Правовое обеспечение земской и городской реформ в России в 60-70 годах 19 века
Содержиние:
стр
|
Введение
|
|
1.
|
Земская реформа.
|
|
2.
|
Городская реформа
|
|
|
Заключение
|
|
|
Список литературы
|
|
Введение.
Вторая половина XIX века наглядно подтвердила
особенности исторического развития Российской цивилизации. Именно в этот период
Россия совершила крутой поворот от традиционного аграрного к индустриальному
обществу. Этот поворот вылился в невиданную ранее модернизацию всех сторон
российского общества. Такой поворот носил закономерный характер. Ее причины
кроются в особенностях типа российской цивилизации. Крымская война со всей
остротой поставила вопрос о том, быть или не быть России великой мировой
державой. Без новой исторической модернизации Россия не смогла бы сохранить
свое мировое значение. Именно эти объективные обстоятельства вызвали
необходимость поворота к индустриальной модернизации. К этому подталкивал и
рост освободительного движения в России , которое усилилось к началу 60-х
годов.
Решающее значение во второй половине XIX века имели
великие реформы 60-х годов, инициатором и организатором которых стал император
Александр II . Главной из этих реформ стала отмена крепостного права в России.
Она означала важную веху в многовековой истории особой российской
крепостнической системы и борьбе за ее ликвидацию.
Специальные комитеты и редакционная комиссия
подготовили проекты основных документов. 19 февраля 1862 года были приняты
Манифест и “ Положение об освобождении крестьян”. Согласно этим историческим
документам крепостное право в России отменялось навсегда , крестьяне получали
право свободных сельских обывателей.
Отмена крепостного права имела историческое значение.
Она создала объективные предпосылки для индустриальной модернизации России. В
результате ее на путь модернизации стали вступать помещики. Среди крестьян стал
возникать зажиточный слой, вставший на путь товарного производства.
Многочисленное крестьянство пополнило ряды рабочих и тем самым двигало
промышленный прогресс в России.
Падение крепостного права явилось своеобразным этапом
в замене господства феодального способа производства капиталистическим.
Феодальные производственные отношения в России заменялись буржуазными.
Изменения в экономической структуре общества неизбежно должны были вызвать
соответствующие изменения и в его политической, государственной и правовой системах.
Важное значение в повороте России на путь
индустриализационной модели имели также и другие реформы 60-х годов.
Главными реформами 60-70 годов XIX века были
земская, городская, судебная и военная.
Вступление на путь индустриализации требовало
специалистов. Отсюда вытекает важное значение реформы в сфере образования.
Проведена была также судебная реформа 1864 года. Она
заменила старый сословный суд новым, основанным на принципах буржуазного права
: равенство всех граждан перед законом и независимость суда от власти,
несменяемость судей, гласность суда и состязательность судебного процесса с
участием прокурора и адвоката.
Судебная реформа являлась решительным шагом к созданию
в стране элементарных норм законности и правопорядка.
Важным этапом в становлении местного самоуправления
стали земская реформа 1864 года и городская реформа 1870 года.
Они вводили новые органы местного управления,
позволяли вывести русский государственную культуру на новый уровень.
В результате реформ произошла трансформация русского
общества, в котором наметились необратимые перемены, было создано новое, более
сложно организованное общество, заложен фундамент русской политической культуры
новейшего времени.
1. Земская реформа.
Земская реформа вводилась “Положением о губернских и
уездных учреждениях “ от 1 января 1864 года.
Она вводила новые выбираемые, но с ограниченными
правами, органы местного самоуправления - уездные и губернские земства.
Согласно “Положению...” земские учреждения должны были
состоять из представителей ( в лице избранных гласных) всех сословий, что
формально соответствовало принципу представительства. Избирательное право
обусловливолось , в основном, имущественным цензом.
Законом предусматривалось создание 3-х избирательных
курий :
1.Уездных
землевладельцев, состоявшую преимущественно из дворян - помещиков , для участия
в которой требовался высокий имущественный ценз. В первой группе были
представлены крупные землевладельцы, имеющие не менее 200 десятин , а также
собственники крупных торгово-промышленных предприятий и недвижимого имущества,
стоимостью не ниже 15 тыс. рублей. Мелкие землевладельцы, имевшие не менее 10
десятин, объединяясь, выдвигали лишь уполномоченных;
2. Городской
курии, участники которой должны были располагать купеческим свидетельством либо
предприятием определенного размера. Остальное население городов - мелкая
буржуазия, ремесленники, рабочие и др. - в выборах гласных не участвовало.
Сельской курии, в которой не устанавливался
имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов:
крестьяне, собравшиеся на волостной сход, посылали своих выборщиков на
собрание, которое уже избирало земских гласных.
Обратимся к тексту “Положения...”, статьи 23 и 28
которого четко указывает на группы лиц, обладающих правом голоса по куриям:
“ Статья 23:
В избирательном съезде уездных землевладельцев имеют
право голоса:
а) лица, владеющие в уезде на праве собственности
пространством земли , определенным для того уезда в прилагаемом расписании;
б) лица, владеющие в уезде другим недвижимым имуществом
, ценою не ниже пятнадцати тысяч рублей , а также владеющие в уезде
промышленным или хозяйственным заведением не ниже той же капитальной стоимости
или имеющие годовой оборот производства не ниже шести тысяч рублей;
......
г) уполномоченные от нескольких землевладельцев , а
также от разных учреждений и товариществ, владеющих в уезде пространством
земли, не достигающим положенного в первом пункте сей статьи размера, но
составляющим не менее двадцатой доли оного.
Примечание: В избирательном съезде землевладельцев
участвуют лично или через уполномоченных те крестьяне, которые приобрели в
собственность, вне пределов крестьянского надела, участки земли , достигающие
размеров, указанных в пунктах “а” и “г”. “ 1
В городских избирательных съездах участвуют :
а) лица, имеющие купеческие свидетельства;
б) владельцы находящихся на городской земле фабрик и
других промышленных или торговых заведений, годовой оборот производства коих не
менее шести тысяч рублей;
1. Полное
собрание законов. Собрание II, т.39 , № 40457.
“ Статья 28:
в) лица, владеющие ... недвижимой собственностью ,
оцененною для взимания налога в городских поселениях от 2000 до 1000 жителей -
не менее одной тысячи рублей и во всех прочих городских поселениях - не ниже
пятисот рублей. “ 1
Число гласных, подлежавших избранию, распределялось
между указанными группами избирателей так, что заранее обеспечивалось
преобладание в земском собрании представителей от землевладельцев, т.е. в
основном - помещиков-дворян. Так избиралось уездное земство . Выборы гласных в
губернское земское собрание происходили на уездных земских собраниях.
Таким образом, системы выборов во “всесословное”
земство на самом деле гарантировало руководящую роль дворянства, составлявшее
вместе с представителями крупной буржуазии , подавляющее большинство в земстве.
В 1865-1967 гг. примерно по 30 губерниям в уездных
земских собраниях гласные- дворяне составляли около 42 %, купцы и прочие - 20
%, крестьяне - 30 %. В губернских земских собраниях дворяне имели 74 % гласных,
крестьяне - только около 11 %.
Земское собрание и земская управа ( исполнительный
орган, состоящий из председателя и двух членов) избирались на три года:
“ Статья 38:
Гласные избираются на три года в сроки, назначаемые
министром внутренних дел по особому расписанию губерний”. 2
В качестве исполнительного органа на три года уездным
земским собранием создавалась земская управа, состоящая из председатели и двух
членов. ( Ст. 46)
Председатель уездной управы утверждался в должности
губернатором, а председатель губернской управы- министром внутренних дел:
“ Статья 48 : Избранный земским собранием председатель
уездной управы утверждается в этой должности начальником губернии”.3
Круг вопросов, которые решали земские учреждения, был
строго ограничен пределами “местных нужд” уезда и губернии, нужд
хозяйственного порядка. Для его определения обратимся к тексту “Положения...”:
“ Статья 2:
Дела, подлежащие ведению земских учреждений в губернии
или уезде, по принадлежности, суть:
1. Заведывание
имуществами , капиталами и денежными сборами земства;
2. Устройство и
содержание принадлежащих земству здание, других сооружений и путей сообщения,
содержимых за счет земства;
3. Меры
обеспечения народного продовольствия;
4.Заведывание
земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения; способы
прекращения нищенства; попечение о построении церквей;
5. Управление
делами взаимного земского страхования имуществ;
6. Попечение о
развитии местной торговли и промышленности;
7. Участие,
преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных,
в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах;
8. Содействие к
предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других
растений от истребления саранчею, сусликами и другими вредными насекомыми и
животными;
9. Исполнение
возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления и
участие в делах почтовой повинности;
1. Полное
собрание законов. Собрание II, т.39 , № 40457.
2. Там же.
10.Раскладка тех государственных
денежных сборов, разверстание которых по губерниям и уездам возлагается на
земские учреждения на основании изданных о том узаконений или особых
распоряжений, высочайшею властью утвержденных;
11. Назначение, раскладка , взимание
и расходование... местных сборов для удовлетворения земских потребностей
губернии или уезда;
12. Представление через губернское
начальство высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся
местных хозяйственных польз и нужд;
13. Производство выборов в члены и
другие должности, по земским учреждениям и назначение суммы на сохранение этих
учреждений ;
14. Дела, которые будут вверены
земским учреждениям на основании особых уставов, положений или постановлений. “
1
Как видим, обязанности земства были довольно широки и
разносторонни.
Но земства не могли вмешиваться в содержание работы
школ ; постановка учебного дела регламентировалась и была под наблюдением
чиновников министерства народного образования.
Земства не имели права опубликовывать отчеты о своих
заседаниях без разрешения губернатора, им запрещалось вступать в сношения с
земствами других губерний.
“Положение...” специально оговаривало поднадзорность
земств государственной власти и зависимость от нее :
“ Статья 9: Начальник губернии имеет право остановить
исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или
общим государственным интересам”. 2
Земства были введены не везде. Ряд губерний, где
дворянско-помещечье землевладение отсутствовало или было незначительным
(например- в Архангельской, Астраханской губерниях, в Сибири и Средней Азии) ,
был лишен земских учреждений. Земство не было введено в западных губерниях
империи ( Польша, Литва, Белоруссия, Правобережная Украине и на Кавказе, т.к.
там русских помещиков было мало.
Земство выражало процесс развития страны,
содействовало этому развитию.
Земства оказывали содействие распространению
агрономических знаний в деревне, помогали развитию кустарной промышленности,
налаживали статистику по хозяйству, культуре , быту, усиливали врачебную
помощь населению через земских врачей и больницы, учреждали школы.
На культурно-просветительные нужды ассигнования
земства к 70-м годам составляли примерно 15-20 % их бюджета.
Земства не могли “ выходить из круга указанных им
дел”:
“ Статья 7 :
Земские учреждения не могут выходить из круга
указанных им дел; посему они не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу
действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений”.3
И все же деятельность земств содействовали
индустриальному развитию страны. Работа в земствах способствовала формированию
гражданского сознания.
Нужно отметить, что земская реформа не сформировала
стройной и централизованной системы . В ходе ее реализации не было создано
органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств .
1.
Полное собрание законов. Собрание
II, т.39 , № 40457.
2.
Там же
3.
Там же
Когда в 1865 году Санкт-Петербугрское губернское
земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было
попросту закрыто правительством.
Реформа не создала также и нижнего звена , которое
могло бы замкнуть систему земских учреждений - волостного земства. Такие
попытки также пресекались правительством в зародыше.
Правительство законодательным путем внедряло
дворянство в земства- председателями земских собраний стали предводители
губернского и уездного дворянства.
Отсутствие достаточных материальных средств ( они
формировались за счет обложения специальным налогом местного населения. В 1866
году было запрещено брать налоги с торговых и промышленных предприятий) и
собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от
правительственных органов.
2. Городская реформа.
В пореформенной России очень быстро наметился процесс
развития городов. Архаичность системы городского управления проявилась уже в
момент ликвидации крепостного права . Весной 1862 года началась разработка
основ городской реформы . В губернских и уездных городах были созданы комиссии
, которые подготовили свои предложения по городской реформе. Большинство
комиссий высказывалось в пользу “всесословности” избирательных прав
городского населения. Однако широкое толкование принципа “всесословности” не
устраивало правительственные круги, поэтому рассмотрение проекта городового
положения искусственно затягивалось.
И все же 16 июня 1870 года было утверждено
“Городовое положение”, что стало второй значительной реформой местного
самоуправления.
Городская дума избиралась для “попечения о
распоряжении по городскому хозяйству и благоустройству“1 , а надзор
за ней возлагался на губернаторов.
Гласные городской думы избирались на четыре года по
куриям, создаваемым в зависимости от размера уплачиваемого налога.
В выборах в органы городского самоуправления принимал
участие довольно широкий круг избирателей. Предъявляемые требования сводились к
следующему ( Статья 17 “Городового положения”):
“ Всякий городской обыватель , к какому бы состоянию
он ни принадлежал, имеет право голоса в избрании гласных при
следующих
условия:
1. если он
русский подданный
2. если ему не
менее 25 лет от рождения
3. если он, при
этих двух условиях , владеет в городских пределах на праве собственности
недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое
или промышленное заведение по свидетельству купеческому, или же, прожив в
городе в течение двух лет сряду перед производством выборов ... уплачивает в
пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого или промыслового
на мелочный торг, или прикащицкого 1-го разряда, или с билетов на содержание
промышленных заведений и
4. если на нем не
числится недоимок по городским сборам.”1
Не допускались к выборам лица, подвергшиеся суду,
отрешенные от должности, подследственные, лишенные духовного сана. Юридические
лица и женщины принимали участие в выборах через представителей.
1. “Хрестоматия
по истории СССР 1861-1917 гг “ под ред. В.П.Тюкавина., М., “Просвещение, 1990
г, “ Городовое положение, ст. 1 ”, стр.87
Все городские избиратели в соответствии с
имущественным (податным) цензом делились на три группы, каждая из которых
избирала одну третью часть гласных в городскую думу:
“ Статья 24:
Все лица, имеющие право на участие в выборах,
заносятся в список по мере убывания сумм сборов с них и делятся на три группы
по одной трети всех собранных сборов. Каждая группа выбирает одну треть общего
числа гласных...” 1
Таким образом, на первые две трети всех избирателей,
по имущественному положению падал максимальный процент избранных гласных.
Вот что пишет о выборах в городскую думу по куриям
бывший московский городской голова Б.Н.Чичерин:
“Вся сумма городских сборов делилась на три части.
Самые крупные плательщики уплачивали первую треть и составляли первый разряд,
средние - второй, а мелкие - третий.
Каждый разряд избирал равное с другими количество
гласных; но так как крупных плательщиков было меньше, то они, естественно,
получали перевес. Эта система, заимствованная у Пруссии, отдала городское
управление в руки купечества , которое своим богатством значительно возвышалось
над остальными сословиями. Юридическая всесословность фактически привела к преобладанию
одного сословия.”2
Компетенция городского самоуправления была установлена
в тесных рамках хозяйственных вопросов, о чем лучше всего говорит текст
“Городового положения”:
“статья 2:
К предметам ведомства городского общественного
управления принадлежат:
· дела по внешнему благоустройству города, а именно: попечение об
устроении города согласно утвержденному плану;
· заведывание устройством и содержанием улиц,
площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров,
водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и
переправ, и равно и освещение города;
· дела, касающиеся благосостояния городского населения:
меры к обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров,
предостережение против пожаров и других бедствий и об обеспечении причиняемых
ими убытков;
·
попечительство об учреждении
и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, бирж и
кредитных учреждений;
·
учреждение за счет города
благотворительных заведений и больниц и заведывание ими на основаниях,
указанных для земских учреждений. “1
Статья 15 “Городового положения” указывала, что именно
понимается под учреждениями городского самоуправления:
“ Учреждения городского общественного управления суть:
1. городское
избирательное собрание;
2. городская
дума;
3. городская
управа . “ 2
Городское избирательное собрание, согласно ст. 16,
созывалось исключительно для избрания гласных в городскую думу, один раз в 4
года.
.
Хозяйственные функции городской думы перечислены в ст.
55 .
2. Б.Н.Чичерин
“ Воспоминания. Земство и Московская дума. “., М., 1934 г
Городская дума избиралась по вышеописанному принципу
также на 4 года, причем в нее , согласно ст.32, мог быть избран каждый,
имеющий право голоса. Однако устанавливалось предельное число лиц
нехристианского вероисповедания - не более одной трети. Городским головой не
могло быть лицо еврейской национальности.
Всего называется 14 пунктов, среди которых “
назначение выборных должностных лиц и дела общественного устройства, назначение
содержания должностным лицам городского общественного управления и определение
размером оного, установление , увеличение и уменьшение городских сборов и
налогов, сложение недоимок по городским сборам. и др. “ 1
Дума могла устанавливать в пользу города некоторые
виды сборов и местных налогов, такие , как :
· с недвижимого имущества ( оценочный сбор),
· с документов на право торговли и промышленности,
· с трактиров, постоялых дворов и съестных лавок,
· с извозного промысла,
· с частных лошадей и экипажей,
· с квартир и жилых помещений ,
· с собак,
· с аукционов.
Расходы думы складывались из расходов по управлению,
на общественные здания и помещения, на городские займы, на учебные и
благотворительные заведения, содержание воинских частей, полиции и тюрем. Смету
расходов и доходов контролировал губернатор.
Деятельность городских дум находился под неослабным
внимание государственных чиновников - так, городской голова утверждался
губернатором или, в крупных городах, министром внутренних дел. Последние могли
наложить вето на любое решение городской думы.
Городская управа также избиралась на 4 года, причем
половина состава управы должна была обновляться через каждые два года.
Статья 72 так описывает функции городской управы:
“ На городскую управу возлагается непосредственное
заведывание делами городского хозяйства и общественного управления...
Управа ведет текущие дела по городскому хозяйству ,
изыскивает меры к его улучшению, исполняет определения думы , собирает нужные
ей сведения, составляет проекты городских смет, взимает и расходует городские
сборы на установленных думою основаниях и предоставляет в назначенные сроки
отчеты о своей деятельности”. 2
Городской голова мог остановить решение управы. Но и
управа, согласно статье 80, могла не исполнять решение думы, если большинство
членов признавала его незаконным. Разногласия думы и управы решал губернатор.
Как и земские органы, органы городского самоуправления
зависели от государственных бюрократических и полицейских учреждений.
Вместе с тем , создание новых органов самоуправления
способствовало становлению общественно-политической и культурной жизни,
помогало торгово-промышленному развитию русских городов.
Новое городское самоуправление, основанное на
имущественном цензе, было шагом вперед по сравнению с сословной городской думой
времен Екатерины II , существовавшей до городской реформы.
1. “Хрестоматия
по истории СССР 1861-1917 гг “ под ред. В.П.Тюкавина., М., “Просвещение, 1990
г, “ Городовое положение”, стр.87
2. Там же,
стр. 89
Заключение.
Решающее значение во второй половине XIX века имели
великие реформы 60-х годов, инициатором и организатором которых стал император
Александр II . Главной из этих реформ стала отмена крепостного права в России.
Важное значение в повороте России на путь
индустриализационной модели имели также и другие реформы 60-х годов. В их числе
выделяется земская реформа 1864 года. Она вводила новые органы местного
управления - уездные и городские земства. Земские учреждения должны были
состоять из выборных представителей всех сословий. Распорядительными органами в
земствах были уездные и губернские собрания , а исполнительными - уездные и
губернские управы. Избирательное право обуславливалось в основном имущественным
цензом.
Круг вопросов, которые решали земские учреждения, был
ограничен хозяйственными нуждами уезда или губернии. Земства не могли “
выходить из круга указанных им дел”. И все же деятельность земств содействовали
индустриальному развитию страны. Работа в земствах способствовала формированию
гражданского сознания. Его служащие оказывали содействие распространению
агрономических знаний в деревне, строили школы, больницы, дороги, поднимали
местную промышленность.
Второй реформой местного самоуправления было введение
“Городового положения” 16 июня 1870 года.
Оно закрепляло систему органов городского
общественного управления: городское избирательное собрание и городскую думу с
городской управой. Думу и управу возглавлял городской голова. Избирательная
система здесь напоминала избирательную земскую систему - имущественный ценз,
курии и т.п.
Как и земские органы, органы городского самоуправления
в значительной степени зависели от государственных бюрократических и
полицейских учреждений. Вместе с тем, создание новых органов самоуправления
способствовало становлению общественно-политической и культурной жизни,
помогало торгово- промышленному развитию русских городов.
В результате реформ произошла трансформация русского
общества, в котором наметились необратимые перемены, было создано новое, более
сложно организованное общество, заложен фундамент русской политической культуры
новейшего времени.
Однако реформы имели незавершенный характер, а
приобщение основной массы населения , миллионов крестьян к гражданской жизни
происходило в условиях усиления государственной власти над экономикой и
обществом.
Список литературы.
1.”Великие реформы в России. 1856-1874 .”. Сборник
статей., М., “Издательство Московского университета”, 1992 г.
2.И.А.Исаев
“ История государства и права России”., М., “Юристъ”. , 1996 г
3.
“История России и мировые цивилизации”. Под ред. проф. Рубан М.В., М.,
“Российское педагогическое агенство”, 1997 г
4.” Полное собрание законов. Собрание II, т. 39 “.,
М., 1970 г
5. “Хрестоматия по истории СССР. 1961-1917 “ ., Под
ред.
В.П. Тюкавина.,М., “Просвещение”, 1990 г
6.Б.Н.Чичерин “ Воспоминания. Земство и Московская
дума. “., М., 1934 г