Правовое регулирование поставки товаров для государственных нужд
Выпускная квалификационная
работа
Правовое
регулирование поставки товаров для государственных нужд
Введение
На протяжении многих лет в России ежегодно увеличиваются расходы
федерального бюджета: в 2007 г. они составили 6,5 трлн. руб., в 2008 г. - 7
трлн. руб., в 2009 г. - 9,8 трлн. руб., в 2010 г. - 10,2 трлн. руб., в 2011 г.
- более 11 трлн. руб..
Наряду с увеличением указанных расходов в России наблюдается тенденция к
увеличению средств, осваиваемых путем проведения государственных и
муниципальных закупок: в 2007 г. - более 2 трлн. руб. , в 2008 г. - более 4
трлн. руб. , в 2009 г. - более 4,5 трлн. руб., в 2010 г. - примерно 5 трлн.
руб. , в 2011 г. - около 5,3 трлн. руб. .
Официальная
экономия средств бюджета от применения закупочных процедур (разница между
начальной ценой и ценой контракта) за первые пять лет применения Федерального
закона
<consultantplus://offline/ref=90988353DAE56DADD8B87CC65F446AEC743B010256FBF14E689612F226TA42D>
от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ, Закон о размещении заказов), т.е. с 2006 г.
по 2010 г., составила 1 трлн. 136 млрд. руб., что сопоставимо с размерами расходов
годового федерального бюджета России десятилетней давности (в 2001 г. - 1 трлн.
193 млрд. руб.).
Указанные
статистические данные свидетельствуют об огромной роли государственного
(муниципального) заказа и надлежащего правового регулирования закупочного
процесса для экономики нашей страны. Встречающиеся ошибки в применении
законодательства о формировании, размещении и исполнении заказов привлекают
особое внимание к государственным (муниципальным) закупкам не только
правоохранительных органов и средств массовой информации, но и общественности в
целом.
Всё
это обуславливает актуальность выбранной темы для диплома.
Цели
работы заключается в следующем:
1. Определение и изучение процесса формирования заказов на поставку
товаров для государственных нужд,
2. Рассмотрение способов проведения процедуры размещения заказа на
поставку государственных нужд,
. Рассмотрение сильных и слабых сторон действующего
законодательства в сфере государственных закупок,
. Поиск решения существующих проблем в законодательстве о государственных
закупках,
. Изучение организации системы государственных закупок в
федеральном бюджетном учреждении здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии
в Кировской области», а также рассмотрение проблем, возникающих при проведении
заказов и поиске решений этих проблем.
Достижение поставленных целей осуществляется путём решения следующих
задач:
а) изучить законодательство РФ о государственных нуждах;
б) исследовать способы государственных закупок;
в) рассмотреть порядок проведения государственных закупок.
Объект и предмет исследования. Объектом являются хозяйственно-правовые
отношения, а предметом законодательство в сфере правового регулирования
поставок для государственных нужд.
. Теоретические основы правового регулирования поставки
товаров для государственных нужд
.1 Институт государственного заказа в российском праве
Институт государственного заказа, реализуемый через процедуру
государственных закупок, становится одним из важнейших факторов, влияющих на
экономический рост страны. Формирование и удовлетворение потребностей
государства в товарах, работах и услугах относится к внутренней экономической
постоянной функции государства. Естественно, что экономические реформы,
проводимые в России в последнее десятилетие, затронули и сферу государственных
закупок.
Существующая в настоящее время в России система публичных закупок
является результатом более чем трехвекового развития института государственного
заказа. Свою лепту в изучение вопросов, связанных с удовлетворением казенных
нужд, внесли такие ученые, как Г.М. Веденеев, Е.Ю. Гончаров, А.Д. Градовский,
Г.Н. Кобзев, К.П. Победоносцев, Д.И. Мейер, И.М. Тютрюмов, А.П. Копкова. Среди
основных источников права, регулирующих правоотношения в данной области в
дореволюционный период, указанные авторы выделяют такие как: Указ "О
вызове подрядчиков для делания пороха" (1714 г.), Регламент управления
Адмиралтейства и Верфи (1721 г.), Регламент Коммерц-коллегии (1732 г.), Регул
провиантского правления (1758 г.), Учреждение о губерниях (1775 г.), "Правила,
по коим должны поступать Казенные палаты, до издания устава оным, при
заключении контрактов по подрядам, поставкам и откупам" (1800 г.),
"Устав о провианте для продовольствия войск" (1802 г.), Указ "Об
отдаче по всем местам, торги производящим, подрядов в разные руки по
частям" (1815 г.), Свод законов гражданских (1832 г.), Положение о
подрядах и поставках (1900 г.).
Анализ приведенных источников позволяет сделать вывод о том, что
системный характер нормативного регулирования правоотношений, связанных с
заключением государственных контрактов в России, сформировался в период
правления Петра I. Прежде всего, это было связано с проводимым реформированием
общественно-политической и экономической жизни государства. В начале XVIII в.
сформировался аппарат общероссийского центрального управления государством,
который подчинялся Сенату, а также действовал целый ряд канцелярий, контор и
приказов, в полномочия которых входило регулирование общественных отношений в
различных областях государственной деятельности. Одним из таких ведомств,
подчинявшихся Сенату, была Канцелярия подрядных дел, созданная в 1715 г. для
управления делами по казенным подрядам и сборам недоимок с губерний (с 1721 г.
указанное учреждение именовалось также Конторой подрядных дел и Подрядной
конторой, упразднена в 1724 г.). В период правления Петра I издается несколько
нормативно-правовых актов, регламентирующих заключение государственных
(казенных) контрактов по различным направлениям, таким как: поставка провианта
и фуража, строительство казенных дорог, зданий, мостов и др. Особого внимания
заслуживает принятый в 1722 г. "Регламент управления Адмиралтейства и
Верфи" (далее - Регламент), пятнадцатая статья которого называется
"Коим образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться".
В
настоящее время законодательство России о размещении заказов основывается на
нормах Гражданского
<consultantplus://offline/ref=C596DCA2E59D6F6288F9E6FC4D4A1C24930AF244C5CC40890A62164189zEn7C>
и Бюджетного кодексов <consultantplus://offline/ref=C596DCA2E59D6F6288F9E6FC4D4A1C24930DF341C0CD40890A62164189zEn7C>
Российской Федерации, а также на положениях Закона N 94-ФЗ. Однако,
как показала практика применения Закона N 94-ФЗ, ему не удалось обеспечить
выполнение двух из основных целей, декларированных в первой статье
<consultantplus://offline/ref=C596DCA2E59D6F6288F9E6FC4D4A1C24930DF041C5CC40890A62164189E75D56459FF15DAE473E81z0n3C>
Закона, а именно "предотвращения коррупции и других злоупотреблений в
сфере размещения заказов, а также эффективного использования бюджетных и внебюджетных
источников финансирования".
Несмотря
на реализуемую уже несколько лет программу противодействия коррупции, огромные
бюджетные средства, направляемые на удовлетворение государственных нужд,
разворовываются как коррумпированными чиновниками, так и недобросовестными
предпринимателями. Выступая на совещании по вопросам исполнения поручений
Президента России, начальник Контрольного управления К.А. Чуйченко сказал
буквально следующее: "В данный момент на рынке закупок для государственных
и муниципальных нужд расходуется до пяти триллионов рублей бюджетных средств
всех уровней. Здесь работают порядка 260 тысяч подрядчиков и поставщиков.
Ежегодно с ними заключается более десяти миллионов контрактов. При таких
параметрах экономический эффект от очищения порочных закупок может, по самым
консервативным оценкам, составить более триллиона рублей в год".
С
учетом необходимости совершенствования системы публичных закупок, повышения
прозрачности и гибкости закупочных процедур, а также в целях создания
эффективной системы удовлетворения государственных нужд, Президент России в
Послании
<consultantplus://offline/ref=C596DCA2E59D6F6288F9E6FC4D4A1C24930CF140CBC340890A62164189zEn7C>
Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. обозначил как
одну из важнейших и актуальных задач то, что "в первой половине следующего
года взамен всеми любимого 94-го Закона надо принять федеральный закон,
предусматривающий создание федеральной контрактной системы. Новые процедуры
государственных и муниципальных закупок должны обеспечить высокое качество
исполнения государственного заказа и препятствовать формированию монопольно
высоких цен и многомиллиардных коррупционных схем".
.2
Сравнительный анализ действующего законодательства
Законом №94-ФЗ регламентируются отношения, возникающие в процессе
размещения заказов, а также устанавливается единый порядок размещения заказов в
целях эффективного использования средств бюджетов всех уровней, расширения
возможностей участников в размещении заказов, развития добросовестной
конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности при размещении заказов. Также
законом уточняются положения, регулирующие порядок и определяются условия
размещения заказов, вводится разделение способов размещения заказа путем
проведения торгов и без проведения торгов.
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) выступает основополагающим
документом, определяющим функционирование контрактной системы в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В
Законе N 44-ФЗ прямо указано, что требования данного закона распространяются на
приобретение недвижимого имущества и аренду имущества.
Наряду с федеральными законами Президенту и Правительству РФ, Министерству экономического
развития и торговли РФ предоставлено право принимать нормативные правовые акты
в области размещения заказов.
Президент РФ вправе принимать нормативные акты, регулирующие отношения,
связанные с размещением заказов. На практике право Президента РФ реализуется
возможностью размещения заказа у единственного подрядчика, определенного
соответствующим указом или распоряжением Президента РФ.
Правительство РФ наделено большим объемом полномочий по принятию
подзаконных актов. «…В случаях, предусмотренных законодательством о размещении
заказов, Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты,
регулирующие отношения, связанные с размещением заказов...».
К числу важнейших нормативных актов можно отнести ряд постановлений и
распоряжений Правительства РФ, которыми определены: официальный сайт РФ,
уполномоченные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль в сфере
размещения заказов (Федеральная антимонопольная служба России); Федеральное
казначейство.
Ст.525 ч.II Гражданского кодекса РФ определяет государственные нужды как
«потребности РФ или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и
внебюджетных источников финансирования».
Понятие «государственные нужды» формально несколько шире, чем понятие
«государственный заказ». Но на практике эти понятия используются равнозначно.
В широком смысле государственный заказ можно определить как потребность
органов государственного управления в товарах, работах и услугах, которая
удовлетворяется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, то есть за счет
средств налогоплательщиков. Например, строительство и ремонт школ, приобретение
лекарств для пенсионеров и ветеранов, покупка компьютеров для чиновников,
создание и выпуск новых образцов вооружений и военной техники для армии.
В узком смысле государственным заказом называют конкретный перечень
товаров, работ и услуг, которые закупаются конкретным органом государственной
власти. Например, Правительство Москвы размещает заказ на строительство
мини-метро до ММДЦ «Москва-Сити» или Федеральная пограничная служба РФ
размещает заказ на поставку горюче-смазочных материалов для службы
автотранспорта.
Закон 44-ФЗ определил контрактную систему в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная
система в сфере закупок) как совокупность участников контрактной системы в
сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию
контрактной системы в сфере закупок; органы исполнительной власти субъектов РФ
по регулированию контрактной системы в сфере закупок; иные федеральные органы
исполнительной власти; органы государственной власти субъектов РФ; органы
местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового
регулирования и контроля в сфере закупок; Государственная корпорация по атомной
энергии «Росатом»; заказчики; участники закупок, включая признанных
поставщиками (подрядчиками, исполнителями); уполномоченные органы,
уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы
электронных площадок) и осуществляемых ими в том числе с использованием единой
информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если
использование такой единой информационной системы не предусмотрено Законом №
44-ФЗ) действий в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными
нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок,
направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.
Государственными заказчиками могут выступать органы государственной
власти РФ, а также уполномоченные ими на размещение заказов получатели
бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг за счет бюджетных средств.
Участниками размещения государственного заказа являются поставщики
(исполнители, подрядчики). Поставщиком (исполнителем, подрядчиком) может быть
любая организация, а также гражданин.
В размещении заказа организации могут выступать через своих
представителей. Их полномочия подтверждает доверенность, подписанная
руководителем и заверенная печатью (или нотариально заверенная копия такой
доверенности).
Поставщиками (исполнителями, подрядчиками) могут быть и субъекты малого
предпринимательства. Более того, заказчики обязаны размещать у них заказы в
размере от 10 до 20 % от общего годового объема поставок товаров (работ,
услуг). Перечень товаров (работ, услуг), заказы на которые размещаются у малых
предприятий, утвержден постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. №
642. При этом начальная (максимальная) цена контракта при размещении заказа у
субъектов малого предпринимательства не может превышать 15 000 000 руб.
Необходимо
отметить, что объем закупок у СМП и социально ориентированных некоммерческих
организаций (в случае, установленном Законом
<consultantplus://offline/ref=AA049D3FEC48ED9ED9F87DFC66E2F1350E032380EA579DCF2532FFF150QBL1J>
N 44-ФЗ) считается от общей суммы плана-графика закупок, при этом нормы Закона
N 44-ФЗ устанавливают нижнюю планку (не менее 15%), нормы Закона <consultantplus://offline/ref=AA049D3FEC48ED9ED9F87DFC66E2F1350E03238DE0559DCF2532FFF150QBL1J>
N 94-ФЗ - промежуток (не менее чем 10% и не более чем 20%). Подобные нормы в
отношении привязки объема закупки к общей сумме плана-графика закупки Закон
<consultantplus://offline/ref=AA049D3FEC48ED9ED9F87DFC66E2F1350E032380EA579DCF2532FFF150QBL1J>
N 44-ФЗ содержит и в части осуществления закупок путем проведения запроса
котировок, закупок до 100 (400) тыс. руб. (пункты 4
<consultantplus://offline/ref=AA049D3FEC48ED9ED9F87DFC66E2F1350E032380EA579DCF2532FFF150B1FC7B56235260327CDF56Q0LEJ>,
<consultantplus://offline/ref=AA049D3FEC48ED9ED9F87DFC66E2F1350E032380EA579DCF2532FFF150B1FC7B56235260327CDF56Q0LDJ>
части 1 статьи 93 Закона N44-ФЗ). Следует отметить, что подобных норм в
отношении таких закупок Закон
<consultantplus://offline/ref=AA049D3FEC48ED9ED9F87DFC66E2F1350E03238DE0559DCF2532FFF150QBL1J>
N 94-ФЗ не содержит.
В
Законе
<consultantplus://offline/ref=BE91865E71A5D9BBC29EFDD5E9D080C7028025A51DC0AB16E53E9490A2P2L5J>
N 44-ФЗ планирование имеет 2 уровня. Норма, схожая с нормой, указанной в
статье 16
<consultantplus://offline/ref=BE91865E71A5D9BBC29EFDD5E9D080C7028025A51DC0AB16E53E9490A2257C2F68E9901CCF593F74P8L0J>
Закона N 44-ФЗ, в Законе <consultantplus://offline/ref=BE91865E71A5D9BBC29EFDD5E9D080C7028025A817C2AB16E53E9490A2P2L5J>
N 94-ФЗ отсутствует. Необходимо отметить, что основной объем регулирования в
части, касающейся планирования, в Законе
<consultantplus://offline/ref=BE91865E71A5D9BBC29EFDD5E9D080C7028025A817C2AB16E53E9490A2P2L5J>
N 94-ФЗ выведен на уровень приказа Министерства экономического развития РФ и
Федерального казначейства от 27 декабря 2011 г. N 761/20н "Об утверждении
порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы
планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для нужд заказчиков" (не вступил в силу) (далее - Приказ
<consultantplus://offline/ref=BE91865E71A5D9BBC29EFDD5E9D080C7028024A01CC3AB16E53E9490A2P2L5J>
N 761/20н). В самом Законе N 94-ФЗ о планировании написано лишь несколько
строк. Иную ситуацию мы наблюдаем в Законе N 44-ФЗ - планированию посвящены
целых три статьи указанного Закона (16 <consultantplus://offline/ref=BE91865E71A5D9BBC29EFDD5E9D080C7028025A51DC0AB16E53E9490A2257C2F68E9901CCF593F74P8L0J>,
17
<consultantplus://offline/ref=BE91865E71A5D9BBC29EFDD5E9D080C7028025A51DC0AB16E53E9490A2257C2F68E9901CCF593F74P8LBJ>,
21 <consultantplus://offline/ref=BE91865E71A5D9BBC29EFDD5E9D080C7028025A51DC0AB16E53E9490A2257C2F68E9901CCF593F7FP8LAJ>).
Также
необходимо отметить, что согласно нормам Закона
<consultantplus://offline/ref=BE91865E71A5D9BBC29EFDD5E9D080C7028025A51DC0AB16E53E9490A2P2L5J>
N 44-ФЗ часть регулирования, касающаяся планирования закупок, будет выведена на
уровень постановлений Правительства Российской Федерации и совместного Приказа
Минэкономразвития России и Федерального казначейства.
Также
Закон <consultantplus://offline/ref=BE91865E71A5D9BBC29EFDD5E9D080C7028025A51DC0AB16E53E9490A2P2L5J>ом
N 44-ФЗ установлены принципы контрактной системы: открытости и
прозрачности <#"648509.files/image001.gif">
Рисунок 1.1 - Ежегодное сокращение расходов бюджетных средств, миллиард
руб.
Наибольшая экономия бюджетных средств достигается по результатам проведения
открытых аукционов в электронной форме.
Антикоррупционный Закон №94-ФЗ стал большим шагом вперед - с его помощью
удалось создать систему жестких и четких норм государственного регулирования
закупок, а также прописать механизм санкций за нарушение этих норм.
Произвольные требования чиновников к участникам конкурса были заменены на
финансовое обеспечение качественного исполнения контракта. Теперь
административная квалификация заявки упразднялась, и участнику достаточно было
предоставить банковскую гарантию, поручительство или денежный залог, чтобы
иметь возможность побороться за контракт. Сама борьба во многих случаях
приобрела вид аукционов, в т.ч. и электронных, что обеспечило большую
эффективность.
Закон №94-ФЗ упорядочил ситуацию в сфере размещения государственного
заказа и обеспечил реальную конкуренцию за него. Возможность размещения заказа
у аффинированных хозяйствующих субъектов теперь была полностью исключена, а
малый и средний бизнес получил новый стимул развития. Таким образом, был создан
целый механизм борьбы с коррупцией.
За время действия Закона №94-ФЗ создано общее информационное
пространство, правила игры стали едиными и прозрачными. Они позволяют бизнесу
развиваться, а государству закупать необходимые товары и услуги по более низким
ценам. Такая возможность появилась благодаря единому Интернет - порталу для
заказчиков и участников размещения заказа, объединяющему все официальные сайты
по закупкам. Стало невозможно ограничивать количество участников размещения
заказа путем создания искусственного дефицита информации.
В отличие от ранее действовавшей системы осуществления государственных
закупок, в Законе №94-ФЗ установлен закрытый, исчерпывающий перечень возможных
требований к участников торгов. Теперь заказчик обязан заранее устанавливать
критерии оценки и сопоставления заявок, а также значения этих критериев,
поэтому произвольное определение победителя торгов исключено.
Однако, несмотря на очевидные успехи, проблемные моменты остаются и по
сей день. И это вполне естественно, ни один новый закон не может получиться
идеальным сразу, всегда требуется время для устранения неточностей и пробелов в
нем.
Система запретов не столько сократила коррупцию (рисунок 2), сколько
перевела ее в другие формы: сговора заказчика и поставщика через излишнюю детализацию
технического задания под конкретного поставщика, роста числа несостоявшихся
торгов, по которым остается один участник, с которым и заключается контракт по
цене, близкой к стартовой, ценовой демпинг «серых» участников.
Рисунок 1.2 - Ответы руководителей предприятий обрабатывающей
промышленности на вопрос: «Как часто предприятиям вашей отрасли при получении
государственных и муниципальных заказов приходится давать взятки или
"откаты"?» (% от ответивших).
Это явилось результатом полного отказа от квалификационного отбора -
минимальная заявленная цена исполнения стала основным критерием выбора
предложения. Отличие между отечественной и иностранной системой закупок
заключается в разнице приоритетов. Как в России, так и за рубежом, цена
контракта является основным критерием при оценке конкурсных заявок. Однако
высокое качество товара не менее важный фактор. У нас же в заявке на участие
прописывают цену и иногда срок исполнения заказа, а все остальное по желанию.
Такая схема идеальна для закупок стандартного, унифицированного товара,
но абсолютно не подходит для технически сложной, уникальной, инновационной
продукции и услуг. Для такой продукции минимальная цена ничего не значит -
только квалификация и репутация поставщика являются гарантией качественного и
добросовестного исполнения контракта.
Также отмечу, что до принятия Закона №94-ФЗ большими правами и
возможностями обладал заказчик. После принятия закона маятник качнулся в
сторону поставщиков, поскольку эффективных механизмов защиты интересов
государства от недобросовестных продавцов в законе не прописано. Злую шутку
сыграла и ориентация на цену - государственный заказчик лишен возможности
выбрать товар, исходя из качественных характеристик. Полную свободу действий
получают недобросовестные исполнители заказов, имеющие возможность откровенно
демпинговать. Это ведет к полному игнорированию экономических интересов, как
заказчика, так и участников торгов.
Несмотря на то, что закон предусматривает ведение реестра недобросовестных
поставщиков, и как только контрагент не исполнил контракт, он попадает в реестр
и при последующих конкурсных процедурах, этот претендент уже не
рассматривается. Но на самом деле для того, чтобы зарегистрировать новую фирму
нужно несколько дней и несколько тысяч рублей минимального уставного капитала.
Такая фирма уже не будет значиться ни в каком реестре, а значит не будет и
оснований ее отклонять. Условиями Закона №94-ФЗ предусматривается наличие
штрафных санкций. Но, поскольку недобросовестная фирма может не обладать
никакими серьезными активами, то и рисков у нее никаких. Риски только у
заказчика, который получит некачественную услугу, либо получит ее с нарушениями
сроков, либо вообще не получит.
Также существует острая необходимость разработки методики и порядка
определения начальной (максимальной) цены работ путем проведения мониторинга
цен, маркетинговых исследований, что позволит максимально точно определять
начальную цену контракта, а также эффективно расходовать и экономить бюджетные
средства. А пока такая методика отсутствует заказчики повсеместно сталкиваются
с демпингом цен, с необоснованно возникающей «экономией», вследствие
формирования заказчиком завышенной начальной (максимальной) цены контракта,
что, как правило, приводит к неисполнению или ненадлежащему исполнению
государственного контракта.
Сейчас в рамках Закона №94-ФЗ регулируется лишь один из многих этапов
проведения закупок - размещение. Такие процессы как формирование заказа,
управление его размещением, остаются за кадром. Острый дефицит регулирования
ощущается при исполнении государственного контракта, приемке и использовании
результатов работы.
Государственные закупки у малого предпринимательства являются элементом
национальной политики и значительным источником материального обеспечения нужд
социально-экономического развития регионов и местных органов власти Российской
Федерации. В тоже время - это одна из важнейших составляющих развития рыночных
отношений по всей территории России, способной обеспечить как создание новых рабочих
мест, так и поддержание занятости, снижения социальной напряженности и многое
другое. Привлечение малого предпринимательства к выполнению государственного
заказа служит целям реализации государственной политики поддержки
предпринимательства, развития рыночных отношений, экономного и эффективного
выполнения государственного заказа. В то же время в России малый бизнес
зачастую сталкивается со значительными трудностями в получении государственных
заказов. Это связано с несовершенством действующего законодательства и
отсутствием практических механизмов по его реализации, нежеланием и неумением
чиновников привлекать малый бизнес к выполнению государственного заказа,
незнанием бизнесменами возможностей по участию госзаказе или неумением
пользоваться этими возможностями, не достаточно хорошей информационной
поддержкой системы государственного заказа и малого предпринимательства.
Итак, изучив мнения экспертов в области государственных закупок по Закону
N 94-ФЗ, я выделила следующие проблемы
действующего законодательства о поставках для государственных нужд являются:
1. Проблема - Закупка технически сложной, уникальной, инновационной
продукции не урегулирована законом.
2. Проблема - Права заказчиков не защищены.
. Проблема - Отсутствие методики установления начальной
(максимальной) цены контракта.
4. Проблема - Закон регулирует не все этапы проведения закупок.
5. Проблема - Недостаточное привлечение субъектов малого
предпринимательства.
.3 Пути решения существующих проблем
а. Проблема - Закупка технически сложной, уникальной, инновационной
продукции не урегулирована законом.
Имеет смысл перенять опыт иностранных коллег, обратив внимание на
качество и технические характеристики товара, работ, услуг.
В закон необходимо внести поправки о технически сложной продукции, но для
этого необходимо сформулировать само определение такой продукции и прописать
критерии ее отбора закупщиком. Вероятно, имеет смысл дать право правительству
утверждать перечень технически сложной продукции.
Сейчас в законе понятие технически сложной продукции, регламенты процедур
отбора и закупки отсутствуют. Однако просто ввести перечень такой продукции -
не решение проблемы. Закону не обойтись без ввода понятий эффективности и
квалификации. Технологические компании хотят конкурировать квалификацией, а не
рублем.
Расширение способов размещения заказа, в том числе путем проведения
многоэтапного конкурса с возможностью квалификационных требований и
конкурентными переговорами - один из возможных вариантов решения проблемы.
Помимо этого, вероятно, стоит дать заказчику право устанавливать способы
аттестации поставляемой продукции, в том числе проверку качества продукции и
технической совместимости на стадии допуска участников.
Также можно внедрить механизмы, которые бы позволяли, а порой даже и
заставляли государственных заказчиков приобретать инновационную продукцию,
повышая, таким образом, качество поставляемой продукции и оказывая поддержку
инновационному бизнесу страны.
б. Проблема - Права заказчиков не защищены.
Важно изменить подход к такому понятию как обеспечение исполнения условий
контракта. Сейчас способ исполнения выбирает исполнитель из разрешенных
законом. Заказчик имеет лишь право потребовать обеспечение.
В мировой практике наиболее распространенным и эффективным считается
банковская гарантия с выставлением требований, каких именно банков. Именно
заказчик как распорядитель денег должен выставлять условия, какой способ
обеспечения для него наиболее приемлем.
Также нужно постоянно повышать квалификацию закупщиков. Если члены
комиссии заказчика неквалифицированны, то появляется риск завышения цены или
закупки товаров или услуг, не соответствующих требованиям.
Необходимо предусмотреть включение в реестр не только недобросовестных
участников, но и их учредителей, запретив тем в течение установленного срока
учреждать иные юридические лица и заниматься предпринимательской деятельностью,
так как последние могут создать ряд новых подобных фирм с целью дальнейшего
участия в торгах.
Необходимо законодательно предусмотреть возможность заказчика
одностороннего отказа от исполнения контракта, в случае ненадлежащего
исполнения контракта участником, поскольку закон №94-ФЗ регулирует процесс
размещения государственного заказа вплоть до заключения контракта, а уже
договорные отношения должны регулироваться непосредственно Гражданским кодексом
РФ.
в. Проблема - Отсутствие методики установления начальной (максимальной)
цены контракта.
Разработать и ввести в действие методику и порядок определения начальной
(максимальной) цены работ путем проведения мониторинга цен, маркетинговых
исследований.
Стоит также задуматься о том, чтобы ввести фиксацию существенного
отклонения цен от рыночных как вверх (выявление коррупции), так и вниз (борьба
с демпингом и мошенничеством).
г. Проблема - Закон регулирует не все этапы проведения закупок.
Нужно ввести систему, которая не только устранит дефицит регулирования,
но и создаст огромный массив информации, который позволит более эффективно
планировать государственные закупки в будущем. Тогда государство сможет не
только контролировать соблюдение процедур Закона № 94-ФЗ, но будет в состоянии
увидеть весь закупочный цикл и оценить конечные результаты проводимых закупок.
Рисунок 1.3 - Технологический цикл обеспечения государственных нужд
д. Проблема - Недостаточное привлечение субъектов малого
предпринимательства.
Привлечение малого предпринимательства можно осуществить следующими
способами:
ü Квотирование части заказа
В общем объеме заказа выделить определенную долю продукции (15 %) и
разместить заказ только среди субъектов малого предпринимательства. Это
применимо для простых товаров, работ и услуг при условии, что малый бизнес
способен поставить такую продукцию.
ü Выделение в сложной составной продукции простых частей
При закупке сложной составной продукции (например, работ по капитальному
ремонту здания; или проектированию, монтажу и наладке компьютерной сети) всегда
можно выделить несколько простых частей, которые не требуют от исполнителя
специальной квалификации или специальных материально-технических ресурсов
(например, покраска стен; перевозка компьютеров, протяжка силовых и
коммутационных кабелей).
В ходе подготовки к проведению конкурса эти части искусственно выделяются
и размещаются только среди субъектов малого предпринимательства.
ü Привлечение малого бизнеса на принципах субконтрактации.
Этот подход подразумевает, что либо в процедурах закупки участвуют
временные объединения крупных поставщиков и субъектов малого бизнеса, либо
условия муниципального контракта требуют от крупного поставщика привлечения
субъектов малого бизнеса в процессе выполнения контракта.
В первом случае необходимо чтобы поставщик, выполняющий головную роль в
консорциуме, представил все необходимые сведения о тех поставщиках, с которыми
он взаимодействует.
Во втором случае государственный заказчик должен уделять вниманию
процессу выбора генеральным подрядчиком своих субподрядчиков, обеспечивая
соблюдение принципов эффективности и экономности, а также равного и
справедливого отношения ко всем поставщикам, со стороны генерального
подрядчика.
ü Поставки продукции малого бизнеса через посредническую
организацию.
Данный подход подразумевает следующее. Некоторая специализированная
организация участвует в процедурах размещения государственного заказа от
собственного имени и от собственного имени заключает с государственными
заказчиками контракты на поставку продукции.
По своей сути эта организация осуществляет аккумуляцию продукции малого
предпринимательства, осуществляет контроль качества предлагаемой малыми
предпринимателями продукции, обеспечивает им консультационную и иную помощь в
процессе выполнения государственного контракта.
При анализе работы отдела государственных закупок Центра я выделила ряд
недостатков, снижающих эффективность закупок:
ü Нарушения, связанные с оформлением конкурсной и аукционной
документацией, приводящие в итоге к необходимости заключать в последующем
дополнительные соглашения к государственному контракту;
ü Отсутствие оперативной отчетности по эффективности проведения
конкурсных торгов при закупке товаров, работ или услуг;
ü Недостаток планирования расходов, приводящих к остатку денег
на счете на конец года;
ü Недостаток специального обучения членов комиссии. На сегодняшний
момент из десяти человек, входящих в состав комиссии только трое прошли
специальное обучение. Существует необходимость в обучении еще 4-5 человек;
ü В отделе утверждены только две ставки (юрисконсульт и
экономист), а проводить торги необходимо для Центра и его филиалов. Это большая
нагрузка, особенно когда необходимо формировать отчеты.
Выявленные недостатки механизма государственных закупок явились следствие
целого ряда причин:
– Формальный подход (прежде всего, со стороны руководителя) к
конкурсному размещению заказов;
– Отсутствие в Центре плановой и системной организации работы,
начиная с формирования бюджета будущего года;
– Отсутствие в области системы информационного обеспечения
конкурсного процесса (регионального издания, действующей базы данных
поставщиков и заказчиков, региональных цен).
Для совершенствования государственных закупок в Центре, а значит и для
экономии бюджетных средств, предлагаю предпринять следующие меры:
. Требовать от участников закупок экономического обеспечения
исполнения контракта, предусмотреть разумное финансирование и четкую, поэтапную
приемку.
2. Регулярно повышать квалификацию членов Единой комиссии. Это
повысит качество принимаемых Единой комиссий решений, а следовательно не будут
налагаться штрафы, предусмотренных существующим законодательством, не будет
судебных разбирательств. Также появится возможность избежать риска завышения
цены.
. При закупке технически сложной, уникальной продукции, привлекать
к участию в торгах квалифицированных специалистов, чтобы избежать приобретения
товаров или услуг, не соответствующих требованиям.
. Четко формулировать критерии оценки и значения этих критериев
необходимого товара или услуги при размещении заказа. Это позволит приобретать
тот товар, который действительно необходим.
. Помнить, что качество товара не менее важный фактор, чем цена,
указывать в извещении также срок исполнения или поставки, гарантийные
обязательства и условие, что оплата производится только после поставки товара,
выполнения работ, оказания услуг.
. Активно сотрудничать с малым бизнесом. Не менее 15% общего
объема необходимой продукции разместить только среди субъектов малого
предпринимательства, при условии, что малый бизнес малый бизнес способен
поставить такую продукцию.
7. Автоматизировать конкурсные закупки. Цель любого закупочного конкурса
- экономия бюджетных средств за счёт создания конкуренции между поставщиками и
повышения прозрачности рынков. Автоматизация этого процесса помогает увеличить
скорость принятия решений закупщиком и снизить стоимость управления закупками.
2.4
Причины принятия нового Закона
<consultantplus://offline/ref=9A39FD68B46EB38B81FC16F930FF9467FE3B1C0B8EE501023E74B33E4Cy2oCC>
Целями
нового Закона
<consultantplus://offline/ref=9A39FD68B46EB38B81FC16F930FF9467FE3B1C0B8EE501023E74B33E4Cy2oCC>
N 94-ФЗ являются существенное повышение качества
обеспечения государственных и муниципальных нужд за счет реализации системного
подхода к формированию, размещению и исполнению государственных и муниципальных
контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до
приемки и анализа контрактных результатов, предотвращение коррупции и других
злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Недостаточная
прозрачность закупок,
необоснованность их начальных цен, различные коррупционные скандалы, связанные
с так называемыми "откатами", и другие проблемы постоянно находятся в
центре внимания контролирующих и правоохранительных органов, высших должностных
лиц РФ, экспертов и общества в целом.
О
фактической недостаточной эффективности системы государственных закупок
объективно говорят данные Счетной палаты: в 2011 г. установлены нарушения
законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд
на сумму 238,5 млрд руб., что составило 1% общих расходов консолидированного
бюджета РФ и государственных внебюджетных фондов (19 994,6 млрд руб.), или 5%
общей суммы государственных и муниципальных закупок (5000 млрд руб.) за
соответствующий период. При этом в заявлениях высших должностных лиц РФ звучат
и более категоричные оценки. Так, например, в обращении к Федеральному собранию
РФ в ноябре 2010 г. Д.А. Медведев подчеркнул, что при осуществлении
государственных и муниципальных закупок, "по самым скромным оценкам,
нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и "откаты", составляют
не менее триллиона рублей".
Примечателен
и общественный интерес к данным проблемам. В средствах массовой
информации и блогосфере активно освещаются и обсуждаются различные сомнительные
с точки зрения целесообразности и стоимости государственные и муниципальные
закупки.
Экспертное
и научное сообщества также фокусируют свое внимание на проблемах в существующей
системе государственных и муниципальных закупок, вызванных действующими
правилами ее функционирования. К таким проблемам относят невозможность
отражения в техническом задании и заявке всех необходимых требований к предмету
закупки, обеспечение ясности и нейтральности спецификаций; обоснование выбора
процедуры закупки, недостаточную информационную прозрачность закупок;
длительность закупочных процедур, сложность использования доступных закупочных
процедур для закупок уникального характера с ограниченным числом потенциальных
поставщиков; недобросовестное поведение поставщиков в ходе проведения
закупочных процедур; сложность адаптации государственного или муниципального
контракта к изменению внешних условий; поставка товаров ненадлежащего качества
при формальном выполнении требований технического задания; ограниченность
возможностей заказчика по воздействию на недобросовестного поставщика.
Отсутствие
четких правил определения государственных потребностей эксперты также относят к проблемам существующей
системы государственных и муниципальных закупок. Отсутствие таких правил
приводит к появлению в номенклатуре закупок неоправданно дорогостоящих
объектов, проблемам с регулированием и исполнением объективно долгосрочных
контрактных отношений. Фактический график осуществления закупочных процедур характеризуется
так называемыми "авралами", когда основная часть закупок проводится в
последний месяц последнего квартала, система определения и контроля ожидаемых
результатов от выполнения государственных и муниципальных контрактов не имеет
четких критериев.
В
течение последних лет в федеральное законодательство о государственных и
муниципальных закупках постоянно вносились различные изменения и дополнения,
направленные на совершенствование правил и процедур закупок, улучшение системы
оценки предложений участников торгов, повышение прозрачности закупок.
Значительным достижением стало появление единого официального сайта для
размещения информации обо всех государственных и муниципальных заказах -
www.zakupki.gov.ru. Однако разработка принципиально нового Закона
<consultantplus://offline/ref=9A39FD68B46EB38B81FC16F930FF9467FE3B1C0B8EE501023E74B33E4Cy2oCC>
была необходима в связи с тем, что комплекс проблем в российском
государственном и муниципальном заказе было невозможно решить в рамках внесения
изменений в действующее законодательство РФ в сфере государственных и
муниципальных закупок.
По
заявлениям представителей Минэкономразвития, целью новой контрактной системы
является реализация единого цикла формирования, размещения государственного
заказа и исполнения государственных контрактов, который позволяет обеспечить
выполнение публичных обязательств государства, адекватное потребностям
государства качество поставляемых товаров, работ и услуг, эффективное
использование ресурсов, надежное управление технологическими и экономическими
рисками, существенное снижение коррупции в государственном секторе.
Внедряемая
в России контрактная система имеет исторические аналогии в других странах с
развитыми институтами и инструментами государственного управления, основанных
на рыночных принципах. В частности, наиболее развитыми системами
государственных закупок являются национальные контрактные системы
Великобритании и США. Этот опыт учитывался разработчиками данной системы, в
особенности опыт США, где контрактной системе более 90 лет и где она
характеризуется детальным устройством всех циклов планирования, размещения и
исполнения государственного заказа.
В
целом нововведения коснулись следующих областей:
.
Планирование закупок
.
Обоснование закупок
.
Общественное обсуждение
.
Максимальная начальная цена контракта
.