Комплексный анализ сущностных и содержательных аспектов правотворческой деятельности в Российской Федерации

Комплексный анализ сущностных и содержательных аспектов правотворческой деятельности в Российской Федерации

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

. ПОНЯТИЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА. СООТНОШЕНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА, НОРМОТВОРЧЕСТВА И ПРАВООБРАЗОВАНИЯ

. ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

. СТАДИИ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Правотворчество - богатое по содержанию социальное явление, имеющее управленческую природу, это специфическая, требующая особых, знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы - законам и иным нормативным актам - судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа не эффективных нормативных актов - постоянная задача законодателя. Именно этим объясняется теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права. «Потребителями» законов и других нормативно - правовых актов являются люди, общество, поэтому нельзя допускать принятия поспешных, непродуманных правовых решений, ибо любая ошибка законодателя влечет неоправданные материальные затраты, нарушение интересов граждан.

На современном этапе развития российского общества совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни - одно из направлений его демократизации, что означает возрастание организующей роли права в отношении государства.

Актуальность темы исследования объясняется теоретической и практической значимостью правотворчества, как важнейшей составной части механизма правового регулирования общественных отношений.

Осознание важности данного государственно-правового феномена происходит во всех сферах государственной жизни, во всех ветвях государственной власти, ибо отечественная правовая система находится в стадии формирования. Вместе с тем основными целями деятельности всех государственных институтов должны стать: демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правового государства. Основой для этого является стабильная нормативно - правовая база, на формирование которой направлена правотворческая деятельность современной России. В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали преобразования нормативно-правовой базы, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания нормативного акта, его планирование, выработка первоначальной концепции, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп.

Также значимость темы исследования обусловлена многообразием проблемных вопросов, связанных как с пониманием феномена «правотворчество», так и с сопоставлением последнего с категориями «правообразование» и «нормотворчество». Вплоть до настоящего времени в отечественной теоретико-правовой науке отсутствует единый подход не только к количеству, но и к названию стадий правотворческого процесса. Наличие особенностей в правотворческой деятельности различных субъектов вызывает потребность в классификации правотворчества с целью углубленного изучения специфики осуществления правотворческого процесса отдельных видов.

Может создаться впечатление, что знание основ правотворчества полезно только тем, кто его осуществляет,- депутатам парламента, членам правительства и т. д. Однако это не так, ибо создание правовых норм - удел государственных органов любых уровней - от высших до местных. Поэтому юристы, выпускники юридических вузов должны во всех тонкостях знать теорию и практику правотворческой работы, поскольку появление, существование и действие правовых актов нельзя понять без процесса их создания.

Отечественная и зарубежная юридическая наука уделяет серьезное внимание проблемам правотворчества. Ввиду особой значимости данного вида юридической деятельности, научный интерес к этой области исследования наблюдался (и возрастает в современный период) со стороны представителей как науки общей теории государства и права, так и отраслевых юридических наук. Существенное значение вопросам правотворческой деятельности уделялось крупными отечественными учеными, в том числе С.С. Алексеевым, С.А. Авакьян, М.В. Баглем, С.В. Бошно, А.Б. Венгеровым, Н.В. Витруком, А.В. Васильевым, Д.А. Керимовым, И.В. Котелевской, С.А.Комаровым, Д.А. Ковачевым, А.Е. Козловым, О.Е. Кутафиным, В.Н. Кудрявцевым, В.В. Лазаревым, Г.В. Мальцевым, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевичем, А.В. Малько, Н.И. Матузовым, А. Нашиц, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкиным, С.В. Полениной, В.Д. Переваловым, В.Н. Протасовым, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомировым, Р.О. Халфиной, В.Н. Хропанюком, А.Ф. Черданцевым, В.И. Червонюком, Л.С. Явич и др.

Данное обстоятельство вызвано, в частности тем, что теория и практика правотворчества всегда носила и носит междисциплинарный характер, вызывая живой интерес, как теоретиков юридической мысли, так и практиков.

Объектом исследования являются совокупность общественных отношений складывающихся в сфере правотворческой деятельности в современной России, а также сама правотворческая деятельность.

Предметом исследования выступают понятие, особенности правотворчества, соотношение последнего с категориями «правообразование» и «нормотворчество», виды и стадии правотворческой деятельности.

Целью настоящего исследования является комплексный анализ сущностных и содержательных аспектов правотворческой деятельности в Российской Федерации, ее особенностей и значения, как одной из важнейших сторон деятельности государства.

В соответствии с поставленной целью основными задачами работы являются:

) формулировка понятия и выделение характерных признаков правотворческой деятельности, выяснение ее особенностей, социальной сущности и содержания;

) определение соотношения понятия «правотворчество» с более широкой родовой категорией - «правообразование», а также исследование проблемных аспектов соотношения со смежными понятиями «законотворчество» и «нормотворчество»;

) выявление классификационных критериев правотворческой деятельности и на этой основе осуществление ее видовой классификации;

) анализ этапов и стадий правотворческого процесса, критическое осмысление имеющихся в отечественной юриспруденции взглядов на данную проблему.

Поставленная цель и задачи определяют следующее структурное содержание исследования. В рамках первой главы анализируются основные научные подходы к исследованию правотворчества и к его определению, дается понятие категории «правотворчество», определяются его существенные признаки, рассматриваются принципы правотворческой деятельности, а также факторы, воздействующие на правотворчество, исследуется соотношение понятия «правотворчество» с категорией «правообразование», а также со смежными понятиями «законотворчество» и «нормотворчество». Во второй главе приводятся имеющиеся в отечественной теории права взгляды на классификацию правотворчества по различным основаниям, предлагается собственный вариант дифференциации правотворчества, после чего дается подробная характеристика каждому из представленных видов правотворчества. В третьей главе, рассматриваются имеющиеся в юридической науке позиции, касающиеся стадий правотворческого процесса, выделяются общие, присущие всем видам правотворчества стадии, излагаются наиболее существенные черты последних.

Теоретическую основу исследования составили научные труды, юридическая литература и теоретические материалы советских и современных российских ученых в области теории государства и права, отдельных отраслевых юридических наук и непосредственно в области правотворчества.

Методологическую основу исследования составили приемы и способы познания, выявленные и разработанные в юридической науке и апробированные юридической практикой: общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный и др.), логические (анализ, абстрагирование, сравнение, моделирование и др.) и частнонаучные (сравнительное правоведение, толкование и др.) методы.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, в том числе регламенты палат российского парламента.

Изложенное выше свидетельствует о научно - практической значимости данной дипломной работы. Ее новизна заключается в комплексном общетеоретическом исследовании института правотворчества, в том числе системном определении понятия, особенностей, принципов правотворчества, выявлении факторов, оказывающих воздействие на деятельность субъектов правотворчества. В работе представлен авторский взгляд на существующие виды и стадий правотворчества. Элементами новизны обладают идеи о соотношении категории «правотворчество» с более широким и многоаспектным понятием - «правообразование», а также со смежными понятиями «законотворчество» и «нормотворчество».

правотворчество регулирование общественный социальный

1. ПОНЯТИЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА. СООТНОШЕНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА, НОРМОТВОРЧЕСТВА И ПРАВООБРАЗОВАНИЯ

В многообразной и динамичной правовой сфере общества правотворчество занимает ведущее место. Это объясняется тем, что именно правотворчество дает жизнь праву, порождает, формирует, оформляет его и открывает «дверь» в общество. Правотворчество служит начальным этапом жизни права и вбирает в себя импульсы, влияющие на движение права как собственно правовые, так и политические, экономические, специальные.

Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.

Уяснение почти любого понятия, прежде всего, связано с постижением этимологии термина. Так, термин «правотворчество» включает в себя две части - право и творчество. Первая определяет направленность этого вида деятельности - создание права, правовых норм. В связи с этим также предопределяется конкретный круг ее субъектов - орган государственной власти или население в целом. Вторая часть анализируемого термина - творчество, то есть деятельность, направленная на создание материальных и культурных ценностей, как правило, ассоциируется в сознании людей с некой свободной реализацией воли субъектов. Творчество правовых норм, как и любой другой вид творчества, есть некий процесс знания (познания). В то же время творческая активность ума по-разному реализуется в той или иной сфере материальной или духовной культуры. Поэтому выделяют виды познания: житейское, научное, практическое и т.д.

Таким образом, правотворчество в самом прямом значении этого слова может пониматься как создание права, как деятельность, результатом которой является установление в обществе действующего права.

В юридической литературе нет единого подхода к исследованию правотворчества и к его определению.

Так, по мнению одних авторов, правотворчество - это форма государственного руководства обществом, «...выражающаяся в издании нормативных актов...», других - «...это в принципе и главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон»; третьих - «по своей социальной сути правотворчество есть процесс возведения государственной воли в закон, ее оформление в различных нормативно-правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения - государственным велениям общеобязательного характера»; четвертых - «правотворчество представляет собой деятельность правотворческих органов по подготовке и принятию нормативно-правовых актов либо решений об отмене или изменении действующих норм права» и т.д.

Согласно традиционной точке зрения, наиболее четко сформулированной академиком А.С. Пиголкиным, правотворчество является «формой государственной деятельности, направленной на создание правовых норм; процессом создания и развития действующего права как единой и внутренне согласованной системы общеобязательных норм». Главное для правотворчества, по мнению А.С. Пиголкина, - выработка и утверждение новых правовых норм. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм.

По определению, предложенному В.М Горшеневым, правотворчество «представляет собой деятельность по созданию и развитию действующей системы права путем разработки, обсуждения и принятия нормативных актов». При таком подходе внимание обращено к системе права в целом. Однако в данном случае развитие системы права подразумевает принятие только нормативных правовых актов, не затрагивая других источников права. Это связано с тем, что в юридической науке советского периода доминировал нормативистский подход к правопониманию, поэтому и правотворчество рассматривалось как деятельность государства по принятию нормативных правовых актов.

Р. Лукич определил правотворчество «как комплексную деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности и каждая из которых выполняется различными способами и методами». В этом случае правотворчество понимается как деятельность человеческого разума, которая направлена на создание правовых норм.

Некоторые ученые считают, что правотворчество представляет собой юридически оформленную особую форму или вид деятельности по установлению и закреплению воли господствующего класса (всего народа) в нормативных правовых актах, а также по изменению и отмене правовых актов.

По мнению С.С. Алексеева, «правотворчество (законотворчество) - специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс право-образования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон». Надо сказать, что данное определение характеризует процесс создания законов, то есть законотворчество.

Е.В. Осипова определяет правотворчество, «как организационно оформленную, установленную процедурную деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся действующих в обществе правил поведения; как основное направление социальной деятельности, создающее условие для сосуществования и воспроизводства самого общества, реализующее поиск правовых форм, которые обеспечивали бы в наибольшей степени равновесное состояние общества».

Н.В. Варламова понимает правотворчество как деятельность по позитивации (конкретизации, формализации и объективации) правовых норм. В ходе нее субъект правотворчества посредством мыслительных операций и осознанных волевых действий производит анализ и отбор правовых норм, сложившихся в реальных общественных отношениях (дозаконотворческих отношениях), конкретизирует их применительно к той или иной ситуации (или вырабатывает новые, еще не известные практике, но необходимые, по его мнению, нормы), формулирует в виде абстрактных, формально определенных правил (моделей, образцов) поведения и придает им форму, благодаря которой они становятся доступными для внешнего восприятия, т.е. объективируют в некоторых юридических текстах (источниках права в формально - юридическом смысле) - обычаях, договорах, прецедентах, нормативных актах, доктринах.

Многие авторы в своих формулировках стремятся подчеркнуть тот аспект правотворчества, который, по их мнению, более всего важен. К примеру, профессор В.К. Бабаев, обозначая активный характер правотворческой деятельности, отмечает: «Она была, есть и всегда будет важнейшим средством управления обществом и непосредственно связана с типом государства, его формой, механизмом и функциями».

Социальную суть правотворчества подчеркивают Н.И. Матузов и А.В. Малько: «Правотворчество представляет собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества».

По мнению Червонюк В.И., сущностью правотворчества является процесс (деятельность) возведения объективно формирующихся норм и принципов естественного права в форму закона и, таким образом, закрепление в нем общей или согласованной воли (или общего интереса), в котором учтены, согласованы самые разнообразные специфические интересы разных групп населения.

К.Н. Дмитриевцев в своем определении объединил традиционный взгляд на правотворчество с пониманием права в качестве средства социального компромисса. По его мнению: «Правотворчество - это разновидность профессиональной юридической деятельности, которая объективируется в официальных актах, опосредуется правом, носит интеллектуально-волевой, управленческий характер, осуществляется компетентными органами в определенных процедурно-процессуальных формах с помощью специальных юридических действий и операций, способов и средств, направляется на создание нормативных правовых актов и удовлетворение тем самым актуальных социальных потребностей и интересов. Эта деятельность, представляющая собой нахождение компромисса, возникающего в результате учета общего и частного в интересах всех социальных объектов; деятельность, направленная на формирование общественного, группового и индивидуального правосознания с целью упорядочения и регламентации общественных отношений, объективно имеющих правовую природу».

А.Б. Венгеров под правотворчеством понимает организационно оформленную, установленную процедурную деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся, действующих в обществе правил поведения. По его мнению, речь идет об активной, сознательной деятельности в правовой сфере общества: о формах осуществления государственной власти, специализированной деятельности государственных органов, процедурах создания правовых норм, словом, о творчестве в правовой сфере. Так же А.Б. Венгеров считает правотворческий процесс объективно обусловленным, поскольку «динамика общественной жизни, практика формирования правоотношений, социально-экономические, политические, духовные потребности, словом, все изменяющееся многообразие общественной жизни диктует необходимость иметь соответствующие социальным изменениям новые правовые нормы, изменять и отменять устаревшие нормы и т.д.».

По мнению И.Н. Сенякина, в понимании правотворчества сегодня обозначились два аспекта. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).

В юридической литературе традиционное представление о правотворчестве как о форме, или виде государственной деятельности, направленной на создание, изменение или упразднение правовых норм, нередко называют правотворчеством в собственном, узком смысле слова. Данным понятием охватывается нормотворческая деятельность всех без исключения государственных органов, уполномоченных на создание, изменение или упразднение правовых норм.

В широком значении под правотворчеством понимают направленную на достижение целей развития общества организационно оформленную деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих. По мнению Р.О. Халфиной, «исследование процесса правотворчества должно идти по пути определения единого понятия правотворчества, охватывающего начальные стадии изучения общественной потребности в правовом регулировании и выявление возможностей права в воздействии на данные общественные отношения».

Сторонником широкой трактовки правотворчества является Ю.А. Тихомиров. На его взгляд, правотворчество это процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. В литературе отмечается, что в основу указанного определения положена социально-юридическая трактовка правотворчества, которая охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая ее принятием и введением в действие. В то же время в традиционном понимании правотворчество связывается, прежде всего, с процедурной деятельностью государственных органов по созданию, изменению и упразднению различных правовых норм. Правотворчество же в широком смысле слова употребляется в качестве синонима понятия «правообразование».

По мнению автора данного исследования, указанные подходы не противоречат, а наоборот, дополняют друг друга, позволяют дать более точное определение правотворчеству, понять многие сущностные черты последнего.

Изучение правотворчества ведет к необходимости выявления его признаков, характеризующих его как целостное явление. По нашему мнению, правотворчеству характерны следующие признаки.

Во-первых, оно является, в основном, государственной деятельностью. Абсолютное большинство правовых норм, действующих в современном обществе, является результатом правотворческой деятельности государства, его органов и должностных лиц. При этом в отличие от других форм деятельности государства - оперативного управления, правосудия, надзора и контроля, осуществление которых производится на основе действующего в обществе права, - правотворчество непосредственно направлено на создание этого права. Правотворчество - не только содержание, но и организационно-правовая форма деятельности государства. Если правотворчество заключается в особых организационных формах деятельности, то иные виды деятельности, находящиеся за рамками официально установленных форм, как бы тесно они ни были связаны с ним, не могут считаться составной частью или элементом правотворчества.

Следует отметить, что в современных условиях постепенно расширяется число нормативно-правовых актов, принимаемых не государством, его органами, а иными субъектами правотворчества, в том числе: населением, органами местного самоуправления, организациями, предприятиями, учреждениями. Однако принимаемые указанными субъектами нормы права не могут противоречить государственным установлениям, их правотворческая деятельность осуществляется на основании и в соответствии с действующими законами и нормативными правовыми актами, принимаемыми органами государства.

В последние годы предпринимаются попытки, направленные на то, чтобы исключить государство, его органы из правотворческого процесса.

B.C. Нерсесянц, к примеру, полагает, что государство не творит право, поскольку «право как объективное социальное явление (особый регулятор, специфическая форма общественных отношений), принципом которого является формальное равенство, - это не творение государства и не продукт государственной власти, а особая форма выражения совокупных итогов сложного и многофакторного социально-исторического процесса общественной жизни людей, результат достигнутой обществом (и народом) ступени развития в общецивилизационном прогрессе равенства, свободы и справедливости в человеческих отношениях». Понятие «правоустановление», по его мнению, точнее выражает смысл и содержание той специфической деятельности, которая обычно именуется «правотворчеством». При этом правоустановление он определяет в качестве формы (и направления) государственной деятельности, связанной с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права.

В тоже время, очевидно, что вне государства и помимо его, правотворческая деятельность в принципе невозможна. Государство не может оставаться безразличным к тому, что гарантирует и обеспечивает в правореализационных процессах.

Во - вторых, характерным для правотворчества является то, что оно нацелено на образование единой внутренне согласованной системы норм права. Системе правотворчества присуща целостность, при этом, как всякая система правотворчество имеет структуру, связи, элементы, отношения, подсистемы и. т.д. От уровня разработанности системы права, эффективности ее функционирования во многом зависит степень демократичности, цивилизованности самого государства.

В-третьих правотворчество является созидательно-интеллектуальной деятельностью, когда в нем, как в котле с высокой общественной температурой, переплавляются элементы бытия - общественные интересы, потребности, волевые установки, варианты решений, формирующиеся и формализуемые нормы. Причем в нем не должно быть механистичности или даже автоматизма, поскольку именно творческий, созидательный характер деятельности отвечает задаче отыскания среди множества неизменных норм поведения тех, которые признаются социально полезными и будут затем облечены в юридически строгую, общезначимую форму.

В - четвертых правотворчество является процессуальной деятельностью. Она имеет определенные стадии, осуществляется в установленном порядке. Нарушение процесса правотворчества может привести к признанию принятого акта недействительным.

В - пятых, правотворчество, как и любой вид социальной деятельности, включает в себя цель, средство, результат и сам процесс.

Цель - это представление субъекта деятельности о конечном результате. Соответственно, цель правотворческой деятельности носит двойственный характер, что определяется включенностью правотворчества в процесс правового регулирования. Это подразумевает наличие общей цели -регулирование общественных отношений, которая определяется направленностью всего праворегулятивного процесса, а также существованием цели второго порядка, обусловленной спецификой правотворчества, т.е. собственно создание, изменение или отмена правовой нормы.

Цель правотворческой деятельности достигается при помощи определенных средств. В юридической науке в качестве основных правовых средств регулирования общественных отношений принято рассматривать нормы права. Особенность правотворчества как вида юридической деятельности заключается в том, что результат, определяемый целевой установкой (создание правовой нормы), на качественно новом уровне выступает как средство, используемое для достижения иного результата. То есть созданные в ходе правотворческой деятельности правовые нормы выступают средством при создании (изменении, аннулировании) других правовых норм. При этом их значение заключается, прежде всего, в том, что они закрепляют порядок, процедуру создания новых источников права.

Исходя из устоявшихся в теории и практике подходов, можно дать следующее определение правотворчества.

Правотворчество - это деятельность, направленная на создание правовых норм, их изменение, а при необходимости и отмену, которая носит интеллектуально - волевой, управленческий характер, осуществляется уполномоченными субъектами с применением определенных методов и способов в рамках соответствующих процедур, с целью удовлетворения потребности в регулировании общественных отношений.

В таком определении правотворчества выделяются следующие элементы: во - первых, определение органа или иного субъекта, уполномоченного принять тот или иной правовой акт; во - вторых, выбор юридической формы предполагаемого акта; в - третьих, соответствующая процедура, в рамках которой осуществляется подготовка, принятие или изменение правовых актов; в - четвертых, применение специальных методов и способов подготовки правых актов; в - пятых, цель - регулирование общественных отношений. Все названные элементы находятся между собой в органическом единстве. Выпадение каких-либо элементов или их отсутствие, ослабление их внутренних связей и зависимостей делает дефектным правотворчество в целом.

Правотворчество достигает своих целей, соответствует своему истинному предназначению лишь в том случае, когда оно базируется на апробированных практикой принципах, выступающих ориентирами, методологической основой правотворческой деятельности. К принципам правотворчества относятся следующие.

Принцип гуманизма или соответствие правотворческой деятельности гуманистической природе права. Он означает, что принимаемые правотворческим субъектом нормативные правовые акты призваны формулировать, защищать общечеловеческие ценности, естественные права человека, создавать юридическими средствами (средствами правового регулирования) условия и механизмы воплощения их в жизнь.

Гуманистическая природа закона или иного нормативно-правового акта заключается в их соответствии нравственным началам, а также требованиям социальной справедливости. Усиление нравственного потенциала нормативно-правового акта увеличивает его правовую ценность, снимает проблему противостояния нормы права и ее адресатов, является мощным побудителем правовых действий последних. Социальная справедливость, как сущностное качество самих общественных отношений, является той лакмусовой бумажкой, посредством которой определяется соизмеримость нормативно-правового акта природе права, общецивилизованным требованиям.

Принцип демократизма. Данный принцип означает: а) исключительное право издавать законы принадлежит высшему представительному органу государственной власти либо непосредственно народу; б) демократические процедуры обсуждения и принятия нормативных правовых актов, в особенности законов (гласность правотворческого процесса, участие граждан, их объединений в правотворчестве, использование института всенародных обсуждений законопроектов, освещение законотворческого процесса в средствах массовой информации и др.); в) обнародование принятых законов и иных нормативных актов. Демократизм правотворчества предполагает наличие юридически гарантированной возможности граждан и их объединений, политических партий, движений оказывать влияние на все процессы правотворчества - от обоснования потребности принятия акта до его обнародования. Демократизм правотворчества означает, что общественное мнение, предложения, рекомендации, оценки граждан, материалы средств массовой информации являются обязательными для правотворческого органа в той мере, в какой они не противоречат природе правотворчества.

Принцип законности. Действие данного принципа предполагает, что нормативные правовые акты: а) издаются правомочными на то органами и должностными лицами; их принятие основывается на учете принципа разделения властей, а в федеративном государстве, кроме того, на соблюдении принципа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъекта Федерации; б) соответствуют Конституции страны и законам; в) принимаются в соответствии с установленными законом правотворческими процедурами; г) внешне выражены в форме, предусмотренной законодательством (закон, указ, постановление, инструкция и т.д.), учитывают сложившуюся иерархию или субординацию действующих правовых актов.

Принцип научности, или научный характер правотворчества. Это означает, что правотворчество призвано учитывать достижения, юридической науки и потребности общественной практики, основываться на компетентном мнении ученых-правоведов, их непосредственном участии в разработке и подготовке законопроектов.

Научный характер правотворчества предполагает использование в правотворчестве приемов и методов научного анализа, достижений науки и строгое следование объективным критериям оценки. К числу последних относятся: планирование правотворческой деятельности, правотворческое прогнозирование, правотворческий эксперимент, научная экспертиза законопроектов и т.д.

Принцип компетентности, или профессионализма, правотворчества. Данный признак означает привлечение к правотворческой работе специалистов, обладающих специализированными, профессиональными познаниями и опытом в области правотворчества, в совершенстве владеющих технологией законопроектной работы. Использование такого рода специалистов (юристов, социологов, лингвистов, политологов, экономистов, финансистов и др.) должно обеспечивать подготовку качественного проекта нормативного правового акта, свободного от правотворческих ошибок как социального, так и юридического свойства. Качество правового, адекватно отражающего интересы участников регулируемых отношений, сообщает нормативному правовому акту субъект правотворческой деятельности. Нормативный правовой акта, в этом смысле, есть «продукт» деятельности субъекта правотворчества, и от последнего в значительной (если не в решающей) мере зависят мера пригодности нормативно-правового акта в реализации тех целей, ради которых он принимался. С этой точки зрения профессионально-правовую культуру правотворческого органа следует рассматривать как необходимое условие качества нормативно-правового акта.

Принцип гласности заключается в открытости обсуждения и принятия нормативных актов, доведении до всеобщего сведения правовых решений. В определенной мере гласность позволяет осуществлять контроль граждан, их объединений, трудовых коллективов за работой государственных органов, снижая тем самым вероятность проявления с их стороны произвольных, волюнтаристских действий.

Принцип технического совершенствования принимаемых актов предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов и приемов подготовки и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники, которые должны быть обязательными установлениями для законодателя.

Ряд авторов выделяет и другие принципы, например, исполнимости, оперативности, системности, принцип ресурсной и иной обеспеченности правотворческого процесса, тщательности подготовки проектов, плановости и другие.

Учитывая государственный характер правотворческой деятельности, необходимо различать правотворчество в собственном смысле слова и более широкое и многоаспектное понятие - формирование права, правообразование. Эти два вида деятельности тесно взаимосвязаны и вместе образуют единую процедуру, опосредующую правовое регулирование фактически сложившихся в обществе отношений.

Понятия правообразование и правотворчество различаются большинством ученых-правоведов. В частности, И.С. Самощенко рассматривал правотворчество, как заключительную стадию правообразовательного процесса.

М.Ю. Спирин также рассматривает правотворческую деятельность государства как «часть более общего и абстрактного правообразовательного процесса». Правотворчество, по его мнению, представляет собой «деятельность государства, направленную на создание предписаний юридических норм; это основное и начальное звено всего механизма правового регулирования, которое возникает в тот момент, когда необходимость нововведений в правовом регулировании уже назрела и их направление, по сути, определено самим общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразования вступают компетентные органы государственной власти».

Разделяя данную точку зрения, А.С. Пиголкин писал: «Правообразование - это процесс формирования государственной воли в законе, правотворчество же охватывает деятельность компетентных органов и организаций по выработке и принятию нормативных актов. Правотворчество представляет собой основной решающий этап формирования права, его логическое завершение».

По мнению К.Н. Дмитриевцева имеется необходимость, к тому же, разграничивать понятия «формирование права» и «правообразование». Согласно его суждению, понятие «формирование права» является промежуточным между понятиями правотворчества и правообразования и включает в себя помимо правотворческой деятельности также другие каналы, через которые в правовую систему вливаются новые правовые нормы. «Правообразование - это та сфера, где протекает процесс правотворчества и происходит в целом формирование права, где взаимодействует множество объективных и субъективных факторов, обусловленных требованиями политического, экономического и духовного роста, логикой развития общества». Отождествление этих понятий, отмечает автор, может привести к недооценке их относительной самостоятельности в жизни общества.

Обзор приведенных научных воззрений показывает, как постепенно шло накопление знаний о правотворчестве. Итогом исследования данной проблематики на современном этапе явилась дифференциация двух понятий: «правообразование» и «правотворчество».

Нормы права создаются на основе государственных велений, но этому процессу предшествуют обнаружение потребности в урегулировании определенной сферы отношений, выработка правовых взглядов.

Формирование права - это весь процесс, в результате которого в действующую юридическую систему вводятся новые (а также изменяются или отменяются уже существующие) юридические нормы. Процесс правообразования является сложным, длящимся, сочетающим во взаимодействии объективные и субъективные факторы, обусловливающие право. Его главные стороны: объективно обусловленные требования экономического базиса, всей социальной жизни общества и активная, целенаправленная деятельность компетентных органов.

Начальная ступень правообразования - возникновение объективно обусловленной экономической, социально-политической или иной общественной потребности в юридическом регулировании (или изменении регулирования) соответствующих отношений. А затем - преломление этой потребности в системе общественных отношений, в политическом, нравственном и правовом сознании общества, в господствующем общественном мнении, выражение данной потребности в классовых, политико-юридических интересах, которые выступают в качестве прямого носителя объективных общественных потребностей и интересов.

В процессе правообразования велика роль активно-творческих элементов - деятельности субъектов политической системы (партий, государства, общественных организаций), влияния науки, правовой активности граждан, общественности. Уже с весьма ранних своих ступеней развития процесс правообразования приобретает целеустремленный, целенаправленный характер потому, что объективно обусловленные потребности в правовых нововведениях, основанные на них политико-юридические интересы, как правило, концентрированно выражаются в политических решениях господствующих партий, государства, иных политических образований о необходимости тех или иных преобразований в действующем праве.

Непосредственно правообразующее значение в процессе формирования права имеет деятельность государства, его компетентных органов. И вот с этой стороны, со стороны активно-творческих элементов, выраженных в деятельности компетентных государственных органов, формирование права и выступает в качестве правотворчества.

Следовательно, понятие правотворчества - более узкое и в то же время более качественно насыщенное, отражающее активность процесса больше, чем понятие формирования права (правообразования). Понятие правотворчества охватывает государственное признание необходимости юридического урегулирования, формулирование юридических норм (или их изменение, отмену). Словом, правотворчество начинается тогда, когда потребности общественного развития уже определились, необходимость нововведений назрела и выражена по большей части в политических решениях и на этой основе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы. По своему же значению правотворчество представляет собой решающую, конститутивную стадию правообразования, его логическое завершение. Лишь в результате правотворчества накапливающиеся до того предпосылки, потребности, все то, что можно отнести только к возможности и необходимости преобразований в действующей юридической системе, становятся действительностью, юридической реальностью, воплощаются в правовых нововведениях.

Таким образом, именно в правотворчестве находят концентрированное, «конечное» выражение два главных составных процесса правообразования - объективно обусловленные требования социальной жизни, с одной стороны, активная, творческая деятельность компетентных органов по выработке и включению тех или иных норм в действующую правовую систему - с другой.

Понятие «правотворчество» необходимо отличать и от понятия «нормотворчество». В юридической литературе данные термины иногда используются как синонимы, однако, по нашему мнению, больший объем имеет второе из указанных понятий. Нормотворчество включает в себе такие виды как социально-техническое, так и социальное нормотворчество. Последнее охватывает как собственно правотворчество (в том числе законотворчество), так и внеправовое нормотворчество (формирование корпоративных, религиозных, и иных норм). Результатом правотворчества является собственно правовая норма, отличающаяся специфическим правовым содержанием и способом воздействия на общественные отношения, а результатом нормотворчества может быть и другая социальная норма (религиозная, моральная, политическая, корпоративная). Следовательно, нормотворчество - наиболее широкое понятие, включающее в себя все виды и способы создания правил поведения соответствующим образом уполномоченных субъектов.

Коротко соотношение правотворчества и нормотворчества можно было бы выразить в следующей формуле: всякое правотворчество включает нормотворчество как процесс, но не всякое нормотворчество становится правотворчеством и тождественно ему.

Понятие «правотворчество» является близким по смыслу, но далеко не тождественным понятию «законотворчество». Правотворчество и законотворчество представляют собой взаимосвязанные, однако существенно отличающиеся друг от друга феномены. Их отличие обусловливается следующими факторами.

Во-первых, законотворчество представляет собой результат непосредственной деятельности государственных органов и предметом своим имеет публичные отношения. В свою очередь, правотворчество может осуществляться как на уровне государственных органов, так и в процессе деятельности негосударственных структур, которым государство делегирует полномочия, связанные с реализацией правотворческой функции. При этом в качестве предмета правотворчества наряду с публичными, могут рассматриваться и частные отношения.

Во-вторых, в качестве основной цели законотворчества следует рассматривать разработку и принятие законов, обладающих высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов, тогда как в процессе правотворчества наряду с законами, создаются и наделяются юридической силой иные нормативные правовые акты, а также прочие источники права (прецеденты, договоры, обычаи);

В-третьих, законотворчество осуществляется в порядке строго определенных государством процедур в четко установленные сроки. В свою очередь, правотворчество наряду с формализованными процедурами включает процессы неформального характера, осуществляемые по принципу «разрешено все, что не запрещено законом».

В-четвертых, в отличие от правотворчества в собственном, буквальном смысле слова, законотворчество порождает не всю систему нормативно - правовых актов, только те из них, которые по всем признакам, т.е. по форме и содержанию являются законами.

Изучение проблем правотворческой деятельности обязательно предполагает выявление различных факторов, воздействующих на правотворчество, их тщательный анализ и определение места и роли каждого их них в этом процессе. Уровень качества и эффективности нормативных правовых актов в огромной степени зависит от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность.

В теоретико-правовой литературе, посвященной проблеме изучения факторов правотворчества, проводилась их классификация по различным основаниям.

Некоторые авторы выделяют факторы законотворчества, однако их также можно рассматривать и в качестве общих правотворческих факторов, поскольку законотворчество - это основополагающий вид правотворческой деятельности.

В частности, С.В. Поленина подразделила все факторы на две большие группы - внешние (основные) и внутренние (процессуальные) факторы. Внешние факторы обуславливают возникновение проблемной ситуации, требующей законодательного регулирования, и влияют на характер ее разрешения. В отличие от них внутренние факторы обеспечивают надлежащее разрешение проблемной ситуации, возникшей под влиянием внешних факторов, путем издания акта. В числе основных факторов она называет: экономический, экологический, демографический, национальный, политико-правовой, ценностно-психологический, социокультурный. К внутренним факторам относятся: организационный, информационный, научный и программирующий.

Факторы правотворчества Ю.А.Тихомиров разделяет на три группы -факторы, определяющие предмет правового регулирования; факторы, выражающие позиции участников правотворческой деятельности; факторы собственно юридического характера, причем их удельных вес меняется. К числу объективных факторов Ю.А. Тихомиров относит экономические, политические, социальные, психологические, многие из которых приобретают значение правообразующих, поскольку в них зарождается и обнаруживается объект будущего регулирования. По своему воздействию на правовые акты факторы подразделяются на «нормальные», способствующие спокойному и ритмичному правотворчеству, «отклоняющиеся», «нормально-чрезвычайные», «форс-мажорные». С каждым из них связана та или иная степень риска в принятии и реализации актов. Также Ю.А. Тихомиров выделяет субъективные факторы правотворчества. К их числу относятся: выбор средств правового обеспечения реформ, давление общественного мнения, влияние разных политических сил, заимствование правовых стандартов иностранных государств и так далее. Игнорирование или слабое использование их под предлогом явного приоритета объективных факторов делает законодательство внутренне противоречивым и структурно неупорядоченным.

Н.Н. Червяков выделяет следующие блоки взаимосвязанных факторов: факторы, порождающие потребность правовой регламентации; факторы, определяющие форму и содержание нормативного правового акта; факторы, оказывающие влияние на пределы правового регулирования; факторы, определяющие эффективность реализации нормативных актов. По мнению Н.Н. Червякова, в каждом из этих блоков присутствуют экономические, социальные и собственно юридические факторы. Надстроечные факторы в большей степени касаются процедурной стороны правотворчества.

М.Ю. Спирин делит все факторы на три группы (категории). Факторы первой группы являются одновременно условиями возникновения и течения законотворческого процесса (предзаконодательные факторы), факторы второй группы проявляются в самом законотворческом процессе и воздействуют на него одновременно с его реальным течением (синхронные факторы), и, наконец, факторы третьей группы - это последствия законотворчества, выраженные в различных обстоятельствах, влияющих на последующие законотворческие процедуры (постзаконодательные факторы). Факторы первой и третьей группы соединены в момент начала соответствующего законотворческого процесса и обуславливают существование друг друга. Образуется своеобразная «спираль факторов», в которой каждый последующий по времени действия фактор основан на действии предыдущего. Кроме того, М.Ю. Спирин анализирует такие факторы правотворчества, как биологический, демографический, географический, социально-экономический, политический, идеологический, человеческий (личностный).

Кроме того, в юридической литературе факторы правотворчества группируются следующим образом.

Во-первых, в системе такого рода факторов выделяют те из них, которые относятся к «естественной среде». Среди них - биологические, климатические, демографические, географические и другие подобные факторы. Воздействие данных факторов на общественные отношений проявляется, как правило, двумя путями: а) путем «детерминации» объекта правового регулирования и б) путем влияния «на принимаемые в этих рамках нормативные решения».

Во-вторых, в научной литературе особо рассматриваются правообразующие факторы, относящиеся к социально-экономической, политической и идеологической среде. К этой группе относятся: основные экономические структуры определенной формы социальной организации общества с их объективными закономерностями; основные классы, слои и группы, возникающие в том или ином обществе на присущей ему экономической основе; существующие между этими социальными общностями отношения - их характер и уровень, оказывающие влияние на процесс правообразования и реализации права и господствующая в том или ином обществе идеология.

В-третьих, к особой группе факторов в научной литературе относят те, которые формируют в своей совокупности общий, «человеческий фактор». К ним относится деятельность всех субъектов законодательной инициативы, мнение граждан и их «правовые ожидания», лоббизм, деятельности политических партий, фракций, участие консультантов, экспертов и т. д.

Как подчеркивает Д.А. Керимов, каждый нормативно-правовой акт, в особенности фундаментальный, каковым является конституция, должен в максимальной степени отражать и учитывать наряду с материальными условиями жизни всего общества, уровнем развития экономики, различных форм собственности и уровнем жизни людей соотношение различных социальных и политических сил, степень политической активности политических партий и движений, состояние отношений между нациями и народностями, взаимоотношений с другими странами и народами место и роль государства в окружающей его международно-правовой среде.

Таким образом, в современной науке создано достаточно целостное представление о факторах правотворческой деятельности как об особой категории. Дальнейший анализ влияния совокупности факторов на правотворчество позволит более совершенно осуществлять правотворческую деятельность, способствовать более успешному прогнозированию жизнеспособности и результативности разрабатываемых нормативных правовых актов.

Наличие разных точек зрения, разных подходов свидетельствует о том, что проблема правотворчества сложна и имеет многоуровневый характер, что, в первую очередь, обусловлено теоретической и практической значимостью данного вида деятельности любого государства, а также тем обстоятельством, что категория «правотворчество» всегда занимала и занимает одно из важных мест среди других государственно - правовых категорий.

. ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

Правотворчество может быть разделено на определенные виды. Причем речь идет не об искусственной их классификации, поскольку в реальной жизни устойчиво существуют именно виды правотворческой деятельности. Они осуществляются постоянно, как бы сливаясь в общий правотворческий поток, но не теряя своей специфики. Важно и то, что разновидности правотворчества тесно связаны между собой, иногда - удачно, иногда - плохо. Их согласованность должна исключать противоречия и взаимное «пересечение», нарушающие общие принципы правотворчества.

Рассмотрим позиции ученых по данному вопросу.

Так, А.С. Пиголкиным по субъекту правотворческой деятельности выделяются следующие виды правотворчества: принятие нормативных правовых актов органами государства и местного самоуправления; принятие актов на референдуме; принятие нормативных соглашений.

В.К. Бабаев, используя то же основание, выделяет следующие виды правотворчества: непосредственное правотворчество народа (референдум); правотворчество государственных органов; правотворчество должностных лиц.

А.В. Малько называет такие виды правотворчества, как непосредственное правотворчество народа; правотворчество государственных органов; правотворчество отдельных должностных лиц; правотворчество органов местного самоуправления; локальное правотворчество; правотворчество общественных организаций.

Таким образом, в основе классификаций правотворческой деятельности юристы-правоведы чаще всего используют вид субъекта, занимающегося правотворчеством. Однако существуют и другие классификации.

В частности, если применять в качестве критерия для разграничения видов правотворчества способы установления правовых норм, то можно выделить: во-первых, непосредственно правоустановительную деятельность; во-вторых, санкционирование. Непосредственно правоустановительная деятельность выражается в том, что субъект правотворчества сам непосредственно устанавливает нормы права. Санкционирование характеризуется тем, что органы государства придают юридическую силу не правовым нормам. Например, это происходит с обычаями.

Также в юридической литературе разграничивается правотворчество, осуществляемое в пределах правотворческой компетенции органа, и делегированное правотворчество.

По кругу субъектов выделяется моносубъектное и полисубъектное правотворчество, правотворческая деятельность государства, народа, органов местного самоуправления и делегированное правотворчество, а также правотворчество отдельных лиц и администраций государственных объединений, предприятий и учреждений. Нередко сюда включают совместное правотворчество государственных и негосударственных субъектов. В зависимости от значимости правотворчество подразделяют на законотворчество, делегированное и подзаконное. Встречается и разделение правотворчества по характеру правотворческих полномочий на обычное и делегированное, императивное и диспозитивное. Нередко ученые предлагают классифицировать правотворчество по содержанию: принятие, изменение, дополнение или отмена нормативных правовых актов. В литературе можно встретить деление правотворчества по функциональному признаку на текущее правотворчество и правотворчество по упорядочению (систематизации) имеющегося нормативного материала; по форме вносимых в нормативную систему изменений - на положительное (позитивное) и отрицательное (негативное) правотворчество; можно говорить и о правотворческой политике в отношении тех или иных отраслей, подотраслей и институтов права, различных сфер деятельности и конкретных категорий граждан, а также о кодифицированном правотворчестве. Кроме того, возможно выделение национального и внутригосударственного правотворчества, правотворчества федерального, регионального и муниципального уровней.

По нашему мнению, для дифференциации правотворчества должны быть использованы следующие основания:

) прежде всего субъект правотворчества, то есть орган или сообщество, которые вправе принять тот или иной нормативно-правовой акт. Их правомочность обусловлена конституционным или иным законодательным статусом. Именно данный субъект может выступить с инициативой подготовки и принятия правового акта либо реагировать на правотворческую инициативу других субъектов. Рассмотрение предложений последних является либо обязательным, согласно конституционным и иным правилам взаимоотношений органов, либо рекомендательным;

) особенности регламентации правотворческого процесса, осуществляемого различными субъектами правотворческой деятельности. Регламенты координируют процессы подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов. В них точно фиксируются этапы, стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ними действий, субъекты - участники каждой стадии и их права, обязанности и взаимоотношения. Процедуры могут быть в виде регламентов палат парламента, порядка или правил подготовки и принятия актов в органах исполнительной власти.

) вид нормативного правового акта, который позволяет отделять акт, создаваемый одним органом, от актов других органов. Для этого служат положения конституций, устанавливающие систему, виды, признаки правовых актов и их соотношение между собой. Не меньшее значение имеют специальные законы о правовых актах (Италия, Болгария, Венгрия и др.).

г) принципиальное значение имеет правильное определение темы будущего правового акта, его возможного объема и содержания. Это позволяет избегать ненужного смешения на практике видов актов и решать с помощью законов вопросы, отнесенные к ведению правительства, или с помощью указов вопросы компетенции парламента и правительства. Точное определение предмета правового регулирования позволяет правильно избрать форму акта среди ему однородных (например, кодекса среди законов).

С учетом названных критериев можно выделить шесть основных видов правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, прямое, непосредственное правотворчество, локальное правотворчество, правотворчество местного самоуправления, договорное правотворчество.

Законотворчество является основной, главной разновидностью правотворчества, представляет собой чрезвычайно сложный процесс, сочетающий взаимодействие объективных и субъективных факторов. Важность законодательных решений, большая степень их воздействия на все значимые сферы государственной и общественной жизни обусловливает наличие особой процедуры, в рамках которой осуществляется работа по принятию законов.

В современных исследованиях понятие «законотворчество» рассматривается как: «одна из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемая специально уполномоченными органами и должностными лицами»; «законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов»; «деятельность парламента по созданию, изменению и отмене правовых норм»; «возведение в закон воли граждан, выявление и реализация в законе социальных интересов», а также как «деятельность высшего законодательного органа государственной власти в лице народных представителей или непосредственно самого народа (референдум) по установлению, изменению или отмене правовых норм, закрепляемых в форме закона, осуществляемая в особом процедурном порядке в соответствии с правом на законотворчество, закрепленном в Конституции» и др.

Законотворчество - это вид правотворческой деятельности по созданию, изменению и отмене нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой и регламентирующих кардинальные вопросы жизни общества - законов.

При этом в общей теории права, а также в теории конституционного права понятия «законодательный процесс», «законодательная деятельность», «законотворчество», «законотворческий процесс» не имеют строго однозначного определения.

О законодательной деятельности можно говорить в широком и узком смысле. В широком смысле законодательная деятельность - это возникновение самой идеи о необходимости принятия (издания) того или иного закона, научная экспертиза законопроекта, его обсуждение, принятие и обнародование. В узком смысле законодательная деятельность сводится к разработке, составлению текста конкретного законопроекта, формулированию его норм. Необходимо отметить тот факт, что в правоведческой литературе нередко акцентируется внимание именно на последнем аспекте законодательной деятельности.

Для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» зачастую используется термин «законотворческий процесс», очевидно, по аналогии с правотворческим процессом. Вышеуказанные термины вполне могут использоваться как тождественные. Но, в тоже время они несут в себе несовпадающие смысловые акценты. Если в термине «законодательный процесс» на первый план выходит официальная, властная сторона этого процесса, а также процедура создания закона, то в термине «законотворческий процесс» проявляется интеллектуальное, созидательное начало анализируемой деятельности.

Следует присоединиться к имеющемуся в юридической науке мнению о различении законодательного и законотворческого процесса, о том, что «законотворчество как более широкое понятие включает в себя действия и отношения, предваряющие законодательный процесс, как деятельность, ограниченную лишь рамками парламента», законодательный процесс является частью законотворческий процесс, «отражая процессуальную сторону этого явления».

Можно выделить следующие виды законотворчества: законотворчество представительного (законодательного) органа государства (парламента), законодательную деятельность монарха в государствах с абсолютной монархической формой правления, иные непарламентские формы осуществления законодательной власти и делегированное законотворчество. В рамках настоящей работы следует рассмотреть законотворчество законодательного органа государства и делегированное законотворчество.

Как было отмечено, специальным уполномоченным органом по принятию законов является парламент, законотворческая деятельность которого характеризуется той же сущностью, что и законотворчество в целом. Вместе с тем, существуют и некоторые особенности. В частности, законотворческий процесс непосредственно зависит от вида законодательной компетенции парламента. По этому критерию парламенты можно разделить на: парламенты с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией, юридически обладающие правом принимать законы по любым вопросам; парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией, относящиеся к федеративным государствам, где конституции разграничивают права федерации и ее субъектов; парламенты с относительно ограниченной компетенцией, рамки которой довольно подвижны. Если уточнять характер ограниченной законодательной компетенции, то следует заметить, что «ограничение законодательных прав парламентов проходит, прежде всего, по таким главным направлениям, как утрата законодательной инициативы», сосредотачиваемой в руках правительства, и делегирование права издания актов, имеющих силу закона, исполнительной власти, а также «в связи с вступлением многих стран в различные союзы и блоки, особенно такие, которые имеют тенденцию к преобразованию или преобразованы в конфедеративные формы объединений».

Акт делегированного законотворчества приобретает силу закона с момента его принятия, «ибо столь высокую юридическую силу акт приобретает в силу парламентского акта о делегировании или исходя из конституции». Делегированное законотворчество осуществляется в порядке субсидиарности законодательным органам. При этом заметим, что органам, не обладающим законодательными полномочиями, они передаются дополнительно и временно.

Известно, что закон - это акт высшей юридической силы, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, принимаемый законодательным и представительным органом в особом порядке и обладающий стабильностью. Содержание законов, принимаемых в Российской Федерации, определяется в юридическом смысле объемом предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Разграничение их установлено в ст. 71, 72 Конституции РФ, и аналогичных статьях конституций (уставов) субъектов РФ.

В юридических актах - положениях конституций, регламентах палат парламентов, законов об организации парламентов - подробно регламентируется порядок подготовки и принятия законов. Наиболее важными и типичными аспектами законотворческого процесса являются следующие.

Во-первых, устойчивое признание и использование понятий «законодательный процесс», «законодательная процедура», «порядок подготовки и принятия законов» в конституциях, регламентах и иных актах подавляющего большинства государств. Например, в Регламенте Государственной Думы РФ есть раздел III «Законодательная процедура». В Регламенте Совета Федерации есть часть вторая об участии его в законодательной деятельности.

Во-вторых, в конституциях и регламентах точно установлен круг субъектов права законодательной инициативы. В каждой стране их круг неодинаков. Общим же является легальное, официальное признание того или иного круга органов, правомочных вносить проект закона или законодательное предложение, участвовать в его доработке, рассмотрении и принятии, с одной стороны, инициировать стадии законодательного процесса и всех лиц, обязанных на них действовать, - с другой. В России право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы РФ, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ.

В-третьих, четкая и детальная регламентация всех этапов движения законопроекта - внесение, представление необходимых документов, регистрация, рассмотрение в профильном комитете, экспертное заключение, общественное обсуждение и парламентские слушания, первое, второе, третье и четвертое - при необходимости - чтения законопроекта, принятие и одобрение, подписание, опубликование и вступление закона в силу. В свое время Е.Н. Трубецкой указывал, что через три основные стадии должен пройти каждый закон во всех государствах: «Прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его обсуждению в законодательном учреждении. Чтобы закон получил обязательную силу, он должен быть утвержден верховной властью. Наконец, для того чтобы он действовал, необходимо обнародовать его, довести до сведения всех граждан».

Таким образом, значение законотворчества состоит в том, что, отражая назревшие и назревающие потребности современного общества, оно является непосредственным источником закона, дает «жизнь» закону. Сущность законотворчества проявляется в том, что оно выражает общую волю граждан, тогда как подзаконные нормативные акты являются выражением воли либо отдельных должностных лиц, либо государственных органов, либо администраций предприятий, учреждений, организаций при создании корпоративных нормативных актов. Задача законотворчества состоит в обеспечении нормального, свободного развития общественных отношений путем закрепления общезначимого интереса в законе, «придав ему, таким образом, легальный характер и государственную поддержку», в противном случае «закон не достигнет поставленной цели и общество отторгнет его».

Нормативно-правовые акты, принимаемые на основе и во исполнение законов, называются подзаконными, а деятельность государственных органов и должностных лиц по их подготовке и принятию составляет другой вид правотворческой деятельности государства - подзаконное правотворчество. В Российской Федерации подзаконные нормативно-правовые акты принимают Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, иные центральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ. Нормативно-правовые акты могут также издаваться руководителями государственных предприятий, учреждений, организаций.

Существование подзаконного правотворчества наряду с законотворчеством представительных органов государства обусловливается тем, что представительные органы не способны собственными силами подготовить и принять весь массив нормативно-правовых актов, необходимых для регулирования всех сфер общества. Сказывается сложность процедур законотворческого процесса, прохождение которых требует длительного времени и не позволяет оперативно вносить изменения в действующее законодательство. Вследствие этого происходит передача правотворческих полномочий другим субъектам правотворчества. Члены представительного органа не обладают той глубиной профессиональных знаний, которая требуется для компетентных решений в специальных, предметных сферах, а кроме того, не все вопросы современного общества должны рассматриваться парламентом. Многие предписания целесообразнее и эффективнее издавать на уровне подзаконного правотворчества. Это, например, касается вопросов внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти, которые наиболее компетентным и результативным образом могут быть урегулированы самими ведомствами на уровне подзаконного правотворчества. Так или иначе, но ни одно современное государство не обходится без предоставления органам исполнительной власти права принимать нормы права.

Тенденция увеличения подзаконного нормотворчества наблюдается во всех странах. По подсчетам разных исследователей, на 10 законов, принятых парламентом, приходится от 100 до 140 нормативных актов правительства.

При этом наличие общественных отношений, неурегулированных актами высшей юридической силы, объективно порождает необходимость в подзаконном правотворчестве.

Для характеристики современного подзаконного правотворчества можно привести высказывание В.Н. Синюкова: «Подзаконная сфера - это социальный феномен, который нельзя недооценивать, характеризующийся определенной зрелостью и жизненной силой».

Подзаконное правотворчество отличается рядом особенностей.

Во-первых, результатом подзаконной правотворческой деятельности могут быть исключительно подзаконные нормативные акты, т.е. акты, изданные не иначе как на основе закона, исходящего от парламента. Такие акты признаны осуществлять правовую регламентацию лишь по тем вопросам, нормативное урегулирование которых необходимо для обеспечения исполнения заложенных в законе положений.

Во-вторых, подзаконное правотворчество характеризуется меньшей формальностью, более упрощенным, по сравнению с законотворчеством, порядком подготовки, принятия и опубликования актов. Ему не присуща многоступенчатость, которая характерна для законотворческого процесса.

В-третьих, подзаконное правотворчество является более оперативным и динамичным по своей процедуре, что должно способствовать быстрому и гибкому реагированию на изменение жизненной обстановки.

В-четвертых, данный вид правотворчества отличается большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов, их знанием местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения. Поэтому каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.

В-пятых, подзаконное правотворчество имеет развивающее значение для законотворческой деятельности. Благодаря этому свойству подзаконного правотворчества происходит дальнейшее развитие, углубление и конкретизация законов.

В - шестых, в результате подзаконного правотворчества принимаются разнообразные виды нормативных правовых актов - указы, постановления, инструкции, положения, приказы и так далее, которые характеризуются высокой степенью неоднородности и имеют разную юридическую силу, наименование и форму издания.

Таким образом, подзаконное правотворчество - это деятельность по созданию, изменению и отмене норм права, развивающих и организующих исполнение законов, которое осуществляется разнообразными субъектами в упрощенном порядке на основе и во исполнение законов.

Разумеется, подзаконное правотворчество имеет как положительные, так и отрицательные стороны. К последним можно отнести закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов, отсутствие контроля общества за правотворческой работой бюрократии и др.

В рамках подзаконного правотворчества выделяют его виды: правотворчество Президента Российской Федерации, правотворчество Правительства Российской Федерации, ведомственное правотворчество (правотворчество федеральных органов исполнительной власти), правотворчество органов власти субъектов Российской Федерации.

Правотворчество Президента Российской Федерации. В Конституции России дается неоднозначная характеристика актов Президента РФ. В ст. 90 говорится о том, что Президент РФ издает указы и распоряжения. В п. 1 ст. 115 речь идет о нормативных указах как основании для издания актов Правительства РФ, а в п. «а» ст. 125 - о разрешении Конституционным Судом РФ дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Приведенные конституционные характеристики раскрывают разные грани правовых актов Президента РФ.

Выделим наиболее важные признаки президентских актов. К их числу можно отнести: а) высокое место этих актов в правовой системе, после Конституции и законов; б) широта регулируемых актами Президента РФ общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий; в) общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента РФ на всей территории Российской Федерации; г) единоличный порядок издания актов главы государства, сочетаемый с использованием консультативно - совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения; д) соответствие президентских актов Конституции РФ и федеральным законам; е) многообразие содержания актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных мер.

Многие указы Президента РФ обладают комплексным характером и содержат как правовые нормы, так и оперативные предписания, конкретные поручения и задания. При таком сочетании достигается больший эффект указов, хотя нередко оно является явно преувеличенным. Граница между указами и законами нередко стирается за счет чрезмерного объема общенормативных положений, а между актами Президента РФ и Правительства РФ - за счет сужения сферы деятельности последнего и даже дублирования этих актов. По юридической силе различают нормативные указы (содержащие правовые нормы), ненормативные указы (являющиеся актами применения норм права, например, указы о назначении на должность, награждении).

Акты Президента РФ находятся в общей правовой системе нашего государства. Поэтому принципиальное значение имеет положение п. 3 ст. 90 Конституции РФ: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

Распоряжения Президента РФ отличаются ненормативным характером. Чаще всего они издаются по вопросам создания рабочих комиссий и групп по подготовке проектов актов, программ, выделения регионам средств из резервного фонда Президента РФ, назначения представителей, ведения переговоров, командировок и т.п. Это - оперативные акты, позволяющие быстро и конкретно решать вопросы на уровне главы государства.

Правотворчество Правительства Российской Федерации. Согласно статье 115 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения. Указанные правовые акт обязательны к исполнению в Российской Федерации. Порядок деятельности Правительства РФ определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», Регламентом Правительства РФ, а также Положением об Аппарате Правительства РФ.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Порядок принятия этих актов устанавливается федеральным Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ.

Правовые акты Правительства РФ составляют верхний слой пирамиды актов всех звеньев исполнительной власти, которые издают свои правовые акты в соответствии с решениями федерального Правительства. Иерархичность построения органов исполнительной власти предполагает, что федеральные органы исполнительной власти, правительства республик, главы администрации других субъектов Федерации, нижестоящих звеньев действуют на основе актов Правительства РФ. Это вытекает из смысла п. 2 ст. 77 Конституции РФ о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации. На практике, однако, данное положение не всегда адекватно отражается в конституциях и уставах субъектов Федерации и в деятельности их исполнительных органов.

Ввиду высокой степени нормативности правовых актов Правительства РФ в них отражаются вопросы его компетенции. С помощью этих актов регулируются основные сферы государственной, экономической и социально-культурной жизни; устанавливаются общие нормы для всех органов исполнительной власти, предприятий и учреждений, граждан; вводится нормативно-правовая основа для издания других правовых актов системе исполнительной власти.

Акты Правительства РФ отличаются широтой охвата регулируемых отношений. Это выражается в системном отражении основных задач и проблем организации государственного управления, экономического и социального развития, в решении преимущественно комплексных государственных задач наряду с задачами отраслевого и регионального характера, в использовании различных видов актов, в сочетании программных, целевых, компетенционных, регулятивных, конкретно-оперативных норм, а также заданий и поручений.

Правотворчество федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (ведомственное правотворчество) - означает деятельность министерств и ведомств, осуществляемую на делегированной и компетенционной основе, по созданию, изменению или отмене нормативных правовых актов, регулирующих как внутренние, так и внешние общественные отношения.

Важным является правило: федеральные органы исполнительной власти не вправе издавать акты нормативного характера, кроме случаев, предусмотренных действующим законодательством. Необходимо обратить внимание на то, что при подготовке федеральным органом исполнительной власти нормативного акта в нем указывается, во исполнение какого акта (его статьи или пункта) издается данный акт. Кроме того, государственной регистрации в Министерстве Юстиции РФ подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Для ведомственных актов характерны специфические признаки: а) принимаются органами исполнительной власти, обладающими специальной компетенцией, к числу которых относятся федеральные министерства, федеральные службы и агентства; б) издаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента РФ и Правительства РФ, других вышестоящих органов; в) отличаются конкретностью своих предписаний, адресованностью строго определенному кругу лиц и организаций; г) обязательны для исполнения в той или иной сфере, отрасли управления; д) содержат как правовые нормы, так и конкретные и оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.

Ведомственные акты отличаются большим разнообразием по своему содержанию и формам. Поэтому Правительство РФ 13 августа 1997 г. утвердило Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

В целом, к ведомственным правовым актам можно отнести: постановления и распоряжения, свойственные в большей мере коллегиальным органами исполнительной власти; инструкции, содержащие правила, регулирующие отдельные аспекты функционирования министерства или ведомства; приказы как правовые распорядительные акты нормативного или ненормативного характера; протоколы, фиксирующие обсуждение вопросов и принятие решений на заседаниях коллегиальных органов; указания, издаваемые по вопросам информационно-методического характера; правила, имеющие значение для регулирования конкретного вида работ; решения, принимаемые в целях разрешения основных вопросов развития какой-либо отрасли; регламенты, определяющие процедуру деятельности ведомства или министерства; рекомендации, ориентирующие на выбор и использование оптимальных средств организации деятельности; положения, определяющие порядок образования и деятельности органа или организации, их функции и полномочия.

Для нашей страны проблемы ведомственных актов традиционно являются актуальными. В советский период законодательная база была во многом недостаточна, и поэтому ведомственное правотворчество развивалось очень интенсивно, зачастую подменяя собой сферу регулирования законом. Однако и в современном массиве нормативных правовых актов удельный вес ведомственных актов также продолжает оставаться значительным.

Правотворчество исполнительных органов субъектов Федерации. Органы власти и управления субъектов Федерации, разрешая задачи, которые встают перед ними, и согласно своей компетенции принимают решения, облекая их в правовую форму. Согласно статье 76 Конституции субъекты Федерации могут издавать помимо законов, иные нормативные правовые акты. В учредительных документах субъектов Федерации, за представительными органами закрепляется право принимать, кроме законов, постановления или решения. Такие акты имеют главным образом информативный и правоприменительный характер, а в редких случаях - нормативный. В основном, подзаконными нормативными правовыми актами являются акты глав субъектов Федерации (указы и распоряжения) и акты исполнительных органов субъектов Федерации (постановления и распоряжения). Издаваемые ими нормативные правовые акты распространяются лишь на территории соответствующих регионов. Решения областного уровня (законы, распоряжения) доводятся до исполнителей в течение семи дней со дня их принятия, но не позднее даты вступления в силу.

Разновидностью правотворчества играющим значительную роль в демократическом государстве, необходимо считать прямое или непосредственное правотворчество народа. Прямое правотворчество характеризуется тем, что граждане конкретного государства вправе вносить проекты нормативных правовых актов в органы государственной власти или органы местного самоуправления и непосредственно осуществлять правотворчество путем референдума и всенародных обсуждений. Но нужно отличать народное правотворчество от правотворческих предложений граждан. Последние не являются публично-властными решениями: органы власти или местного самоуправления «должны учитывать их в своей деятельности, но не обязаны рассматривать и принимать соответствующие правовые акты», а «решение граждан о вынесении на рассмотрение органов власти или избирателей проекта правового акта», напротив, является публично-властным решением и при соблюдении установленных процедур «влечет за собой начало правотворческого процесса».

Анализ правотворческой практики позволяет выделить следующие формы прямого правотворчества: внесение проектов нормативных правовых актов в органы государственной власти и органы местного самоуправления; референдум; всенародное обсуждение. Особой формой народного правотворчества является так называемое «народное вето».

Характеризуя внесение проектов нормативных правовых актов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, следует отметить, что конституционное законодательство многих государств не устанавливает точное число граждан, управомоченных выступить с подобной инициативой. Исключение составляют лишь предложения, связанные с изменениями конституций. Однако существуют определенные ограничения вносимых в законопроект вопросов: исключаются предложения, направленные на ограничение или отмену общепризнанных прав и свобод человека и гражданина; содержащие положения о функционировании органов государственной власти, бюджете государства и т. д. Народные инициативы могут быть оформлены либо в форме предложения в общих выражениях, либо в виде предложения, содержащего законопроект.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления наделяются полномочиями по принятию и рассмотрению внесенного проекта нормативного правового акта. Участие граждан при его рассмотрении требуется лишь в тех случаях, если орган власти существенно изменит содержание нормативного правового акта. Доминирующая роль органов государственной власти при рассмотрении проектов нормативных правовых актов, по существу, сводит на нет главное предназначение данного института, состоящее в предоставлении субъектам гражданского общества возможности регулировать общественные отношения, игнорируемые государственной властью. Поэтому наиболее эффективной формой народного правотворчества является референдум, который применяется для достижения высшей легитимности в важнейших случаях, например, при принятии конституции или внесения в нее поправок. Референдум часто является и своеобразным инструментом государственной власти, когда «она не решается брать на себя ответственность». Кроме того, ставя предел могуществу парламента, он является «подтверждением народовластия на деле».

Согласно ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

На основании Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», референдум Российской Федерации - это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.

Референдум характеризуется рядом признаков: а) проводится по инициативе групп граждан, населения (определенной численности); б) в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным источником конституции, другого закона или иного решения; в) итоги референдума (народного голосования) являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой; г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели - обеспечить полное и свободное народное волеизъявление.

В науке референдум подразделяют на конституционный и законодательный. Первым признается референдум, предметом которого является внесение изменений в основной закон государства или принятие новой конституции. Он характеризуется сложной процедурой проведения. Например, для признания референдума состоявшимся устанавливается требование большего числа проголосовавших граждан, чем при законодательном референдуме. Законодательный референдум состоит в принятии или отклонении законопроекта, внесении изменений или отмене действующих нормативных правовых актов. Законодательные референдумы, в свою очередь, делятся на дозаконодательные и послезаконодательные в зависимости от начала проведения голосования - до или после рассмотрения парламентом законопроекта. Голосование по проекту закона после его принятия парламентом - это послезаконодательный референдум, его сущностью является поддержка народом закона, который впоследствии изменяется только референдумом. Аналогичен по своей сути и добровольный референдум, проводимый после того, как нормативный правовой акт был принят с целью выяснения мнения граждан по спорным вопросам. Дозаконодательный референдум проводится по подготовленному исполнительной властью проекту, минуя представительный орган.

Признание референдума как особого вида правотворчества вполне правомерно, поскольку инициатива в его проведении принадлежит самому населению и их общественным объединениям. Благодаря референдуму гражданское общество выступает самостоятельным субъектом правотворчества на всех его этапах и стадиях - от подготовки инициативного законопроекта до придания ему силы закона, по своей юридической значимости не уступающего законам государства.

Всенародные обсуждения - это институт, позволяющий «соединять выгоды парламентаризма с выгодами непосредственного правления» и носящий консультативный характер. Они не только совершенствуют проект нормативного правового акта, конкретизируют его, но и повышают политическую активность граждан, так как нормативные правовые акты затрагивают их интересы, «а процесс всенародных обсуждений способствует формированию у граждан идеи сопричастности» к их созданию. Степень участия населения в обсуждении различных вопросов неодинакова. Если речь идет о проекте основного закона, то в обсуждении принимают участие все слои населения, а обсуждение какого-либо другого акта затрагивает меньший круг людей.

До всенародного обсуждения проект акта опубликовывается для обозрения, одновременно принимаются предложения по нему. Обсуждения проходят по месту жительства и в трудовых коллективах граждан.

В целом всенародные обсуждения решают комплекс задач в рамках правотворческого процесса, прежде всего, анализ и учет вносимых в ходе обсуждения предложений и замечаний по разрабатываемому проекту и информирование населения о деятельности законодательных органов.

Народное вето как форма непосредственного правотворчества представляет собой «право граждан отклонять путем голосования на референдуме принятые представительным органом государственной власти (органом местного самоуправления) и вступившие в силу законы (акты органов местного самоуправления) или их отдельные положения». Оно может быть общим, отменяющим нормативный правовой акт полностью, и частичным, влекущим отмену отдельных его положений; абсолютным, т. е. окончательно отменяющим действие нормативного правового акта. Инициатива народного вето принадлежит гражданам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, административно-территориальным образованиям, установленному числу депутатов. Его главной особенностью является отсутствие согласительных процедур и возможности доработки законопроекта, его результатом всегда является аннулирование нормативного правового акта.

Муниципальное правотворчество. Провозглашение местного самоуправления одной из основ конституционного строя Российской Федерации требует рассмотрения места и роли муниципального правотворчества в системе правотворчества. Муниципальное правотворчество возникло внутри, в «недрах» правотворчества и, в определенной мере, соотносится с последним как часть и целое, имея при этом свою правовую целостность. Муниципальное правотворчество не существует вне правотворчества, но оно обладает только ему присущими чертами.

Специфика муниципального правотворчества определена особенностями местного самоуправления, которое представляет собой децентрализованную форму организации территориальной публичной власти, обеспечивающую исполнение законов и других нормативных правовых актов органов государственной власти в пределах территории соответствующих видов поселений самим населением, образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления, избираемыми или назначаемыми соответствующим образом должностными лицами.

Можно выделить характерные черты муниципального правотворчества.

Во-первых, муниципальное правотворчество является частью системы правотворчества Российской Федерации и обладает всеми признаками правотворчества;

Во-вторых, муниципальное правотворчество имеет двойственную цель: создание правовой нормы и достижение цели, конкретно стоящей перед субъектом правотворчества. Первая - едина для всех субъектов муниципального правотворчества, вторая - различная;

В-третьих, локально-территориальный характер муниципального правотворчества, воплощающийся в распространении действия нормативных правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании, на всю его территорию, в пределах осуществления местного самоуправления;

В-четвертых, специфический субъектный состав: первичным субъектом является население муниципального образования, а вторичным - органы местного самоуправления;

В-пятых, муниципальное правотворчество осуществляется по вопросам местного значения, перечень которых, а также полномочия органов местного самоуправления определяются законодательством государства;

В-шестых, муниципальное правотворчество носит неоднородный характер.

Следовательно, муниципальное правотворчество - это деятельность, по созданию уполномоченными субъектами правовых норм в области местного самоуправления, а также их дальнейшему совершенствованию, изменению или отмене.

В сферу реализации муниципального правотворчества составляют не только вопросы местного значения, но и делегированные местному самоуправлению отдельные государственные полномочия. В последнем случае правотворчество осуществляется только на основе, во исполнение и в рамках законов, которыми органы местного самоуправления наделяются такими полномочиями.

Согласно ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Все эти акты находятся между собой в определенной связи, причем, не только в содержательном плане. Приоритет принадлежит актам, которые принимаются самим населением. Отступления от этого приоритета на практике ведет к возрождению прежних административных актов и сужению сферы общественного саморегулирования.

Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан). Такое решение, как акт самоуправления, обладает юридической силой, если оно принять применительно к установленному (в законе, положении) кругу вопросов, если правильно проведено голосование, если решение удостоверено подписями и печатью.

Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления: а) издаются в пределах из компетенции; б) имеют юридическую силу; в) обязательны для исполнения всеми гражданами, предприятиями, организациями, учреждениями, расположенными на соответствующей территории; г) не нуждаются в утверждении государственными органами; д) публикуются для всеобщего сведения; е) могут быть обжалованы в судебном порядке или опротестованы в порядке прокурорского надзора.

Особым видом правотворчества является локальное (корпоративное) правотворчество организаций и предприятий, которое характеризуется следующими основными признаками.

Во-первых, локальное правотворчество осуществляется непосредственно в организациях и, соответственно, его порядок определяет сама организация.

Во-вторых, все принятые в ходе такого правотворчества акты распространяют свое действие только на коллектив организации.

В-четвертых, локальное правотворчество упорядочивает общественные отношения, которые не были урегулированы в централизованном порядке.

В-пятых, локальное правотворчество «выступает как форма саморегуляции субъектами (непосредственно или опосредовано) тех вопросов, которые относятся к компетенции организации, в силу того, что именно субъекты социально-трудовых правоотношений выбирают и устанавливают варианты сотрудничества с учетом специфики складывающихся отношений, технологического процесса, а также понимания путей и способов достижения организацией легитимных целей своей деятельности». Локальное нормотворчество может быть представительным, осуществляемым органами, выражающими интересы коллектива предприятия, и опосредованным, являющимся прерогативой исполнительных органов предприятия.

Корпоративные (внутриорганизационные, внутрифирменные) нормативные акты - это акты, которые издаются различными организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяются на членов этих организаций. Как пишет Т.В. Кашанина, корпоративные акты создаются имеющимися на предприятии органами управления, компетентными в решении тех или иных вопросов производственной и социальной жизни коллектива. В них в той или иной мере должна выражаться воля коллектива, из чего проистекает их властность, даже некоторая авторитарность, а также официальность и обязательность.

Целями локального регулирования являются налаживание взаимодействия внутри самих организаций, оптимизация отношений членов организации по вопросам внутреннего распорядка, распределение функциональных обязанностей, упорядочение отношений с другими гражданами и корпорациями. Посредством локального (корпоративного) правотворчества регулируются разнообразные вопросы внутренней жизни предприятий, вопросы закрепления их правового статуса, порядка осуществления деятельности и другие вопросы. К таким предприятиям относятся государственные предприятия и учреждения, коммерческие и некоммерческие организации. Собственное нормативное регулирование в каждом из них отличается характерными особенностями, зависящими от формы собственности, целей, которые ставят перед собой члены корпорации.

Таким образом, можно сказать, что локальные акты представляют собой конечное звено всей правовой системы нормативных правовых актов, призванной осуществлять процессы регуляции в органах и организациях всех уровней.

Договорное правотворчество. В современный период большое значение приобретает договорное правотворчество как часть механизма правового регулирования общественных отношений. Оно обусловлено несколькими причинами. Изменения, происходящие в экономической сфере, основаны на широкой самостоятельности хозяйствующих субъектов. Углубление начал федерализма сопровождается развитием договорных связей. Многие отношения граждан и юридических лиц регулируются договорами. По сути дела, практически во всех отраслях права договор приобретает смысл важнейшего средства саморегуляции отношений партнеров.

Договоры различаются как юридические документы и как правовые акты, порождающие разнообразные правоотношения. И нормативные договоры, бесспорно, становятся источником права.

Договоры чаще всего регулируют отношения двух сторон и рассчитаны на установление, изменение и прекращение конкретных правоотношений. Договорные обязательства сторон в этом смысле индивидуализированы и не порождают обязательства для других физических и юридических лиц. Такие договоры являются разновидностью правового акта, который предназначен для применен норм права и носит конкретно-индивидуальный характер.

Нормативные же договоры отличаются установлением правил длительного назначения для широкого круга адресатов, которые должны в соответствии с ними издать правовые акты - постановления и др., заключать соглашения, совершать юридически значимые действия.

Основная характеристика этого вида правотворчества - согласование интересов сторон, добровольность.

Нормативный договор как одно из средств регуляции отношений между определенным кругом субъектов проник практически во все сферы общественной жизни: экономическую, хозяйственную, управленческую и многие другие. Такие соглашения могут быть заключены между различными субъектами права - между государствами, республиками, между правоохранительными органами разных государств. Множество договоров возникает между различными ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации о сотрудничестве, соглашения о программах совместной деятельности, договоры о делегировании полномочий и так далее. Выделяют конституционные, внутрифедеральные, управленческие, функциональные договоры и соглашения, заключаемые между различными государственными органами на добровольной основе. Проводимые переговоры и достижения договоренностей завершаются заключением договоров и соглашений. Содержащиеся в них нормы-обязательства служат основой для принятия других правовых актов и совершения необходимых юридических действий.

Договорное нормотворчество становится все более заметным в общем объеме конституционного и административного правотворчества. Публично - правовые договоры отражают общую тенденцию децентрализации правового регулирования, когда государственные и муниципальные образования, государственные органы заключают договоры в рамках своей компетенции.

3. СТАДИИ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

Содержание правотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий, образующих в своей совокупности то, что называют правотворческим процессом. Под последним понимается - система юридически установленных процедур деятельности соответствующих субъектов, выражающаяся в строго регламентированном порядке подготовки нормативных правовых актов, их обсуждении, принятии и опубликовании.

Несмотря на многообразие видов правотворчества и имеющихся между ними различий, возможно выделить общие, присущие всем видам правотворчества стадии. При этом, стадия правотворческого процесса есть самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Завершение определенной стадии правотворческого процесса свидетельствует о том, что работа по созданию нормативного акта переходит на новую самостоятельную ступень. Таким образом, на каждой новой стадии возникает новое качество создаваемого нормативного акта.

В литературе отсутствует единый подход не только к количеству, но и к названию стадий правотворческого процесса: в одних работах правотворчество складывается по общепринятой схеме из: принятия решения о подготовке проекта, подготовки текста проекта, внесения законопроекта в соответствующий правотворческий орган, обсуждения проекта, принятия проекта, официального опубликования принятого нормативного акта; в других - исключается внесение законопроекта в правотворческий орган; в третьих - к этим стадиям добавляется «изучение эффективности функционирования принятого нормативного правового акта совместно с правоприменительными, иными заинтересованными государственными институтами, органами местного самоуправления и принятие совместных мер по его совершенствованию». Существует и узкое понимание стадий: подготовка проекта нормативного правового акта, его принятие и введение в действие, Нередко ученые выделяют этапы правотворчества. Так, Г.И. Муромцев полагает, что «правотворческий процесс включает в себя два этапа: правоподготовительный (т. е. сбор материалов, разработку концепции будущего акта, составление его первоначального варианта и т. д.) и правоустановительный, или официальное возведение правящей воли в закон».

На общем фоне вышеуказанных исследований заметно выделяется мнение А.С. Пиголкина, который, в свое время, предлагал различать две стадии правотворческого процесса:

1. предварительное формирование государственной воли, внешне выражающееся в составлении проекта нормативного акта (здесь создается как бы модель будущей воли народа, формулируются предложения о том, как эту волю целесообразно оформить). Данная стадия состоит из принятия решения о выработке проекта нормативного акта и подготовки его текста, то есть действий, которые непосредственно не порождают правовых норм, однако они создают основу для последующих стадий, имеющих решающее правотворческое значение, являются подготовительными предпосылками для принятия акта;
2. официальное возведение воли народа в закон, воплощение государственной воли в нормах права. На этой стадии проект нормативного акта превращается в правовой акт, имеющий общеобязательный государственный характер. Такое качество ему может придать только деятельность самого правотворческого органа, уполномоченного на создание правовых норм. В эту стадию включается также доведение принятого нормативного акта до сведения исполнителей, официальное его опубликование. Официальное опубликование обеспечивает презумпцию знания юридической нормы, включение вновь принятого акта в общую систему правового регулирования, реальное его осуществление. Указанную стадию правотворческого процесса автор предлагает дифференцировать следующим образом: официальное прохождение проекта нормативного акта в правотворческом органе и официального опубликования принятого акта.

На основании вышеизложенного А.С. Пиголкин предлагает свое определение правотворческого процесса как всей «процедуры деятельности по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию нормативного акта, в которой участвует как сам правотворческий орган, так и различные подготовительные и вспомогательные органы, общественные организации и граждане».

Ю.А. Тихомиров иначе подходит к решению вопроса о стадиях правотворческого процесса и предлагает выделять следующие стадии:

) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации;

) определение вида органа, субъектов, правомочных принять правовые решения, и вида правового акта;

1. принятие решения о подготовке правового акта;
2. разработка концепции, идеи, анализа будущего акта;
3. подготовка проекта правового акта разработчиком, рабочей группой, органом;
4. предварительное рассмотрение проекта акта;
5. общественное обсуждение проекта;
6. официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур;
7. принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу.

А.Б. Венгеров, не говоря о правотворческом процессе, применительно к различным видам нормотворчества, выделяет этапы законотворческого процесса, среди которых называет такие, как:

) законодательная инициатива;

1. подготовка законопроекта (деятельность рабочих групп, комиссий: выработка концепции, в том числе научно обоснованной, создание текста, правовая экспертиза, пояснительная записка и т. п.);
2. обсуждение (выступление в комиссиях и комитетах законодательного органа, заключения, опубликование для обсуждения и т. п.);
3. принятие закона (внесение на рассмотрение соответствующей палаты, голосование, принятие простым большинством голосов, квалифицированным (2/3, 3/4 и т.д.) от участвующих в голосовании, от всего состава палаты, тайное, открытое, поименное и т.д.);
4. подписание закона (председателем палаты, монархом, президентом, иным главой государства - в соответствии с конституцией, регламентом);
5. опубликование (обнародование) закона (срок, порядок, источник опубликования - официальная газета, ведомости).

В.В. Лазарев и Н.Л. Гранат выделяют шесть стадий правотворческого процесса:

) стадия законодательной (более широко - нормотворческой) инициативы, когда речь идет об официальном первичном действии компетентного субъекта, состоящем во внесении в правотворческий орган или предложения об издании нормативного акта, или подготовленного проекта акта. При этом круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, строго очерчен в законодательстве, так как законодательная инициатива, в отличие от любого другого обращения в правотворческий орган с законопроектом, предполагает юридическую обязанность компетентного органа рассмотреть поступивший проект или предложение);

) решение компетентного органа о необходимости издания акта, выработке его проекта, включении в план законопроектных работ и т.п.;

) разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение (процедуры того и другого различаются в зависимости отважности проекта, от того, кому поручена его разработка, а также от характера будущего нормативного акта (общегосударственный акт или ведомственный). Наиболее важные проекты выносятся на всенародное обсуждение. В подготовке других принимают участие консультативные группы ученых и специалистов);

) рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять;

1. принятие нормативного акта;
2. доведение содержания принятого акта до его адресатов.

С.С. Алексеев выделяет всего три обязательные стадии правотворчества (как законотворчества) и одну субсидиарную (факультативную). Это:

) законодательная инициатива;

) принятие подготовленного законопроекта в законодательном органе к рассмотрению и последующее обсуждение законопроекта;

1. принятие законопроекта;
2. официальное опубликование закона.

Таким образом, в юридической теории и практике, решая вопрос о стадиях процесса правотворчества, исследователи, за редким исключением, фактически рассматривают проблемы стадий законотворчества. Происходит непроизвольная и ничем не оправданная подмена одного понятия и явления другим.

Анализ вышеприведенных позиций позволяет сделать вывод о том, что правотворчество обязательно проходит следующие стадии, а именно:

1. принятие решения о подготовке правового акта;
2. подготовка проекта правового акта;
3. обсуждение проекта правового акта;
4. принятие правового акта;
5. опубликование правового акта.

Полагаем, что ряд предлагаемых стадий самостоятельного выделения и анализа не требуют. Так, изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации, возможно признать стадией правотворческого процесса, однако лишь в том случае, если последний понимать весьма и весьма широко. Однако, с учетом ранее выраженного мнения об узком понимании правотворчества, признание всего вышеперечисленного самостоятельной стадией правотворческого процесса - излишне.

Определение вида органа, субъектов, правомочных принять правовые решения, и вида правового акта тесно связано с первой стадией и подчинено уже существующим правовым актам, в которых закреплена компетенция органов государства, потому, как кажется, не может быть выделена как самостоятельная стадия правотворческого процесса.

Законодательная инициатива не может являться стадией правотворческого процесса, так как является стадией более узкого законотворческого процесса, являющегося лишь видом правотворческого процесса.

Разработка концепции, идеи, анализа будущего акта не может быть самостоятельной стадией правотворческого процесса, так как органично соединена с подготовкой проекта правового акта и является элементом стадии, но не стадией как таковой.

Предварительное рассмотрение проекта и его общественное обсуждение имеет смысл объединить в одну стадию, так как и то, и другое происходит до принятия самого акта и различается, в основном, лишь по субъекту.

Вызывает сомнение высказывание А.С. Пиголкина о том, что «представляется неверным относить вступление нормативного акта в силу к числу стадий правотворческого процесса», так как «стадия правотворческого процесса всегда выступает этапом деятельности по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. …Вступление вновь принятого акта в силу - это юридический факт, который свидетельствует о начале официального действия содержащихся в нем норм. Оно представляет собой юридически значимое последствие принятия или опубликования акта, а не какое-либо действие законодателя». Представляется, что официальное значение нормативному акту как раз и придается только в момент вступления его в силу, так как до этого момента нормативный акт попросту не существует, он не значим для правовой системы, для системы законодательства, для правоприменителя.

В качестве самостоятельной стадии правотворческого процесса не должны рассматриваться организационные действия, которые в своей совокупности создают все необходимые условия для успешной реализации правотворчества, но в то же время не представляют какого-либо отдельного этапа деятельности по выработке нормативного акта. Например, деятельность по учету, анализу и обобщению предложений по совершенствованию законодательства создает условия для реализации правотворческой деятельности, однако стадией последней не является.

Первая стадия правотворчества - это принятие решения о подготовке проекта нормативного правового акта. Именно с этого момента у некоторых субъектов появляются права и обязанности по поводу создания нормативного акта того или иного рода; возникает правоотношение. Правотворческое решение о подготовке проекта нормативного правового акта основывается «на процессе исследования взаимодействия объективных и субъективных факторов, определяющих необходимость нового правотворческого решения».

Решение о подготовке правового акта может быть принято в различных формах: а) может состоять в поручении вышестоящего органа нижестоящему разработать проект конкретного акта; б) решение может принять по собственной инициативе орган, на который возложена общая юридическая обязанность подготовки проектов правовых актов (например, Правительство); в) правотворческий орган или его руководство могут принять решение подготовить проект правового акта своими силами или поручить специально созданной при правотворческом органе комиссии; г) обязанность подготовки проектов правовых актов может заранее предусматриваться планом подготовки проектов, утвержденным или одобренным вышестоящим органом.

Принятие решения о подготовке проекта нормативного правового акта предполагает право каждого субъекта выступить с инициативой подготовки такого проекта или с предложением о разработке соответствующего акта. Речь идет о правотворческой инициативе, реализация права которой может служить основанием того, чтобы правотворческий орган начал свою правотворческую деятельность». Правотворческий орган, таким образом, получает, с одной стороны, информацию о возникших в общественно-политической деятельности новых явлениях, требующих издания нового нормативного акта, с другой - информацию о тех недостатках действующего законодательства, которые требуют устранения.

Говоря о понятии «правотворческая инициатива», следует отграничивать его от понятия «законодательная инициатива». Как уже было ранее указано, законодательная инициатива, являясь первой стадией законодательного процесса, представляет собой форму правотворческой инициативы, реализуемую в «сфере законотворчества - особом виде правотворчества, направленном на создание законов в точном, формальном смысле слова как актов высшего законодательного органа». Перечень субъектов законодательной инициативы закрепляется конституционно и «предоставляется только наиболее основным, компетентным органам законодательной, судебной, исполнительной власти, а также самим законодателям».

Как правило, активная роль в принятии решения о подготовке проекта нормативного правового акта принадлежит государственным органам. Но он может быть подготовлен и по инициативе или предложению президента, правительства, министерств и ведомств путем создания рабочих групп, которыми впоследствии инициируются ряд актов. С правотворческой инициативой могут выступать политические и общественные объединения, сотрудники научных учреждений, ведущие специалисты в различных отраслях знаний.

Вторая стадия - подготовка проекта нормативного правового акта. Работу над проектом осуществляет тот орган, который инициировал проект либо которому поручено его разработать. На данной стадии ведется работа над текстом нормативного правового акта, разрабатывается концепция, если это - закон, если же - другой нормативный акт, то подготавливаются его основные положения.

В практике отечественного правотворчества сложились определенные требования, предъявляемые к составлению проектов нормативных актов:

а) проект должен соответствовать назревшим общественным потребностям. Соблюдение этого правила столь важно, что оно должно быть юридически закреплено с тем, чтобы не допустить внесения ненужных проектов. Для повышения уровня проектов нормативных актов необходимо требовать обоснования их принятия всеми объективными данным, в частности должно быть тщательно проверено и обосновано наличие реальных возможностей, материальных, трудовых и иных ресурсов для проведения мер, предусмотренных в проекте.

б) предлагаемый проект должен содержать оптимальные нормативные решения, которые отвечали бы потребностям сегодняшнего дня и воздействовали бы на общественные отношения наиболее эффективным способом при наименьших отрицательных побочных результатах.

в) проектом должно быть учтено место будущего акт в единой системе законодательства, его роль как нового компонента правового регулирования отношений в обществе.

Как отмечается в литературе, перед проектантами встают три задачи поискового плана: 1) сформулировать эффективно действующие нормы права; 2) создать надежный механизм их реализации в конкретных отношениях; 3) согласовать нормы права с системой действующего законодательства.

Вторая стадия (условно) может состоять из следующих элементов:

Во-первых, предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта правового акта. На данном этапе весьма важно получить подробную информацию о действующем законодательстве по затрагиваемому вопросу, проанализировать его состояние, практику применения. Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, социальные, юридические, экологические и другие, а также «просчитаны» возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т.д.

Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того довольно значительную разбалансированность и внутреннюю противоречивость законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу. Уместно также составление справки о зарубежном законодательстве по теме проекта.

В ходе подготовки проекта нормативного правового акта, важное значение имеет утверждение плана или графика работ над проектом и подбор материалов, необходимых для разработки проекта.

На начальной стадии работы вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции.

Во - вторых, разработка текста первоначального варианта проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы.

К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих проект того или иного акта, привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира, предприниматели, квалифицированные юристы. Главное при этом - обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм и деловитость.

В подготовке проектов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.

Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам либо заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это дает возможность получить неординарные решения, отразить плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное решение того или иного вопроса.

В - третьих, доработка и согласование проекта. Важно создать условия, обеспечивающие конструктивное творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтернативных проектов. В этом одна из важных предпосылок подготовки обоснованного качественного решения.

Подготовленные проекты должны быть подвергнуты всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной, экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы. После учета замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется.

В - четвертых, окончание работы над проектом правового акта. Состоит из решения органа, готовящего проект, о направлении его на рассмотрение правотворческого органа. Правоотношения по выработке первоначального текста проекта на этом этапе исчерпываются, вместо них возникают новые правоотношения, связанные с необходимостью рассмотреть в официальном порядке проект и принять по нему определенное решение.

Третья стадия - обсуждение проекта нормативного правового акта.

Обсуждение может проходить в форме парламентских слушаний, рецензирования проекта научно-исследовательскими учреждениями, отзывов и заключений правительства, согласования с заинтересованными органами и организациями. Последняя форма применима к тем случаям, когда проекты нормативных правовых актов разрабатываются по инициативе правительства и до их представления они подлежат согласованию с заинтересованными органами и организациями. Возможно и общественное обсуждение проектов, осуществляемое вне рамок представительного органа. Разновидностью последнего является всенародное обсуждение, проводимое по значимым и спорным вопросам предполагаемого нормативного правового акта, проект которого публикуется в газетах и журналах, рассматривается в трудовых коллективах предприятий и учреждений, общественных объединениях. Обсуждение может проходить и на соответствующих конференциях, встречах депутатов с избирателями. Проекты нормативных правовых актов, «вынесенные на обсуждение, публикуются в официальных изданиях, специализированных журналах, освещаются в иных средствах массовой информации».

В юридической литературе имеется точка зрения, согласно которой обсуждение проекта правовой нормы (нормативного акта) является факультативной стадией, поскольку обсуждение проекта - это часть процедуры принятия, самой по себе опосредованной правовыми нормами, поэтому не всегда требующейся (например, при единоличном принятии нормативного акта - Президент РФ, работодатель при принятии локального нормативного акта трудового законодательства).

Четвертая стадия правотворчества - принятие нормативного правового акта. Заключается в том, что уполномоченный на то субъект дает свое согласие на действие нормативного правового акта. Здесь возможно и отклонение проекта.

На данном этапе проект нормативного правового акта рассматривается непосредственно в правотворческом органе. Эта стадия характеризуется возникновением правоотношения между субъектом, подготовившим проект и правотворческим органом, связанные с действиями по передаче акта в правотворческий орган и правоотношения внутри правотворческого органа, связанные с действиями по рассмотрению, доработке во внутренних вспомогательных подразделениях правотворческого органа. Здесь «уясняется концепция законопроекта или рассматриваются основные положения иного нормативного правового акта», дорабатываются его отдельные пункты и вносятся поправки либо принимается решение об отклонении. Особое внимание должно быть уделено проверке «лингвистических ошибок, внутренних противоречий, правильности взаимосвязей статей».

Четвертую стадию условно можно разделить на несколько этапов:

1. официальное внесение проекта правового акта в правотворческий орган (при этом предполагается соблюдение трех условий: проекты вносятся только в письменной форме; вносится не просто предложение о необходимости подготовки и утверждения правового акта и даже не отдельные формулировки предполагаемых решений, а именно готовый проект со всеми нужными атрибутами соответствующего акта; проект должен вноситься в тот орган, в компетенцию которого входит разрешение вопросов, составляющих содержание проектируемого акта);
2. рассмотрение и доработку проекта во вспомогательных подразделениях и аппарате правотворческого органа;
3. включение в повестку дня заседания правотворческого органа рассмотрения внесенного проекта;
4. обсуждение проекта правового акта на заседании правотворческого органа;
5. принятие официального решения по проекту правового акта.

Принятие нормативного правового акта может осуществляться по-разному. В коллегиальных органах нормативный правовой акт принимается голосованием, в органах, основанных на единоначалии, - подписанием подготовленного проекта. Обязательным условием при принятии проекта голосованием является кворум, т. е. необходимое количество депутатов, присутствующих на заседании законодательного органа, и определенное число голосов, поданных за предложенный проект. Как правило, это 50% плюс один человек. В некоторых странах кворум составляет 1/3 депутатов палаты. Принятие законопроекта необходимым числом голосов завершает его прохождение через палату законодательного органа, а в двухпалатном парламенте означает его переход в другую палату для обсуждения, хотя в ряде государств отдельные проекты законов принимаются только в одной палате.

Подписание нормативного правового акта заключается в его санкционировании высшим должностным лицом государства. Иногда проект подписывается исполнительной властью или председателями и секретарями палат законодательного органа.

Если нормативный правовой акт подписывает глава государства, то он может и не согласиться с законопроектом или его отдельными положениями, то есть он реализует право вето. Вето может быть направлено на то, что закон не будет принят вообще или будет возвращен в парламент для его доработки и повторного принятия. Во многих странах отказ подписать закон не допускается, за исключением некоторых законопроектов, например, снижающих или превышающих статьи расходов, предложенные исполнительной властью.

Заключительной стадией правотворчества является опубликование нормативного правового акта.

После подписания нормативный правовой акт публикуется и вступает в силу. Основным видом обнародования является публикация нормативного правового акта в официальном источнике и обнародование через средства массовой информации, рассылку в государственные органы, предприятия и организации. Таким образом, обычно обнародуются законодательные акты, нормативные решения Президента и Правительства. Во многих странах установлено правило, согласно которому неопубликованный в официальном издании акт (кроме актов, содержащих государственную или военную тайну) не влечет правовых последствий и лицо (орган) не несет юридической ответственности за нарушение его предписаний.

Так, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», официальным опубликованием названных актов считается их первая полная публикация в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.

Таким образом, официальное опубликование - основной способ обнародования законов, заключающийся в имеющем официальное юридическое значение и нормативно урегулированном объявлении во всеобщее сведение полного и точного текста принятого закона в источнике официального опубликования.

Нормативные правовые акты, принимаемые федеральными или региональными органами исполнительной власти, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения, организации. Акты местных органов самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также развешиваются на видных местах.

Но не все нормативные акты публикуются в общедоступной печати. Например, внутриведомственные акты, регулирующие порядок внутри конкретного ведомства, не доводятся до граждан через средства массовой информации, а регистрируются в органах Министерства юстиции.

Вступление в силу закона завершает правотворческий процесс, так как этим официально реализуется стоящие перед правотворчеством задачи.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование правотворчества в современной России позволяет сделать определенные выводы.

Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение.

После принятия Конституции Российской Федерации стали проводиться крупные преобразования в правовой системе государства. Быстро меняющиеся общественные отношения вызвали принятие большого количества нормативно-правовых актов. В связи с этим перед теорией права и государства возникла необходимость формировать теоретические концепции, научные выводы и положения, практические рекомендации и предложения, связанные с правотворческой деятельностью.

Одним из проблемных вопросов в этой области является определение понятия «правотворчество». Традиционное представление о правотворчестве как о форме или виде государственной деятельности, направленной на создание, изменение или упразднение правовых норм, называют правотворчеством в узком смысле слова. В широком понимании данного понятия правотворчество определяется как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур.

По мнению автора дипломной работы, правотворчеству характерны следующие признаки. Во-первых, оно представляет собой организационно-правовую деятельность государства, а также иных субъектов правотворчества, непосредственно направленную на создание, изменение или отмену правовых норм; во-вторых, правотворчество нацелено на образование единой внутренне согласованной системы норм права; в-третьих, оно является созидательно-интеллектуальной деятельностью; в-четвертых, правотворчество является процессуальной деятельностью, так как оно имеет определенные стадии и осуществляется в установленном порядке; в-пятых, общая цель правотворческой деятельности - регулирование общественных отношений, которая определяется направленностью всего праворегулятивного процесса, целью второго порядка является создание, изменение или аннулирование правовой нормы.

Итак, правотворчество - это деятельность, направленная на создание правовых норм, их изменение, а при необходимости и отмену, которая носит интеллектуально - волевой, управленческий характер, осуществляется уполномоченными субъектами с применением определенных методов и способов в рамках соответствующих процедур, с целью удовлетворения потребности в регулировании общественных отношений.

Проведенное исследование позволяет утверждать, что понятие «правотворчество» - более узкое и в то же время более качественно насыщенное, отражающее активность процесса больше, чем понятие формирования права (правообразование). Правотворчество начинается тогда, когда потребности общественного развития уже определились, необходимость нововведений назрела и выражена по большей части в политических решениях и на этой основе в процесс правообразования вступают компетентные органы. По своему значению правотворчество представляет собой решающую, конститутивную стадию правообразования, его логическое завершение.

Необходимо также различать термины «правотворчество» и «нормотворчество». Нормотворчество включает в себя такие виды как социально-техническое и собственно социальное нормотворчество. Последнее включает в себя как непосредственно правотворчество (в том числе законотворчество), так и внеправовое нормотворчество (формирование корпоративных, религиозных, и иных норм). Таким образом, всякое правотворчество охватывает нормотворчество как процесс, но не всякое нормотворчество становится правотворчеством и тождественно ему.

Понятие «правотворчество» является близким по смыслу, но далеко не тождественным понятию «законотворчество». Правотворчество и законотворчество представляют собой взаимосвязанные, однако существенно отличающиеся друг от друга феномены. Их отличие обусловливается следующими факторами. Во-первых, законотворчество представляет собой результат непосредственной деятельности государственных органов и предметом своим имеет публичные отношения. В свою очередь, правотворчество может осуществляться как на уровне государственных органов, так и в процессе деятельности негосударственных структур, которым государство делегирует полномочия, связанные с реализацией правотворческой функции. При этом в качестве предмета правотворчества наряду с публичными, могут рассматриваться и частные отношения. Во-вторых, в качестве функции законотворчества следует рассматривать разработку и принятие нормативно-правовых актов, тогда как в процессе правотворчества наряду с нормативно-правовыми актами (законодательными), формируются и наделяются юридической силой другие источники права (прецеденты, договоры, обычаи). В-третьих, законотворчество осуществляется в порядке строго определенных государством процедур в четко установленные сроки. В свою очередь, правотворчество наряду с формализованными процедурами включает процессы неформального характера, осуществляемые по принципу «разрешено все, что не запрещено законом». В-четвертых, в отличие от правотворчества в собственном, буквальном смысле слова, законотворчество порождает не всю систему нормативно - правовых актов, только те из них, которые по всем признакам, т.е. по форме и содержанию являются законами.

По нашему мнению, для дифференциации правотворчества должны быть использованы следующие основания: во-первых, субъектный состав правотворчества; во-вторых, особенности регламентации правотворческого процесса; в-третьих, виды нормативных правовых актов, определяемых законами; в-четвертых, тема будущего нормативного правового акта.

Вышеназванные критерии позволяют выделить шесть видов правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, прямое, непосредственное правотворчество, локальное правотворчество, правотворчество местного самоуправления, договорное правотворчество.

Содержание правотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий, образующих в своей совокупности то, что называют правотворческим процессом. Под последним понимается - система юридически установленных процедур деятельности соответствующих субъектов, выражающаяся в строго регламентированном порядке подготовки нормативных правовых актов, их обсуждении, принятии и опубликовании.

Несмотря на многообразие видов правотворчества и имеющихся между ними различий, возможно выделить общие, присущие всем видам правотворчества стадии, а именно: 1) принятие решения о подготовке правового акта; 2) подготовка проекта правового акта; 3) обсуждение проекта правового акта; 4) принятие правового акта; 5) опубликование правового акта.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что для решения задачи по формированию правотворческой базы Российской Федерации, уполномоченным субъектам необходимо четко ориентироваться в сложном комплексе теоретических, практических проблем организационно-правового порядка в области правотворческой деятельности. Четкое сопоставление понятийных характеристик основных категорий правотворчества, предельное внимание к выработанным в юридической науке и практике путям решения соответствующих проблем, позволит хоть на шаг приблизиться к пока еще призрачной цели построения в Российской Федерации подлинно правового государства.

Список использованных источников

Нормативные правовые акты

1.Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

.О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 22.07.2010) // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

.О референдуме: Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.

.О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания: Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ (ред. от 22.10.1999) // СЗ РФ. 1994. № 8, Ст. 801.

.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.11.2010) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

.О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД (ред. от 26.11.2010) // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

.О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от 25.12.2009) // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635.

.Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации: Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 15.05.2010) // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

.О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 (ред. от 15.05.2010) // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

Литература

10.Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. М., 1981.

.Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1994.

.Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999.

.Алешкова Н.П. Современное понятие муниципального правотворчества // Административное и муниципальное право. 2009. № 5.

.Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормативный процесс в Российской Федерации: Монография. Барнаул, 2002.

.Бобылев А.И. Правотворчество и правотворческий процесс // Право и государство. 2006. № 6.

16.Боровикова Ю.Л. Правовые акты федеральных министерств и ведомств: характеристика и виды. M., 2004.

17.Варламова Н.В. Правотворчество и правообразование. // Правотворчество и законность. М., 1999.

.Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М., 2000.

.Горшенев В.М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. М., 1963.

.Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004.

.Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н.Новгород, 1994.

.Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998.

.Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 120.

.Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2004.

.Иванников И.А. Толковый словарь по теории права. Ростов-на-Дону, 2005.

.Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. М., 2007.

27.Кашанина Т.В. Корпоративные акты. М., 2004.

.Кашанина Т.В. Корпоративное (внутрифирменное) право. М., 2005.

.Кашанина T.B. Законотворчество как форма выражения политики // Право и государство: теория и практика. 2005. № 7.

.Кайтаева Х.И. Правотворчество в правовом государстве. Дис. … канд. юрид. наук. М. 2005.

.Керимов Д.А. Культура и техника правотворчества. М., 1991.

.Ковачев Д.А. Механизм правотворчества в социалистическом государстве. М., 1977.

.Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. М., 2004.

.Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учебное пособие. М., 1998.

.Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов /Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.Л. Лейбо, Л.М. Эйтина. М., 2000.

.Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник. М., 1998.

.Лукин Д.Г. Право законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ: Дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2005.

.Лукич Р. Методология права. М., 1981.

.Мазуренко А.Л. Виды и субъекты правотворческой политики // Вестник Волжского ун-та им. В. H. Татищева. Вып. 42. Тольятти, 2004.

.Макуев Р.Х. Теория государства и права: Учебник. М., 2010.

.Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 2006.

.Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2005.

.Научные основы советского правотворчества / Под ред. P.O. Халфиной. М., 1981.

.Назаренко Г.В. Теория государства и права: Учебный курс. М, 2007.

.Нашиц А. Правотворчество: теория и законодательная техника. М., 1974.

.Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1999.

.Общая теория государства и права: Академический курс: В 3-х т. / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2007.

.Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / Под ред. M.H. Марченко. M., 1998.

.Общая теория государства и права: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2000.

.Общая теория права / Под общ. ред. А.С. Пиголкниа. М., 1998.

.Общая теория права. Курс лекций. / Под общ. ред. В.К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993.

.Общая теория права: Учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.Ф. Казьмин, В.В. Лазарев и др.; Под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 1998.

.Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1970.

.Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. М., 1996.

.Орехова Н.Л. Законотворчество: теоретико-правовые аспекты: Дис. ...канд. юрид. наук. М., 2003.

.Осипов М.Ю. Виды и основные стадии правотворчества и правового регулирования. // Современное право. 2010. № 4.

.Осипова Е.В. Понятие правотворчества в теории права: цели и значение. // Научные труды Рос. академия юр. наук. Вып. 4. В 3-х т. М., 2004.

.Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999.

.Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8.

.Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. Автореферат докторской диссертации. М., 1972.

.Пиголкин А.С., Студеникина М.С., Рахманина Т.Н. Проблемы совершенствования российского законодательства // Юридический мир. 1998. № 11-12.

.Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации М., 1996.

.Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974.

.Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2008.

.Рассолов. М.М. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие. М., 2007.

.Руденко В.Н. Институт народной правотворческой инициативы в современном конституционализме // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 2.

.Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003.

.Самощенко И.С. О правовых формах осуществления функций Советского государства // Сов. государство и право. 1956. № 3.

.Синюков В.Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. Саратов, 1994.

.Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2000.

.Суставова Е.Н. Делегированное законодательство // Журнал российского права. 1998. № 8.

.Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. М., 2007.

.Теория государства и права / Отв. ред. Н.Г. Александров. М., 1974.

.Теория государства и права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2003.

.Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2007.

.Теория государства и права: Учебник / Под ред. B.К. Бабаева. М., 2001.

.Теория государства и права: Учебник для вузов. / Авт. кол.: С.С. Алексеев, С.И. Архипов, Г.В. Игнатенко и др.; Отв. ред. В.Д. Перевалов. М., 2007.

.Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М.М. Рассолова, B.O. Лучина, Б.С. Эбзеева. М., 2004.

.Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. М., 2002.

.Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М. Карельского и В.Д. Перевалова. М., 2001.

.Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982.

.Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно - практическое и справочное пособие. М., 1999.

.Толкачев Е.А. Нормативный договор в российской правовой системе: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006.

.Троицкий B.C. Делегированное законотворчество: теория и практика: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

.Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. СПб., 1998.

.Ухина С.В. Локальное нормотворчество (вопросы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук. Коломна, 2005.

.Фаткуллин Ф.Н. Проблемы общей теории социалистической правовой надстройки. Науч. ред. М.Х. Фарукшин. Том первый. Казань., 1980.

.Червонюк В.И. Теория государства и права: Учебник. М., 2006.

.Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества на материалах МВД России: Дис. …канд. юрид. наук. М., 2000.

91.Шамаров В.М. Принципы правотворчества: классификация и содержание // Вестник Екатерининского института <http://elibrary.ru/issues.asp?id=27945&selid=640756>. 2009 <http://elibrary.ru/issues.asp?id=27945&jyear=2009&selid=640756>. № 2 <http://elibrary.ru/contents.asp?issueid=640756&selid=12847002>.

.Шидловская Т.Ю. Соотношение права и морали в правотворческом процессе (на примере Российской Федерации). Дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2002.

.Шмелев А.В. Референдум как объект теоретико-правового исследования: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006.

.Шумаков А.И. Взаимообусловленность законотворческого и законодательного процесса в контексте современного российского правотворчества // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №4.

.Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорин. М., 2001.