Реализация теории разделения властей в Российской Федерации
Содержание
Введение
1. Конституционно-правовая характеристика теории разделения властей в государстве
1.1 Современное понимание принципа разделения властей в отечественной правовой доктрине
1.2 Закрепление в Конституции РФ принципа разделения властей и его реализация
1.3 Особенности системы сдержек и противовесов в России
2. Ветви государственной власти Российской Федерации в системе разделения властей
2.1 Законодательная власть в системе разделения властей в Российской Федерации
2.2 Исполнительная власть в системе разделения властей в Российской Федерации
2.3 Судебная власть в системе разделения властей
Заключение
Библиографический список
Введение
Тема настоящей курсовой работы актуальна. Как показал многолетний опыт зарубежных стран, разделение властей, без которого невозможно осуществление власти в демократическом государстве, является неизбежным условием построения правового государства и гражданского общества.
Действующая Конституция Российской Федерации провозглашает в качестве одного из главных элементов основ конституционного строя принцип разделения властей. Указанное конституционное провозглашение принципа разделения властей как основы организации государственной власти в России стало определяющим в развитии отечественной государственности. Однако формальное провозглашение принципа разделения властей не свидетельствует о его скорейшей, как показало время, реализации в политико-правовой действительности отечественного государства.
Исходя из изложенного, тема настоящего исследования представляет научный и практический интерес.
Целью курсовой работы является исследование конституционно-правового закрепления принципа разделения властей в Российской Федерации. Для достижения указанной цели в работе решается ряд задач:
охарактеризовать современное понимание теории разделения властей в российской науке;
рассмотреть основополагающие вопросы закрепления теории разделения властей в Конституции РФ;
определить особенности системы сдержек и противовесов в современном российском государстве;
рассмотреть функции каждой из ветвей власти в системе разделения властей, исходя из положений Конституции РФ.
власть разделение судебная исполнительная
Источниками для написания курсовой работы послужили Конституция РФ, федеральное законодательство а также труды исследователей теории разделения властей в государстве.
1. Конституционно-правовая характеристика теории разделения властей в государстве
1.1 Современное понимание принципа разделения властей в отечественной правовой доктрине
Теория разделения властей - итог многовекового развития государственности, поиска наиболее действенных механизмов, предохраняющих общество от деспотизма.
Основные положения теории разделения властей следующие:
разделение властей, как правило, закрепляется Конституцией;
согласно Конституции законодательная, исполнительная и судебная власти действуют в интересах людей и органов;
все власти равны и автономны, ни одна из них не может быть устранена любой другой;
никакая власть не может пользоваться правами, предоставленными Конституцией другой власти;
судебная власть действует независимо от политического влияния, судьи пользуются правом длительного пребывания в должности. Судебная власть может объявить закон недействительным, если он противоречит Конституции.
В настоящее время в России концепция разделения властей получила закрепление в Конституции и законодательстве РФ. Вместе с тем, само содержание и политико-правовая функциональность принципа разделения властей до сих пор вызывают интерес, о чем свидетельствуют проводимые научные дискуссии. Продолжают обсуждаться не только проблемы и перспективы реализации рассматриваемого принципа, но и его сущность.
Например, Б.Н. Топорнин полагает, что "принцип разделения властей - это в первую очередь учение о распределении функций и полномочий между тремя властями - законодательной, исполнительной, судебной", с помощью которого возможно предотвратить установление авторитаризма и диктаторского режима в обществе, создать систему сдержек и противовесов и т.д.
Б.А. Страшун считает, что принцип разделения властей в своем практическом воплощении означает структурно-функциональную определенность каждого из государственных органов, компетенция которого зависит от его правового статуса и фактического соотношения и размежевания полномочий с другими органами.
По мнению А.Н. Кокотова, "разделение властей означает не буквальное разделение единой государственной власти, а, во-первых, разграничение полномочий разных государственных органов и, во-вторых, неподчиненность последних друг другу за рамками конституционных процедур". При этом, указывает ученый, "все ветви власти связаны между собой набором "сдержек" и "противовесов".
О.Е. Кутафин писал, что в современных условиях принцип разделения властей "нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из властей над другими, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в обществе". Назначение принципа заключается в рационализации и оптимизации деятельности государства, всех его структур и на этой основе повышении эффективности всего механизма управления государственными делами.
С.А. Авакьян говорит о двух аспектах разделения властей, связанных прежде всего территориальным государственным устройством. Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную и разделение властных функций по уровням системы государственных органов. Поэтому, по его мнению, суть принципа разделения властей заключается:
) каждая ветвь (уровень) имеет собственную компетенцию;
) ветви (уровни) самостоятельны между собой, не могут вмешиваться в компетенции друг друга;
) каждая ветвь (уровень) обладает собственными средствами воздействия на другие.
На наш взгляд, наиболее удачное определение конкретного содержания принципа разделения властей дано членом-корреспондентом РАН М.В. Баглаем:
законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) органом;
исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством, быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отношении парламенту;
между законодательным и исполнительными органами должен быть обеспечен баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более полноты власти на одного из них;
судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно;
ни одна из трех властей не должна вмешиваться в прерогативы другой власти, а тем более сливаться с другой властью;
споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру, т.е. Конституционным судом;
конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими, т.е. содержать взаимные противовесы для всех властей.
Таким образом, большинство российских ученых рассматривают принцип разделения властей как функциональное распределение государственных полномочий между органами государственной власти, а не механическое деление их компетенции.
Известные русские дореволюционные государствоведы также говорили больше о функциональном разделении властных полномочий между органами государства, нежели о разделе власти.
С.А. Котляревский утверждал, что "реализация одной функции может быть возложена на несколько органов, или, напротив, один орган может осуществлять несколько функций. Здесь все зависит от специфики условий. Сами функции в разные эпохи, у разных государств различны, что создает, по его мнению, большие трудности для их классификации". Функциональный подход (т.е. оценка деятельности государства в содержательном, материальном плане), делает вывод ученый, не может дать сколь-нибудь четкую, твердую классификацию властей.
Нельзя не согласиться с одним из идеологов движения декабристов П.И. Пестелем, считавшим, что подходы к принципу разделения властей в различных странах могут отличаться и что они детерминируются как географическими условиями, так и социальными, политическими институтами и учреждениями, которые сложились в том или ином государстве.
По словам В.Е. Чиркина, конституционная теория и практика по вопросу о взаимоотношениях ветвей власти государственной власти развивается в двух направлениях: с одной стороны, идет дифференциация властей, с другой - говорится об их единстве, в последнее время о субсидиарности, "хотя, конечно, отпочкование ветвей власти не может быть беспредельным".
В настоящее время высказываются предложения о выделении наряду с традиционными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной) учредительной, прокурорской, избирательной, финансово-банковской, контрольной, президентской.
Многие исследователи высказывают точку зрения о фиктивности закрепления принципа разделения властей в российской Конституции. Так, по критическому замечанию Е.А. Лукьяновой, провозглашение в Конституции принципа разделения властей является фиктивным, поскольку разделение властей не затрагивает одного его самого мощного носителя - Президента. У нас сохраняется лидирующее положение главы государства, который "фактически возглавляет всю систему государственной власти в стране".
По нашему мнению, закрепление принципа разделения властей как основы конституционного строя будет бессмысленным, если в конституции страны не содержится система сдержек и противовесов, не позволяющая одному органу власти присваивать (под разными предлогами и причинами) не свойственные ему полномочия. По справедливому утверждению В.Е. Чиркина, "концепция разделения властей имеет прежде всего ориентирующий характер".
Принцип разделения властей предполагает распределение основных государственных управленческих функций (законодательных, исполнительных и судебных) между органами государственной власти таким образом, чтобы государственная власть была рассредоточена между несколькими ветвями во избежание узурпации ее в одном органе.
1.2 Закрепление в Конституции РФ принципа разделения властей и его реализация
В соответствии со ст.10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
В статье 11 Конституции РФ указаны органы, осуществляющие государственную власть: Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Госдума), Правительство РФ, суды РФ. В научной литературе указывается на несоответствие положений данной статьи положениям ст.10, поскольку в последней указывается три ветви (вида) власти, а согласно ст.11 высших органов государственной власти в нашей стране четыре. При этом ни в Конституции РФ, ни в других законодательных актах не указывается, к какой ветви относится такой институт государственной власти, как Президент РФ.
Исходя из положений ч.4 ст.78 Конституции РФ, можно предположить, что Президент относится к исполнительной ветви власти. Однако в главе 4 Конституции он именуется уже главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, который определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и т.д., - опять без указания, какие это вид или ветвь власти.
Круг полномочий Президента РФ достаточно большой. В частности, он непосредственно и с широкими правами участвует в формировании исполнительной, судебной и законодательной власти, в назначении (освобождении) от должности Генерального прокурора РФ (ст. ст.83, 84), издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ (ст.90).
Статьей 93 Конституции РФ предусмотрена возможность отрешения Президента от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в его действиях признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
В связи с изложенным, О.Е. Кутафин отмечал: "Принятие Конституции РФ 1993 года не создало объективных условий для самостоятельного и полноценного существования системы разделения властей. В стране продолжилось противостояние Президента и парламента. Что же касается судебной и исполнительной власти, то они превратились в ветви власти, полностью зависимые и фактически подчиненные Президенту.
Создание новой партии власти "Единая Россия", получившей посредством широкого использования административного ресурса подавляющее большинство в Государственной Думе, а также изменение порядка формирования Совета Федерации, в результате которого из него были удалены руководители регионов, проявившие очевидную непокорность Президенту, позволили подчинить Президенту обе палаты парламента. Тем самым система разделения властей в Российской Федерации была полностью ликвидирована, а связанные с ней положения Конституции РФ приобрели фиктивный характер.
В результате можно утверждать, что Конституция РФ сегодня закрепляет не столько разделение властей, сколько развернутый конституционный институт, обращенный всей своей основной силой в сторону президентской власти. Сосредоточение у главы государства множества властных рычагов ставит его над всеми другими федеральными органами, а организационно-функциональная деятельность этих органов в системе разделения властей обретает своеобразные черты".
Действительно, как видим, Президент РФ, не будучи "приписанным" к какой-либо ветви власти, обладает такими полномочиями, которые позволяют ему сформировать все ветви власти, лично ему преданные. Поэтому, несмотря на конституционную возможность отрешения Президента РФ от должности в случае совершения им каких-либо антиконституционных деяний, осуществить названное отрешение невозможно.
Подтверждением этому являются уже имевшиеся безуспешные попытки "поспорить" с Президентом РФ. Более того, кадровая практика Президента свидетельствует о том, что любое должностное лицо, утратившее его доверие, оказывается моментально отрешенным от своей чиновничьей должности без учета мнения народа. Впрочем, и назначение на должности чиновников всех уровней также осуществляется без учета мнения народа.
По нашему мнению, в России необходимо сделать реальным разделение властей и ввести законодательные механизмы создания и функционирования правового государства. Пока же ситуация с разделением властей и правовым государством в России является тупиковой.
Как уже отмечалось, в соответствии с теорией разделения властей законодательный орган должен принимать законы, а исполнительный - их исполнять; между ветвями власти должны быть "равновесие" и взаимные "сдержки", направленные на сдерживание от произвола и сосредоточения власти в одном органе.
Теория разделения властей нашла отражение в нормах Конституции Российской Федерации. Их анализ позволил выявить следующие особенности системы "сдержек и противовесов" в России.
Первая особенность - недостаточная самостоятельность Правительства Российской Федерации как органа исполнительной власти и его зависимость от главы государства. Это проявляется в полномочии Президента России отправить Правительство Российской Федерации в отставку без конкретных конституционных оснований (п. "в" ст.83, ч.2 ст.117 Конституции РФ), в возможности отмены главой государства постановлений и распоряжений Правительства России (ст.115 Конституции РФ) без решения суда.
Вышеуказанные конституционные нормы дополняются Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", ст.32 которого предоставляет право Президенту России руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти (ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий). Это нарушает самостоятельность Правительства Российской Федерации как исполнительного органа власти, вносит дисбаланс в конституционную систему "сдержек и противовесов".
Вторая особенность системы "сдержек и противовесов" в России - слабый механизм парламентского контроля. Это проявляется в невозможности Государственной Думы отправить Правительство в отставку, а также в отсутствии в Конституции России норм, регулирующих парламентские расследования. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству России, во-первых, по собственной инициативе, во-вторых, если вопрос о доверии Правительству ставит его Председатель. Однако ни в том ни в другом случае не наступает отставка Правительства, что характеризует механизм парламентского контроля в России как слабый. Решение об отставке высшего федерального органа исполнительной власти даже в случае выражения ему недоверия нижней палатой парламента принимает Президент Российской Федерации. Указанные конституционные нормы, с одной стороны, ограничивают парламентский контроль в России, с другой стороны, не создают систему "сдержек и противовесов" между Государственной Думой и Правительством России в части парламентского "сдерживания" исполнительного органа. Они также предоставляют главе государства слишком широкие конституционные полномочия в механизме "сдержек и противовесов", и в Конституции России практически отсутствуют нормы, создающие "сдержки" Президента Российской Федерации иными органами. Проведенный анализ норм Конституции Российской Федерации, регулирующих парламентскую ответственность Правительства РФ, позволил определить следующие признаки конституционного института парламентского контроля за исполнительной властью в России: а) отсутствие в Конституции России конкретных оснований для конституционно-правовой ответственности Правительства РФ; б) решение Государственной Думы о выражении недоверия Правительству РФ не влечет его отставки; в) применение конституционно-правовой санкции в виде отставки Правительства РФ осуществляет только Президент Российской Федерации. Указанная особенность системы "сдержек и противовесов" в России - слабый механизм парламентского контроля - получила развитие в Федеральном законе "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", который содержит запрет на проведение парламентского расследования деятельности Президента Российской Федерации.
Третья особенность системы "сдержек и противовесов" в России - недостаточное участие Государственной Думы в назначении Председателя Правительства из-за решения Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании ст.111 Конституции России. К конституционным нормам, регулирующим полномочия иных высших органов государственной власти в части "сдержек и противовесов", относится конституционный механизм назначения Председателя Правительства Российской Федерации. В соответствии со ст.111 Председатель Правительства назначается Президентом России с согласия Государственной Думы.
Конституционная процедура согласования кандидатуры Председателя Правительства РФ следующая:
) глава государства вносит в Государственную Думу предложение о кандидатуре Председателя Правительства;
) Государственная Дума рассматривает представленную кандидатуру, одобряет или отклоняет ее;
) после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент России назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Вышеизложенная, предусмотренная в Основном Законе России процедура назначения Председателя Правительства РФ содержит возможность достижения согласия главы государства и нижней палаты парламента по его кандидатуре путем обсуждения трех разных кандидатур. Однако благодаря решению Конституционного Суда РФ указанный механизм влияния Государственной Думы на формирование Правительства России был фактически упразднен, а полномочия главы государства необоснованно расширены. Конституционный Суд РФ постановил, что Президент при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Право Президента РФ предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение, с другой, должны реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике. После трехкратного отклонения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства РФ - независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, - Государственная Дума подлежит роспуску. Вышеуказанное Постановление Конституционного Суда РФ является одним из наиболее спорных и имеет три особых мнения судей (Н. Витрука, В. Лучина, В.И. Олейника).В. Лучин отмечает, что "возникает неординарная и несколько противоречивая конституционная ситуация. "Несговорчивость" Государственной Думы пресекается ее роспуском, а Президент может навязывать свою волю, не опасаясь неблагоприятных для себя последствий. О каком механизме "сдержек и противовесов" можно в этом случае говорить? Только представление разных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации может служить оправданием такой конституционной санкции, как роспуск Государственной Думы".
Таким образом, система "сдержек и противовесов" в России отличается следующим особенностями: недостаточная самостоятельность Правительства Российской Федерации как органа исполнительной власти и его зависимость от главы государства; слабый механизм парламентского контроля; недостаточное участие Государственной Думы в формировании Правительства Российской Федерации.
Для устранения недостатков конституционного института парламентского контроля за исполнительной властью в России предлагается усовершенствовать Конституцию Российской Федерации в части расширения полномочий нижней палаты Федерального Собрания по контролю за деятельностью Правительства России. Статья 117 Конституции России предусматривает, что, даже если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент принимает одно из двух решений: объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Полагаем, в данном случае необходимо расширить парламентский контроль за исполнительной властью и предусмотреть обязанность главы государства отправить Правительство в отставку. Данное предложение направлено не только на совершенствование института парламентского контроля в России, но и на развитие многих положений Федерального закона "О противодействии коррупции". Указанный Федеральный закон определяет противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений (ст.1). Одним из основных принципов противодействия коррупции указанный Закон определяет приоритетное применение мер по предупреждению коррупции (ст.3), а в качестве меры по профилактике коррупции называет развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции (ст.6). К организационным основам противодействия коррупции указанный закон относит деятельность Федерального Собрания по обеспечению разработки и принятия федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также по контролю за деятельностью органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.
2. Ветви государственной власти Российской Федерации в системе разделения властей
2.1 Законодательная власть в системе разделения властей в Российской Федерации
Одной из актуальных научных проблем настоящего времени является определение места парламента в конституционной системе власти. Некоторые современные авторы, выясняя координаты законодательной отрасли в системе разделения властей, отмечают ее верховенство над другими властными функциями. Аргументируя свои утверждения, исследователи ссылаются на принцип верховенства закона на территории всего государства, на представительный характер организации органов законодательной власти, на приближенность парламента к народу, на возможность участия органов законодательной власти в формировании исполнительных органов государственной власти, а также на необходимость отчета исполнительной власти перед законодательной.
Действительно, в системе разделения властей законодательная власть призвана устанавливать посредством принятия законов определенные правила поведения и осуществлять контроль их исполнения. Исполнительная власть соответственно нацелена на исполнительно-распорядительную деятельность, а судебная призвана разрешать правовые споры.
На первый взгляд у каждой из ветвей власти свое предназначение, свои задачи и функции. Однако законодательная власть в системе разделения властей занимает первостепенное место. Во-первых, ею устанавливаются правила поведения по отношению к другим ветвям государственной власти. Во-вторых, определяя организацию и функционирование исполнительной и судебной власти, она выполняет свою ориентирующую роль по отношению к ним, что не лишает их самостоятельности, а, напротив, нацеливает на качественное и продуктивное функционирование. В-третьих, законодательная власть выполняет также контрольную функцию, проверяя качество и своевременность реализации законов.
Итак, главная задача законодательной власти - принятие законов, имеющих юридическую силу, регулирующих важнейшие общественные отношения и реализуемых в основном другими ветвями власти.
Следовательно, можно определить законодательную власть как обособленную сферу государственной деятельности, осуществляющей в установленном законом порядке непосредственно народом или представительными органами разработку и принятие законодательных решений, а также контроль их реализации.
Функционирование законодательной власти невозможно в отрыве от других ветвей государственной власти, число которых в современном законодательстве растет. Законодательная власть работает в России как на федеральном, так и на региональном уровне. Рассматривая направления взаимодействия ветвей власти, сосредоточим внимание на федеральном уровне.
Основной вектор взаимоотношений законодательной власти в системе разделения властей задан отношениями с исполнительной властью, органы и полномочия которой определяются Конституцией РФ и законодательством России. Однако, в отличие от законодательной власти, органы исполнительной власти иерархичны и составляют исполнительную вертикаль, предполагающую подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Для законодательной власти такая иерархичность не характерна, законодательные органы опираются на положения законодательства и соответственно подчинены закону.
Весьма заметно отличаются данные ветви власти и по численности. Исполнительные органы в России насчитывают сотни тысяч человек, в то время как состав депутатского корпуса федерального парламента намного малочисленней.
Другим направлением взаимодействия законодательной и исполнительной власти становится концепция делегированного законодательства и регламентарной власти.
Необходимость делегирования законодательных полномочий исполнительной власти возникает в разных случаях. Такая процедура может использоваться тогда, когда необходимо срочное правовое регулирование каких-либо отношений, а парламент перегружен; когда решение вопроса не вызывает дискуссий и достаточно подзаконного регулирования такого решения.
Делегирование полномочий правительству имеет ограничения. В зарубежных конституциях обычно устанавливается, что нельзя делегировать законодательные полномочия, относящиеся к основным правам и свободам человека и гражданина.
Конституционный Суд РФ уточнил такие критерии, установив, что нельзя делегировать те полномочия, для реализации которых Конституция РФ предусматривает принятие закона. Например, законом определяется перечень сведений, составляющих государственную тайну (ч.4 ст.29 Конституции РФ), регламентирован порядок выборов Президента РФ и Государственной Думы (статьи 81 и 96 Конституции РФ), статус столицы Российской Федерации (ст.70 Конституции РФ). Регулирование таких вопросов нельзя делегировать исполнительной власти, а упомянутая позиция Конституционного Суда РФ существенно уточняет концепцию делегированного законодательства в России.
При реализации делегированных полномочий орган исполнительной власти не вправе выходить за пределы делегирования и нарушать сроки реализации таких полномочий.
Несмотря на то что Конституцией РФ не предусмотрены положения о делегированном законодательстве, на практике применяется делегирование полномочий парламентом Правительству, а иногда и Президенту РФ (например, в текст закона включается поручение Правительству РФ или Президенту РФ урегулировать те или иные вопросы).
Что касается регламентарной власти, то она означает издание исполнительной властью актов, имеющих силу законов. В отличие от делегированного законодательства, для этого не требуется передачи полномочий парламентом. Такая система используется, например, во Франции, в некоторых странах Африки. В России регламентарная власть пока не используется, хотя предпосылки к ее установлению имеются (например, право Президента РФ при определенных условиях издавать указы по законодательным полномочиям).
Взаимодействуя с исполнительной властью, законодательная власть осуществляет также и контрольные полномочия, что находит отражение в различных формах парламентского контроля, среди которых выделяют финансовый контроль, парламентские слушания, парламентские расследования, депутатские вопросы и запросы, отчеты Правительства, выражение ему недоверия или отказ в доверии. Новой формой парламентского контроля стала введенная поправкой в Конституцию РФ в 2008 году ежегодная отчетность Правительства РФ перед Государственной Думой.
Не менее важное направление деятельности законодательной власти - ее взаимодействие с судебной властью.
Законодательная и судебная власть во многом взаимозависимы; судебная власть дает оценку законодательной деятельности, может корректировать положения законодательства при рассмотрении конкретных дел, тем самым ориентируя законодателя на разработку и принятие конкретных правовых предписаний.
Однако влияние судебной власти на законодательную не остается односторонним. Во-первых, законодательная власть устанавливает правила, по которым работает судебная власть. Во-вторых, законодательная власть участвует в формировании судейского корпуса. Так, судьи Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов России назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ. В-третьих, законодательная власть иногда выполняет судебные функции: речь идет об объявлении амнистии Государственной Думой (ст.103 Конституции РФ) или отрешении Президента РФ от должности (ст.93 Конституции РФ).
Как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, связи законодательной и судебной власти имеют взаимообеспечительный характер. С одной стороны, законодательная власть (парламент) принимает законы об организации и деятельности судов, устанавливает судебную систему, учреждает суды, обеспечивает их финансирование. С другой стороны, суд своими средствами способствует эффективному правовому регулированию, которое призвана осуществлять законодательная власть, а также реализации законов. В своих решениях Конституционный Суд РФ нередко не только предлагает законодателю формулировки, но и устанавливает сроки для соответствующей корректировки, что повышает точность правового регулирования, обеспечивает качество законодательства и способствует правильной реализации законов.
Однако положение законодательной власти в государственном механизме не ограничивается ее взаимодействием с исполнительной и судебной ветвями государственной власти. Существенно влияет на законодательную власть Президент РФ, находящийся вне системы разделения властей; есть и другие государственные органы (прокуратура, избирательные комиссии, счетные палаты), которые не входят ни в одну из трех ветвей власти, но с которыми законодательная власть тесно взаимодействует, участвуя в их формировании, законодательно регулируя их правовой статус, осуществляя парламентский контроль их деятельности.
2.2 Исполнительная власть в системе разделения властей в Российской Федерации
В юридической науке исполнительную власть принято определять как самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством.
Исполнительная власть - это сложное структурное государственное образование, которое представляет собой совокупность государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями. Она носит организующий характер, имеет возможности применять для решения стоящих перед ней задач средства принуждения, должна быть легитимной и легальной. Исполнительная власть носит подзаконный характер, поскольку реализующие ее государственные органы обязаны в своей деятельности руководствоваться исключительно законом.
Существенный признак исполнительной власти усматривается и в ее предметном характере, который означает, что в отличие от законодательной и судебной исполнительная власть опирается на людские, материальные, финансовые ресурсы, обеспечивающие функционирование государства, обладает армией, органами безопасности, органами охраны правопорядка, другими государственными органами, обеспечивающими безопасность общества. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, осуществляясь постоянно и везде на всей территории государства.
Исполнительная власть является важнейшей составляющей системы разделения властей. От эффективности ее реализации во многом зависят благополучие граждан, стабильность в обществе и нормальное функционирование всего государственного аппарата.
Органом исполнительной власти, возглавляющим всю систему исполнительной власти в Российской Федерации, является Правительство РФ.
Правительство РФ представляет собой коллегиальный орган. В его состав входят Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства и федеральные министры. Коллегиальность выступает в качестве фактора, позволяющего кооперировать знания, опыт, профессионализм разных людей при принятии решения, выражающего в целом волеизъявление Правительства.
В юридическом смысле коллегиальность - это особая организационно-правовая форма функционирования органа государственной власти, означающая осуществление его компетенционных полномочий посредством совместной выработки и утверждения решений лицами, входящими в его состав.
Коллегиальность предполагает наличие круга вопросов, отнесенных к ведению Правительства, решения по которым в соответствии с Законом о Правительстве РФ принимаются исключительно на заседаниях Правительства (ст.28). Среди них, например, вопросы о представлении ГД ФС РФ федерального бюджета и отчета о его исполнении; проектах программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; об объемах выпуска государственных ценных бумаг; о внесении Правительством законопроектов в ГД ФС РФ; об утверждении положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти и др.
Коллегиальность в работе членов Правительства проявляется иначе, чем в деятельности депутатов представительных органов. Во-первых, Правительство не избирает руководителей Правительства. Персонификация руководителей Правительства при его формировании - общепринятая практика всех государств, поскольку именно с личностью Председателя Правительства, его заместителей, иных ключевых фигур в Правительстве, их практическим опытом, деловыми качествами и политическими взглядами увязывается доверие, которое оказывается Правительству в целом при его формировании. Каждый член Правительства назначается в его состав для выполнения определенных функций (Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства, федерального министра - руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти). Правительство может самостоятельно из числа федеральных министров назначать руководителей координационных и совещательных органов, формируемых при Правительстве. Во-вторых, принцип выявления воли большинства на заседаниях Правительства при принятии им решений применяется крайне редко. На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием (хотя может быть проведено и голосование). В этом согласии находит выражение общая консолидированная ответственность членов Правительства как единого органа за проводимую им социально-экономическую политику. Принцип согласия при принятии решений предполагает, что различные позиции по тому или иному вопросу, решаемому Правительством, были выявлены и различные подходы для решения возникающих задач согласованы на стадии подготовки решения.
Находясь в составе коллегиального органа, члены Правительства несут коллективную ответственность за общее состояние социального, экономического развития государства, обороноспособность страны, соблюдение прав и свобод граждан. Сбои даже в строго ограниченных сферах деятельности исполнительной власти могут обусловить изменение общего состава Правительства. Это вполне объяснимо, поскольку члены Правительства являются своеобразными "соавторами" общей стратегии, планов действий и конкретных решений Правительства.
Конституция РФ, как и большинство конституций зарубежных государств, не определяет количественный состав правительства. Состав Правительства РФ прямо зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти.
Часть 1 статьи 114 Конституции РФ раскрывает компетенцию Правительства РФ. В частности, Правительство Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой <14>;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
Итак, Правительство РФ представляет собой орган государственной власти, выполняющий общегосударственные функции, созданный и действующий в рамках Конституции и развивающих ее положения федеральных законов и наделенный самостоятельными компетенционными полномочиями.
2.3 Судебная власть в системе разделения властей
Особую роль в системе органов государственной власти призвана играть судебная власть, имеющая, как и другие ветви власти, свою систему. Построенная с учетом федеративного устройства России единая судебная система основана на трех направлениях юрисдикции - конституционной юрисдикции, общей юрисдикции и арбитражной юрисдикции. Суды, входящие в судебную систему, выполняют ключевую задачу - правоприменение и, соответственно, не располагают силовыми, административными или финансовыми полномочиями. Судебная власть в России призвана разрешать только правовые конфликты посредством отправления правосудия, основываясь на законодательно установленных правилах судопроизводства. Статья 118 Конституции РФ закрепляет положение, в соответствии с которым судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Это означает, что деятельность судебной власти урегулирована процессуальными нормами, принимаемыми законодателем. Решения суда обязательны для исполнения всеми субъектами, в отношении которых они принимаются, соответственно, органы исполнительной власти обеспечивают контроль за их реализацией.
Судебная власть связана с законодательной и исполнительной властью обязанностью применять законы и другие нормативные правовые акты, но в то же время обладает возможностью фактической отмены нормативных правовых актов, признанных ею неконституционными. Кроме того, субъекты права имеют возможность в судебном порядке обжаловать действия либо бездействие должностных лиц и органов исполнительной власти, что позволяет судебной власти выступить противовесом в отношении двух других ветвей власти. Сама же судебная власть не должна заниматься нормотворчеством, подменяя законодательные органы и вмешиваться в прерогативы исполнительной власти.
Учитывая, что принцип разделения властей нельзя абсолютизировать и нигде в мире эта теория в чистом виде не существует, следует четко понимать, что разделение государственной власти на ветви не позволяет нам говорить о множественности власти в государстве, так как и законодательная, и исполнительная, и судебная власть образуют единую государственную власть, в рамках которой каждая из ветвей выполняет свои собственные функции, не подменяя в своей деятельности другие. Хотя в реальности не всегда получается придерживаться теоретической конструкции, поскольку множество факторов влияет на ее построение.
Анализируя научную литературу, посвященную вопросам судебной власти в России и ее основным направлениям деятельности, следует выделить классификацию, представленную Н.В. Витруком, как представляется, вобравшую в себя всю сферу деятельности судебной власти как ветви государственной власти, находящейся в единстве и взаимосвязи с законодательной и исполнительной ветвями власти. Так, среди функций судебной власти Н.В. Витрук выделяет юрисдикционные, а именно правосудие, судебный контроль (конституционный контроль, административный контроль и контроль в отношении ограничения прав и свобод человека и гражданина), судебный надзор и толкование, и неюрисдикционные, а именно судебное управление (руководство деятельностью судебных органов), участие в формировании судейского корпуса, обобщение и разъяснение судебной практики, анализ судебной статистики, выработка основных направлений судебной политики, реализация высшими судами права законодательной инициативы. Реализация каждой из функций предполагает принятие определенного решения.
Судебная власть осуществляется специально созданными государственными органами - судами, в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия. Работая независимо от законодательной и исполнительной властей, судьи подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону. В Российской Федерации не могут издаваться законы, иные нормативные акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов, независимость судей. Решения судебных органов не могут быть пересмотрены органами других ветвей власти.
Характеризуя основные функции судебной власти, в первую очередь следует отметить, что в современный период термин "правосудие" не нашел своего легального определения в нормативных правовых актах, на доктринальном уровне определение термина также не унифицировано. Так, например, правосудие рассматривается как "особый вид государственной деятельности, содержанием которой является рассмотрение и разрешение судами различных социальных конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права", "особый вид государственной деятельности, сущность которой состоит в рассмотрении и разрешении судами дел в соответствии с формами международного и внутригосударственного права, реализуемыми в России, с целью защиты нарушенных или оспоренных прав, свобод либо правовых интересов лиц, участвующих в деле" и т.д.
Что касается судебного контроля, то под ним понимается осуществляемая в процессуальной форме деятельность суда по проверке соблюдения требований нормативных правовых актов.
Судебный надзор как функция судебной власти заключается в проверке законности вступивших в силу судебных постановлений.
Особо следует остановиться на такой юрисдикционной функции судебной власти, как толкование норм права. Под толкованием норм права понимается внутренний мыслительный процесс, направленный на уяснение содержания нормы права, и его внешнее выражение в виде разъяснения данного содержания одним субъектом другому. Деятельность по толкованию нормативных правовых актов необходима для установления действительного содержания норм права, так как зачастую законодатель не всегда достаточно четко формулирует дефиниции в законе, а также использует многозначные или специальные термины. Судьи в ходе осуществления своей деятельности в том числе осуществляют как казуальное, так и нормативное толкование действующих норм права, в связи с чем в современный период в науке и на практике широко дискуссионным является вопрос о значении результатов судебного толкования и о возможности судебного правотворчества. Полагаем, что судебная власть в силу предоставленных ей полномочий не может подменять законодателя. Толкование норм права, данное судом в ходе рассмотрения конкретного юридического вопроса, направлено не на создание новой нормы права, а лишь на уяснение, раскрытие ее смысла, и в результате толкования появляются новые знания о норме права, причем такие, которые с необходимостью следуют из толкуемого законодательного предписания.
Что касается нормативного толкования, то его субъектами со стороны судебной власти выступают Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Современная юридическая наука рассматривает акты нормативного толкования как интерпретационные, указывая, что толкуемая норма существует в качестве основной наряду с интерпретационным актом, который носит лишь вспомогательный характер и не может применяться независимо от толкуемой нормы, так как не содержит нормативной новизны, "ничего, чего бы не было в толкуемом законе". Более того, нормативные разъяснения полностью повторяют судьбу толкуемого акта, т.е. в случае отмены нормы прекращает действие и ее разъяснение.
Резюмируя сказанное отметим, что конституционный принцип разделения властей в том виде, в каком он закреплен в Конституции РФ, не препятствует передаче некоторых правомочий, в силу юридической природы присущих одной из ветвей власти, органам другой ветви государственной власти, но это не касается родовых функций каждой из ветвей, а именно:
законодательной власти - принятие соответствующих Конституции РФ законов;
судебной власти - осуществление правосудия с учетом прямого действия Конституции РФ.
Заключение
Теория разделения властей - итог многовекового развития государственности, поиска наиболее действенных механизмов, предохраняющих общество от деспотизма.
Теоретические предпосылки идеи разделения властей в государстве возникли в трудах мыслителей Древнего мира и Средних веков. Основы теории разделения властей заложены в трудах Дж. Локка, сама же указанная теория была сформулирована и развита Ш.Л. Монтескье. В соответствии с ней законодательный орган должен принимать законы, а исполнительный - их исполнять; между ветвями власти должны быть "равновесие" и взаимные "сдержки", направленные на сдерживание от произвола и сосредоточения власти в одном органе.
Принцип разделения властей получил широкое распространение в конституционном законодательстве абсолютного большинства современных государств как непременный атрибут правового демократического государства. Принято считать, что принцип разделения властей, являясь основой функционирования государственного аппарата, выполняет роль политико-правового балансира, обеспечивающего гармоничное взаимодействие высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти между собой. Это во многом способствует стабилизации конституционных отношений, возникающих при осуществлении публичной власти.
В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. государственная власть в Российской Федерации также осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Вместе с тем, Конституция РФ четко не определяет место Президента РФ в данной системе разделения властей.
Система "сдержек и противовесов" в России отличается следующим особенностями: недостаточная самостоятельность Правительства Российской Федерации как органа исполнительной власти и его зависимость от главы государства; слабый механизм парламентского контроля; недостаточное участие Государственной Думы в формировании Правительства Российской Федерации.
Для повышения сбалансированности системы "сдержек и противовесов" на наш взгляд необходимо усиление парламентского контроля за исполнительной властью. Изложенное в настоящей работе предложение об изменении ст.117 Конституции Российской Федерации и установлении обязанности главы государства отправить Правительство в отставку в случае выражения Государственной Думой ему недоверия повторно в течение трех месяцев направлено не просто на расширение полномочий парламента, но и на совершенствование противодействия коррупции в части: а) развития института парламентского контроля как организационной основы противодействия коррупции и меры по ее профилактике; б) реализации одного из основных принципов противодействия коррупции - приоритетного применения мер по ее предупреждению; в) совершенствования "сдержек и противовесов" в системе органов государственной власти как одного из направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.
Библиографический список
Правовые акты
1. Конституция Российской Федерации 1993г. (в последней ред. Законов РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993.25 декабря; 2009.21 января.
. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в последней ред. ФКЗ от 28.12.2010 № 8-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст.5712; 2011. № 1. Ст.1.
. Федеральный закон "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 28.12.2010 № 404-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст.7; 2011. № 1. Ст.16.
. Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008г. № 273-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 21.11.2011 № 329-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч.1). Ст.6228; 2011. № 48. Ст.6730.
Научная литература
1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. Т.1. - М.: Юристъ, 2011. - 749 с.
. Алешкова И.А., Власова Т.В. Судебная власть в системе разделения властей в Российской Федерации: современное понимание // Российский судья. 2012. № 8. - С.5 - 8.
. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Норма, 2011. - 784 с.
. Безруков А.В. Законодательная власть в системе разделения властей в России // Современное право. 2010. № 2. - С.34 - 37.
. Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. - М.: Норма, Инфра-М, 2011. - 544 с.
. Воробьева Е.В. Судебная власть в системе разделения властей (международный опыт) // Международное уголовное право и международная юстиция. 2011. № 4. - С.3 - 8.
. Ершов В.В. Правосудие, правопонимание и правотворчество в условиях глобализации с позиций легизма и "широкого" понимания права // Российское правосудие. 2011. № 12. - С.5-8.
. Ефремов И. Правовой конституционный тупик // ЭЖ-Юрист. 2011. № 49. - С.1-3.
. Жуков А.П. Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2008. - 23 с.
. Исаев И.А., Золотухина Н.М. История политических и правовых учений России. XI - XX вв. - М.: Юристъ, 1995. - 560 с.
. Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / под ред.П. П. Сергуна. - Саратов: ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации", 2010. - 244 с.
. Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. № 9. - С.26-29.
. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. Т.1. - М.: Инфра - Норма, 2001. - 765 с.
. Конституционное право России: Учебник / Под ред. Г.Н. Комковой. - М.: Юристъ, 2006. - 408 с.
. Конституционное право Российской Федерации / Под ред. Н.В. Витрука. - М.: Норма, Инфра-М, 2010. - 656 с.
. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред.В.Д. Зорькина. - М.: Норма, Инфра-М, 2011. - 1008 с.
. Кокотов А.Н. Конституционное право России. Курс лекций: Учеб. пособие. - М.: Проспект, 2010. - 296 с.
. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - М.: Проспект, 2012. - 608 с.
. Кроткова Н.В. Проблема разделения властей в государственно-правовом учении С.А. Котляревского // Право и политика. 2006. № 12 (83). - С.123-136.
. Купреев С.С. Особенности реализации исполнительной власти в современных условиях // Налоги (газета). 2008. № 38. - С.4-5.
. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. - М.: Норма, 2008. - 544с.
. Лебедев В.М. Правосудие и его демократические принципы // Судебная власть и правосудие в Российской Федерации: Курс лекций / Под ред.В. В. Ершова. - М.: РАП, 2011. - 540 с.
. Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. - С.4-8.
. Очерки парламентского права / Под ред. Б.Н. Топорнина. - М.: РАН; Ин-т государства и права, 1993. - 179 с.
. Силаев А.А. Проблемы организации исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы // Административное и муниципальное право. 2011. № 5. - С.42 - 47.
. Стародубцева И.А. Особенности конституционной системы "сдержек и противовесов" в России и Франции: от теории к развитию в законодательстве // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3. - С.30-34.
. Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. - М.: Юристъ, 2004. - 158 с.
. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: Зерцало, 1998. - 448 с.
. Чиркин В.Е. Законодательная власть. - М.: Норма, 2008. - С.165 - 166.
. Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник. - М.: Юрайт, 2003. - С.254.
Материалы юридической практики
1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации" от 11 декабря 1998 г. № 28-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст.6447.
. Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года № 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" в связи с жалобой международной общественной организации "Ассоциация морских лоцманов России" и автономной некоммерческой организации "Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга" от 6 апреля 2004г. № 7-П // Собрание законодательства РФ. 2004. № 15. Ст.1519.