных органов правом законодательной инициативы обладали Президент СССР, Совет (Кабинет) Министров СССР, Комитет конституционного надзора СССР, союзные и автономные республики в лице их высших органов государственной власти, автономные области, автономные округа, Комитет народного контроля СССР, Верховный Суд СССР, Генеральный прокурор СССР, Главный государственный арбитр СССР.
Таким образом, структура органов государственной власти изменилась. К законодательной ветви власти стали относиться Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР. Президент, Совет Федерации и Кабинет Министров СССР - к исполнительной. Судебная власть была представлена Верховным судом и подчиненными ему судами.
Отдельными органами, не входившими в систему этих трех ветвей власти были Генеральная прокуратура, Контрольная палата, Комитет конституционного надзора и Государственный арбитраж.
Как нами указывалось в предыдущих параграфах, отличительной чертой советской республики является то, что органическим элементом механизма государства является правящая партия - Коммунистическая,
Во время перестройки формировалась серьезная оппозиция официальной власти. Сутью сформулированной ими программы было ограничение монополии на власть Коммунистической партии.
КПСС должна была стать парламентской партией и участвовать в политической борьбе наравне с другими партиями на демократической основе. В этот период отменяется ст. 6 Конституции, предусматривающая руководящую роль КПСС.
Однопартийности как конституционному принципу был положен конец, плюрализм и многопартийность поднимались на конституционный уровень.
Теперь данная статья формулировалась следующим образом: «Коммунистическая партия Советского Союза, другие политические партии, а также профсоюзные, молодежные, иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными делами».
Ст. 51 Конституции, посвященная праву на объединение, 14 марта 1990 г. получила новую редакцию. В ней говорилось, что граждане СССР имеют право объединяться в политические партии, общественные организации, участвовать в массовых движениях, которые способствуют развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов.
Одновременно расширялись экономическая самостоятельность, права республик, автономий и территориальных единиц в экономической сфере.
Союзные и автономные республики могли обращаться к Президенту СССР с ходатайством о приостановлении актов Правительства СССР, противоречащих экономическим интересам республик, а их высшие органы управления могли опротестовывать в Кабинет Министров СССР акты подведомственных ему органов и приостанавливать действие опротестовываемых актов на время их рассмотрения.
Подводя итог периоду перестройки, можно отметить, что характерной особенностью этого периода является возникновение и развитие противоречий между органами власти СССР и республиканскими, прежде всего РСФСР.
В 1990 г. начался политический кризис, положивший начало гибели советской государственности. В это время наблюдается управленческий коллапс, приведший к ряду бунтов. Управление экономикой было фактически парализовано, ее состояние стало катастрофическим. По СССР прокатилась волна межнациональных конфликтов. В это время основным вопросом становится целостность Советского Союза.
В результате парадоксального единства в обстановке эмоционального подъема и накала страстей депутаты съезда народных депутатов РСФСР приняли Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, в которой провозглашалось верховенство законов РСФСР над общесоюзными.
Депутаты не смогли осмыслить тот факт, что СССР - это та же великая Россия в границах бывшей Российской империи и ее «суверенитет» относительно присоединенных в течение многовековой истории Государства Российского есть, по сути, добровольный отказ от этих территорий вместе с 25-и миллионным русским населением.
июня 1990 г. Съезд принимает «Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». Вне сомнения, это акт конституционного значения, хотя сам он ни в Конституцию включен не был, ни формальных ее изменений - в момент появления - не вызвал. Но не случайно этот день - 12 июня 1990 г. - позже был объявлен государственным праздником России. А сама «Декларация» завершается словами о том, что она является основой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения Союзного договора и совершенствования республиканского законодательства (п. 15).
В «Декларации» РСФСР провозглашается суверенным государством, признается ее вхождение в состав обновленного Союза ССР. Объявляется полнота власти РСФСР при решении всех вопросов государственной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР.
Устанавливается верховенство Конституции и законов РСФСР на всей территории РСФСР. Действие законов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается республикой на своей территории. Провозглашается право народа на владение, пользование и распоряжение национальными богатствами России.
Подчеркивая суверенные права РСФСР, «Декларация» говорит о полномочном представительстве РСФСР в других союзных республиках и зарубежных странах, о территориальном верховенстве РСФСР, невозможности изменения ее территории без референдума народа, объявляется об установлении на всей территории РСФСР республиканского гражданства РСФСР с сохранением гражданства СССР, обеспечением гражданам РСФСР защиты и покровительства РСФСР за ее пределами.
Именно с этого времени возникло своеобразное двоевластие - союзного и республиканского (Российского) центра со своими органами управления и идейно-политическими ориентирами.
Верховный Совет СССР организовал первый в истории страны референдум, на который был вынесен вопрос о сохранении СССР. Он прошел на основании Постановления Съезда народных депутатов СССР от 24 декабря 1990 г. № 1856-1 «О проведении референдума СССР по вопросу о Союзе Советских Социалистических Республик».
В Постановлении указывалось: «в связи с многочисленными обращениями трудящихся, высказывающими беспокойство о судьбах Союза ССР, и учитывая, что сохранение единого Союзного государства является важнейшим вопросом государственной жизни, затрагивает интересы каждого человека, всего населения Советского Союза, Съезд народных депутатов СССР постановил провести референдум СССР для решения вопроса о сохранении обновленного Союза как федерации равноправных суверенных Советских Социалистических Республик с учетом результатов голосования по каждой республике в отдельности». За сохранение Союза высказалось 76,4 % населения.
Одновременно, в ночь с 18 на 19 августа 1991 г. высшим руководством страны была предпринята попытка государственного переворота. Было объявлено, что ввиду невозможности исполнения Президентом своих функций создавался Государственный комитет по чрезвычайному положению в составе 8 человек.
ГКЧП был создан для управления страной в нарушение закона о режиме чрезвычайного положения. Вместе с тем, от его имени издан ряд указов, в которых было заявлено о необходимости защиты Конституции и Союзного государства от экстремистских сил. В поддержку своей позиции ГКЧП ввел в Москву войска. В ответ Президент РСФСР объявил создание ГКЧП незаконным, а его указы преступным деянием. Попытка переворота провалилась и 21-22 августа заговорщики были арестованы.
В этот период Президент СССР подписывает указ о приостановлении деятельности КПСС, Генеральным секретарем которой он являлся.
Вместе с тем эти события сорвали назначенное на 20 августа подписание нового Союзного договора. На повестку дня стал вопрос о новом государственном устройстве СССР.
Начался следующий виток реформирования всех государственных структур. Поскольку еще существовало союзное пространство, возникла необходимость согласования внешней и внутренней политики республик. Для этих целей был создан Государственный Совет в составе Президента СССР и первых должностных лиц республик. Для координации управления народным хозяйством был создан Межреспубликанский экономический комитет.
сентября 1991 г. руководители 10 союзных республик (РСФСР, Украина, Беларусь, Азербайджан, Армения, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан) выразили готовность подписать договор о союзе суверенных государств. Президенты СССР и РСФСР издали указы о приостановлении, а затем о прекращении деятельности КПСС и КП РСФСР и об имуществе КПСС. 14 сентября Госсовет СССР принял решение об упразднении большинства министерств и ведомств СССР.
ноября в участники заседания Госсовета СССР согласовали текст нового варианта Союзного договора, предусматривавшего формой государственного устройства Союза Суверенных Государств конфедерацию. Вместе с тем 8 декабря 1991 г. руководители трех республик - РСФСР, Украины и Беларуси тайно собравшиеся в Беловежской пуще, заявили, что СССР «как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование», деятельность органов СССР прекращается.
Выли подписаны заявления глав государств о создании Содружества Независимых Государств (СНГ), соглашения и заявления о координации экономической политики и др. Объявлялось, что соглашение о создании СНГ открыто для присоединения всех членов бывшего СССР.
К сфере совместной деятельности стороны отнесли: координацию внешней политики, обеспечение стратегической стабильности и безопасности, формирование экономического пространства, таможенную и миграционную политику, систему транспорта и связи, охрану окружающей среды.
Последним аккордом распада СССР стало сложение с себя Президентом СССР своих полномочий и решение Верховного Совета РСФСР о переименовании страны в Российскую Федерацию - Россию.
3. Общая характеристика современной республиканской формы правления РФ
.1 Признаки республиканской формы правления до 1993 года
Распад СССР в 1991 г., прекращение его существования как единого союзного государства и субъекта международного права поставили перед Россией проблему обеспечения самостоятельного государственного существования, задачу становления новой российской государственности. Ситуация осложнялась тяжелыми условиями: ликвидация административно-командной системы, а также кризис власти, экономики и общества в целом. Продолжающиеся центробежные процессы, стремление ряда субъектов РФ к «суверенизации» ставили под вопрос само существование уже Российского государства как единого целого.
В связи с этим, перед страной встала проблема выбора системы государственного устройства в условиях перехода к рыночной экономике и демократическим методам руководства, создания правовой основы новой российской государственности.
На тот момент правовые основы функционирования механизма российского государства были разнообразны и противоречивы. Они сочетали законы, унаследованные от СССР и РСФСР как составной части Союза, а также правовые акты, принятые новым демократическим правительством и парламентом.
Такая двойственность конституционной базы была обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.
Сложилась ситуация, когда в одном государственном организме существовали и противостояли друг другу два несовместимых принципа построения высших органов государственной власти.
Президентская власть, федерализм, принцип разделения властей, ответственности перед обществом - с одной стороны, строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной ответственностью за принимаемые решения - с другой. Такое положение дел отчасти было схоже с периодом двоевластия в период буржуазно-демократической республики.
Переход к новой структуре государственного аппарата был обусловлен реформированием социально-экономических отношений, направленных на создание социально ориентированной экономики. Были приняты законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности, земельные отношения, предпринимательскую деятельность, приватизацию, банковскую сферу, деятельность средств массовой информации.
Выстраивание нового механизма республиканской власти шло постепенно, путем принятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов.
Так, в 1991 г. Верховным Советом РСФСР была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина, основные положения которой легли в основу новой государственности.
Важное значение имела начавшаяся судебная реформа. В 1991 г. была принята Концепция судебной реформы. Началась ее практическая реализация. В этой сфере были сделаны следующие шаги: учреждение Конституционного Суда, арбитражных судов и суда присяжных, обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства.
Важным признаком республиканской формы правления, как уже неоднократно указывалось выше, является принцип разделения властей. Рассматривая теорию разделения властей в государственно-правовой жизни России переходного периода, можно отметить, что ее внедрение проходило достаточно сложно.
Дело в том, что декларирование принципа еще не означало его полное и безоговорочное внедрение в государственную жизнь. Мы можем выделить период фактической отмены данного принципа. Он начинается с момента издания Указа Президента России от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» № 1400 до декабря того же года, когда был проведен референдум о принятии новой Конституции и выборы в органы власти.
Характерной особенностью этого периода являлось то, что принцип разделения властей был фактически устранен из деятельности государственных органов. Указ ликвидировал органы всех ветвей власти, оставив лишь власть исполнительную, то есть президентскую.
Указом от 21 сентября 1993 г. в целях «сохранения единства и целостности Российской Федерации; вывода страны из экономического и политического кризиса; обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации; восстановления авторитета государственной власти» было прервано осуществление «законодательной, распорядительной и контрольной функций» Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны (ст. 1).
Этим же Указом Конституционному Суду было предложено «не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 10) и фактически считать настоящий Указ по юридической силе превосходящим действующую Конституцию, поскольку Конституция продолжала действовать лишь в части, не противоречащей Указу (ст. 1).
Конституционный Суд заключил, что Указ № 1400 противоречит действующей Конституции. Но, несмотря на это, подобные указы Президент продолжал издавать. В них нашли отражение нормы, ранее также признанные неконституционными.
Так, Указом от 7 ноября 1993 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. констатировалась невозможность деятельности Конституционного Суда России в неполном составе, и ему было предложено не созывать заседания до принятия новой Конституции Российской Федерации.
Указом от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» была кардинально изменена система местных органов государственной власти. «Исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов», были возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации».
Был отменен действовавший порядок выборности глав администраций органами государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти. Главы администраций согласно Указу назначались и освобождались Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации.
Подводя итог первому этапу реформ Российской Федерации, исследователи отмечают, что структура органов государственной власти продолжала перестраиваться без учета принципа разделения властей.
В целом, к нормативной базе реформы можно отнести: Указ от 27 сентября 1993 г. № 1465 «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»; Указ от 26 сентября 19993 года № 1457 «Об образовании Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации»; Указ от 22 октября 1993 года № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» и др.
И хотя по Конституции Российской Федерации государственная власть осуществлялась на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, на практике этот принцип существовал лишь номинально. Фактически же разделение властей подменялось принципом технического распределения между различными государственными органами предметов ведения при подавляющей роли исполнительной власти.
Разделения властей является одним из важных признаков республиканской формы правления. Вместе с тем, в течение относительно короткого исторического периода республиканской формы правления в отечественном государстве этот принцип не был представлен в его классическом понимании.
Более того, советский период республиканской формы правления открыто не признавал теорию разделения властей.
3.2 Роль Конституции 1993 года в развитии республиканской формы правления
Лишь с принятием Конституции России 12 декабря 1993 г. в развитии республиканской формы правления, основанной на теории разделения властей, в нашей стране начался новый период, который продолжается до настоящего времени.
В этой связи считаем целесообразным остановиться на данном принципе подробнее.
Принцип разделения властей в его современном прочтении содержит два взаимосвязанных компонента, образующие неразрывное единство. По-прежнему он нацелен на то, чтобы предотвратить абсолютизацию одной из властей, утверждение авторитарного правления в обществе. Одновременно - и эта задача становится все более важной и актуальной - речь идет о рационализации и оптимизации организации государства, повышении коэффициента полезной деятельности его разнообразных структур.
По мнению исследователей, речь идет «об эффективности всей системы управления государственными делами».
Это обусловлено тем, что законодательная, исполнительная деятельность и отправление правосудия органически взаимосвязаны и выполняют определенные государственные функции в более общей системе.
Одним из требований нашего времени является устранение противоречий, вызванных смешением и переплетением функций различных ветвей власти.
Взаимодействие исполнительной и судебной ветвей власти проявляется в разнообразных формах, которые отражают их свойства как субъектов государственной власти в рамках единой политической системы.
Задачи, стоящие перед государством, являются общими и для всех ветвей власти. Об этом красноречиво свидетельствуют некоторые формулы ныне действующей Конституции России. Она провозгласила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, смысл деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти и обеспечиваются правосудием.
Продолжая характеризовать республиканскую форму правления современного периода, отметим, что в правовой науке в зависимости от формы волеизъявления народа различаются представительная и непосредственная демократия.
В соответствии со ст. 3 Конституции, народ России осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Представительная демократия выражается в осуществлении народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ -население, проживающее на той или иной территории. Выборное представительство является важнейшим средством, обеспечивающим подлинное народовластие, и образует избираемые народом государственные органы и органы местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации 1993 г. не только декларировала этот принцип, но и закрепила за каждой из ветвей власти круг вопросов, относящихся к их ведению.
Так, в Конституции установлено, что Федеральное Собрание Российской Федерации - парламент Российской Федерации. Далее он характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации.
Отмечая особенность народного представительства в истории государства и права России, следует обратить внимание на то, что в период феодальных республик народное представительство не было развито. Такое положение дел было характерно для государств того времени.
Буржуазно-демократическая республика 1917г. также характеризовалась отсутствием народного представительства, что было обусловлено чрезвычайным характером образования государственных органов, сложившимся двоевластием и кратким периодом существования республики.
В период Советской республики парламент через принимаемые законы только оформлял решения руководства правящей партии. Верховный совет искусственно включал представителей всех слоев населения и формально олицетворял верховенство власти. О полноценном демократическом представительстве в этот период говорить не приходится. Однако период советской республики является первым периодом, когда такое представительство появляется.
Федеральное Собрание Российской Федерации основывается на принципиально новом понимании народного представительства по сравнению с тем, которое определяло положение представительных органов прежде.
Законодательные органы теперь не образуют единую вертикаль подчиняющихся снизу вверх Советов. Федеральное Собрание занимает высшее положение как орган федеральной власти. Если по прежней Конституции парламент характеризовался как законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, то теперь это только представительный и законодательный орган, не обладающий функцией прямого контроля за исполнительной властью.
Как представительный орган Федеральное Собрание вправе выступать от имени всего народа. Однако это право не является исключительным, т.е. принадлежащим только парламенту, поскольку такое право принадлежит еще и Президенту. В этом заключается специфика народного представительства в президентской республике с ее принципом разделения властей.
Каждая из палат ФС имеет еще и специальную компетенцию. Так, Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами РФ; указы Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации; назначение выборов Президента РФ; отрешение его от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ; заместителя председателя Счетной палаты РФ и половину состава ее аудиторов; назначение членов Центральной избирательной комиссии РФ; обращение в Конституционный Суд РФ.
В специальную компетенцию Государственной Думы входят следующие вопросы: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; выражение недоверия Правительству РФ; назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, Председателя Центробанка РФ; Председателя Счетной палаты РФ и половину состава ее аудиторов; выдвижение обвинения против Президента РФ; объявление амнистии; обращение в Конституционный Суд РФ.
Рассматривая компетенцию законодательных органов, следует обратить внимание на то, что они не имеют реальных полномочий по воздействию на исполнительную власть и Президента. При этом Президент России обладает рычагами воздействия на депутатов вплоть до роспуска Государственной Думы в определенных Конституцией случаях. Эти случаи регламентированы таким образом, что предоставление депутатам возможности занять принципиальную позицию обесценивается угрозой их досрочного роспуска.
Государственная Дума не реализует до конца механизмы контроля за Президентом, Правительством и исполнением принятых ею федеральных законов. Такое мощное оружие во взаимодействии с Правительством, как ответственность Правительства перед парламентом и вынесение ему вотума недоверия может быть использовано Думой лишь с определенной степенью свободы, так как в этих условиях она постоянно находится под угрозой роспуска.
По своему характеру и полномочиям Государственная Дума, на нынешний момент, представляет собой технократический орган разработки и первичного утверждения законодательных актов федерального уровня.
Утверждаются же они верхней палатой Федерального Собрания, а подписываются и обнародуются Президентом, после чего считаются вступившими в силу. Пределы и направления нормотворчества Президента законодательно не определены, и это положение трактуется расширительно, позволяя главе государства принимать решения по любым вопросам.
Предметная законодательная компетенция Федерального Собрания конституционно в полном объеме не определена. Главные ориентиры установлены в ст. 71 и 72 Конституции, в которой определены вопросы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом Федеральное Собрание не вправе принимать законы по вопросам, входящим в компетенцию Президента России.
Подводя итог анализу законодательной ветви власти, можно сделать вывод, что Парламентам России были свойственны три функции: принятие законов, утверждение государственного бюджета, определенный контроль за исполнительной властью.
Исполнительная власть олицетворяется в определенной системе государственных органов, связанных между собой по вертикали и горизонтали. Конституция РФ 1993 г. к федеральной исполнительной власти относит только Правительство РФ.
Положение правительства в системе органов государственной власти определяется формой правления, которая в свою очередь, отражает особенности партийной системы каждой страны и сложившийся баланс законодательной и исполнительной власти.
В парламентских республиках и парламентских монархиях правительство формируется парламентом, из чего вытекает его ответственность перед представительным органом, В этом случае правительство состоит из представителей партии, пользующейся поддержкой парламента. Такой тип формы правления был характерен для Советской республики.
По-другому выглядит роль правительства в президентской республике. Здесь выбранный народом президент сам формирует правительство при участии парламента, он сам назначает и смещает министров. Правительство, являясь обычно однопартийным, несет ответственность перед главой государства.
Правительство осуществляет государственную власть наравне с президентом РФ, Федеральным Собранием и судами. В ст. 10 Конституции прямо устанавливается, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.
В состав правительства входят председатель, его заместители и министры. Структура федеральных органов государственной власти определяется указом Президента России.
Соотношение Правительства с Федеральным Собранием специфично. Конституция предполагает невмешательство в деятельность каждой власти со стороны других. Правительство несет ответственность перед Президентом. При нынешней форме правления не идет речь об отчетности правительства перед палатами Федерального Собрания.
Решения Правительства принимаются коллегиально, однако по отдельным вопросам в неотложных случаях Председатель издает от имени Правительства распоряжения. В качестве постоянного органа Правительства для решения оперативных вопросов создается Президиум, который обычно состоит из Председателя правительства, его заместителей, министра финансов, министра экономики, министра иностранных дел, министра обороны и некоторых других. Решение оформляется постановлением или распоряжением Правительства.
Другим органом правительства, обладающим правом принимать решения является Комиссия Правительства России по оперативным вопросам. На Комиссию возложена задача по оперативному рассмотрению вопросов развития экономики.
Правительство России, в соответствии с Конституцией, в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики РФ, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы, обеспечивает их реализацию, реализует право законодательной инициативы.
Структура российского Правительства не похожа ни на одну из существующих систем в мире. Положение Правительства в Российской Федерации, когда ключевые министры подчинены непосредственно Президенту, а Председатель Правительства в отношении них не имеет руководящих полномочий, уникально и неизвестно другим правительствам мира.
Это позволяет судить о российском правительстве, как о технократическом кабинете, который также не имеет самостоятельной политической роли.
Соотношение Правительства с Федеральным Собранием специфично. Конституция предполагает невмешательство в деятельность каждой власти со стороны других. Правительство несет ответственность перед Президентом. При нынешней форме правления не идет речи об отчетности правительства перед палатами Федерального Собрания.
Особое значение в Российском государственном механизме имеет Президент России, который является конституционным органом Российской Федерации и одновременно высшим должностным лицом, представляющим государство внутри и вовне страны. Он является символом государственности народа. Анализ полномочий Президента позволяет утверждать, что данное должностное лицо не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветвям власти.
По Конституции РФ 1993 г. Президент является главой государства. В прежней Конституции его функция была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». Изменение конституционной формулировки не означает сужения функций Президента РФ или его отхода от исполнительной власти.
Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется без участия Президента и Государственной Думы Российской Федерации.
Президент обладает правом законодательной инициативы. Также он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием. Президент издает указы и распоряжения. Акты Президента издаются ими самостоятельно, без уведомления или согласия Федерального Собрания или Правительства.
Президент является единственным органом власти, имеющим право на назначение референдума.
Президент назначает председателя правительства, его заместителей и федеральных министров. Он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства.
Взаимодействие Президента и Правительства регламентируется Указом от 26 ноября 2001 г., в котором названы постановления и распоряжения Правительства, требующие предварительного согласования с Администрацией Президента РФ. Анализ полномочий Президента и Правительства позволяет считать Президента главой исполнительной власти.
Президент участвует в формировании органов судебной власти. Ему предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Президент назначает судей других судов.
Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, утверждает военную доктрину Российской Федерации, утверждает и освобождает от должности высшее военное командование. Президент имеет право ввести на всей территории России или ее отдельных частях военное положение с незамедлительным сообщением об этом парламенту.
Президент осуществляет руководство внешней политикой РФ. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.
Президент Российской Федерации избирается прямым способом, что связывает его с народом более тесно, чем избрание парламентом или косвенным способом.
Президент Российской Федерации приносит присягу на верность Конституции. При этом никакой политической ответственности за ее нарушение не несет. Дело в том, что, согласно ст. 93 Конституции РФ, основаниями отрешения Президента от должности являются совершение им государственной измены или иного тяжкого преступления. Как видно, нарушение норм Конституции в этом перечне отсутствует. Действующая Конституция РФ устанавливает такие основания для постановки вопроса об отрешении, при которых оно практически невозможно. Трудно представить, чтобы Президентом России был избран человек, способный совершить государственную измену или иное тяжкое преступление.
Ученые-юристы дают различные классификации полномочий Президента РФ. Так, С.Л. Авакьян выделяет пять их основных групп; в части формирования государственных органов и назначения высших должностных лиц; в части руководства внутренней политикой страны и взаимоотношений с другими государственными органами; в области внешней политики; в области обеспечения обороны и безопасности государства, стабильности общественного порядка в стране; в области обеспечения конституционного статуса личности
В.Е. Чиркин говорит о восьми группах полномочий: в сфере правового статуса личности; связанные с федеративным устройством государства; в отношениях с парламентом; в отношениях с органами исполнительной власти; в отношениях с органами судебной власти; по урегулированию чрезвычайных положений; в военной сфере; в области внешней политики
По мнению Е.И. Козловой, полномочия Президента РФ следует разделить на шесть групп по следующим сферам:
-полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти;
-участием в законотворчестве;
-функционированием исполнительных органов государственной власти;
-обеспечением осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации;
-внешней политикой и обороной;
-иными сферами государственной деятельности.
Представленные классификации полномочий Президента РФ носят обобщающий характер. Они относятся ко всем областям жизни общества, ко всем видам государственных органов. Вместе с тем особый акцент делается на полномочия Президента РФ в отношении органов исполнительной власти. В ряде классификаций они выделяются в обособленную группу. Такое явление не случайно. Именно на исполнительные органы государственной власти падает основная нагрузка по практическому воплощению в жизнь важнейших и наисложнейших задач по реформированию, обеспечению эффективного функционирования российского общества. Отсюда и такое пристальное, постоянное внимание Президента к их организации и деятельности, обширные полномочия со стороны Президента по отношению к ним.
Предложим свою классификацию компетенции главы нашего государства в отношении органов исполнительной власти. Она, с одной стороны, основывается на представленных в научной литературе общих классификациях полномочий Президента, а с другой - на специфике его взаимоотношений с исполнительной властью.
Мы выделяем четыре основные группы:
-полномочия по формированию органов исполнительной власти;
-полномочия по определению основных направлений деятельности и руководству органами исполнительной власти;
-полномочия по контролю и надзору за деятельностью исполнительных органов;
-арбитражные полномочия в отношении исполнительных органов.
Ст. 80 Конституции определяет основные функции Президента РФ как главы государства. Президент:
-является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;
-в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;
-в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
-представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Полномочия президента Российской Федерации значительно шире традиционного комплекса полномочий президентов демократических стран Запада. Как утверждают исследователи механизма современного Российского государства «в полномочиях президента России существует «перебор».
Развивая этот тезис, указывается, что обширные и весьма неопределенные по своему объему функции и полномочия президентской власти в России противоречат принципу разделения властей, предполагающего их взаимную уравновешенность, сдерживание, согласованность и взаимный контроль.
Рассматривая президентскую власть в России можно сделать вывод о том, что в России отсутствуют признаки парламентской республики. Также слабо выражены признаки полупрезидентской республики.
При этом Россию нельзя отнести и к президентским республикам в чистом виде.
В России существуют все признаки суперпрезидентской республики, которые выделяют в юридической литературе:
-институт президентства явно доминирует над всеми остальными, а парламент не имеет реального контроля над исполнительной ветвью власти;
-глава государства по собственному усмотрению формирует правительство, утверждение правительством президентских назначений не предусмотрено;
-правительство не обладает самостоятельностью в своих действиях;
-глава правительства назначается президентом из числа доверенных ему лиц и подотчетен только ему, а не парламенту;
-судебная власть сильно зависит от президента, который назначает судей и т.д.
Президенту России предпочтительнее сосредоточиться на объединении усилий государства и общества. Такого нельзя достичь, если Президент предстает в одном лице и как фактический руководитель исполнительной власти, и как глава федерального Правительства, и как гарант Конституции России, и как политический арбитр в спорах органов, относящихся к различным ветвям и уровням власти.
Соглашаемся с профессором Л.А. Окуньковым, который считает, что для развития гражданского общества не годится формула, которая прочно укоренилась в общественном сознании: Президент отвечает за все. Тем самым мы подталкиваем его к действиям в роли главного пожарного России. Президент - глава государства, а не начальник всех госорганов и должностных лиц. Каждый отвечает перед Законом и перед обществом в пределах своей компетенции.
Указом Президента России от 1 сентября 2000 г. образован Государственный совет Российской Федерации. Госсовет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Основными задачами Госсовета являются обсуждение имеющих особое значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту России, обсуждение вопросов, касающихся исполнения федеральных конституционных законов, содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти, и др. Обратим внимание, что такой орган, как Госсовет, не предусматривается действующей российской Конституцией.
Конституция РФ 1993 г. предусматривает наличие такого органа, как Администрация Президента России. В Администрацию Президента входят помощники, советники, референты, иные должностные лица. Она формируется единолично Президентом. Администрация Президента России действует на основе Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г.
Администрация президента обладает значительными полномочиями.
В функции Администрации входит подготовка законопроектов для внесения их в Государственную Думу, подготовка проектов и выпуск указов, распоряжений и обращений Президента, обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, осуществление контроля исполнения указов и распоряжений Президента, обеспечение взаимодействия с политическими партиями, общественными и религиозными организациями, государственными органами и должностными лицами зарубежных государств и международными организациями, обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и др.
Выполняя эти функции, Администрация президента взаимодействует с палатами Федерального Собрания, Правительством и другими органами государственной власти Федерации и ее субъектов.
Выполняемые Администрацией Президента функции позволяют говорить об этом органе не как о «канцелярии» главы государства, а как о втором правительстве, часто подменяющем официальное. Такое положение дел позволяет судить о некотором сходстве ее полномочий с Секретариатом ЦК КПСС.
Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Этот совещательный орган призван проводить работу по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности, оперативно готовить для Президента проекты решений по их предотвращению, координирует деятельность сил и органов обеспечения национальной безопасности, контролирует реализацию решений в этой области органами государственной власти.
Основными задачами Совета Безопасности, в частности, являются определение жизненно важных интересов личности, общества и государства, выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности, разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности, подготовка предложений Президенту РФ для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности.
В Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти. К ним относятся Прокуратура России, Центральный банк, Счетная палата, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека, Академии наук.
Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением действующих на ее территории законов.
Центральный банк России обеспечивает устойчивость российской денежной единицы, разрабатывает во взаимодействии с Правительством единую государственную денежно-кредитную политику, устанавливает правила осуществления расчетов и проведения банковских операций, управляет золотовалютными резервами, осуществляет банковский надзор и валютное регулирование.
Счетная палата является постоянно действующим органом контроля за исполнением федерального бюджета.
Центральная избирательная комиссия действует на постоянной основе и руководит подготовкой и проведением выборов, референдумов.
Что касается Уполномоченного по правам человека, то этот орган призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан.
Считаем, что в Конституции необходима полноценная глава о системе исполнительной власти в Российской Федерации, в которой следует показать структурный и функциональный состав этой ветви власти, определить ее функциональное назначение и обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, формирующих эту систему.
По Конституции, судебная власть осуществляется Системой судов Российской Федерации.
Судебная власть признается как одна из разновидностей государственной власти, ее органы пользуются самостоятельностью. Эта самостоятельность судебной власти проявляется в независимости судей, которые подчиняются только Конституции и закону.
Следующим важным блоком анализа республиканской формы правления современного периода является механизм формирования органов власти. Считаем целесообразным уделить внимание и ему.
Органы государственной власти Российской федерации формируются двумя способами: путем выборов и путем назначения. Однако и назначения на высшие посты в органах исполнительной и судебной власти осуществляются выборными органами.
Таким образом, выборы дают высшую легитимность всей структуре органов государственной власти. В Российском государстве на федеральном уровне прямым способом избирается одна палата Федерального Собрания - Государственная Дума и глава государства - Президент Российской Федерации.
Именно в них воплощается высшая властеобразующая воля народа и от них дается главный импульс формированию всей исполнительной и судебной власти на федеральном уровне. На выборной основе формируются органы государственной власти в субъектах Федерации, а также органы местного самоуправления. Отсюда - исключительное значение выборов на всех уровнях.
Выборы, как и референдум, представляют собой узаконенную форму прямого народного волеизъявления, важнейшее проявление демократии. Через выборы граждане оказывают воздействие на формирование органов государственной власти и тем самым реализуют свое право на участие в управлении государственными делами.
Гражданское общество, основанное на плюрализме мнений и интересов людей, не в состоянии обеспечить добровольное законопослушание граждан, избежать острых социальных взрывов, если органы государственной власти не будут образованы на справедливой выборной основе с участием самих же граждан.
Непосредственная демократия - это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. «Высшим непосредственным выражением власти народа,- указывается в Конституции РФ (ст. 3), - являются референдум и свободные выборы».
Особенностью российского избирательного права является то, что в Конституции нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы закреплены общие принципы избирательного права - всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании.
Только в самой общей форме активное и пассивное избирательное право закреплено в ст. 32 Конституции, а также в ст. 81 при определении порядка избрания Президента РФ. Между тем, общие принципы избирательного права в их полном объеме и применительно к выборам во все органы государственной власти страны и местного самоуправления нуждаются в конституционных гарантиях.
Легитимность выборов требует, чтобы они опирались на прочную правовую базу. Россия не имеет значительного опыта проведения избирательных компаний и необходимого доверия населения к органам, организующим выборы.
Важным республиканским институтом является референдум.
В мировой практике референдум - это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие с теми или иными действиями органов государственной власти.
Референдумы применяются для достижения высшей легитимности решений в некоторых важнейших случаях. Другой распространенный повод проведения референдума - желание государственной власти получить одобрение какого-либо акта, когда она не решается брать на себя ответственность.
Референдум есть форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме.
На референдуме участники референдума голосуют по проектам тех или иных решений (актов), которые в результате получают обязательную силу документов государства или местного самоуправления.
В Российской Федерации референдум был впервые закреплен Законом о референдуме 1990 г. Это был во многом противоречивый закон. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан Российской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, поскольку Съезду народных депутатов позволялось отклонять требования о назначении референдума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но поскольку обязательные референдумы не предусматривались, а Съезд обладал всей полнотой власти и не был заинтересован в их проведении.
Современная юриспруденция оперирует такими схожими категориями как референдум, плебисцит. По мнению исследователей, различие между референдумом, плебисцитом и голосованием по вопросам изменения границ - в предмете.
Общее заключается в императивности принимаемых решений, одинаковых принципах и процедурах проведения, что позволяет назвать плебисцит и голосование по вопросам изменения границ муниципального образования видами референдума по предмету.
Наличие в законодательстве Российской Федерации различных формулировок и названий одной формы народовластия не расширяет пределы демократического поля, наоборот - открывает возможность для путаницы в нормотворчестве и правоприменении, основой для схоластических споров, отвлекающих от обоснования и проработки новых способов народовластия.
По мнению ряда ученых, институт референдума исключительно важен. Так, принимая во внимание эволюцию развития института референдума в России, необходимо отметить, что по мере демократизации общества данный институт оказывает серьезное влияние на весь исторический путь развития государства, дает государственным органам возможность выявлять те вопросы, решение которых позволяет сглаживать социальные конфликты.
Подводя некоторые итоги, отметим позицию ряда ученых. В демократическом государстве с республиканской формой правления вообще не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником власти которых не являлось бы прямое или косвенное волеизъявление народа, которые не были бы в юридическом смысле его представителями в отличие от наследственных монархов и назначенных ими должностных лиц, не имеющих формального народного поручения занимать определенный государственный пост и исполнять связанные с ним властные функции.
Исходя из этого, органы власти России являются республиканскими и демократическими. Но количество органов власти, непосредственное участие в выборе которых принимает народ, все время сокращается.
Проанализировав период республиканской формы правления в России, можем отметить, что на всем ее протяжении ее недолгого существования в системе разделения властей доминирует исполнительная власть.
Это обуславливается природой исполнительной власти, а именно ее мобильностью, способностью к концентрации и эффективному использованию материальных и иных ресурсов.
В процессе подготовки, принятия и исполнения важных государственных решений ведущую роль играют органы исполнительной власти.
Участие населения в механизме власти невелико. Население не имеет возможности контролировать деятельность представительных органов, а имеет возможность формировать их лишь по схеме, утверждаемой исполнительной властью, что приводит к весьма специфическому представительству.
Представительные органы не участвуют в механизме принятия важных государственных решений, а если и имеют, то степень их влияния зачастую формальна.
В связи с этим, участие населения в механизме принятия решений незначительно. Наиболее демократичную, деполитизированную ветвь власти представляет собой судебная, которая на протяжении всей истории республиканской формы правления не имеет возможности влиять на проводимую политику, не иначе как поддерживая ее, удерживая население в повиновении.
Согласимся с позицией Н.Ю. Хаманевой, которая указывает следующее. В настоящее время в Конституции РФ как самостоятельная ветвь выделена только судебная власть. Другие же ветви представлены главами об органах.
Действительно, если гл. 5 о Федеральном Собрании достаточно полно регламентирует структуру парламента Российской Федерации как представительного и законодательного органа, то гл. 6 «Правительство Российской Федерации» посвящена лишь одному органу исполнительной власти. Она дает слабое представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви власти.
Для этого есть свои причины. Одна из них - неясность положения Президента РФ относительно исполнительной власти. Он ее формально не возглавляет, но фактически осуществляет.
Итак, на всех этапах своего развития, республика в России являлась аристократической. История показывает, что к участию в осуществлении власти допущены лишь избранные люди. В новгородской и псковской феодальных республиках таким цензом являлась принадлежность к боярскому сословию. В буржуазной республике - лояльность к министру-председателю. В советской республике - принадлежность к Коммунистической партии и ее руководящему звену ЦК КПСС. В современной республике - лояльность к президентской ветви власти.
Заключение
Подводя итоги исследования, можно сделать следующие теоретические выводы и обобщения:
Анализ республиканской формы правления в Древней Руси, России, Советской России, СССР, Российской Федерации позволяет выделить пять периодов существования названной формы. Главной особенностью ее развития было отсутствие прямой преемственности между периодами даже тогда, когда хронологически один период следовал за другим. Другой важной особенностью является то, что история республики в нашей стране оказалась дискретной - временной разрыв между первым и вторым периодом составил более четырех веков.
Периодизация истории республиканской формы правления в российском государстве включает в себя пять периодов:
. XII-XV вв. - период феодальных республик Древней Руси. Отличительной особенностью этого периода является то, что республиканская форма правления не охватывала всей территории Руси, более того, она не была преобладающей. В условиях феодальной раздробленности республиканская форма она имела место всего в двух государствах - Новгородском и Псковском. В это время республиканская форма правления сосуществовала с монархической. Победа именно республиканской формы правления в Новгороде и Пскове стала следствием интенсивного социально-экономического развития в северо-западном регионе Руси. В этой ситуации экономически господствующее купечество и боярство сумело, обладая властью экономической, получить и власть политическую.
. Март-октябрь 1917 г. - период буржуазно-демократической республики. В это время республиканская форма правления была введена в качестве альтернативы функционировавшей до этого в России течение многих веков монархии. Опыт государственного строительства буржуазно-демократической республики ни коим образом не опирался на опыт феодальных республик Древней Руси. Вступление Россию в стадию империализма, мощное развитие экономики, интенсивное формирование буржуазии, концентрация экономической власти в ее руках привели последнюю к стремлению и политической власти. Важной особенностью буржуазно-демократической республики было то, что она изначально носила своеобразный переходный, временный характер. Будучи альтернативой монархии, она сама открывала ряд равновозможных путей дальнейшего государственного развития.
. 1918-1985 гг. - период советской республики. Возникновение республики нового типа - советской - стало возможно в качестве практической реализации одной из альтернатив в условиях неспособности Временного правительства эффективно руководить страной. Советское государственное строительство не только, по возможности, не заимствовало опыт предшествующей буржуазно-демократической республики, но и намеренно шло на слом «старой государственной машины», отрекаясь от всего «старого». По продолжительности существования советская республика - вид республики, существовавшей в нашей стране дольше всего. В развитии советской республики можно выделить два подпериода: до смерти И.В. Сталина в 1953 г., и после нее. Смерть И.В. Сталина - критерий, скорее идеологический. Эволюцию советской республики можно разграничить и на основании других критериев. Например, организационных. Так, можно выделить подпериод становления советской республики (до образования СССР), подпериод довоенной республики, подпериод советской республики в период Великой Отечественной войны, послевоенная республика, республика периода «оттепели», республика периода «застоя».
. 1985-1993 гг. - республика переходного периода. Особенностью этого периода является его переходный характер, осознаваемый уже самими государственными деятелями того времени. С точки зрения исторической хронологии республика переходного периода охватывает эпоху заката Советского Союза - время «перестройки» и первые годы существования самостоятельного современного российского государства (до принятия Конституции РФ 1993 г.). Главной особенностью республики переходного периода были постоянные попытки поиска оптимальной модели правления, в тоже время со временем все более очевидной становилась попытка ухода от советского прошлого.
. 1993 г. - по настоящее время - период демократической республики. Начался он с принятия Конституции РФ 1993 г. и длится до сих пор. В этом, пожалуй, и есть главная особенность данного периода. Другой особенностью демократической республики является обращение законодателя не только к зарубежному, но и отечественному историческому опыту республиканского строительства.
Несмотря на различные исторические условия существования, дискретность и отсутствие прямой преемственности, между различными республиканскими органами можно найти определенное сходство.
Так, высшими органами власти республиканской России являлись и являются: вече, боярский совет, владыка, посадский, тысяцкий, князь (в феодальных республиках); Временное правительство, различные советы и совещания при нем (в буржуазно-демократической республике); Всероссийский Съезд Советов, ЦИК СССР, Верховный Совет СССР, СНК СССР (в советской республике), Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Президент РФ (в демократической республике).
Подготовка важных государственных решений находилась (находится) в компетенции боярского совета, ЦК КПСС, Администрации Президента Российской Федерации; утверждение государственных решений - в компетенции веча, Верховного Совета СССР, Съезда народных депутатов СССР, Федерального Собрания РФ, Президента РФ.
Представительными органами республиканской власти в России в разное время являлись вече, Всероссийский съезд Советов, Верховный Совет СССР, Съезд народных депутатов СССР, Федеральное Собрание РФ.
Таким образом, условно схожую компетенцию в законодательной сфере имели вече, Временное правительство, Всероссийские съезды Советов, ЦИК СССР, Верховный Совет СССР, ГКО, Съезд народных депутатов СССР, Федеральное Собрание РФ, Президент РФ; в исполнительной сфере - тысяцкий, посадский, князь, Временное правительство, ЦИК СССР, СНК СССР, ГКО, Правительство РФ, Президент РФ, Администрация Президента РФ.
Следует отметить, что при стечении сложных политических и экономических условий (революционные потрясения, мировые войны, экономические кризисы) ряд органов власти временно наделялся чрезвычайными полномочиями. Однако при этом выхода за рамки республиканской формы правления не происходило. Создание чрезвычайных органов (Временное правительство, ГКО СССР, Президент РСФСР начала 90-х гг.) должно было способствовать выводу страны из кризиса
Для процесса образования российских республик в XX веке (в новейшее время) было характерно несколько особенностей.
Во-первых, республики возникают в результате социальных потрясений, военных, политических, экономических кризисов, изменения характера социально-экономических отношений.
Во-вторых, процесс образования республик сопровождается временным ослаблением государства (военным, экономическим, внутриполитическим), а также сменой политических и социальных ориентиров.
В-третьих, переход к новому типу республики всегда являлся одной из нескольких альтернатив, с примерно одинаковой степенью вероятности реализации. Движение по тому или иному пути зависело от стечения конкретно-исторических обстоятельств в определенный момент времени.
Литература
Нормативные правовые акты
1.Декларация о государственном суверенитете Российской
Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 14 июня 1990 г., № 2, ст. 22.
2.Закон СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)//Ведомости СНД и ВС СССР, 1991, № 1,ст. 10.
.Закон СССР «О выборах народных депутатов СССР» // Свод законов СССР, т. 1, с. 57,1990.
.Закон СССР от 05.07.1978 «О Совете Министров СССР» Свод законов СССР, т. 1,с. 131, 1990.
.Закон СССР от 05.09.1991 Кч 2392-1 «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период» // Ведомости СНД и ВС СССР, 1991, № 37, ст. 1082.
6.Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР, т. 1, с. 267,1990.
7.Закон СССР от 14.03.1990 № 1360-1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» // Свод законов СССР, т. 1, с. 130-1, 1990.
.Закон СССР от 15.03.1953 «О внесении изменений и дополнений в статьи 70, 77 № 78 Конституции (Основного Закона) СССР» // Ведомости ВС СССР 1953, № 3.
9.Закон СССР от 25.12.1958 «О внесении изменений и дополнений в статьи 48 и 83 Конституции (Основного Закона) СССР» // Ведомости ВС СССР, 1959, № I, ст. 16.
10.Закон СССР от 30.11.1979 «О Государственном арбитраже в СССР» / Ведомости ВС СССР, 1979, № 49, ст. 844.
.Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики»//«СУ РСФСР» 1918, № 51.
.Конституция (Основной Закон) Российской Федерации -России (принята ВС РСФСР 12.04.1978) (ред. От 10.12.1992) // Свод законов РСФСР, т. 1,с. 13,1988.
.Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) //Известия ЦИК СССР и ВЦИК» № 283.
.Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) (ред. От 14.03.1990)//Сводзаконов СССР,т. 3, с. 14,1990.
.Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) // Ведомости ВС СССР, 1977, №41, ст. 617.
.Конституция РФ, принятая на Всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. //Российская газета. 1993. 25 декабря.
.Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М.: Республика, 1992.
.Новгородская судная грамота // Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.1. Законодательство Древней Руси. М.\ Юрид. лит., 1984.
.Об отказе великого князя Михаила Александровича от восприятия верховной власти впредь до установления в Учредительном собрани и образа правления и новых основных законов государства Российского 3 марта 1917 г. //Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М:. Юрид. лит., 1994.
.Об отречении государя императора Николая II от престола
Российского и о сложении с себя верховной власти 2 марта 1917 г. //Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М:. Юрид. лит., 1994.
.Памятники истории Великого Новгорода и Пскова. М.-Л. 1935.
.Положение о выборах в Учредительное собрание. Июль-сентябрь 1917 г. //Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М.\ Юрид. лит., 1994.
.Постановление II Съезда Советов СССР от 31.01.1924 «Об утверждении Основного Закона (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик» (вместе с Конституцией) // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР, 1924, № 2.
.Постановление XII Всероссийского Съезда Советов от 11.05.1925 «Об утверждении текста конституции (Основного Закона) РСФСР» (вместе с Конституцией Российской Социалистической Федеративной Советской Республики)//СУ РСФСР 1925, № 30.
.Постановление Временного правительства о провозглашении России республикой 1 сентября 1917 г. //Российское законодательство X-XX веков. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М:. Юрид. лит., 1994.
.Постановление ВС РФ от 22.11.1991 № 1920-1«О декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР, 26.12.1991, №52, ст. 1865.
.Постановление СНД СССР от 24 декабря 1990 г. № 1856-1 «О проведении референдума СССР по вопросу союзе советских социалистических республик» // Ведомости СНД и ВС СССР, 1990, № 52, ст. 1161.
.Постановление Совмина СССР от 17.06.1982 № 544 «Об утверждении положения о Государственном плановом комитете СССР (Госплане СССР)»//Свод законов СССР, т. 1, с. 204, т. 5, с. 68, 1990.
.Псковская судная грамота //Российское законодательство X-XX веков. Т. 1. Законодательство Древней Руси. М:. Юрид. лит., 1984.
.Рукописание князя Всеволода //Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.1. Законодательство Древней Руси. М. Юрид. лит., 1984.
.Сообщение Временного комитета Государственной думы о составе нового правител ьства 2 марта 1917 г. //Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М:. Юрид. лит., 1994.
.Указ Президента РФ от 09.10.1993 № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»//Российская газета, 1993. 12 октября.
.Указ Президента РФ от 21.09.1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 27.09.1993, № 39, ст. 3597.
.Указ Президента РФ от 22.10.1993 № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» // Российская газета. 1993.26 октября.
.Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-
ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 30 июня.
Книги и статьи
1.Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., Сашко, 2000.
2.Александров Д.Н. Феодальная раздробленность Руси - М.: Экслибрис-Пресс, 2001.480 с.
.Андреев В.Ф. Северный страж Руси. М., 1981.
.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Юрид. изд-во «Норма», 1997.
.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. 2-е изд. М.: Юрид. изд-во «Норма», 1999.
.Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: Бек, 1998.
.Белошапка Н.В. Временное правительство в 1917 г.: механизм формирования и функционирования - М.: Диалог-МГУ, 1998. 175 с.
.Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990.
.Бережнов А.Г. Принцип разделения властей в контексте теории и практики советской и современной российской государственности // Разделение властей: история и современность / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 1996.
.Вернадский В. Н. Новгород и Новгородская земля в XV в., М.-Л., 1961.
.