выявить основные проблемы организации и функционирования исполнительной власти в государственном механизме современной России и предложить наиболее оптимальные пути их разрешения.
Глава 1. Понятие, признаки и виды органов исполнительной власти
1.1 Основные характеристики органов исполнительной власти
Орган исполнительной власти - это организация, представляющая собой структурно обособленную единицу государственной администрации, посредством которой реализуются управленческие функции исполнительной власти и совершаются юридически значимые действия от имени государства.
Основная задача органов исполнительной власти - осуществление управленческих полномочий в отношении иных субъектов административного права. Специфику административно-правового статуса любого органа исполнительной власти определяют его функции и задачи, которые он реализует в процессе управления от имени государства в объеме и пределах своей компетенции.
В пределах своей компетенции органы исполнительной власти наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. Задачи, место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах.
Функции органов исполнительной власти - исполнять законы и следить за их исполнением, что и отражено в названии этих органов. Законодательные органы творят законы, органы исполнительной власти их исполняют, претворяют в жизнь. Органы исполнительной власти наделены правом принимать решения по своему усмотрению, но в рамках закона, и издавать нормативные правовые акты, а также ненормативные акты - акты применения права (например, приказы или распоряжения о назначении государственных служащих на соответствующие должности). Все они должны основываться на законах и соответственно конкретизировать и развивать их, то есть быть подзаконными. Деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации называется распорядительной.
Органы исполнительной власти обладают общими родовыми признаками:
- представляют собой автономные части государственного аппарата;
- это организованный коллектив людей;
- коллектив имеет юридическое оформление (устав, структура, система);
- осуществляют государственные функции от имени и по поручению государства;
- выполняя эти функции, действуют еще и от своего имени;
- обладают собственной компетенцией, государственно-властными полномочиями;
- несут ответственность перед государством за свою деятельность;
- их положение, структура и деятельность регламентирована правом;
- учреждаются государством
Таким образом, орган государственного управления (исполнительной власти) - это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенный компетенцией, выполняющий публичную функцию, структура и деятельность которого регламентируется нормами права.
Органы исполнительной власти осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, наделены оперативной самостоятельностью, образуются вышестоящими органами, они подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти, имеют постоянные штаты, их образование и структура регламентированы административным правом.
Необходимо подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам исполнительной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание.
В органах исполнительной власти практически нет выборности, эти органы обычно учреждаются, а их руководители назначаются руководителем государства, правительства, главами администраций. Они могут действовать как на началах коллегиальности (Правительство РФ), так и единоначалия (министерства), и иметь различную подчиненность (непосредственно Президенту, Председателю Правительства).
Административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков:
. Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осуществления публичных дел, орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он является, в «чужих» интересах.
. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; б) его структуру; в) его линейную и функциональную подчиненность.
. Компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т. д.), применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).
.2 Классификация органов исполнительной власти
Органы исполнительной власти могут быть классифицированы по различным признакам.
По характеру компетенции:
·Органы общей компетенции - несут ответственность за положение дел в соответствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют. Это правительство, администрация субъектов федерации.
·Органы отраслевой компетенции - осуществляют руководство подведомственными отраслями.
·Органы межотраслевой специальной компетенции (это обычно государственный комитет и др.) - органы оказывающие руководящее значение на группу специализированных отраслей выполняющих функции, напр., министерство труда, федеральная миграционная служба.
·Органы внутриотраслевой компетенции.
По территориальному масштабу деятельности.
Этот критерий определяется федеративным устройством и административно-территориальным делением.
Подразделяются на:
·Федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю РФ. Это министерства, правительство, государственные комитеты и т.д.
·Органы исполнительной власти субъектов федерации, которые осуществляют свою деятельность в пределах субъекта.
·В автономных образованьях, городах федерального значения исполнительная деятельность осуществляется соответствующей администрацией. Администрации подчинены управления, отделы, комитеты, департаменты и иные краевые, областные, окружные, отраслевые и специальные органы. Также существуют межтерриториальные органы исполнительной власти, их деятельность может охватывать территории нескольких субъектов.
·Местные органы исполнительной власти.
По порядку решения вопросов:
·Коллегиальные органы. Они обсуждают и разрешают подведомственные вопросы, имеющие важное значение - коллегиально. Обычно это комитеты. В них решение принимается большинством, в сочетании с персональной ответственностью председателя комитета за исполнением решения. Коллегиальность помогает решать наиболее трудные и сложные вопросы с привлечением специалистов, получением необходимых консультаций.
·Единоначальные органы. Правительство, министерства и государственные комитеты. В этих органах решение принимается лично. Это способствует оперативности руководства, использованию индивидуальных способностей, повышению персональной ответственности за результаты работы органов. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции. В единоначальных органах иногда могут присутствовать начала коллегиальности. Так в состав коллегий входит руководитель, заместители, консультанты.
В зависимости от организационно-правового положения:
. Координационные.
. Консультативные - статус таких органов регулируется указом президента. При Президенте есть консультативный орган, при Правительстве же консультативные органы выступают в форме советов.
По организационно правовым формам:
·Правительство РФ; правительство в субъектах, городах федерального значения; советы министров, имеющие статус правительств; министерства, государственные комитеты, комитеты, инспекции, службы, главные управления, агентства, департаменты и т.д.
·Федеральные министерства.
·Государственные комитеты.
·Федеральные комиссии.
·Федеральные службы.
·Агентства и иные органы.
.3 Организационные основы и проблемы функционирования исполнительной власти
Система федеральных органов исполнительной власти определена в Конституции Российской Федерации лишь как предмет ведения Российской Федерации. Конституция РФ не устанавливает перечень федеральных органов исполнительной власти и их виды. Согласно толкованию Конституционного Суда РФ в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции и федеральных законов. На вопрос, каким актом эта система должна устанавливаться - федеральным законом или указом Президента, Конституционный Суд РФ, указав на возможность издания указов по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, ответил, что такое регулирование возможно до принятия соответствующих законодательных актов и не должно противоречить им. Однако до настоящего времени федеральный закон, определяющий виды федеральных органов исполнительной власти, еще не принят. Отсутствие такого закона можно рассматривать как пробел в законодательстве. Федеральные органы исполнительной власти, как правило, находятся в одной ведомственной подсистеме: отрасль государственного управления поделена на три звена - нормотворческое (регулирующее), организационно-хозяйственное и контрольно-надзорное. В объединении в одну ведомственную подсистему органы, призванные осуществлять управление в той или иной отрасли, крайне заинтересованы, поскольку это обеспечивает их монополизм в данной отрасли. Реальная зависимость федеральных служб и агентств от министерства становится все более очевидной, так как министерства осуществляют координацию и контроль за деятельностью находящихся в их ведении служб и агентств. Соответственно нормативные акты принимаются во многом исходя не из объективных потребностей улучшения исполнения функций управления, а из собственных интересов подсистемы.
Предметы ведения в Конституции РФ не разграничены «по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия государственных органов власти», то есть в Конституции не определены сферы исключительного законодательного регулирования и соответственно сферы так называемого регламентарного регулирования, определяемые по остаточному принципу. В Конституции лишь оговаривается, что по вопросам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (ч. 1 ст. 76). Между тем упрощенное (буквальное) понимание конституционной нормы не адекватно ее смыслу, воспринимаемому в совокупности со смыслом нормы, закрепленной в ст. 71. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ «само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона». Кроме того, предмет ведения Российской Федерации не может быть сведен лишь к принятию законов, и представляет собой широкий круг и других государственных действий, расширяющих границы этого «государственного поля»: управленческих, контрольных, материально-финансовых, организационных, информационных, консультативно-методических, идеологических».
Закрепление в п. «г» ст. 71 Конституции такого предмета ведения, как «формирование федеральных органов государственной власти», относительно формирования федеральных органов исполнительной власти вызывает двоякое понимание: не только как предмета ведения РФ, но и как полномочия. Что касается предмета ведения, то здесь речь может идти об определении порядка (способа) формирования органа государственной власти, который, как правило, в литературе связывается с правовым статусом органа, вопросами его организации и деятельности, и определяется как одна из характеристик и необходимый элемент статуса, и, исходя из этого, нуждается в законодательном регулировании. Но в случае определения «формирования» (применительно к органам исполнительной власти) как полномочия речь может идти лишь о полномочиях одного органа государственной власти по формированию другого органа, поскольку формирование органа власти (государственного органа) представляет собой, во-первых, деятельность уполномоченных субъектов по реализации соответствующих полномочий, и во-вторых, процесс, имеющий свои стадии и процедуры, с помощью которых в течение установленных сроков осуществляется формирование органа. То есть, в отличие от «учреждения», «установления», «создания», что более подходит для обозначения предмета ведения государства, в случае применения термина «формирование» речь идет об определении персонального состава уже имеющегося государственного органа, деятельность которого, как правило, обусловливается ограничениями, связанными со сроками.
Указом Президента может быть установлена либо изменена компетенция органа власти, причем вне связи с отраслью управления, иными словами, компетенция органа исполнительной власти может не всегда совпадать с установленной компетенцией РФ. Так, изменение функций Министерства внутренних дел и создание Федеральной миграционной службы повлекло за собой внесение изменений и дополнений в Федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и ряд других.
Отсутствие федеральных законов, регулирующих функционирование системы исполнительных органов, порождает и другие проблемы. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Отождествление понятий «единство системы исполнительной власти» и «единство органов исполнительной власти» также нередко приводит к узкому пониманию единства системы исполнительной власти как исключительно проявления субординации и подчиненности. Понятие «единство системы» как более широкое явление предполагает, прежде всего, единые принципы и правила функционирования, единую политику государственного регулирования и управления, наличие механизмов координации деятельности, а «единство системы органов» означает их определенную соподчиненность, связь по вертикали.
Все это ведет к неопределенности в исполнительной сфере государственно-властного взаимодействия и соответственно к дублированию государственных функций. Несмотря на то, что в 2003-2009 гг. была проделана огромная работа по упорядочению разграничения полномочий в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: определены общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации; установлены и конкретизированы полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, осуществляемые ими самостоятельно за счет средств собственных бюджетов, тем не менее, остаются нерешенными еще многие вопросы. Так, согласно пункту 7 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также отдельные полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные Законом, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Общие правила передачи полномочий можно сформулировать таким образом:
·передача полномочий осуществляется федеральным законом;
·осуществление органом государственной власти переданного полномочия осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета;
·права, и обязанности по осуществлению переданных полномочий возлагаются на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
·высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе назначать руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, и определять структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия (очевидно, после согласования с федеральными органами исполнительной власти, так как неточность в формулировке нормы, содержащейся в абз. 5 п. 7 ст. 26.3: «права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению указанных полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации» - не позволяет с уверенностью утверждать о том, о каких же правах федеральных органов исполнительной власти идет речь);
·федеральные органы исполнительной власти осуществляют контроль и надзор за осуществлением органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий;
·высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации или высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчет по установленной форме об осуществлении переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета;
·в случае ненадлежащего осуществления переданных полномочий последние могут быть изъяты у органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
·также в случае ненадлежащего осуществления переданных полномочий субвенции, предоставленные бюджету субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, должны быть возмещены. исполнительный власть президент правительство
Таким образом, отдельно взятое полномочие федерального органа исполнительной власти (поскольку из смысла Закона вытекает, что под полномочиями Российской Федерации по вопросам ведения РФ и полномочиями Российской Федераций по предметами совместного ведения РФ и субъектов РФ следует понимать полномочия, осуществляемые исполнительной властью, но не законодательные) может быть передано лишь посредством принятия федерального закона конкретного характера. Иными словами, принципиально не определено, какие полномочия могут быть переданы, а какие - нет. В целом нормы Закона имеют отсылочный характер. Поэтому решение вопросов о том, полномочия каких федеральных органов исполнительной власти и какие именно полномочия могут быть переданы, отдано «на откуп» законодателю, точнее, инициатору соответствующего закона. С точки зрения единства системы исполнительной власти представляется логичным лишь отнесение решения вопросов, связанных с определением структуры органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации по вопросам ведения РФ и вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, к ведению и федеральных органов исполнительной власти, и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Что касается дублирования функций, то здесь можно говорить не только в негативном аспекте. В федеративном государстве государственные функции дублируются как необходимый и возможный элемент государственного механизма (для этого и существуют две системы государственной власти: каждая система решает одни и те же задачи, но только на своем уровне). Так, функциям федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации (министерства: здравоохранения и социального развития, культуры и массовых коммуникаций, образования и науки, природных ресурсов, промышленности и энергетики, регионального развития, сельского хозяйства, транспорта, информационных технологий, финансов, экономического развития и торговли), аналогичны функции создаваемых в субъектах Федерации министерств (департаментов, управлений).
В отсутствие специальных федеральных законов сложившаяся вертикаль исполнительных органов, образующих единую систему, такова: федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства), территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и отраслевые органы исполнительной власти субъектов Федерации. В частности, в сфере образования схема (вертикаль) исполнительной: власти выглядит следующим образом: Министерство образования и науки РФ - Федеральное агентство по надзору в сфере образования и науки - министерство (департамент) образования субъекта Федерации. Казалось бы, функции также достаточно четко определены, к примеру, акты Правительства РФ устанавливают различные функции и полномочия Минобрнауки и подведомственного ему Рособрнадзора. Минобрнауки РФ разрабатывает общегосударственные стандарты, Рособрнадзор осуществляет контроль за их соблюдением, а орган исполнительной власти субъекта Федерации реализует указанные стандарты на уровне субъекта Федерации.
Между тем эффективное функционирование единой системы невозможно без решения проблем, связанных с перегруженностью федерального центра различными управленческими функциями; наличием громоздкого управленческого аппарата на всех уровнях власти; вмешательством федерального центра в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации; отсутствие законодательно закрепленной взаимной ответственности (в законодательстве установлена ответственность субъекта Федерации) за неисполнение обязанностей также не способствует созданию и функционированию единой системы. Существование подобных проблем не может не сказаться на эффективности государственного управления в целом, предопределяет необходимость дальнейшего поиска оптимальных форм проведения административной реформы. Все это обусловливает необходимость принятия федерального закона либо нескольких федеральных законов, устанавливающих принципы организации исполнительной власти и критерии определения каждого вида органа исполнительной власти, определяющих назначение, цели и задачи, функции отдельных видов органов исполнительной власти.
Глава 2. Правовое положение исполнительной власти в условиях разделения властей в Российской Федерации
.1 Порядок формирования исполнительной власти
Как правило, центральные органы федеральной исполнительной власти образуются Президентом РФ и наделены специальной компетенцией, они руководят порученными им отраслями или сферами управления и являются отраслевыми межотраслевыми (функциональными) или смешанной компетенции.
Центральные органы подчинены непосредственно Правительству (некоторые подчинены непосредственно Президенту). Руководители центральных исполнительных органов назначаются Президентом РФ. Правовой основой их деятельности служат законы, акты Президента и Правительства, а также специальные положения о каждом из центральных органов, которые утверждаются Президентом РФ или Правительством.
Как правило, каждый центральный орган федеральной исполнительной власти возглавляет определенное ведомство, выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством.
Федеральные административные ведомства могут быть общефедеральными и совместными. Общефедеральные представлены отраслями и сферами деятельности, которые полностью находятся в ведении федеральных органов (Министерство обороны, Государственный таможенный комитет и др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федеральные органы, которые подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и содержатся за счет федерального бюджета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными.
Совместные федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности в тех отраслях и сферах управления, которые являются предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Центральные органы совместных ведомств руководят подведомственными отраслями частично непосредственно, а в основном через республиканские, областные, краевые, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены по вертикали центральному органу федеральной исполнительной власти, а по горизонтали - правительству республики или соответствующей администрации. Горизонтальное подчинение является линейным, вертикальное - функциональным.
В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а непосредственное управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации - дело их органов. К совместным федеральным ведомствам относятся, например, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство финансов, Министерство культуры.
Современной демократической России характерна выборность основных должностных лиц исполнительной власти (согласно действующему законодательству выборными высшими должностными лицами исполнительной власти Российской Федерации являются Председатель Правительства Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации).
Выборность является одним из системообразующих принципов организации государственных органов в России. Это прослеживается на примере формирования единой системы государственных органов Российской Федерации: народ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избирает Президента, федеральные и региональные органы законодательной власти; федеральный законодательный орган, в свою очередь, избирает высших должностных лиц государства (соответственно для субъектов Российской Федерации); избранные должностные лица выбирают руководителей различных государственных органов. Выборы дают высшую изначальную легитимность всей структуре органов государственной власти.
Посредством осуществления принципа выборности реализуется одно из важнейших политических прав гражданина. Всеобщая декларация прав человека в ч. 3 ст. 21 установила, что воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить в себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые необходимо проводить при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования. Российская Федерация, присоединившись к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1952 г., взяла на себя обязательства по организации свободных выборов путем тайного голосования при соблюдении условий, позволяющих обеспечить свободное выражение мнения народа при выборах законодательного органа.
Обеспечение выборности как принципа формирования органов исполнительной власти Российской Федерации является объектом пристального внимания и изучения в учебной и научной литературе. Это вызвано рядом факторов: по мнению некоторых ученых, право гражданина избирать и быть избранным в органы исполнительной власти является основным элементом конституционного статуса личности; существование демократического государства и общества невозможно без органов исполнительной власти, формируемых непосредственно народом единственным носителем государственного суверенитета; тесная взаимосвязь выборности с принципом конституционной ответственности, который отражает участие субъекта в отношениях, складывающихся в сфере организации, осуществления, принадлежности исполнительной власти и в сфере взаимоотношений государства и личности, а также отражает стремление субъектов к власти, влиянию на определение общей воли государства, руководящей роли в нем. Таким образом, выборы легитимируют власть народа, который с их помощью определяет своих представителей в органах исполнительной власти и наделяет их мандатом на осуществление его суверенных прав.
Формирование принципа выборности в образовании и функционировании органов исполнительной власти в нашей стране связано с рядом проблем, для разрешения которых в современной отечественной научной литературе высказываются предложения по совершенствованию избирательного права и процесса. Так, участники «круглого стола» на тему «Решения Конституционного Суда Российской Федерации в правоприменительной деятельности избирательных комиссий» в свое время высказывали предложения по усилению влияния Конституционного Суда на процесс законотворчества в области избирательного права на федеральном и региональном уровне. Подобное влияние должно выражаться путем: а) отмены положений законодательства, нарушающих Конституцию и законодательство Российской Федерации; б) определения и разъяснения в своих решениях основных принципов организации органов государственной власти; в) прямого указания в своих решениях на необходимость нормативного урегулирования вопрос.
Для реализации принципа выборности в формировании органов исполнительной власти в Российской Федерации и в целях демократизации политической системы необходимо пересмотреть принципы формирования органов исполнительной власти и реформировать соответствующие законодательные основы.
В настоящее время ни один орган, входящий в единую систему исполнительной власти в стране, не избирается непосредственно народом, что ставит под сомнение легитимность самой системы исполнительной власти. Правда, данные органы формируются (назначаются) выборными должностными лицами (федеральным и региональными парламентами, главой государства), но данная практика скорее напоминает не выборы, а кооптацию.
Органы исполнительной власти занимают особое положение в системе государственных органов. Эта значимость связана с многообразием ресурсов, которыми располагает исполнительная власть, разветвленностью системы ее органов, способствующей огромному влиянию на основные направления жизнедеятельности общества. Такое влияние на основные сферы жизни общества предполагает и ответственность исполнительной власти перед обществом, повышение роли граждан в управлении государством и рост их влияния на принимаемые решения.
2.2 Соотношение правового положения и функционирования Президента и Правительства РФ в составе исполнительной власти
Принцип разделения властей предполагает распределение основных государственных управленческих функций (законодательных, исполнительных и судебных) между органами государственной власти таким образом, чтобы государственная власть была рассредоточена между несколькими ветвями во избежание узурпации ее в одном органе.
В связи с этим представляет интерес, насколько дифференцированы функциональные полномочия органов государственной власти, осуществляющих исполнительную власть, в нашем случае федерального Президента и Правительства.
В соответствии с Конституцией 1993 г. исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Вместе с тем очевидно, во-первых, что исполнительная власть не очерчивается деятельностью только высшего федерального коллегиального органа исполнительной власти. Помимо Правительства РФ исполнительную власть осуществляют и иные федеральные ведомства (министерства, агентства, службы, комиссии и др.), а также и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.
Проводимая административная реформа внесла также определенные коррективы в организацию исполнительной власти в России. Результатом ее стал не просто новый способ формирования глав субъектов Федерации, изменилась сама система взаимоотношений органов исполнительной власти между двумя ее уровнями (федеральным и региональным). Это нашло выражение в проявлении вертикали исполнительной власти, характеризующейся субординацией и юридической ответственностью. Данный фактор прогрессивно сказывается на как самом развитии системы исполнительной власти, так и на модернизации отечественной государственности в целом.
Во-вторых, к числу органов, осуществляющих исполнительную власть, следует также отнести и Президента РФ. До сих пор конституционное положение Президента в системе высших органов государственной власти остается дискуссионным. Одни утверждают, что Президент выступает в роли арбитра в системе высших органов государственной власти. Например, Е.И. Козлова полагает, что «Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей». Н.М. Добрынин считает, что «Президент не включается непосредственно ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это является предпосылкой выполнения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России».
Другие ученые говорят не просто об обособленном месте Президента в системе высших органов государственной власти, а о существовании самостоятельной президентской ветви власти. Третьи считают, что Президент де-факто возглавляет исполнительную власть в Российской Федерации, по точному смыслу Конституции Президенту не принадлежит исполнительная власть, на практике именно он возглавляет всю систему исполнительной власти. В частности, Г.В. Дегтев полагает, что, «будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент «вместе с тем находится «ближе» к исполнительной».
Итак, система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную совокупность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности. Следует отметить, что своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.
Президент де-факто возглавляет систему исполнительной власти. Данный вывод вытекает из предусмотренных Конституцией прерогатив Президента и вытекающих из них возможностей. Так, например, формирование федерального Правительства (назначение Председателя и федеральных министров), а также его отставка фактически осуществляется Президентом самостоятельно. Президент может председательствовать на заседаниях Правительства, вправе отменять решения последнего. Непосредственно руководство деятельностью ключевых федеральных ведомств осуществляется самим Президентом (МИД, МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, Служба внешней разведки и др.).
Имеет определенное воздействие Президент РФ и на исполнительную власть субъектов Федерации. Так, он предлагает кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Как гарант Конституции Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.
В случае невозможности исполнения обязанностей Президента осуществление его полномочий возлагается на Председателя Правительства РФ. Следовательно, президентские полномочия остаются в «рамках» исполнительной власти.
Таким образом, объем президентских полномочий свидетельствует о том, что в его руках сосредоточиваются не просто контрольно-распорядительные полномочия в отношении органов исполнительной власти (как федерального, так и регионального уровней), но и реальная возможность формировать (реорганизовывать) систему и структуру исполнительной власти, определять вектор ее развития. Все это дает основание утверждать, что исполнительную власть в России осуществляет на федеральном уровне Правительство, на уроне субъектов - органы исполнительной власти субъектов Федерации, а возглавляет ее Президент.
Соотношение властных полномочий Президента, с одной стороны, и полномочий Правительства - с другой, в совокупности позволяет говорить о дуалистической природе исполнительной власти. Таким образом, осуществление исполнительной власти заключается в своеобразном разделении труда между высшим коллегиальным исполнительным органом и главой государства при непосредственном доминировании последнего. Существенным свойством исполнительной власти современного конституционного государства является выделение в ней двух ее основных органов - главы государства и правительства.
Следует отметить, что особенность дуализма исполнительной власти заключается не в простом распределении полномочий между высшим коллегиальным органом государственной власти и главой государства, а в возможностях Президента Вмешиваться в деятельность Правительства, используя при этом рычаги субординации, подчинения и ответственности. В частности, председательствуя на заседании Правительства, Президент может определять (изменять) курс проводимой высшим коллегиальным органом исполнительной власти политики.
Дуалистическая природа исполнительной власти, заложенная в конституционно-правовых нормах, позволяет нам выделить три модели соотношения президентских и правительственных полномочий, которые могут быть использованы в государственном управлении. Данные модели можно условно обозначать следующим образом:
·«сильный» президент - «слабый» (или отсутствующий) председатель правительства (Франция);
·«сильный» президент - «сильный» председатель правительства (фактически это имеет место в современной России);
·«слабый» президент - «сильный» председатель правительства (ФРГ, Израиль, Италия).
Юридическая конструкция, содержащаяся в самой конституции государства, предусматривает возможность использования любой из вышеуказанных моделей без изменения ее текста, что, в частности, и имеет место в действительности. Так, при Президенте Б.Н. Ельцине Председатель Правительства РФ фактически осуществлял функции административного управляющего, не имеющего самостоятельных полномочий и прерогатив, обеспечивающий реализацию, президентской политики. Президент мог в любое время сместить неугодного ему премьер-министра. Подобная политическая «чехарда» имела место в 1998-1999 гг., когда за короткий промежуток времени сменилось несколько председателей Правительства.
Во время президентства В.В. Путина, так же как и при Б.Н. Ельцине, отношения Президента и Председателя Правительства строились на основе модели «сильный президент - слабый председатель правительства». Очень часто В.В. Путин, председательствуя на заседаниях Правительства, непосредственно осуществлял руководство его работой, самостоятельно определял основные направления деятельности высшего коллегиального исполнительного органа власти, давал поручения министрам.
Современную модель взаимоотношений Президента, с одной стороны, и Председателя Правительства - с другой, можно охарактеризовать как «сильный президент - сильный председатель правительства». Для этой модели характерна определенная самостоятельность обоих ключевых политических фигур. Произошло своеобразное распределение полномочий в рамках существующих формально-юридических конструкций Конституции. Стала отчетливо прослеживаться политическая самостоятельность Председателя Правительства как главы кабинета министров. В.В. Путин как Председатель Правительства неоднократно представляет интересы российского государства в международных отношениях (что было исключено в деятельности предыдущих премьер-министров) и самостоятельно руководит работой кабинета министров.
Выбор той или иной модели взаимоотношений Президента и Правительства зависит от политической воли избранного Президента, от его влияния как политико-правового центра системы высших органов государственной власти Российской Федерации, от соотношения политических сил. Дуалистическая природа российской исполнительной власти была заложена еще до момента принятия Конституции РФ в 1993 г., когда помимо Президента в системе высших органов исполнительной власти была должность вице-президента, которая в дальнейшем трансформировалась в Председателя Правительства.
Принцип разделения властей, провозглашенный в Конституции Российской Федерации, не содержит систему взаимосдерживающих полномочий высших органов государственной власти, что в конечном итоге приводит к их дисбалансу и сосредоточению значительного объема власти в руках главы государства. Федеральное Собрание Российской Федерации не в состоянии оказывать какое-либо воздействие как на исполнительную власть в целом, так и на Президента в частности. Сказывается отсутствие рычагов влияния на функционирование исполнительной власти, например, возможность осуществления Парламентом контрольных полномочий за деятельностью Правительства.
Таким образом, властные полномочия, осуществляемые Президентом, с одной стороны, и полномочия, исполняемые Правительством, - с другой, при так называемом некотором разделении труда между главой государства и высшим исполнительным органом, в совокупности позволяют говорить о дуалистической природе исполнительной власти.
Заключение
Обобщим основные итоги исследования.
.Одной из важнейших проблем административного права является упорядочение и повышение действенности субъектов административного права. Это напрямую зависит от нормативного установления и практического осуществления их правового статуса.
Правовое положение (или правовой статус) органов исполнительной власти подразумевает, что все они действуют на основе законов и других нормативных актов, осуществляют нормотворческую деятельность, совершают действия, возложенные на них нормативными актами, имеют полномочия (компетенцию), а также обладают оперативной самостоятельностью, но в пределах установленной компетенции.
.Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.
.Основными принципами организации и функционирования в механизме государства органов государственной власти являются единовластие или разделение властей. Система государственных органов, не относящихся к органам государственной власти, функционирует на основе других принципов в зависимости от способов их формирования и функционального предназначения. При этом общим принципом организации иных государственных органов в России является производность их от органов государственной власти.
Список использованной литературы
.Конституция Российской Федерации //Российская газета, 19 января 2009 г.
.Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федеральных конституционных законов от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ, от 19 июня 2004 г. № 4-ФКЗ, от 3 ноября 2004 г. № 6-ФКЗ, от 1 июня 2005 г. № 4-ФКЗ, от 30 января 2007 г. № 1-ФКЗ, от 2 марта 2007 г. № 3-ФКЗ, от 25 декабря 2008 г. № 5-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ, от 29 января 2010 г. № 1-ФКЗ, от 22 июля 2010 г. № 4-ФКЗ)
3.Асланян P.P. Конституционная система исполнительной власти в российской Федерации: Дис... канд юрид. наук. Саратов, 2005. - 189 с.
.Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М.: Юристъ, 2005. С. 82-88.
.Добрынин Н.М. Основы конституционного [государственного] права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов. Практическое руководство. Современная версия новейшей истории государства. Новосибирск: Наука, 2009. - 210 с.
6.Дьячковский С. Н. Реформирование исполнительной власти РФ и процессы трансформации системы циркуляции элит // Вестник Бурятского государственного университета. - Улан-Удэ : Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2009. - Вып. 6. - С. 193-197.
7.Дьячковский С. Н. Развитие теоретических представлений об институте исполнительной власти // Гуманитарная наука в трудах молодых ученых и аспирантов. - Якутск, 2006. - С. 200-210.
8.Зазнаев О. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее //Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 4 (57). С. 7 -12.
9.Игнатюк H.A. Пределы и порядок передачи государственных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006.
10.Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития/ A.C. Автономов, И.Л. Бачило, A.A. Гришковец и др. М.: Новая правовая культура. 2006 - 278 c.
.Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. 4-е изд., перераб. и доп. М.: TK Велби, изд-во Проспект, 2006. - 544 с.
.Краснов М.А. Поиск оптимальной модели единой системы исполнительной власти // Исполнительная власть. Проблемы организации и деятельности. Труды кафедры конституционного и административного права. Вып. 1. М., 2006. С. 6-10.
13.Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало ХХI в.). Ростов-на-Д., 2006. 225 с.
.Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Р., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения /Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Юрид фирма «КОНТРАКТ»: ИНФРА-М, 2006. - 280 c.
.Хутинаев И.Д Теория и практика институционализации ветвей государственной власти Российской Федерации. М.: Флинта; Наука, 2006. - 225 с.