государственное регулирование и саморегулирования при несостоятельности (банкротстве).
Для решения задач исследования использовался комплекс теоретических и эмпирических методов:
изучение и анализ научной и специальной юридической литературы;
изучение и обобщение отечественной и зарубежной практики: судебной, органов юстиции, правоохранительных органов и др.;
методы сбора информации: изучение документации и специальной литературы;
методы обработки информации: моделирование, сравнение, анализ, синтез, индукция, методы прогнозирования (экспертные оценки) и т.д.
1. Сущность банкротства
.1 Понятие, признаки и причины несостоятельности (банкротства)
банкротство экономический саморегулирование
Переход России к рыночным условиям хозяйствования не только расширил экономическую свободу граждан, но и повысил уровень ответственности за свои действия. Самостоятельное ведение бизнеса вместе с массой возможностей генерировало и серьезные угрозы, риски несостоятельности. При этом кризисное состояние одних субъектов подобно эффекту домино ослабляло позиции их контрагентов. Накладываясь на макроэкономические проблемы, это влекло существенные потери для государства, общества в целом, что определило необходимость формирования целого направления правовой политики, связанного с противодействием несостоятельности, созданием и регулированием экономико-правового механизма обеспечения процедуры банкротства.
Существование института банкротства обусловлено несколькими причинами. Начнем с того, что необходимо оградить экономический оборот и его участников от последствий неэффективной работы тех из них, кто проявил неспособность надлежащим образом исполнить принятые на себя обязательства, если эта неспособность приобретает стойкий характер. С одной стороны, возникает необходимость устранения из оборота такого участника. С другой стороны, желательно попытаться сохранить его как производителя товаров, работ или услуг и работодателя. При этом в обоих случаях, поскольку юридические лица отвечают по обязательствам всем своим имуществом, следует предотвратить обращение всего или большей части всего этого имущества на удовлетворение требований одного или нескольких кредиторов и лишение остальных кредиторов возможности получить хотя бы частичное удовлетворение. Также необходимо защитить интересы самого несостоятельного должника и решение вопроса о сохранении или ликвидации подчинить установленным Законом процедурам.
Ликвидация безнадежно неплатежеспособных должников является вынужденной мерой. Она выводит неэффективные предприятия из числа действующих. Однако банкротство затрагивает не только имущественные интересы должника, но и права и интересы большого круга других лиц. Поэтому законодательство предлагает комплекс мер по восстановлению платежеспособности должника, направленных на предотвращение массовых банкротств. К сожалению, реабилитационные меры применяются не более чем к 3% несостоятельных должников, а из их числа лишь 2 - 10% реально восстанавливают платежеспособность.
Необходимо отметить, что угроза банкротства побуждает не только предпринимателя, но и органы государственного управления принимать активные меры к восстановлению акта баланса и улучшению деятельности коммерческих организаций.
Поэтому положительными сторонами банкротства как элемента хозяйственного механизма можно считать: возвращение долгов кредиторам; ликвидацию нежизнеспособного бизнеса и создание нового; смену неэффективных руководителей и собственников; восстановление финансовой устойчивости и реструктуризацию предприятия с целью выхода из кризисной ситуации; стимулирование предпринимателей к повышению эффективности своей работы, поощрение конкуренции и пр.
В российской практике применения механизма несостоятельности решение о банкротстве предприятия выносится только на основе изучения его внешних признаков. В условиях стабильных рыночных систем, когда несостоятельность какого-либо хозяйствующего субъекта является исключением и вызывается внутренней неэффективностью производства, такой упрощенный подход к пониманию несостоятельности допустим. Но массовая несостоятельность отечественных предприятий требует иного определения этой категории.
Внутренним содержанием несостоятельности в нормальной рыночной экономике является степень эффективности бизнеса ниже определенного уровня. Обычно выделяют следующие стадии развития бизнеса до окончательного финансового краха:
) создание (организация несет расходы по регистрации, приобретению основных и оборотных средств, деятельность не приносит прибыли);
) становление (начало безубыточной деятельности, зарождение конкурентного преимущества);
) ускорение роста (наращивание производственного потенциала);
) замедление роста (темпы роста прибыли падают);
) зрелость (организация достигает пика доходов, объем реализации и прибыли максимален);
) спад (резкое снижение прибыли и деловой активности, ухудшение всех финансовых показателей);
) умирание или банкротство (организация несет прямые убытки от своей деятельности).
В настоящее время правовое регулирование в данной сфере осуществляется Федеральным законом от 26 октября 2002 г. №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (Закон, Закон о банкротстве). За последние десять лет это уже третий Закон о банкротстве. Однако, в правоприменительной практике по-прежнему возникают спорные вопросы. В этой связи, важное значение, имеют акты Высшего Арбитражного Суда РФ, посвященные проблемам несостоятельности.
Понятие несостоятельности определенным образом соотносится с понятиями неплатежеспособности и банкротства. Неплатежеспособность может быть вызвана разными причинами и состоит в том, что к моменту наступления срока платежа у лица отсутствуют в необходимом количестве средства платежа. Неплатежеспособность может быть относительной и абсолютной.
Относительная неплатежеспособность означает, что при удовлетворительной структуре баланса лица (пассив не превышает актива) оно временно не обладает достаточными средствами платежа. В этом случае конфликт между должником и его кредиторами может быть разрешен обычными гражданско-правовыми средствами, например привлечением должника к ответственности за просрочку исполнения обязательства уплатить деньги.
Абсолютная неплатежеспособность имеет место тогда, когда лицо при обычном ведении дел не может погасить все свои обязательства, срок платежа по которым уже наступил, например, при неудовлетворительной структуре баланса. Абсолютная неплатежеспособность лица, удостоверенная арбитражным судом, называется несостоятельностью.
Современное российское законодательство не дифференцирует понятия «несостоятельность» и «банкротство», они используются как синонимы. Между тем позиция российского дореволюционного права была иной. Считалось, что банкротством является неосторожное или умышленное причинение несостоятельным должником ущерба кредиторам посредством уменьшения или сокрытия имущества. В настоящее время ряд ученых также разделяет изложенную точку зрения.
В Законе 2002 г. легальное определение понятия несостоятельности (банкротства) в сравнении с двумя предшествующими законами претерпело определенные изменения. Теперь несостоятельность (банкротство) означает исключительно признанную арбитражным судом неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей (ст. 2).
По Закону 1998 г. должник также был вправе добровольно, т.е. во внесудебном порядке, объявить о своем банкротстве. Для этого требовалось, во-первых, решение собственника имущества должника - унитарного предприятия или уполномоченного в соответствии с учредительными документами органа; во-вторых, письменное согласие всех кредиторов должника. Причем если в дальнейшем кредиторы изменяли свое решение и возражали против этой процедуры, должник обязан был обратиться в арбитражный суд с заявлением о своем банкротстве.
В Законе 2002 г. впервые закреплено легальное определение текущих платежей. Под ними понимаются денежные обязательства и обязательные платежи: возникшие после принятия заявления о признании должника банкротом, срок исполнения которых наступил после введения соответствующей процедуры банкротства. Требования кредиторов по текущим платежам не подлежат включению в реестр требований кредиторов. Названные кредиторы не признаются лицами, участвующими в деле о банкротстве.
Банкротство - комплексный правовой институт, включающий нормы не только материального, но и процессуального права. Так, дела о банкротстве отнесены к исключительной подведомственности арбитражных судов и рассматриваются по правилам, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными Законом о банкротстве.
Следует различать признаки банкротства и необходимые условия для обращения в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом.
Кроме того, для возбуждения дела по заявлению конкурсного кредитора, уполномоченного органа по денежным обязательствам принимаются во внимание требования, подтвержденные вступившим в законную силу решением суда, арбитража, третейского суда. Требования уполномоченных органов в части уплаты обязательных платежей надо подтвердить решением налогового, таможенного органа о взыскании задолженности за счет имущества должника.
Право на обращение в арбитражный суд возникает у конкурсного кредитора, уполномоченного органа по денежным обязательствам по истечении тридцати дней с даты направления (предъявления к исполнению) исполнительного документа в службу судебных приставов и его копии должнику; уполномоченного органа по обязательным платежам - по истечении аналогичного срока с даты принятия указанного выше решения. Данные нормы минимизируют случаи возбуждения дел о банкротстве со стороны недобросовестных заявителей и способствуют стабилизации хозяйственного оборота.
1.2 Предупреждение банкротства
На современном этапе развития рыночных отношений предупредительный механизм является одним из элементов всего механизма правового регулирования отношений, связанных с несостоятельностью (банкротством) (наряду с восстановительным и ликвидационным). Являясь системным явлением, предупреждение представляет собой сложный комплекс экономических, организационных, управленческих, финансовых и иных мероприятий, осуществляемых с целью недопущения несостоятельности, требующий адекватного законодательного регулирования.
Предупредительный механизм включает в себя различные способы и средства его реализации, которые сосредоточены вокруг финансового состояния должника, его платежеспособности. С учетом этого преобладающее значение имеют средства, направленные на сохранение предприятия должника как единого имущественного комплекса. Так, согласно положению п. 1 ст. 31 Закона о несостоятельности 2002 г. в рамках мер по предупреждению банкротства должнику может быть предоставлена финансовая помощь в размере, достаточном для погашения денежных обязательств и обязательных платежей и восстановления платежеспособности должника (санация). Примечательно, что понятие «санация» появилось еще в Законе о банкротстве 1992 г. Эта процедура применялась по назначению суда и под его контролем, а сам порядок проведения санации был детально регламентирован в ст. 13 названного Закона. В частности, устанавливалось, что основанием для проведения санации является наличие реальной возможности восстановить платежеспособность должника для продолжения его деятельности путем оказания этому предприятию финансовой помощи собственником и иными лицами. Детально было регламентировано проведение арбитражным судом конкурса на участие в процедуре санации.
В процессе проведения санации собственник, любой кредитор или члены трудового коллектива должника могли обратиться в арбитражный суд с заявлением о неэффективном проведении санации или о действиях участников санации, ведущих к ущемлению их интересов. Арбитражный суд в таких случаях при наличии веских оснований мог прекратить процедуру санации.
Законом о банкротстве 1998 г. термин «санация» был заменен термином «досудебная санация». Детальное регулирование данного института заменено одной статьей, практически совпадающей с теми положениями, которые были закреплены в первоначальной редакции Закона о несостоятельности (банкротстве) 2002 г.
Многие положения, закрепленные в Законе о банкротстве 1992 г., были необоснованно утрачены в процессе принятия Закона о банкротстве 1998 г., а также действующего Закона о несостоятельности 2002 г., что привело к отсутствию каких-либо гарантий для участников санации. Такое положение вещей отрицательно сказалось на практике применения мер по восстановлению платежеспособности должника и стабилизации рыночных отношений в целом. Как показывает судебно-арбитражная практика, зачастую арбитражные суды вообще не принимали во внимание факт заключения соглашения о досудебной санации. Так, по одному из дел представители заявителя в основание кассационной жалобы привели доводы о том, что при разрешении спора арбитражным судом не было придано значения возможности погашения компанией долга за счет выделения средств из краевого бюджета на обосновании заключенного соглашения о досудебной санации. По мнению заявителя, полученные средства позволяли восстановить платежеспособность должника и погасить задолженность перед кредиторами.
Подобного рода ситуацию законодателю следовало исправить, однако вместо этого законодатель вносит в Закон 2002 г. изменения, которые порождают все новые и новые вопросы. Так, в ст. 2 под санацией понимаются меры, принимаемые в целях предупреждения банкротства и восстановления платежеспособности должника, в том числе на любой стадии рассмотрения дела о банкротстве, в то время как в соответствии с положениями ст. 31 Закона санация рассматривается исключительно как финансовая помощь в рамках мер по предупреждению банкротства. Такое неоднозначное понимание еще раз наталкивает на мысль о том, что в настоящее время отсутствует четкое законодательное представление о сути, целях, средствах и способах предупреждения несостоятельности (банкротства).
Между тем буквальное толкование положения п. 1 ст. 31 Закона 2002 г. позволяет прийти к выводу о том, что санация является лишь одним из возможных способов предупреждения несостоятельности (банкротства) должника.
Теоретическую и практическую значимость в свете рассматриваемых проблем приобретает вопрос, касающийся содержания соглашений, заключаемых с целью восстановления платежеспособности должника. Содержанием соглашений являются их условия, которые традиционно можно разделить на существенные (основные) и факультативные (дополнительные).
К числу существенных следует отнести, прежде всего предметную характеристику осуществляемых мероприятий. Следует заметить, что перечень возможных мер по предотвращению банкротства в Законе не содержится. Однако представляется, что к таким мерам следует отнести в первую очередь оказание финансовой помощи должнику (как на возмездной, так и на безвозмездной основе) (санация), предоставление инвестиций под гарантии учредителя (учредителей) должника, собственников имущества унитарного предприятия (залог, поручительство) и т.д.
В совокупности с названными могут быть осуществлены и иные мероприятия экономического характера, а именно: перепрофилирование отдельных видов производства, закрытие нерентабельных производств, цехов, участков и других структурных подразделений, продажа части имущества, проведение мероприятий, направленных на погашение дебиторской задолженности, и др.
В числе предупредительных мер могут быть предусмотрены организационно-управленческие мероприятия, такие, как создание новых органов управления, изменение общей системы органов управления и контроля в организации-должнике, смена прежнего руководства, привлечение на договорной основе менеджеров-управленцев и т.д.
К числу существенных следует отнести также положения, касающиеся порядка и сроков проведения предупредительных мероприятий. Действующий Закон никак не ограничивает срок проведения этих мероприятий, а самое главное - не устанавливает никаких гарантий от возбуждения дела о банкротстве в период их осуществления.
Вместе с тем представляется необходимым на законодательном уровне указать не только сроки осуществления этих мероприятий, но и сроки перечисления денежных средств, предоставления отчетов и любые другие сроки, закрепление которых поможет осуществлять контроль за процессом исполнения сторонами своих обязанностей. Формулировка условий о сроках может включать периоды, в течение которых требуется исполнить определенную обязанность либо конечную дату исполнения таковой.
Одной из основных проблем, возникающих на практике в связи с осуществлением санации, является определение размера финансовой помощи. Закон о несостоятельности 2002 г. устанавливает, что размер финансовой помощи должен быть достаточным для погашения денежных обязательств и обязательных платежей и восстановления платежеспособности должника (п. 1 ст. 31). Из смысла данного положения следует важный вывод: финансовой помощи должно быть достаточно не только для того, чтобы отпали все признаки несостоятельности, но и чтобы были восстановлены платежеспособность, а также нормальная финансово-хозяйственная деятельность должника. И это вполне обоснованно, поскольку речь идет о необходимости удовлетворения не только уже имеющихся требований, но и требований по мере наступления сроков их исполнения. Таким образом, финансовая помощь в рамках санации должна быть предоставлена в полном объеме и одновременно.
Анализ рассматриваемой проблемы был бы неполным, если не затронуть еще один, очень важный, аспект, а именно: роль государства в механизме предупреждения несостоятельности (банкротства). Иными словами, если переместиться из законодательной плоскости в плоскость практическую, первый вопрос, который может возникнуть, звучит приблизительно так: выгодно ли государству банкротство предприятия?
Естественно, с социальной точки зрения - крайне невыгодно.
В этой связи можно обоснованно говорить о необходимости формирования государственной политики по регулированию соответствующих отношений и о необходимости совершенствования законодательства в этой сфере. Однако, как показывает практика, именно в этой плоскости и происходит основная коллизия интересов государства-кредитора и иных участников процесса несостоятельности. Для восстановления платежеспособности необходимо время, порой достаточно длительное, а налоговой службе, которая сейчас в основном представляет интересы государства в деле о банкротстве, нужно как можно быстрее вернуть налоговый долг. В результате из-за такого подхода государства большинство дел заканчивается ликвидацией предприятия.
2. Государственное регулирование и саморегулирование в сфере банкротства
.1 Государственные меры по предупреждению банкротства
Законодатель лишь рамочно обозначил меры по предупреждению банкротства в рамках досудебной санации, между тем именно профилактика кризисного состояния предприятия и своевременная помощь со стороны государства способны эффективно справиться с проблемой банкротства, поскольку известно, что «болезнь легче предупредить, нежели лечить». Российское государство не в состоянии перенять опыт Японии и предоставлять беспроцентные кредиты неплатежеспособным должникам. Для РФ реальны следующие способы финансовой помощи со стороны федеральных органов власти, субъектов РФ, органов местного самоуправления:
предоставление государственных и муниципальных гарантий как способ обеспечения обязательств организации-должника (ст. 115 БК РФ);
размещение государственного или муниципального заказа (ст. 72 БК РФ), позволяющего загрузить производство в период временного простоя;
предоставление бюджетных инвестиций (ст. 80 БК РФ), которые, хотя и влекут возникновение права государственной или муниципальной собственности на часть акций (долей) в уставном (складочном) капитале коммерческой организации-должника, могут оказать существенную помощь в выходе из кризиса.
Использование указанных мер во многом зависит от инициативы организации-должника. Часто незнание своих возможностей не позволяет должнику своевременно предоставить все необходимые документы и получить государственную поддержку. Что касается обязанности (а не права!).
Еще сложнее обстоит дело в отношении градообразующих организаций. Здесь участие федеральных органов, органов власти субъектов РФ и муниципальных образований возможно только после возбуждения дела о банкротстве. Между тем законодатель мог бы установить обязанность указанных органов рассматривать вопросы о предоставлении организациям субсидий (ст. 78 БК РФ) на содержание объектов коммунально-бытового назначения, которыми зачастую «отягощено» финансовое положение таких должников. Очевидно, что такое положение вещей необходимо менять, предусматривая как ведение постоянного мониторинга за финансовым состоянием, так и конкретные профилактические меры, обязательные для применения государственными и муниципальными органами в отношении как предприятий ТЭК, так и градообразующих организаций. Широкий круг мер по предупреждению банкротства предусмотрен Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. №40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Эти меры осуществляются самим должником (за исключением введения ЦБ РФ моратория на удовлетворение требований кредиторов сроком на три месяца) под контролем Банка России. Важен и тот факт, что Банк России не только контролирует процесс финансового оздоровления кредитной организации (финансовое оздоровление рассматривается не как процедура банкротства, а как мера по предупреждению банкротства), но и инициирует этот процесс на основе собственного мониторинга платежеспособного состояния кредитных организаций. Противоположная ситуация сложилась в сфере предупреждения банкротства иных финансовых организаций - страховых организаций и профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Таким образом, упразднение ФСФО России дало обратный результат, функции по финансовому мониторингу, своевременному государственному реагированию и принятию мер по предупреждению банкротства в отношении социально- и экономически значимых организаций практически не выполняются на уровне федеральных органов государственной власти.
2.2 Государственное регулирование в процессе банкротства
Участие государства в лице уполномоченных органов непосредственно в процессе банкротства организации может быть представлено:
при заявлении требований об уплате обязательных платежей и требований РФ по денежным обязательствам (аналогично органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления по денежным требованиям субъектов РФ и муниципальных образований);
в процессе контроля за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;
в процессе участия в деле о банкротстве отдельных категорий должников.
В первом случае государственное регулирование осуществляется опосредованно, путем нормативных предписаний о порядке заявления требований, порядке подачи заявления в суд о признании должника банкротом, порядке голосования на собрании кредиторов и т.д., т.е. путем установления правил о порядке осуществления деятельности в качестве кредитора должника. Во втором случае осуществляется непосредственный государственный контроль над процессом деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (СРО). В третьем случае можно говорить о комплексном государственном регулировании, которое выражается и в участии государственных органов в деле о банкротстве, и в контроле за деятельностью должника и арбитражного управляющего, и в оказании мер государственной поддержки организациям-должникам.
От имени государства в первом случае выступает Федеральная налоговая служба РФ (уполномоченный орган) как кредитор по обязательным платежам и требованиям РФ по денежным обязательствам и ее территориальные органы. Во втором случае функции государственного контроля выполняет Минюст России (регулирующий орган). В третьем случае круг государственных органов зависит от принадлежности должника к той или иной группе организаций (стратегические предприятия, субъекты естественных монополий, градообразующие, финансовые организации).
Необходимо отметить, что ФНС России при решении вопроса о подаче заявления в суд о признании должника банкротом может отложить подачу такого заявления, что свидетельствует о предоставлении должнику со стороны государства возможности исправить положение. Отложение может произойти не только в случае обжалования требований по взысканию обязательных платежей и действий должностных лиц, но и в случаях:
если имеются факты, объективно свидетельствующие о возможности восстановления платежеспособности должника в течение 2 месяцев;
если должником, собственником имущества должника или третьим лицом (например, федеральным органом исполнительной власти) приняты или принимаются меры, в результате которых могут быть в течение 2 месяцев устранены основания для подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом;
на балансе должника имеется ликвидное имущество (в том числе права требования и ценные бумаги), денежные средства от реализации которого могут быть получены в течение 2 месяцев с момента принятия решения в сумме, достаточной для погашения всей имеющейся задолженности по обязательным платежам и денежным обязательствам перед РФ, при условии письменного обязательства должника реализовать указанное имущество (либо взыскать дебиторскую задолженность) и направить вырученные средства на погашение задолженности перед РФ.
При осуществлении прав кредитора уполномоченный орган обязан также ориентироваться на мнение органов исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления, что является положительным моментом в решении судьбы должника с учетом местных условий.
Государственное регулирование в сфере деятельности СРО происходит в форме контроля за соответствием этой деятельности установленным параметрам, поскольку государственное регулирование в области организации деятельности арбитражных управляющих было заменено саморегулированием в целях отказа от практики лицензирования, которая была признана неэффективной (например, лицензию третьей категории не мог получить ни один арбитражный управляющий). Однако, несмотря на прогрессивный шаг в сторону саморегулирования, законодатель все же не избежал ошибок в регулировании отношений между СРО и арбитражным управляющим, что привело к контролю «за доступом в профессию» арбитражного управляющего со стороны СРО и, как следствие, к его сильной зависимости от органов управления СРО. Представляется, что решить проблему можно двояким путем: либо попытаться отрегулировать в законе оптимальный вариант внутренней организации СРО (этим в настоящее время занимается Минэкономразвития России), либо вернуться к деятельности независимых арбитражных управляющих, что будет соответствовать мировой практике антикризисного управления (это, однако, не означает возврата к практике лицензирования).
Наряду с арбитражными управляющими - членами СРО, кредиторы будут иметь право выбрать и предложить суду кандидатуру независимого арбитражного управляющего, зарегистрированного при арбитражном суде. Членство в СРО должно перестать быть «добровольно-принудительным», а стать желательным для арбитражных управляющих в силу открывающихся возможностей повысить собственную квалификацию, получить надежную защиту своего права на труд, иметь возможность профессионального роста. Таким образом, акцент должен быть перенесен из сферы контроля за деятельностью СРО в сферу контроля за деятельностью арбитражного управляющего. Однако, поскольку опыт применения Закона о банкротстве 1998 г. показал неэффективность контроля со стороны кредиторов, который приводил в основном к эффективному переделу собственности, контрольные функции должны быть переложены на суд. Такой контроль (например, с помощью широкого применения дисквалификации арбитражного управляющего) будет эффективен в силу того, что именно арбитражный суд в ходе рассмотрения дела о банкротстве обладает самой широкой информацией о деятельности арбитражного управляющего.
Самое масштабное государственное воздействие при банкротстве испытывают на себе отдельные категории социально- и экономически значимых должников. К участию в деле о банкротстве допускаются государственные органы, представляющие интересы государства не как кредитора, а как единого экономического пространства и выражающие государственную политику в отдельных отраслях экономики и регионах. Являясь участником дела о банкротстве, федеральный орган исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления (далее - государственные органы) имеют все права и обязанности лица, участвующего в деле, предусмотренные как Законом о банкротстве, так и АПК РФ. Между тем права государственных органов выходят за пределы указанных процессуальных прав, и среди них необходимо выделить следующие группы полномочий:
) контроль за назначением и деятельностью арбитражного управляющего (финансовые организации, стратегические предприятия, субъекты естественных монополий). Такой контроль осуществляется посредством выдачи аттестатов лицам, претендующим на назначение арбитражными управляющими (субъекты естественных монополий ТЭК, профессиональные участники рынка ценных бумаг), а также путем реализации приоритетного права на представление суду кандидатуры арбитражного управляющего.
) определение круга организаций и имущества, в отношении которых правовое регулирование банкротства имеет свою специфику. Так, Правительством РФ определяются перечни стратегических предприятий и организаций, к которым применяются специальные правила банкротства, перечень видов имущества, входящего в единый производственно-технологический комплекс субъекта естественной монополии ТЭК;
) предоставление мер государственной поддержки в виде государственных гарантий и поручительств. Например, федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет свою деятельность стратегическое предприятие или организация, вправе ходатайствовать о введении в отношении указанных предприятий финансового оздоровления либо о переходе из процедуры внешнего управления к финансовому оздоровлению при условии предоставления обеспечения, в том числе государственной гарантии. К этой же группе можно отнести, например, право государственного органа заявить ходатайство о введении внешнего управления градообразующей организации или о его продлении под собственное поручительство либо право погасить все требования кредиторов в ходе ее финансового оздоровления или внешнего управления;
) реализация преимущественного права на приобретение имущества должника или предприятия как имущественного комплекса. Здесь можно рассматривать право государственного органа приостанавливать реализацию имущества должника - субъекта естественной монополии в ходе внешнего управления на срок до трех месяцев для выработки предложений по восстановлению платежеспособности либо преимущественное право РФ, субъектов РФ и муниципальных образований приобретения имущества должника - субъекта естественной монополии при его продаже. Закон о банкротстве предоставляет РФ преимущественное право на приобретение предприятия стратегической организации, которое предназначено для осуществления деятельности по государственному оборонному заказу, обеспечению федеральных государственных нужд в области поддержания обороноспособности и безопасности РФ.
2.3 Саморегулирование в сфере банкротства
Защита публичных интересов в сфере экономической деятельности является ключевым элементом сферы государственного регулирования. Публичный интерес в сфере экономики проявляется в общественной потребности по устранению неэффективных хозяйствующих субъектов из общей схемы хозяйственного оборота страны для предотвращения негативных экономических факторов и восстановления эффективности всей системы. При этом осознанный общественный интерес становится целью деятельности государства.
В связи с этим целесообразно провести анализ такой правовой категории, как саморегулирование, через исследование механизмов централизации и децентрализации института несостоятельности (банкротства) и их законодательное закрепление в действующей модели системы государственного управления сферой финансовой несостоятельности и банкротства.
С этой целью необходимо дать современное определение категорий «централизация» и «децентрализация публичного управления».
Под централизацией управления понимается сосредоточение управления в одном центре, в одних руках, в одном месте; создание иерархической структуры управления, в которой преобладают вертикальные связи, при этом верхние уровни обладают определяющими полномочиями в принятии решений, а сами эти решения строго обязательны для нижних уровней.
Под децентрализацией публичного управления (государственным администрированием) понимаются распределение и реализация государственно-властных функций и полномочий между властными управляющими субъектами различных иерархических уровней и организационно-правовых форм.
Ранее действующая модель государственного управления в сфере финансового оздоровления неоднократно подвергалась критике, так как не была достигнута одна из главных публично-правовых целей конкурсных отношений - поддержание баланса интересов кредитора и дебиторов при доминировании общего публичного (социального) интереса. Учитывая это, законодателем была принята новая модель системы государственного управления в сфере финансового оздоровления, несостоятельности (банкротства) в Российской Федерации, введенная Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. №296-ФЗ, состоящая из двух уровней: «уровень органов публичного управления», «уровень делегированного публичного управления», и четырех подуровней управления: «высший орган управления», «органы публичного управления», «органы общего делегированного публичного управления», «органы специального делегированного публичного управления». При этом необходимо отметить, что в данной модели управления одним из главных принципов является принцип саморегулирования как результат проявления процессов государственного администрирования и децентрализации сферы публичного управления. Это проявляется в распределении и реализации государственно-властных функций и полномочий между властными управляющими субъектами различных иерархических уровней.
В исследовании общих процессов правового обеспечения экономического саморегулирования наиболее наглядным является реализация принципа саморегулирования в управлении механизмами несостоятельности хозяйствующих субъектов. Уровни и характер субординации данных отношений находятся в тесной зависимости с процессами, происходящими в управленческой системе банкротства. Данная функциональная зависимость взаимообусловлена и взаимосвязана с функциями управления. При анализе уровней делегированного публичного управления особо подробно следует остановиться на проблеме определения границ системы управления финансовым оздоровлением в общем и управлением в процедурах несостоятельности (банкротства) в частности.
Проблема расположения границ управления основывается на общем уровне достаточности и эффективности структуры управления системой финансового оздоровления. Сегодня вопрос о границах управления, об уровне эффективности публичного воздействия в данной сфере и общей эффективности структур управления достаточно актуален.
Определение правовой природы и публичного характера категории саморегулирования через анализ управленческих функций саморегулируемых организаций арбитражных управляющих требует подробного теоретического исследования.
Целесообразно начать проведение данного исследования с обоснования включения в действующую модель системы государственного управления Российской Федерации в сфере финансового оздоровления, несостоятельности и банкротства саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Саморегулируемые организации как специальный субъект правоотношений в сфере несостоятельности и банкротства были введены Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)». Данный вид организации создается в форме некоммерческих организаций, деятельность которых основывается на членстве и которые включены в Единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
По мнению В.Н. Ткачева, идея включения данного вида организаций в систему конкурсных отношений предполагала, что их создание позволит существенно повысить качество управленческой деятельности арбитражных управляющих, а также сформировать инструмент контроля за их деятельностью.
К существенным особенностям правового статуса саморегулируемых организаций арбитражных управляющих следует отнести обязательное членство в них арбитражных управляющих, являющихся самостоятельными субъектами управления исследуемой нами сферы. Данное обстоятельство вытекает из положений п. 1 ст. 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».
Если мы проведем сравнительный анализ норм об обязательном членстве иных видов саморегулируемых организаций, то увидим, что до недавнего времени в них отсутствовал признак обязательности членства.
Критика принципа саморегулирования в процессах несостоятельности в общем и действующего управленческого статуса саморегулируемых организации в частности основывается на двух принципиальных моментах: 1) основная цель саморегулируемых организаций - регулирование и обеспечение деятельности профессионалов в той или иной экономической сфере деятельности; 2) принцип добровольности членства субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях (п. 1 ст. 5 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»).
Вместе с тем в соответствии с положениями п. 1 ст. 2 этого Федерального закона целью деятельности данного вида организаций являются разработка и установление стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Необходимо отметить и противоположную точку зрения, сторонником которой является Э.В. Талапина, согласно которой «предметом регулирования в общей системе деятельности саморегулируемых организаций должно быть регулирование не их профессионального аспекта, а взаимоотношения с государством и порядка делегирования им государственных функций».
Конечно, на первый взгляд положения о добровольном членстве (п. 1 ст. 5 Федерального закона «О саморегулируемых организациях») и требования о допуске к профессиональной деятельности в сфере арбитражного управления при условии обязательного членства в саморегулируемых организациях арбитражных управляющих (п. 1 ст. 20, ст. 45 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)») якобы находятся в противоречии с точки зрения гражданской правосубъектности, но с точки зрения управленческих процедур и принципов административного права принуждение управляющего к вступлению в саморегулируемую организацию только увеличивает уровень его защищенности и повышает эффективность его управленческого статуса. Хотя, по мнению С.С. Трушникова, это снижает независимость арбитражных управляющих.
Вместе с тем, исследуя роль и место саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в общей системе управления сферы финансового оздоровления и банкротства, мы обнаруживаем логическую обоснованность и законченность концептуальной идеи обязательного членства в данного вида организациях арбитражных управляющих. Систему управления необходимо рассматривать не из анализа процессуальных норм проведения процедур, не из особенностей гражданской правосубъектности ее участников. Структуру управления необходимо рассматривать прежде всего из анализа управленческих форм и методов правового регулирования, т.е. из административно-правового характера данного вида отношений и деятельности.
Подводя итог критическим высказываниям по данному вопросу, хочется ответить на предполагаемый вопрос: о каком характере административно-правового регулирования отношений «лица, участвующие в деле, - саморегулирующая организация» идет речь, если сфера правоотношений данных субъектов находится в гражданско-правовой плоскости в рамках частноправового регулирования?
Отвечая на него, необходимо отметить, что система управления построена как на вертикальных, так и на горизонтальных связях и отношениях, на принципах соотношения субординации и координации. Вертикальная природа отношений вытекает из общепринятой точки зрения, выраженной Е.П. Губиным, о том, что «вся процедура банкротства в широком понимании этого института - публично-правовое средство регулирования отношений в сфере экономики». Однако отмечается, что причины финансовой несостоятельности не имеют абсолютной силы. Одной из основных сложностей выявления подлинных причин возникновения данного характера отношений является взаимная зависимость (интердепенденция) промежуточных экономических явлений, принадлежащих, по мнению А.П. Градова и Б.Н. Кузина, «не только цепочке от данного исходного явления к завершающему, но и цепочкам, инициируемым другими исходными явлениями». Учитывая то, что между саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих и ее членами возникают публично-правовые отношения и субъекты данных правоотношений являются участниками властно-управленческих отношений, государство вводит правила деятельности саморегулируемых организаций как властвующего субъекта административных отношений.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что саморегулируемые организации арбитражных управляющих обладают публично-правовым статусом и интегрированы в общую государственную систему финансового оздоровления. Несмотря на то, что публичные государственные функции управления переданы саморегулируемым организациям, сфера деятельности данных властвующих субъектов с делегированными публичными полномочиями в разрешении конфликтов находится в плоскости гражданских правоотношений. Это является особенностью данной группы правоотношений. Конституция РФ не запрещает государству передавать управленческие полномочия органов власти негосударственным органам, участвующим в выполнении отдельных функций публичной власти. Содержание ст. ст. 78 (ч. 2 и 3) и 132 (ч. 2) Конституции РФ позволяет передавать публичные полномочия при условии, что это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. По мнению С.А. Карелиной; «объективная потребность в государственном регулировании вытекает из специфики данного института, которая должна противостоять частным устремлениям отдельных кредиторов, обеспечивать потребность всех кредиторов и должника и в то же время сочетать в себе частные и публичные интересы без ущерба для тех и других».
Исследуя дискуссионные вопросы данного направления, хочется обратить внимание теоретиков не на критику вопросов передачи публичного управленческого статуса саморегулируемым организациям арбитражных управляющих и даже не на споры о сфере расположения данного субъекта в системе отраслей российского права, а на реальные потребности в урегулировании специфических конфликтных отношений, теоретическом анализе реального положения дел, а также повышении эффективности их правового регулирования.
Заключение
Исследование, проведенное в процессе подготовки материалов для работы, позволило в определенной степени разработать отдельные аспекты сложного комплекса вопросов, связанных с изучением государственного регулирования и саморегулирования в процессе несостоятельности.
Несостоятельность (банкротство) представляет собой явление, имеющее экономическое содержание и обладающее правовой формой. Поэтому сегодня сложились два противоположных взгляда на сущность процедуры банкротства: экономический - с точки зрения фактической эффективности (восстановление платежеспособности должника, наиболее полное удовлетворение требований кредиторов, индивидуальный подход) и юридический - с позиции обеспечения единой правоприменительной практики, наиболее справедливого, скорого разрешения дела, равновесного, хотя и не всегда полного удовлетворения требований кредиторов, минимизации правовых споров, обеспечения законности процедур несостоятельности, установления относительно недифференцированных критериев и процедур банкротства.
Указанные подходы несколько противоречивы, и важно удержать баланс между ними, что на практике достаточно сложно. В частности, статистика свидетельствует, что реабилитационные процедуры банкротства носят исключительный характер, при введении процедур несостоятельности предприятие, даже находящееся в ситуации неглубокого кризиса, обречено, а количество злоупотреблений со стороны должников, кредиторов, арбитражных управляющих огромно. По оценкам специалистов, в 80% случаев банкротство сопровождается выводом активов. В условиях несовершенства законодательства и практического отсутствия государственного контроля арбитражные управляющие зачастую выступают в роли «мародеров» вместо положенных им по закону «санитаров».
Поэтому существует необходимость применения действенной методики анализа признаков несостоятельности в процессе повседневной деятельности организаций при решении вопроса о введении процедур банкротства арбитражным судом, а также признании должника банкротом. Арбитражные управляющие сегодня не заинтересованы в восстановлении платежеспособности организации, поэтому их деятельность должна быть прозрачна для иных участников, а предпринимаемые действия - обоснованны.
В значительной мере решить эту проблему может комплексное применение качественных и количественных методик анализа несостоятельности на всех стадиях банкротства.
Подводя итоги работы, можно сделать следующие выводы:
. Банкротство (несостоятельность) является сложным, комплексным экономико-правовым институтом, который служит мощным стимулом эффективной работы предпринимательских структур, функционирования рынка.
. Становление института банкротства в России прошло в три этапа: дореволюционный, советский, современный. В советский период приоритет публичных интересов, нивелирование частной собственности и свободного рынка привели к деградации института банкротства.
. Банкротство является следствием внутреннего кризисного состояния фирмы, усиленного кризисным состоянием внешней среды. Здесь проблему кризиса можно рассматривать как угрозу безопасности интересов хозяйствующего субъекта, общества, государства.
. Факторы несостоятельности можно разделить на внешние (глобальные, общегосударственные, рыночные и прочие) и внутренние (управленческие, финансовые, производственно-бытовые).
. Важнейшей типологией банкротств является его разделение на намеренное (умышленное, фиктивное, рейдерское), совершаемое в интересах лиц, в той или иной степени контролирующих предприятия, и ненамеренное (вынужденное или случайное), возникшее вне воли конкретных лиц.
Список используемой литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ).
. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 25.12.2012), (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013).
. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 №51-ФЗ (ред. от 11.02.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.03.2013).
. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 26.01.1996 №14-ФЗ (ред. от 14.06.2012) «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья)» от 26.11.2001 №146-ФЗ (ред. от 05.06.2012, с изм. от 02.10.2012).
. Федеральный закон от 26.10.2002 №127-ФЗ (ред. от 29.12.2012, с изм. от 30.12.2012) «О несостоятельности (банкротстве)».
. Закон РФ от 19 ноября 1992 г. №3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №1. Ст. 6;
. Федеральный закон от 8 января 1998 г. №6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 222.
. «Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.07.2002 №95-ФЗ (ред. от 30.12.2012).
. Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. №296-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)».
. Федеральный закон от 01.12.2007 №315-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «О саморегулируемых организациях» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013).
. Постановления Пленума ВАС РФ от 8 апреля 2003 г. №4 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» (Вестник ВАС РФ. 2003. №6) и от 15 декабря 2004 г. №29 «О некоторых вопросах практики применения Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»; информационные письма Президиума ВАС РФ от 30 декабря 2004 г. №86 «О правовом положении конкурсных кредиторов и уполномоченных органов, заявивших свои требования после закрытия реестра требований кредиторов» и №88 «О некоторых вопросах, связанных с утверждением и отстранением арбитражных управляющих».
. Постановление Правительства РФ от 29.05.2004 №257 (ред. от 05.05.2012) «Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве» (вместе с «Положением о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве»).
. Постановление Правительства РФ от 26.11.2001 №814 (ред. от 15.05.2006) «О перечне видов имущества, входящего в состав единого производственно-технологического комплекса организации-должника, являющейся субъектом естественной монополии топливно-энергетического комплекса»
. Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2005 г. №684 «О стратегических предприятиях и стратегических акционерных обществах, в отношении которых применяются специальные правила банкротства»
. Приказ ФНС России от 03.10.2012 N ММВ-7-8/663@ «Об утверждении Порядка разграничения полномочий уполномоченного органа по представлению интересов Российской Федерации как кредитора в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, между центральным аппаратом ФНС России и территориальными органами ФНС России».
. Приказ Минэкономразвития России от 2 августа 2004 г. №217 «О порядке отложения уполномоченным органом в делах о банкротстве и в процедурах банкротства подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом»
. Приказ Минэнерго России от 15 ноября 2001 г. №320 «Об утверждении форм документов по аттестации специалистов для работы в качестве арбитражных управляющих» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. №3.
. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 13 декабря 2000 г. N Ф03-А51/00-1/2244.
. Карелина С.А. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства): Учеб.-практ. пособие. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 38.
. Ежов Ю.А. Банкротство коммерческих организаций: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Дашков и Ко, 2007. С. 145.
. Васильев В.А. Гражданское и торговое право капиталистических государств. М., 1993. С. 441.
. Телюкина М.В. Основы конкурсного права. М., 2004; Правовые проблемы несостоятельности (банкротства) / Под ред. С.А. Карелиной. М., 2004.
. Категория защиты в российском конкурсном праве. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 14.
. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 2006.
. Махина С.Н. Указ. соч. С. 5, 10; Она же. Особенности дальнейшего развития институтов административного принуждения и административной процессуальной деятельности в Российской Федерации с учетом принципов административной децентрализации // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия «Право». 2007. №2 (3). С. 147 - 149.
. Ткачев В.Н. Конкурсное право: Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) в России: Учебное пособие. М.: Городец, 2006. С. 67.
. Трушников С.С. Возбуждение производства по делам о несостоятельности в России и Германии. СПб.: Издательство «ДОМ» Санкт-Петерб. гос. ун-та. С. 137.
. Карелина С.А. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с несостоятельностью (банкротством), - сфера взаимодействия частноправовых и публично-правовых средств // Законодательство. 2008. №8
. Статья: ВАС РФ рассказал, как нужно банкротить предпринимателей (комментарий к Постановлению Пленума ВАС РФ от 30.06.2011 №51 «О рассмотрении дел о банкротстве индивидуальных предпринимателей») («Главная книга», 2011, №17).
. Статья: Банкротим должника за свой счет (когда это нужно и что делать с расходами) (Мацепуро Н.А.) («Главная книга», 2011, №2).
. Сайт Высшего Арбитражного суда Российской Федерации/ ресурсы интернет: http://www.arbitr.ru/.