Державне управління та виконавча влада. Співвідношення понять
ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА ВИКОНАВЧА ВЛАДА: СПІВВІДНОШЕННЯ ПОНЯТЬ
Н. Задирака
держава адміністративний право влада
Розбудова України як правової держави вимагає радикальної зміни пріоритетів у державній діяльності і принципів та форм відносин між владою і громадянами.
За сферою реалізації адміністративне право - це право, передусім, державного управління, тобто владного впливу держави на різноманітні суспільні процеси. Але таке визначення суспільної спрямованості адміністративного права не є цілком повним і точним. Тим більше, що протягом тривалого часу в нашій країні у механізмі державного управління переважали адміністративно-командні методи, з якими і пов'язувалися передусім роль і значення адміністративного права.
Нині потрібний принципово новий погляд на суспільне призначення адміністративного права, який відповідно до Конституції України має ґрунтуватися на визначенні головним обов'язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також принципу, згідно з яким саме ці права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод громадян у їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади є закріплення таких форм і напрямів діяльності зазначених органів, їх посадових осіб, які б забезпечували повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Такий правовий стандарт взаємовідносин органів виконавчої влади і особи враховує статус особи як такого суб'єкта, перед яким виконавча влада відповідальна за свою діяльність.
Обґрунтованість і перспективність такого підходу підтверджується практикою міжнародного співтовариства, що знайшло відображення в ряді положень міжнародно-правових актів. Вони не суперечать меті і принципам діяльності будь-якої демократичної держави. Саме тому органи виконавчої влади повинні зважати не лише на статус громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-правових актів. Їх сприйняття і деталізація у національному законодавстві повинні відбуватися з урахуванням реальних, перш за все матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.
На думку Авер'янова В.Б. ефективне і вільне здійснення прав людини, формування системи виконавчої влади, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності стане служіння народові та національним інтересам є одним з головних ознак демократичного суспільства і правової держави [1, 125-127].
Природа виконавчої влади, зумовлена об'єктивним її призначенням - виконанням законів та інших правових актів, підтверджує принципову єдність процесу реалізації повноважень цієї гілки влади зі змістом управлінської діяльності держави. Це дає змогу визначити виконавчу владу і державне управління органічно поєднаними сторонами єдиного явища, яке визначається як управлінська (або адміністративна) сфера діяльності держави.
Сутність правової держави полягає у самообмеженні, у законності, тобто будь-який акт державної влади повинен бути заснований на законі. Констатуючи за допомогою спеціально створених органів наявність даної норми права, визначаючи межі застосування норми, вирішуючи спори про правовідносини, у кожному конкретному випадку з'ясовуючи наявність та розмір свого права на покарання держава відправляє правосуддя. Окрім встановлення права та відправлення правосуддя, уся інша діяльність держави може бути визначена як управління.
Сутність державного управління полягає в наступному: воно наділено примусовою владою; воно є не лише правом, а й обов'язком держави. Матеріальна сутність державного управління, тобто цілі, які держава собі ставить, визначаються умовами часу та місця. Оскільки управління містить частку самостійності в прийнятті рішень, то в деяких випадках воно виступає розпорядженням, а якщо управління полягає у втіленні отриманого наказу, то воно і визначається виконанням.
Все це примушує і на доктринальному рівні, і на практиці переглянути традиційне в минулому визнання пріоритетності для виконавської діяльності держави завдань з організації управління суспільними справами.
Це необхідно тому, що і досі адміністративне право абсолютною більшістю юристів тлумачиться як право "управлінське", тобто як право, яке регулює відносини державного управління. Хоч це і правильно, але це - не повна відповідь, і тільки цим обмежувати визначення спрямованості адміністративного права аж ніяк не можна.
Власов В. та Студенікін С. визначають державне управління як виконавчо-розпорядчу діяльність уповноважених органів державної влади щодо реалізації законів [2, 8].
Студенікін С. також визначає державне управління як виконавчу і розпорядчу діяльність органів державної влади [3, 5].
Якщо вважати змістом діяльності органів виконавчої влади виконавчо-розпорядчу діяльність щодо реалізації правових норм, закріплених у законах, то відсутність останніх ставить під сумнів доцільність діяльності органів виконавчої влади у цьому розумінні. Таким чином, визначаючи організаційно-правовий бік форми державного управління і державного регулювання, не можна відокремлювати діяльність органів виконавчої влади від діяльності органів законодавчої влади. Чинне законодавство невід'ємно пов'язане з діяльністю органів виконавчої влади, тому що, з одного боку, закріплює її основи й визначає її мету і завдання, а з другого, - знаходить у ній опору для застосування. Діяльність щодо визначення цілей управління й формування основи для діяльності всіх органів управління не може розглядатися у відриві від системи управління і є її невід'ємною частиною.
Як справедливо зазначає Кагановська Т. виконавча влада - це політико-правова категорія, а державне управління - організаційно-правова й навіть організаційно-технологічна категорія. Кожна з гілок державної влади реалізує одну або кілька функцій державного управління. При цьому справедливо можна стверджувати, що виконавча влада в особі своїх органів реалізує весь комплекс управлінських функцій, у той час як дві інші гілки влади - лише одну з них або деякі у необхідній комбінації. Функціонуючи спільно й узгоджено, всі три гілки державної влади, виконуючи кожна свій набір управлінських функцій, становлять єдиний, цілісний державний апарат, що реалізує державне управління в повному обсязі [4, 153].
Афанасьєв В. наполягав на необхідності розгляду поняття державного управління у двох основних аспектах: а) як управління всім суспільством; б) як управління лише державними справами [5, 22 - 52].
В свою чергу, Атаманчук Г. звернув увагу на те, що підставою для виокремлення державного управління серед інших видів управління є акцентування на такому специфічному суб'єкті управлінського впливу як держава в цілому, а не на якійсь одній із гілок влади [6, 38].
Разом з тим слід зазначити, що державне управління за доктринальним визначенням є видом діяльності держави, який полягає у здійсненні нею організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, потреби функціонування і розвитку яких вимагають певного втручання держави за допомогою відповідних важелів. Головні серед них пов'язані з використанням повноважень виконавчої влади. Проте державне управління здійснюється іза межами функціонування виконавчої влади, наприклад, на рівні державних підприємств, установ і організацій. Завдяки цьому поняття "державне управління" за змістом є ширшим, ніж поняття "виконавча влада".
Таким чином, можна відзначити наявність двох основних підходів до розуміння поняття державного управління в сучасній юридичній науці: спеціальне (чи вузьке) значення - це управлінська діяльність уповноважених органів державної влади та компетентних посадових осіб у сфері реалізації виконавчої влади; широке значення - цілісна сфера діяльності державної влади, всіх її гілок, всіх органів та посадових осіб, а також можливість делегування частини повноважень недержавним інституціям.
Державне управління як владно-організуюча діяльність органів і посадових осіб здійснюється як у межах органів виконавчої влади, так і поза їх межами. В демократичних державах функції виконавчої влади здійснюються не тільки суб'єктами виключно державної влади, а й іншими недержавними суб'єктами. Зокрема, ці функції можуть бути делеговані державою як органам місцевого самоврядування, так і деякими іншим недержавним інституціям.
Специфіка співвідношення понять "виконавча влада" і "державне управління" полягає в тому, що частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, але водночас частина функцій виконавчої влади може реалізовуватись також і за межами державного управління. Орган державного управління має певну ініціативу, тобто свободу дій, яка проявляється у доцільному виконанні державних справ. Закон не може передбачити усі можливі комбінації життєвих ситуацій, за яких задачі, поставлені перед державою, можуть бути втілені за допомогою діяльності органів державного управління, звідси випливає необхідність існування вільного розсуду, але лише в обмеженому вигляді.
Література
1. Авер'янов В.Б. До питання про поняття так званих "управлінських послуг" // Право України. - 2002. - № 6. - С.125-127.
. Власов В., Сту- деникин С. Советское административное право. - М.,1959.
. Советское административное право / под. ред. Студеникина С. - М., 1958.
. Кагановська Т. Щодо поняття та змісту сучасного державного управління // Право України 2010. - №12.
. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. Опыт системного исследования. - М., 1968. - 384 с.
6. Атаманчук Г. Теория государственного управления. - М., 1997.
7. Данилькевич Н.И. Административное право Украины. - Днепропетровск, 2001.