.
1. Понятие дисциплинарной ответственности
Дисциплинарная ответственность работников является одним из видов юридической ответственности, которая предусмотрена законодательством за неправомерное поведение. Дисциплинарная ответственность представляет собой обязанность работника понести наказание, предусмотренное нормами трудового права, за противоправное неисполнение своих трудовых обязанностей.
Основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности служит дисциплинарный проступок. Дисциплинарным проступком называется неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Дисциплинарный проступок обладает совокупностью признаков, имеет субъект, субъективную сторону, объективную сторону, объект. Субъектом дисциплинарного проступка может быть только гражданин, состоящий в трудовых отношениях с конкретным работодателем и нарушающий трудовую дисциплину. Субъективной стороной является вина работника (в форме умысла или неосторожности). Объективная сторона дисциплинарного проступка - вредные последствия и причинная связь между ними и действием (бездействием) правонарушителя. Объектом дисциплинарного проступка является внутренний трудовой распорядок организации.
По сравнению с дисциплинарным проступком трудовое правонарушение является более широким понятием. Оно включает в себя помимо дисциплинарных проступков еще и проступки, которые могут повлечь привлечение к материальной ответственности причинителя вреда, т.е. ответственности по трудовому праву. В юридической литературе предлагается следующее определение трудового правонарушения. Трудовое правонарушение - это виновное, противоправное деяние субъекта трудового правоотношения, которое заключается в неисполнении или ненадлежащем исполнении обязанностей субъекта по трудовому правоотношению, за совершение которого он может либо должен быть привлечен к юридической ответственности с применением санкций, содержащихся в трудовом праве. Имея в виду трудовое правонарушение, правильнее говорить не о нарушении трудовых обязанностей, а о нарушении обязанностей по трудовому правоотношению. В соответствии со ст. 21 ТК РФ работник обязан: добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, возложенные на него трудовым договором; соблюдать правила внутреннего трудового распорядка организации; соблюдать трудовую дисциплину; выполнять установленные нормы труда; соблюдать требования по охране труда и обеспечению безопасности труда; бережно относиться к имуществу работодателя и других работников; незамедлительно сообщать работодателю либо непосредственному руководителю о возникновении ситуации, представляющей угрозу жизни и здоровью людей, сохранности имущества работодателя. Законодатель считает, что работник, будучи субъектом трудового правоотношения, обязан не только добросовестно исполнять трудовые обязанности, но и исполнять ряд других обязанностей по трудовому правоотношению. Поэтому формулировка дисциплинарного проступка, данная в ст. 192 ТК РФ, необоснованно сужает круг оснований привлечения к дисциплинарной ответственности.
То или иное действие (бездействие) работника может повлечь за собой дисциплинарную ответственность при одновременном наличии следующих условий: а) если это действие (бездействие) является противоправным; б) если противоправное действие (бездействие) - виновное; в) если не исполнена или исполнена ненадлежащим образом та обязанность, которая вытекает из трудового правоотношения. Виновные противоправные действия работника не составляют нарушения трудовой дисциплины, если они не имеют отношения к его трудовым обязанностям.
К нарушениям трудовой дисциплины относятся: прогул, появление на работе в состоянии алкогольного опьянения, отказ от обязательного медицинского освидетельствования (осмотра), отказ от сдачи экзаменов по технике безопасности, если это является обязательным условием допуска к работе. Не может считаться нарушением трудовых обязанностей отказ работника выполнить распоряжение работодателя о его отзыве из отпуска (ст. 125 ТК РФ). Отказ работника от выполнения работ в случае возникновения опасности для его жизни и здоровья вследствие нарушения требований охраны труда либо от выполнения тяжелых работ и работ с вредными условиями труда, не предусмотренных трудовым договором, не влечет за собой привлечения его к дисциплинарной ответственности (ст. 220 ТК РФ). За исключением отдельных случаев участие работника в забастовке не является нарушением трудовой дисциплины (ст. 414 ТК РФ).
Остановимся на особенностях понятия дисциплинарной ответственности применительно к государственным служащим.
Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовой науке как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности, дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения (хотя здесь есть и исключения из общего правила). Тем не менее обычно меры дисциплинарной ответственности применяются не надведомственными органами (судом, арбитражем, инспекциями и т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).
Поскольку дисциплинарная ответственность, в том числе и в системе советской государственной службы, в течение многих лет рассматривалась исключительно как институт трудового права, в наибольшей степени ее сущность была разработана в трудах представителей этой правовой науки. Так, К.Н. Гусов и В.Н. Толкунова полагают, что дисциплинарная ответственность есть обязанность работника понести наказание, предусмотренное нормами права за виновное, противоправное неисполнение своих трудовых обязанностей. Практически аналогичное определение предлагает С.В. Колобова. Л.А. Сыроватская также полагает, что дисциплинарная ответственность работника - это обязанность ответить перед работодателем за совершенный им дисциплинарный проступок и претерпеть те меры воздействия, которые указаны в дисциплинарных санкциях трудового права. В.И. Миронов включает в понятие дисциплинарной ответственности не только обязанность работника претерпеть установленные в законодательстве неблагоприятные последствия, но и корреспондирующее с ней право полномочного представителя работодателя применить к работнику, совершившему дисциплинарный проступок, предусмотренные законодательством меры дисциплинарного взыскания.
Таким образом, в трудовом праве преимущественно сформировалось мнение, что дисциплинарная ответственность - это обязанность претерпеть определенные негативные последствия. Между тем, как уже отмечалось нами выше, определение ответственности исключительно в качестве обязанности выхолащивает содержание этого понятия и применимо только к позитивной ответственности. Более правильно, на наш взгляд, увязывать дисциплинарную ответственность не с абстрактной обязанностью, а непосредственно с негативными последствиями, наступающими для виновного субъекта. Этот подход к дисциплинарной ответственности нашел отражение в работах специалистов по административному праву. Так, Д.М. Овсянко понимает дисциплинарную ответственность как применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за совершение дисциплинарного проступка или за другие неправомерные действия, не преследуемые в уголовном порядке. Е.В. Климкина отмечает, что дисциплинарная ответственность - это правовое состояние государственного служащего, наступающее вследствие применения дисциплинарного наказания и характеризующееся наличием неблагоприятных правовых последствий для правонарушителя.
Дисциплинарная ответственность государственных служащих (в отличие от дисциплинарной ответственности муниципальных служащих, которая наступает по нормам трудового законодательства) регулируется преимущественно административным законодательством и носит специальный характер. В юридической литературе отмечается, что специальная дисциплинарная ответственность отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий. Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных служащих.
Нам представляется не совсем верным сводить всю специфику специальной дисциплинарной ответственности только к расширенному перечню дисциплинарных взысканий, как это иногда делается в специальной литературе. Вместе с тем в настоящее время достаточно автономная и действительно отличная от трудоправовой система дисциплинарной ответственности сформирована лишь на государственной военной службе. Что же касается гражданской и правоохранительной службы, то, за незначительными исключениями, нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность служащих указанных видов службы, представляют собой рецепцию норм трудового законодательства. Между тем, как представляется, различия между общей дисциплинарной ответственностью работников и специальной дисциплинарной ответственностью государственных служащих должны носить сущностный характер, так как, несмотря на внешнее сходство, эти виды ответственности отличаются между собой, прежде всего по своему целевому назначению.
Здесь имеет смысл вспомнить, что в правовой литературе достаточно устоявшимся является подразделение юридической ответственности на частную и публичную. В частности, на него указывал еще Н.М. Коркунов. К частной ответственности обычно относят гражданско-правовую, материальную и дисциплинарную, к публичной - конституционную, административную, уголовную и некоторые другие. Теоретическое обоснование такого разделения произведено, в частности, В.И. Круссом. При этом в качестве критерия этого разделения В.И. Крусс обоснованно указывает защищаемые мерами ответственности интересы, "ведь традиционно считается, что частное право выражает и защищает интересы частных лиц, публичное - общегосударственные (публичные) интересы".
Применительно к дисциплинарной ответственности ученый обосновывает ее частный, гражданский характер. "Основное воздействие дисциплинарного увольнения - в контексте конституционного правопользования - правовосстановительное. Заключая трудовой договор с работником, работодатель не просто рассчитывает на правомерно-дисциплинированное сотрудничество (партнерство), но имеет на него право (безотносительно к конкретному работнику). Расторгая договор с нарушителем трудовой дисциплины по соответствующим основаниям, он действительно применяет дисциплинарное взыскание, восстанавливая тем самым свое право заключить аналогичный по содержанию договор с другим, предположительно более дисциплинированным лицом". При этом ученый полагает, что на предложенную квалификацию дисциплинарной ответственности не влияет форма собственности работодателя, указывая, что факт принадлежности собственности организации публичному образованию (государству или муниципальному) еще не определяет публичного характера самой юридической ответственности.
Принципиально с этим мнением можно согласиться. В то же время несколько непонятно, почему В.И. Крусс анализирует правовую природу дисциплинарной ответственности только применительно к трудовому законодательству, рассматривая ее исключительно через призму ответственности "за нарушения норм и правил, опосредующих пользование рядом конституционных прав и свобод, включая свободу труда и конкретизированные трудовые права". Дисциплинарным проступком, как известно, в определенных случаях может признаваться нарушение не только трудовой, но и государственной, воинской, учебной дисциплины лицами, на которых трудовое право не распространяется или распространяется не в полной мере (учащиеся, гражданские служащие, военнослужащие и другие лица).
Соответственно, дисциплинарная ответственность государственных (равно как и муниципальных) служащих должна выполнять совсем другие функции. Дисциплинарный проступок в сфере служебных отношений посягает уже не только на частноправовой интерес работодателя в найме квалифицированного и дисциплинированного работника. Учитывая, что публичная служба имеет целью обеспечение надлежащей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц, дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих имеет целью обеспечение надлежащего порядка государственного и муниципального управления. Следовательно, по своей правовой природе дисциплинарная ответственность в служебных правоотношениях является не частной, а публичной, что принципиально отличает ее от дисциплинарной ответственности в трудовых правоотношениях. Отсюда и функция данного типа ответственности является, по нашему мнению, не правовосстановительной, а предупреждающей и пресекательной.
2. Виды дисциплинарной ответственности
Различают два вида дисциплинарной ответственности: общую и специальную.
Общая дисциплинарная ответственность - это ответственность в рамках правил внутреннего трудового распорядка. Она может быть возложена на всех работников, за исключением тех, в отношении которых установлена специальная дисциплинарная ответственность. Общую дисциплинарную ответственность устанавливают ст. 192 - 194 ТК РФ и правила внутреннего трудового распорядка конкретной организации.
Специальная дисциплинарная ответственность есть ответственность, предусмотренная для отдельных категорий работников специальным законодательством, уставами и положениями о дисциплине. Специальная дисциплинарная ответственность имеет особенности:
строго определен круг лиц, подпадающих под действие соответствующих норм;
предусмотрены специальные меры дисциплинарного взыскания;
очерчен круг лиц и органов, наделенных властью применения дисциплинарных взысканий;
действует особый порядок обжалования взысканий.
Специальная дисциплинарная ответственность установлена, например, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" и Дисциплинарным уставом таможенной службы, которыми предусматриваются следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации, увольнение из таможенных органов. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" называет такие дисциплинарные взыскания для гражданских служащих, как замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение с гражданской службы (ст. 57). Положением о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка к работнику могут применяться помимо предусмотренных законодательством РФ о труде следующие дисциплинарные взыскания: лишение машиниста свидетельства на право управления локомотивом, освобождение от занимаемой должности, связанной с эксплуатационной работой железных дорог, увольнение. Несмотря на то что в соответствии со ст. 330 ТК РФ вопросы дисциплины работников, труд которых непосредственно связан с движением транспортных средств, регулируются ТК РФ и положениями (уставами) о дисциплине, утверждаемыми федеральными законами, таких законов пока нет.
На практике уставы и положения, как правило, утверждали федеральные органы исполнительной власти. Так, например, Устав о дисциплине работников морского транспорта утвержден Постановлением Правительства РФ. В этой связи такие нормативные акты можно будет рассматривать как спорные, исходя из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусматривающей случаи ограничения прав человека и гражданина только по основаниям, предусмотренным федеральным законом. Таким образом, другие дисциплинарные взыскания, кроме замечания, выговора и увольнения по соответствующим основаниям, могут быть предусмотрены лишь федеральными законами.
Один из видов специальной дисциплинарной ответственности - дисциплинарная ответственность государственных служащих.
Ряд новелл в институт дисциплинарной ответственности был внесен принятым 27 июля 2004 г. Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Этот Закон так же, как и его предшественник - Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон об основах государственной службы), - устанавливает специальную дисциплинарную ответственность государственных служащих. Специальная дисциплинарная ответственность, как известно, отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий. Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.
В соответствии со статьей 57 Закона о гражданской службе основанием для привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Дисциплинарным проступком в сфере государственно-служебных правоотношений в силу той же статьи признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей.
В целом дисциплинарное законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. В этом проявляется одна из особенностей дисциплинарной ответственности. В то же время в действующем законодательстве можно встретить примеры отдельных деяний, признаваемых дисциплинарными проступками для некоторых категорий работников. Так, статья 7 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" предусматривает дисциплинарную ответственность должностных лиц, принявших решение о засекречивании не подлежащих засекречиванию сведений в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба.
В науке административного права уже достаточно давно сформулированы признаки, которые можно объединить понятием состава дисциплинарного проступка. Эти признаки характеризуют его с точки зрения объекта посягательства, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны.
Объектом посягательства любого проступка в системе государственной гражданской службы являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении того или иного вида государственной деятельности. Посягательства на данные общественные отношения выступают в виде нарушений государственной дисциплины или отдельных ее видов. В качестве объекта, на который непосредственно посягает тот или иной дисциплинарный проступок, выступают конкретные правомочия (их неосуществление или превышение) или обязанности (их неисполнение или ненадлежащее исполнение).
К признакам объективной стороны дисциплинарного проступка прежде всего относится само противоправное деяние, посягающее на государственную дисциплину. Оно может быть выражено в форме как действия, так и бездействия. Круг таких деяний весьма широк и неоднороден, что является одной из причин отсутствия в дисциплинарном законодательстве единой, целостной системы составов проступков.
Субъектами дисциплинарного проступка в юридической литературе признаются только физические лица. В качестве субъектов дисциплинарных проступков могут выступать как рядовые гражданские служащие, так и должностные лица, причем в отличие от законодательства об административных правонарушениях должностные лица несут дисциплинарную ответственность на равных основаниях с рядовыми служащими.
Субъективной стороной дисциплинарного проступка в государственном аппарате является совокупность признаков, характеризующих психическое отношение правонарушителя к своему противоправному деянию и к его возможным вредным последствиям. Прежде всего в качестве такого признака выступает вина.
Статья 192 Трудового кодекса Российской Федерации (применяемого к государственно-служебным отношениям в случаях, если они не урегулированы специальным законодательством о государственной службе) прямо указывает на наличие вины работника в качестве обязательного признака дисциплинарного проступка. Статья 59 Закона о гражданской службе также закрепляет необходимость установления вины гражданского.
В зависимости от формы вины дисциплинарные проступки квалифицируются как умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом) и неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности). Умышленным является такое поведение гражданского служащего, когда он сознает противоправный характер своего поведения, предвидит его вредные последствия и желает или сознательно допускает их наступление либо относится к ним безразлично. Неосторожность имеет место, если лицо не предвидит вредных последствий своего поведения, однако могло и должно было предвидеть их наступление.
В отличие от дисциплинарных проступков перечень дисциплинарных взысканий полностью устанавливается законодательством и не подлежит расширительному толкованию. Законодательство о государственной службе предусматривает возможность наложения на государственных гражданских служащих дисциплинарных взысканий, не установленных Трудовым кодексом Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 57 Закона о гражданской службе представитель нанимателя имеет право применить к гражданским служащим следующие дисциплинарные взыскания:
) замечание;
) выговор;
) предупреждение о неполном должностном соответствии;
) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным пунктом 2, подпунктами "а" - "г" пункта 3, пунктами 5 и 6 части 1 статьи 37 Закона о гражданской службе.
Трудовой кодекс Российской Федерации устанавливает, что за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Вместе с тем Пленум Верховного Суда РФ установил, что, если несмотря на применение дисциплинарного взыскания неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжается, он может быть вновь привлечен к дисциплинарной ответственности. Эта разъяснение верно и в отношении гражданских служащих.
Исключением из общего правила является увольнение как мера дисциплинарного взыскания. Пункт 5 части 1 статьи 57 Закона о гражданской службе закрепляет исчерпывающий перечень случаев увольнения гражданского служащего при совершении им дисциплинарного проступка.
По сравнению с Законом об основах государственной службы статья 57 Закона о гражданской службе вводит ранее неизвестное дисциплинарное взыскание - освобождение от замещаемой должности. При этом освобождение от замещаемой должности по смыслу данной нормы не тождественно увольнению с гражданской службы. Однако представляется, что его нельзя также рассматривать и как перевод гражданского служащего на другую должность, так как часть 10 статьи 58 Закона о гражданской службе прямо указывает, что при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.
Таким образом, освобождение от замещаемой должности по своим фактическим последствиям мало чем отличается от увольнения, так как при отсутствии на момент применения к гражданскому служащему данного дисциплинарного взыскания иной вакантной должности гражданин на неопределенный период времени прекращает свою служебную деятельность. При этом следует обратить внимание, что законодатель и в Трудовом кодексе, и в Законе о гражданской службе ограничивает применение такой меры дисциплинарного взыскания, как увольнение, о чем было сказано выше. Однако в отношении освобождения от занимаемой должности такие ограничения отсутствуют.
Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий в отношении гражданских служащих установлены статьей 58 Закона о гражданской службе. Данная статья устанавливает, что до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. Такое объяснение должно быть затребовано в течение срока, предусмотренного для наложения дисциплинарного взыскания. Необходимость получения письменного объяснения гражданского служащего обуславливается тем, что в нем могут быть указаны обстоятельства, исключающие его вину в совершении данного проступка, какие-либо уважительные причины и т.п.
Если представитель нанимателя не затребовал объяснения от служащего, по смыслу данной нормы он не вправе применить к нему дисциплинарное взыскание. Напротив, отказ гражданского служащего представить письменное объяснение не является препятствием для привлечения его к дисциплинарной ответственности. Во избежание последующих споров отказ служащего от составления объяснения оформляется соответствующим актом.
Еще одной особенностью дисциплинарной ответственности гражданских служащих в соответствии с новым Законом является обязательное проведение служебной проверки.
Само понятие "служебная проверка" не является новым для российского законодательства. Так, в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Постановлением ВС РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1, указывается, что "до наложения взыскания от сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, должно быть истребовано письменное объяснение. При необходимости проводится проверка указанных в нем сведений с вынесением заключения по результатам проверки".
Кроме того, в российском законодательстве помимо термина "служебная проверка" встречается близкий по смыслу термин "служебное расследование". В частности, служебные расследования упоминаются в Таможенном кодексе Российской Федерации, Федеральном законе "О службе в таможенных органах Российской Федерации", "Об основах государственной службы Российской Федерации" и т.д. В связи с этим возникает вопрос о соотношении понятий "служебная проверка" и "служебное расследование".
Определения служебной проверки Закон о гражданской службе не содержит. Представляется, что исходя из его содержания служебную проверку можно определить как совокупность мероприятий, проводимых соответствующими должностными лицами государственного органа в целях своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования дисциплинарных проступков или для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство.
Закон о гражданской службе устанавливает: обстоятельства, подлежащие установлению в ходе служебной проверки; порядок и сроки ее проведения; права служащего, в отношении которого она проводится. Вместе с тем представляется, что в локальных актах о проведении служебной проверки должен быть отражен ряд вопросов, на федеральном уровне не урегулированных.
К ним, по мнению автора статьи, относятся:
установление сроков назначения служебной проверки;
указание перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки;
закрепление права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки с конкретными доводами, объясняющими отвод;
установление полномочий лиц, проводящих служебную проверку.
Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта.
Гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.
Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя. Снятое, в том числе и досрочно, дисциплинарное взыскание не влечет никаких юридических последствий.
В современной общественной науке различают несколько видов и элементов ответственности. Существует политическая и юридическая ответственность, персональная и коллективная, моральная и имущественная и т.д.
В российской правовой системе принято выделять виды юридической ответственности и соответственно классифицировать их по следующим основаниям:
по отраслям права различают: конституционную, уголовно-правовую, гражданско-правовую, административную и материальную ответственность рабочих и служащих;
по порядку привлечения к ответственности принято выделять: судебный или административный порядок.
Наряду с устоявшимися видами юридической ответственности, по мнению И.А. Умновой, следует ввести категорию публично-правовой ответственности, что позволит систематизировать формы и меры ответственности, применяемые в сфере публичной власти.
Законодательство о государственной службе устанавливает ответственность государственного служащего прежде всего за дисциплинарный проступок. Его понятие содержится, например, в ст. 57 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", согласно которой это неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него обязанностей.
В юридической науке сложилось вполне определенное представление о том, что следует понимать под дисциплинарным проступком. Дисциплинарный проступок в сфере государственной службы - нарушение работником государственного органа, военнослужащим или сотрудником правоохранительной службы правил внутреннего трудового распорядка, дисциплинарных уставов либо иных требований учебной, производственной, воинской или служебной дисциплины.
Кроме того, существует практика применения дисциплинарных взысканий к государственному служащему за недостойное поведение в общественных местах или в быту. Хотя с формально юридических позиций нет достаточных оснований привлекать к дисциплинарной ответственности государственного служащего за недостойное поведение вне службы, но иных средств воздействия пока не выработано. Представляется, что, опираясь на мировую практику, этот пробел в законодательстве о госслужбе можно успешно восполнить.
Правовыми актами об отдельных видах государственной службы (государственной гражданской, военной, правоохранительной) устанавливаются как схожие, так и различающиеся между собой меры дисциплинарного воздействия на нарушителей служебной дисциплины.
Действующее законодательство, регламентирующее вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих, в значительной мере преодолело недостатки прежних правовых актов, однако по-прежнему во многом декларативно, изобилует бланкетными нормами, нуждается в существенном усилении процедурных положений. С целью устранения отмеченных недостатков, а также упорядочения ответственности в системе госслужбы целесообразно было бы в перспективе вернуться к идее разработки административно-процессуального кодекса, которая, на наш взгляд, несколько преждевременно была выдвинута ранее.
В зарубежных странах институт ответственности государственных служащих обстоятельно регламентирован национальным законодательством и учитывает особенности отдельных видов публичной службы. Это относится к муниципальным служащим, работникам пожарной службы, полицейским и т.д. В юриспруденции западных стран используется термин "дисциплинарное право". Так, в Швейцарии дисциплинарное право закреплено Федеральным законом о чиновниках 1927 г., в кантонах приняты законы об административных правонарушениях, а общины наделены правом устанавливать собственное дисциплинарное право.
Основанием для дисциплинарного производства является совершение служащим дисциплинарного проступка. В большинстве стран в законодательстве не формулируются составы дисциплинарных проступков и в спорных случаях они определяются судами (как во Франции). Нередко кодексы этики служащих устанавливают общие принципы, нарушение которых считается дисциплинарным проступком (например, в Канаде, США). В Великобритании основными дисциплинарными нарушениями обычно являются неисполнение приказа, халатность, отсутствие на рабочем месте без уважительных причин, систематические опоздания.
В Испании, как и в ряде других стран, законодательство указывает лишь на серьезные правонарушения служащих, такие как: невыполнение обязанностей верности Конституции и исполнения публичной службы; совершение действий, означающих дискриминацию по признакам расы, пола, религии, языка, мнений, места рождения или жительства или иным основаниям; халатное отношение к службе; подчинение очевидно незаконному приказу, причинившему существенный вред администрации или гражданам; оглашение официальных секретных данных; нарушение нейтральности и политической независимости в ходе избирательного процесса.
Для решения проблем совершенствования дисциплинарной ответственности государственных служащих в Российской Федерации полезно изучение богатого зарубежного опыта, но к его заимствованию следует подходить творчески, рационально.
Падение престижа государственной службы, рост нарушений служебной дисциплины, отмеченные в Программе реформирования государственной службы, а также распространенность коррупции, различного рода правонарушений в этой системе требуют разработки новых теоретических подходов к социальной сущности, интенсивности в пределах прежде всего юридического воздействия на сферу государственно-служебных отношений для стимулирования правомерного поведения государственных служащих и более глубокой дифференциации ответственности в системе государственной службы. Значительный, на наш взгляд, результат могли бы дать меры социальной профилактики, исходящие от гражданского общества, обеспечение гласности в деятельности государственного аппарата.
3. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий
дисциплинарный ответственность работник
Для выяснения всех обстоятельств совершения дисциплинарного проступка, а также степени вины работника, совершившего проступок, руководитель организации обязан затребовать от него письменное объяснение. Такое объяснение должно быть затребовано до применения к работнику той или иной меры взыскания.
Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ установил 2-дневный срок для предоставления работником письменного объяснения. Если по истечении 2 рабочих дней указанное объяснение не будет представлено, то составляется соответствующий акт с указанием присутствующих при этом свидетелей. Непредставление работником объяснения не препятствует наложению взыскания.
Дисциплинарное взыскание должно быть применено к работнику непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Днем обнаружения проступка, с которого исчисляется срок применения дисциплинарного взыскания, считается день, когда непосредственному руководителю работника стало известно о совершенном проступке. При этом не имеет значения, наделен ли он правом налагать дисциплинарные взыскания.
Данное правило носит общий характер и распространяется на все случаи применения дисциплинарных взысканий, включая увольнение в случаях, когда виновные действия, дающие основания для утраты доверия, либо соответственно аморальный проступок совершены работником по месту работы и в связи с исполнением им трудовых обязанностей.
Следует обратить внимание на то, что Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ установил иной срок увольнения работника за утрату доверия либо аморальный проступок, если указанные виновные действия совершены вне места работы или по месту работы, но не в связи с исполнением трудовых обязанностей, и, следовательно, не являются дисциплинарными взысканиями. В этих случаях увольнение не допускается позднее одного года со дня обнаружения проступка работодателем (ч. 5 ст. 81 ТК).
В срок, в течение которого может быть применено дисциплинарное взыскание, не включается период, когда работник отсутствовал на работе в связи с болезнью или находился в отпуске. В этот же срок не засчитывается время, предоставляемое для учета мотивированного мнения выборного профсоюзного органа при расторжении трудового договора в случае неоднократного неисполнения работником без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание. Отсутствие на работе по иным основаниям, в т.ч. и в связи с использованием дней отдыха (отгулов) независимо от их продолжительности (например, при вахтовом методе организации работ), не прерывает течение указанного срока (подп. "в" п. 34 Постановления Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. N 2).
К отпуску, прерывающему течение месячного срока, следует относить все отпуска, предоставляемые работодателем в соответствии с законодательством, в т.ч. ежегодные (основные и дополнительные) отпуска, отпуска в связи с обучением в учебных заведениях, отпуска без сохранения заработной платы (подп. "г" п. 34 Постановления Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. N 2).
Если в качестве дисциплинарного взыскания к работнику применяют увольнение по подп. "г" п. 6 ч. 1 ст. 81 ТК, месячный срок исчисляется со дня вступления в законную силу приговора, которым установлена вина работника в хищении (в т.ч. мелкого) чужого имущества, растрате, умышленном его уничтожении или повреждении, либо постановления компетентного органа о наложении за это правонарушение административного взыскания.
Не допускается применение дисциплинарного взыскания по истечении 6 месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - 2 лет со дня его совершения, не считая времени производства по уголовному делу.
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Однако, если неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжалось, несмотря на наложение дисциплинарного взыскания, допустимо применить к нему новое дисциплинарное взыскание, в т.ч. увольнение (п. 33 Постановления Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. N 2).
Дисциплинарные взыскания налагаются руководителем организации. Другие должностные лица могут применять их только в случае, если такие полномочия им предоставлены соответствующими документами (уставом организации, приказом руководителя и др.).
О применении дисциплинарного взыскания издается приказ (распоряжение). В приказе (распоряжении) должны быть указаны мотивы его применения, т.е. конкретный дисциплинарный проступок, за совершение которого работник подвергается взысканию.
Работник, подвергшийся взысканию, должен быть ознакомлен с этим приказом (распоряжением) под роспись в течение 3 рабочих дней, не считая времени его отсутствия на работе. Отказ от подписи удостоверяется соответствующим актом.
Приказ (распоряжение) о применении взыскания доводится до сведения всех работников данной организации.
Если работник считает, что дисциплинарное взыскание применено неправомерно или мера взыскания является слишком суровой, он имеет право обратиться с жалобой в государственную инспекцию труда и (или) в органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров в установленном законом порядке.
Дисциплинарное взыскание действует в течение одного года со дня его применения. По истечении этого срока оно снимается автоматически, т.е. без издания какого-либо специального приказа, и работник считается не подвергавшимся дисциплинарному взысканию. Однако, если в течение года со дня применения взыскания работник будет подвергнут новому взысканию, первоначальное сохраняет силу и учитывается наравне с последним, например при увольнении за неоднократное неисполнение работником без уважительных причин возложенных на него трудовых обязанностей.
Устанавливая годичный срок действия дисциплинарного взыскания, законодатель вместе с тем допускает возможность досрочного его снятия, если подвергнутый взысканию не совершил нового проступка и проявил себя как добросовестный работник.
Досрочное снятие дисциплинарного взыскания возможно как по собственной инициативе работодателя, применившего взыскание, так и по ходатайству непосредственного руководителя (начальника) работника, подвергшегося взысканию, или по ходатайству представительного органа работников. Работник вправе сам обратиться с просьбой о снятии дисциплинарного взыскания.
Кодекс не устанавливает какого-либо минимального срока, по истечении которого может ставиться вопрос о снятии дисциплинарного взыскания. В каждом случае это определяется исходя из конкретных обстоятельств, поведения работника и инициативы лиц, имеющих право ходатайствовать о снятии взыскания.
О досрочном снятии дисциплинарного взыскания издается приказ (распоряжение) того должностного лица, который это взыскание наложил.
Работник, с которого досрочно снято дисциплинарное взыскание, считается не подвергавшимся взысканию.
Статья 370 ТК предусматривает право профессиональных союзов контролировать соблюдение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Согласно прежней редакции ст. 195 это право они реализовывали путем подачи заявления работодателю о нарушении трудовых прав работников руководителем организации или его заместителем. Действующая редакция комментируемой статьи предоставляет представительным органам работников право обращаться к работодателю с заявлением о нарушении также руководителем структурного подразделения или его заместителем трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, условий коллективного договора, соглашения.
В соответствии со ст. 22 ТК работодатель обязан рассмотреть заявление соответствующего профсоюзного органа (или иного представительного органа работников) о выявленных нарушениях законов и иных нормативных правовых актов о труде, принять меры по их устранению, сообщив об этом заявителю.
Продолжительность срока рассмотрения работодателем заявления профсоюзного органа (иного представительного органа) составляет одну неделю.
За допущенные нарушения трудовых прав работников работодатель обязан применить к руководителю организации, руководителю структурного подразделения организации, их заместителям дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения.
Заключение
Итак, регулирование отношений между субъектами трудовых отношений осуществляется путем органического соединения их равенства в вопросе о самом существовании трудового правоотношения с безусловным подчинением работника власти работодателя (его представителя) в процессе реализации самого правоотношения. При этом необходимо заметить, что императивность этой части отношений осуществляется с участием профсоюза или иного представительного органа работников в правотворческой деятельности (при принятии локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, например правил внутреннего трудового распорядка организации). Эта императивность также дополняется использованием способа стимулирования, который нацелен на поведение работника в процессе выполнения им трудовой функции, предусмотренной трудовым договором.
Указанные выше особенности метода правового регулирования трудовых отношений оказывают существенное влияние на формирование и функционирование должного поведения субъектов трудового правоотношения.
Реализация комплекса способов обеспечения и поддержания дисциплины труда в организации придает правопорядку в сфере трудовых отношений необходимое качество: обеспечение такого положения, когда каждое субъективное право осуществляется, а каждая обязанность сторон трудового договора выполняется.
Сказанное выше приводит к выводу о том, что характер установления прав и обязанностей сторон трудового договора определяется как спецификой создания норм трудового права, на основании которых формируются права и обязанности субъектов права, так и самим содержанием трудовых отношений.
Дальнейшее совершенствование норм трудового права, включая и нормы института дисциплинарной ответственности, характеризуется комплексностью, которая выражается в сочетании централизованного с локальным регулированием трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.
В централизованной норме главную роль играет предписание. Однако применяется и дозволение в двух аспектах:
во-первых, вводится централизованное дозволение или собственно дозволение, допускающее самостоятельность действий субъектов права в пределах тех общих предписаний, которые должны войти в содержание локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права;
во-вторых, возможно делегированное дозволение, являющееся содержанием самого локального нормативного акта и отражающее местные условия организации труда, регламентируемые в границах, предписанных централизованной нормой.
При установлении содержания трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, совокупность которых в конкретной организации складывается в правопорядок, предельно проявляется весь арсенал способов воздействия государства на участников правоотношения - запрет и дозволение, предписание и стимулирование (поощрение).
Нормативно-правовые акты:
1."Трудовой кодекс Российской Федерации" от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 18.07.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 02.08.2011) // "Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 3.
2.Федеральный закон от 21.07.1997 N 114-ФЗ (ред. от 28.12.2010) "О службе в таможенных органах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586.
.Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 11.07.2011) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 02.08.2004, N 31, ст. 3215.
.Указ Президента РФ от 10.11.2007 N 1495 (ред. от 29.07.2011) "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации" (вместе с "Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации", "Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации", "Уставом гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации") // "Собрание законодательства РФ", 19.11.2007, N 47 (1 ч.), ст. 5749.
.Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" // "Бюллетень Верховного Суда РФ", N 6, 2004.
Специальная литература:
.Административное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2010.
2.Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов, 1986.
.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2007.
.Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., исправленное и доп. М.: НОРМА, 2009.
.Государственная дисциплина и ответственность / Под. ред. Л.И. Антоновой, Б.И. Кожонина. Л.: Изд-во ЛГУ, 1990.
.Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2001.
.Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право: Учебник. М.: Проспект, 2008.
.К вопросу о трудовом правонарушении и дисциплинарной ответственности за его совершение//Гражданин и право. - 2002. - N 5.
.Климкина Е.В. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
.Колобова С.В. Трудовое право России: Учебное пособие для вузов. - ЗАО Юстицинформ, 2009 г.
.Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. N 2.
.Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) / О.В. Абрамова, М.А. Бочарникова, З.Д. Виноградова и др.; под ред. Ю.П. Орловского. 5-е изд., испр., перераб. и доп. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2009.
.Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации // Под ред. К.Н. Гусова. М. "Проспект", 2008.
.Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 2-е изд. СПб.: Юридический центр Пресс, 2009.
.Крусс В.И. Конституционные критерии юридической ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4.
.Крусс В.И. Конституционные критерии юридической ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4.
.Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007.
.Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1993.
.Манохин В.М. Государственная дисциплина в народном хозяйстве. М., 1970.
.Миронов В.И. Трудовое право России: Учебник. М.: Журнал "Управление персоналом", 2009.
.Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Трудовое право России. М.: Юристъ, 2007.
.Сергеева А.В. "Основание дисциплинарной ответственности" // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2005. N 4.
.Сыроватская Л.А. Ответственность за нарушение трудового законодательства. М., 1990.
.Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М., 2008.
.Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. N 7.