Депутатская неприкосновенность
Министерство
образования и науки российской федерации
Федерального
государственного бюджетного образовательного учреждения высшего
профессионального образования
«Восточно-Сибирский
государственный университет технологии и управления»
(ФГБОУВПО
ВСГУТУ)
МРИПК
Кафедра
«Теории государства. Государство и право.
Конституционное
право»
КУРСОВАЯ
РАБОТА
По
дисциплине «Конституционное право Российской Федерации»
на
тему: «Депутатская неприкосновенность»
Исполнитель
студент
заочной формы обучения набор 2011г
Моглоев
Борис Баирович
Руководитель
работы
Д.Ц.
Намжилова
г.
Улан-Удэ,
2013г.
ВВЕДЕНИЕ
Понятие «депутатская неприкосновенность» имеет
очень важное значение для развития представлений о народовластии, разделении
властей, парламентаризме. В большинстве стран мира в той или иной мере
признается право осуществлять особый порядок привлечения к уголовной и
административной ответственности депутатов законодательных органов. Органы
представительной власти, депутаты обязаны не только принимать разумные и справедливые
законы, но и контролировать расходование финансовых и материальных средств,
критиковать незаконные действия и решения органов исполнительной власти. Для
обеспечения независимой депутатской деятельности необходимо защищать
избранников народа от необоснованных нападок и возможного преследования за
высказанное мнение, результат голосования или иную депутатскую деятельность.
Именно такие депутаты нуждаются в парламентском иммунитете или иначе -
депутатской неприкосновенности, которая является не личной привилегией, а
частью их публично-правового статуса.
ХХ век стал в сфере парламентского права эпохой
правового оформления депутатской неприкосновенности (иммунитета). Вместе с тем
к ХХI веку иммунитет
депутатов стал подразделяться на постоянный (в большей части государств) и
прерывчатый (США, Франция, латиноамериканские государства). Прерывчатость
иммунитета означает прерывание действия иммунитета во времени, но не в
пространстве. Обоснованием перехода части стран к непривычному нашей стране
прерывчатому иммунитету депутатского корпуса стали многочисленные
злоупотребления депутатской неприкосновенностью.
Нельзя не согласиться с теми учёными, точка
зрения которых строится на признании того, что особенности правового статуса
отдельных должностных лиц обусловлены необходимостью установления
дополнительных гарантий их неприкосновенности в связи со служебной
деятельностью, что необходимо прежде всего как гарант политического плюрализма
и свободы слова избранников народа, как барьер от попыток преследования депутатов
за политические убеждения. Но такая ситуация делает Государственную Думу крайне
привлекательной для криминальных элементов.
Присутствие криминальных элементов в структуре
органов государственной власти - реальная проблема. Причём, если раньше это
удавалось скрыть (или масштабы были сравнительно меньше), то сейчас в каждом
печатном издании так или иначе затрагивается этот вопрос. А, как известно, СМИ
играют немаловажную роль в формировании общественного мнения. Недаром их
называют «четвёртой» властью. Поэтому неудивительны пессимистичные настроения
общественности по проблеме депутатской неприкосновенности.
Предметом данной курсовой работы являются
пределы депутатской неприкосновенности, а объектом - правовой статус
парламентария.
Целью является исследование депутатской
неприкосновенности как демократического института. Задачи: 1) разъяснить
понятие правового статуса парламентария; 2) определить понятие и сущность
неприкосновенности (иммунитета) членов парламента; 3) определить материальные и
социальные гарантии парламентария; 4) рассмотреть ответственность за нарушение
статуса членов парламента; 5) рассмотреть проблему злоупотребления депутатской
неприкосновенностью; 6) выяснить необходимость отмены депутатской
неприкосновенности. При исследовании необходимо использовать методы анализа,
синтеза, дедукции, индукции и сравнительно-правовой. Информационную базу
составляют работы И. С. Данилова, который рассматривает депутатскую
неприкосновенность в современных условиях, А. В. Малько, исследовавшего
депутатскую неприкосновенность с точки зрения теории и практики, А. В. Рощина,
проанализировавшего новый Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и
статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации» и Н. М. Колосовой, рассмотревшей необходимость отмены депутатской
неприкосновенности.
ГЛАВА 1. ОБЩИЕ
ПОЛОЖЕНИЯ ДЕПУТАТСКОЙ НЕПРИКОСНОВЕННОСТИ
.1 Правовой статус
парламентария
Членом Совета Федерации в соответствии с
Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации» является представитель субъекта РФ:
законодательного органа государственной власти субъекта РФ и исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ. Им может быть избран (назначен)
гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ
правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Депутатом
Государственной Думы признаётся избранный народом представитель, уполномоченный
осуществлять законодательную власть в Государственной Думе и иные полномочия,
предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законом. Депутатом
Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший на день
голосования 21 года.
Члену Совета Федерации и депутату
Государственной Думы при осуществлении ими своих полномочий обеспечиваются
условия для беспрепятственной и эффективной реализации их прав и обязанностей,
установленных Конституцией РФ, законами, регламентами палат. В своей
деятельности члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы должны
руководствоваться Конституцией РФ, федеральными конституционными законами,
федеральными законами, Регламентом соответствующей палаты Федерального
Собрания, предвыборной программой и своими убеждениями. Одно и то же лицо не
может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной
Думы.
Срок полномочий депутата Государственной Думы
начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы
Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного
прекращения полномочий.
Формы деятельности определены в Законе для того,
чтобы способствовать парламентариям в осуществлении их законотворческой
деятельности. В то же время это означает установление известных рамок такой
деятельности с тем, чтобы не допустить вмешательства депутатов в прерогативы
исполнительной и судебной власти. В Законе о статусе депутатов проявилась
тенденция к осуществлению некоторых контрольных функций парламентариями по
отношению к исполнительным органам, что отражает инерцию прошлых лет. Весьма
скромно выглядят обязанности членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы - отсутствует, например, закрепление главной обязанности
парламентария: присутствовать на заседаниях своей палаты, чем многие из них
благополучно пользуются. Ничего не говорится в Законе о дисциплинарных
взысканиях, хотя во многих странах это признаётся необходимым.
Формами деятельности парламентариев являются
участие в заседаниях своих палат, комитетах и комиссиях, парламентских
слушаниях, в выполнении поручений палат, обращение к должностным лицам с
требованием немедленного пресечения обнаружившегося нарушения прав граждан,
направление обращений и депутатских запросов в органы государственной власти,
органы местного самоуправления и др.
Формами деятельности депутата Государственной
Думы являются также работа с избирателями, участие в работе депутатских
объединений - фракций и депутатских групп в Государственной Думе.
Деятельность членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы может осуществляться также в иных формах, предусмотренных
Конституцией РФ, федеральными законами и Регламентами палат.
Воспроизведя положения ст. 97 Конституции РФ,
запрещающей депутатам Государственной Думы быть депутатами иных
представительных органов государственной власти и органов местного
самоуправления либо находиться на государственной службе и заниматься другой
оплачиваемой деятельностью, законодатель ничего не сказал о распространении
соответствующих ограничений на членов Совета Федерации. Можно, конечно, это
объяснить тем, что Конституция РФ (ст. 97 ч. 2) запрещает члену Совета
Федерации только быть одновременно депутатом Государственной Думы и что в
отличие от депутатов они свои полномочия осуществляют, как правило, не на
постоянной основе.
Действительно, основной работой члена Совета
Федерации является деятельность в качестве главы законодательного или
исполнительного органа власти субъекта Федерации. Но ведь это обстоятельство не
стало препятствием для распространения на них различных социальных и трудовых
гарантий депутатов Государственной Думы, предоставляемых по основному месту
работы (более подробно о правомерности их установления мы остановимся далее).
Отсутствие в данном Законе, а также в
конституциях (уставах) ряда субъектов Федерации прямых ограничений на
совмещение иных видов деятельности для членов Совета Федерации и глав
законодательного и исполнительного органа власти субъекта Федерации можно
истолковать так, что они одновременно могут быть депутатами других
представительных органов государственной власти и органов местного
самоуправления, находиться на государственной и муниципальной службе,
заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, состоять
членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой
организации. А это не что иное, как реальные условия для поощрения коррупции и
различных должностных злоупотреблений. Вспомним хотя бы публикации на эту тему
в средствах массовой информации, «героями» которых были Бутов В.Я. - Ямало -
Ненецкий автономный округ, Севрюгин Н.В. - Тульская область, Кравцов Ю.А. - г.
Санкт - Петербург и другие.
Правда, справедливости ради необходимо отметить,
что уже в Законе об организации органов государственной власти субъектов (ст.
12 и 18) на глав законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации
распространены, по существу, те же самые ограничения, что и в отношении
депутатов Государственной Думы, кроме запрета на вхождение в состав органа
управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации.
Соответствующие коррективы, видимо, следует внести и в отношении членов Совета
Федерации в Законе о статусе.
1.2 Неприкосновенность
(иммунитет) членов парламента: понятие, сущность
Неприкосновенность (парламентский иммунитет),
закреплённая в ст. 98 Конституции РФ, - один из основных элементов статуса
парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. По своему
содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими
конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Она не является личной
привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным
интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу
осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных
преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем
самым - парламента, их самостоятельности и независимости.
Закрепление неприкосновенности в Конституции РФ
является определённым исключением из общей конституционной норму о равенстве
всех перед законом и судом, что обусловлено необходимостью конституционной
защиты специального статуса парламентария как члена федерального
представительного и законодательного органа. Нарушение положений закона,
регулирующего вопросы неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы, влечёт ответственность, предусмотренную действующим
законодательством.
Члены Совета Федерации и депутаты
Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их
полномочий. Они не могут быть привлечены к уголовной или к административной
ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы,
подвергнуты обыску без согласия соответствующей палаты Федерального собрания,
кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному
досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом
для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность парламентариев
распространяется на их жилые, служебные помещения, багаж, личные и служебные
транспортные средства, переписку, используемые ими средства связи, а также на
принадлежащие им документы.
Члены Совета Федерации и депутаты
Государственной Думы не могут быть привлечены у уголовной и административной
ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие
действия, соответствующие их статусу, в том числе и по истечении срока их
полномочий. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе
отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу
об обстоятельствах, ставших им известными в связи с выполнением ими своих
обязанностей.
Вопрос о лишении членов Совета Федерации и
депутатов Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению
Генерального прокурора РФ соответствующей палатой. Для получения согласия на
привлечение к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в
судебном порядке, на задержание, кроме случаев задержания на месте
преступления, арест и обыск членов Совета Федерации или депутата
Государственной Думы Генеральный прокурор вносит в соответствующую палату
Федерального Собрания представление. Палаты рассматривают это представление в
порядке, установленном Регламентом соответствующей палаты, принимают по нему
мотивированное решение и в трёхдневный срок извещают о нём Генерального
прокурора. При необходимости от Генерального прокурора могут быть истребованы
дополнительные материалы.
Вопрос о привлечении депутата к уголовной
ответственности и лишении его парламентского мандата поднимался в
Государственной Думе, однако палата обычно реагировала на это отрицательно.
Следует отметить, что Федеральный закон о
статусе депутатов устанавливает более широкий, чем указанный в Конституции РФ
перечень случаев, при которых парламентарий не может быть лишён
неприкосновенности без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.
Воспроизводя конституционные положения о депутатской неприкосновенности, о
недопустимости задержания, ареста, обыска, а также личного досмотра депутата,
Закон предусматривает также невозможность привлечения его к уголовной или к
административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и его допроса
без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. В дополнение к
Конституции РФ Закон также устанавливает, что для получения согласия на
привлечение депутата к уголовной или к административной ответственности,
налагаемой в судебном порядке, кроме случаев задержания на месте преступления,
а также на его арест и обыск Генеральный прокурор РФ вносит в соответствующую
палату Федерального Собрания представление.
Особый порядок привлечения депутата к уголовной
или к административной ответственности, налагаемый в судебном порядке,
составляет одну из существенных черт парламентского иммунитета.
По своей природе парламентский иммунитет
предполагает полную защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской
деятельности (реализации депутатских полномочий, выполнении депутатских
обязанностей).
Его нельзя привлечь к уголовной и
административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при
голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата. Если же в
связи с такими действиями депутатом были допущены нарушения, ответственность за
которые предусмотрена федеральным законодательством, возбуждение уголовного
дела, проведение дознания и предварительного следствия, досудебное производство
по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения
его неприкосновенности. Без лишения депутата нерпикосновенности для него не
может наступить ответственности за действия (или бездействие), связанные с
выполнением депутатских обязанностей.
В соответствии со статьёй 98 Конституции члены
Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в
течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы,
подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также
подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено
федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Из Конституции
РФ следует, что неприкосновенность парламентария не означает его освобождения
от ответственности за совершённое правонарушение, в том числе уголовное или
административное, если такое правонарушение совершено не в связи с
осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание
неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового
характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что
означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа
равенства всех перед законом и судом, а с другой - нарушение конституционных
прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью. Поэтому с
соблюдением ограничений, предусмотренных Конституцией РФ, в отношении
парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и
предварительного следствия или производства по административным правонарушениям
вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями
УК и УПК РФ, КоАП РФ без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.
Вместе с тем это не означает лишения
парламентария нерпикосновенности. Следственные действия в отношении членов
Совета Федерации и депутатов Государственной Думы должны осуществляться под
непосредственным надзором Генерального прокурора РФ, ибо именно он вносит в
соответствующую палату Федерального Собрания представление о решении
парламентария неприкосновенности. Если палата, рассмотрев представление,
установленным большинством голосов не примет на основании имеющихся материалов
решения о лишении депутата нерпикосновенности, вопрос о его предании суду
снимается. Без согласия палаты судебное разбирательство не может иметь места.
Во многом депутатский иммунитет требует своего
совершенствования. Само законодательство о статусе депутата порой существенно
затрудняет возможность сбора доказательств.
Так, анализируя ст. 19 и 20 Федерального закона
«О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации», можно заметить, что следователь
или орган дознания, ведущий дело в отношении депутата, вынужден терять при
производстве расследования как минимум несколько дней (испрашивание Генеральным
прокурором согласия палаты о лишении неприкосновенности; вынесение палатой
мотивированного решения), в течение которых законом установлен запрет на допрос
депутата и обыск. Если же учесть, что обыск - это неотложное следственное
действие, проводимое, как правило, внезапно, то испрашивание согласия на его
проведение практически сводит к нулю возможность собрать какие-либо
доказательства по делу. Поэтому можно вполне согласиться с тем, что необходимо
предусмотреть такую меру, как ограничение неприкосновенности, смысл которой
будет заключаться в том, что некоторые следственные действия должны производиться
без какого-либо согласия.
Кроме того, представляется необходимым отменить
существующее ныне положение, когда палата депутатов обладает правом разрешить
или отказать в направлении дела в отношении депутата в суд. Фактически
Государственная Дума присвоила себе прерогативу суда - определять виновность
или невиновность. Ведь если палата принимает решение об отказе в направлении
дела для судебного слушания, дело прекращается, депутат, в отношении которого
было возбуждено уголовное дело и проведено расследование, объявляется палатой
невиновным. Здесь совершенно недопустимо то, что законодательная власть
подменяет собой судебную.
По нашему мнению, правильным был бы такой
порядок, при котором дела, возбужденные в отношении депутатов, направлялись бы
в суд вне зависимости от воли палаты. Только суд вправе определить, виновен
депутат в инкриминируемом ему деянии или нет. А вот вопрос о применении
наказания должна решать палата депутатов.
Необходимо также упростить и порядок возбуждения
уголовных дел в отношении депутатов. Уголовное дело должно возбуждаться вне
зависимости от воли палаты и связи общественно опасного деяния с депутатской
деятельностью. Можно согласиться с положением, что дела, возбужденные в
отношении депутатов, должны быть на особом контроле Генерального прокурора РФ.
1.3 Материальные и
социальные гарантии парламентария
В мировой практике давно признано, что члены
парламента должны получать вознаграждение, которое в конституциях и законах
часто называется «индемнитетом». Вознаграждение включает как заработную плату,
так и ряд других материальных благ, оно исходит из того, что для осуществления
депутатской деятельности парламентарии нуждаются в поездках к избирателям,
привлечении опытных помощников и т. д. Необходимы также медицинское
обслуживание, страхование жизни и другие гарантии. Общество сознательно идёт на
соответствующие расходы, понимая важность создания удовлетворительных
материальных условий для успешного осуществления народными избранниками их
деятельности.
Жизнь и здоровье члена Совета Федерации,
депутата Государственной Думы подлежат обязательному государственному
страхованию за счёт федерального бюджета на сумму годового денежного содержания
федерального министра. Страховые суммы выплачиваются в случаях гибели (смерти)
членов парламента, если гибель (смерть) наступила вследствие телесных
повреждений или причинения иного вреда его здоровью, причинения увечья или
иного повреждения здоровья.
Члены Совета Федерации и депутаты
Государственной Думы освобождаются на срок их полномочий от военных сборов. По
окончании срока полномочий им предоставляется прежняя работа (должность), а при
её отсутствии другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы
или с их согласия в другой организации. Военнослужащие, лица рядового и
начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры,
таможенных органов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы,
избранные депутатами Государственной Думы, по окончании срока их полномочий
вправе продолжить службу или досрочно уволиться со службы.
По окончании срока их полномочий им
предоставляется прежняя должность или с их согласия другая должность по
прежнему или по иному месту службы. Ряд льгот предусмотрен для супруги
(супруга) депутата Государственной Думы, уволенной (уволенному) в связи с
переездом депутата для выполнения им своих полномочий в Государственной Думе. В
случае досрочного роспуска Государственной Думы депутаты этой палаты получают
единовременное денежное пособие.
Федеральный закон устанавливает размер
ежемесячной денежной компенсации расходов члена Совета Федерации, связанного с
осуществлением им своих полномочий, а также ряд других выплат.
Трудо-правовые гарантии, особенно денежное
вознаграждение за депутатскую деятельность, являются одной из важных
предпосылок эффективной работы депутата. Этот вопрос привлекает большое
внимание не только российских избирателей, но и избирателей других государств.
По мнению некоторых ученых - политологов, юристов, сетования по поводу «больших
льгот и привилегий» российских депутатов на зарубежном фоне выглядят не слишком
убедительно. В подтверждение обратимся к опыту зарубежных государств - стран с
устоявшимися демократическими традициями и богатой парламентской культурой.
Так, например, депутаты Палаты общин Парламента
Великобритании получают ежегодное жалование в размере 30,854 фунтов стерлингов
(67 тыс. долл.). Члены Палаты представителей Конгресса США получают жалованье
133,6 тыс. долл. Помимо устанавливаемого жалованья депутаты имеют различные
компенсационные выплаты.
Для депутатов итальянского парламента
вознаграждение не является заработной платой в обычном понимании: оно не
подлежит каким-либо удержаниям, включает в себя средства на секретарские и
представительские расходы. Вместе с тем фактически парламентарии приравнены к государственным
служащим, для которых установлена единая система окладов. Члены итальянского
парламента получают вознаграждение, равное окладу председателя отделения
Верховного кассационного суда. Для сравнения: министры, приравненные к
магистратам высшей квалификации, получают примерно на 20% больше
парламентариев. Япония по уровню оплаты труда членов парламента прочно занимает
первое место в мире, уверенно опережая страны с многовековыми парламентскими
традициями. Депутаты парламента Японии получают 146,2 тыс. долл. в год.
Все депутаты Государственной Думы независимо от
занимаемой в палате должности, за исключением Председателя Государственной
Думы, получают одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение. Депутату
устанавливается ежемесячное денежное вознаграждение в размере денежного
вознаграждения федерального министра, а Председателю Государственной Думы - в
размере вознаграждения Председателя Правительства РФ. Депутату Государственной
Думы и члену Совета Федерации ежемесячно возмещаются расходы, связанные с
осуществлением им своих полномочий, в сумме, равной пяти минимальным размерам
оплаты труда.
Члены Совета Федерации и депутаты
Государственной Думы на территории РФ имеют право бесплатно пользоваться
воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами
городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси.
Члены Совета Федерации и депутаты
Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников: по работе в палате (не
более двух помощников), а также по работе в субъекте РФ или в своём
избирательном округе. Они также могут иметь до тридцати помощников, работающих
на общественных началах.
Перечисленные гарантии являются только
основными. Закон устанавливает и конкретные нормы материального обеспечения
членов парламента.
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ДЕПУТАТСКОЙ
НЕПРИКОСНОВЕННОСТИ
2.1 Ответственность за
нарушение статуса членов парламента
Важное значение с точки зрения обеспечения
парламентариям нормальных условий работы имеет установленная Федеральным
законом о статусе депутатов ответственность за невыполнение их законных
требований; за неправомерное воздействие на парламентариев, членов их семей и
других их родственников; за посягательство на честь и достоинство депутатов
(членов Совета Федерации); за нарушение их неприкосновенности.
Отказ в предоставлении информации Федеральному
Собранию Российской Федерации является преступлением, предусмотренным статьёй
287 Уголовного кодекса РФ. Основной объект преступления - общественные
отношения в сфере функционирования Федерального Собрания РФ. Объективная
сторона состоит:
) в неправомерном отказе в предоставлении
информации - отказ в нарушение законов или подзаконных нормативных актов,
который может быть устным или письменным;
) в уклонении от предоставления информации
(документов, материалов) - завуалированный отказ от предоставления сведений под
различными надуманными предлогами;
) в предоставлении заведомо неполной либо ложной
информации - предоставление лишь части сведений или предоставление информации,
не соответствующей действительности.
Субъективная сторона характеризуется прямым
умыслом.
Субъектом преступления может быть только
должностное лицо, обязанное предоставлять информацию Федеральному Собранию.
Невыполнение законных требований члена Совета
Федерации или депутата Государственной Думы предусматривает ответственность в
соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных
правонарушениях. Невыполнение должностным лицом государственного органа, органа
местного самоуправления, организации или общественного объединения законных
требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы либо
создание препятствий в осуществлении их деятельности влечет наложение
административного штрафа в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров
оплаты труда. Несоблюдение должностным лицом установленных сроков предоставления
информации (документов, материалов, ответов на обращения) члену Совета
Федерации или депутату Государственной Думы влечет наложение административного
штрафа в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.
Статус должностного лица установлен ст. 2.4
КоАП, однако субъектами данного административного правонарушения могут быть
только должностные лица государственных и иных органов.
Основы конституционного статуса депутата
Государственной Думы и члена Совета Федерации определены ст. 97, 98 Конституции
РФ.
Согласно Федеральному закону от 8 мая 1994 г. N
3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 4
августа 2001 г. N 109-ФЗ) членом Совета Федерации является представитель от
субъекта РФ, уполномоченный в соответствии с федеральным законом о порядке
формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ осуществлять в Совете
Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и
указанным Федеральным законом.
Депутатом Государственной Думы является
избранный в соответствии с федеральным законом о выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания РФ представитель народа,
уполномоченный осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные
полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и указанным Федеральным законом.
К законным требованиям члена Совета Федерации,
депутата Государственной Думы относится их право на запрос (применительно к
депутату Государственной Думы - депутатский запрос). Согласно ст. 14
Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ член Совета Федерации, депутат
Государственной Думы (инициатор запроса) вправе направить запрос Председателю
Правительства РФ, членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ,
Председателю Центрального банка РФ, Председателю Центральной избирательной
комиссии РФ, председателям других избирательных комиссий, председателям
комиссий референдума, руководителям иных федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления,
а также Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ,
Государственного фонда занятости населения РФ, Федерального фонда обязательного
медицинского страхования РФ по вопросам, входящим в компетенцию указанных
органов и должностных лиц.
Должностное лицо, которому направлен запрос,
должно дать ответ на него в письменной форме не позднее чем через 30 дней со
дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса, срок.
Инициатор запроса имеет право принимать
непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов, в
том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов. О дне рассмотрения
поставленных в запросе вопросов инициатор запроса должен быть извещен
заблаговременно, но не позднее, чем за три дня до дня заседания
соответствующего органа.
Ответ на запрос должен быть подписан тем
должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, временно исполняющим
его обязанности.
Член Совета Федерации, депутат Государственной
Думы по вопросам своей деятельности в соответствии со ст. 16 Федерального
закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ пользуются правом на прием в первоочередном
порядке руководителями и другими должностными лицами федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов
местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности, лицами
начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских
формирований.
Член Совета Федерации - представитель по
должности от субъекта Федерации в Совете Федерации, статус которого определен
ст. 44.1 Федерального закона от 8 мая 1994 г., наделен правами членами Совета
Федерации.
Невыполнение должностным лицом требований члена
Совета Федерации, депутата Государственной Думы, обусловленных их законными
правами, определенными Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и
статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации», квалифицируется в качестве административного правонарушения.
Создание препятствий в осуществлении
деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы выражается
в действиях (бездействии) должностного лица, не исполняющего трудовые права
члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, их иные социальные
права, предусмотренные указанным Федеральным законом.
Согласно ст. 17 Федерального закона «О статусе
члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации» должностные лица аппарата соответствующей палаты
Федерального Собрания РФ обеспечивают в установленном регламентами палат
Федерального Собрания РФ порядке члена Совета Федерации, депутата
Государственной Думы документами, принятыми палатами Федерального Собрания РФ,
печатными изданиями палат Федерального Собрания РФ, другими документами,
информационными и справочными материалами, в том числе официально
распространяемыми Администрацией Президента РФ, Правительством РФ,
Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ,
Счетной палатой РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, иными
государственными органами.
При обращении члена Совета Федерации, депутата
Государственной Думы по вопросам, связанным с их деятельностью, в органы
государственной власти, органы местного самоуправления, общественные
объединения и организации должностные лица указанных органов, объединений и
организаций безотлагательно (а при необходимости получения дополнительных
материалов - не позднее 30 дней со дня получения обращения) дают ответ на это
обращение и предоставляют запрашиваемые документы или сведения. При этом
сведения, составляющие государственную тайну, предоставляются в порядке,
установленном федеральным законом о государственной тайне.
Если необходимо проведение дополнительной
проверки или истребование каких-либо дополнительных материалов, должностные
лица, указанные в ч. 2 ст. 17 Федерального закона «О статусе члена Совета
Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального собрания
Российской Федерации», обязаны сообщить об этом обратившемуся к ним члену
Совета Федерации, депутату Государственной Думы.
Член Совета Федерации, депутат Государственной
Думы имеют право выступать по вопросам своей деятельности в государственных
средствах массовой информации в порядке, предусмотренном Федеральным законом от
13 января 1995 г. N 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов
государственной власти в государственных средствах массовой информации».
Несоблюдение должностным лицом указанных сроков
предоставления информации члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы
квалифицируется по ч. 2 статьи 17.1 КоАП.
Неправомерный отказ в предоставлении или
уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также
предоставление заведомо неполной либо ложной информации Совету Федерации,
Государственной Думе или Счетной палате РФ, если эти деяния совершены
должностным лицом, обязанным предоставлять такую информацию, квалифицируются
как преступление (ч. 1 ст. 287 УК).
Дела о таких административных правонарушениях
рассматриваются мировыми судьями. При этом следует иметь в виду, что проведение
административного расследования по ним не предусмотрено.
парламент злоупотребление депутатский неприкосновенность
2.2 Проблема
злоупотребления депутатской неприкосновенностью
Общественность давно тревожит то обстоятельство,
что в российских условиях депутатская неприкосновенность приобрела
гипертрофированные черты и стала своего рода прибежищем либо для криминальных
личностей, проталкивающих себя во власть с помощью подкупа, либо депутатов,
практически назначаемых главами исполнительной власти. Тем самым сама
депутатская неприкосновенность стала товаром на рынке коррупционных услуг.
Создался правовой тупик - с одной стороны, безусловная значимость
парламентского иммунитета для добросовестных депутатов, а с другой, -
спекуляции и злоупотребления этим демократическим институтом.
Необходимо заметить, что из всех видов
иммунитетов депутатский иммунитет вызвал наибольшее количество критических
замечаний как в научной литературе, так и в средствах массовой информации. В
частности отмечалось, что понятие депутатской неприкосновенности извращалось и
предпринимались попытки увести высокопоставленных номенклатурных работников от
ответственности.
По данным спецслужб, в Екатеринбурге на выборах
в областную и городскую Думы баллотировались «авторитеты» группировок «Уралмаш»
и «Центр». В Тюменской области одну из самых мощных организованных преступных
групп возглавляет депутат одной из городских дум. В Санкт-Петербурге известно
имя бывшего депутата Юрия Шутова, который обвиняется в самых разных
преступлениях.
Недавно Центризбирком запросил в МВД сведения по
кандидатам в депутаты Государственной думы с целью не допустить проникновения
криминалитета во власть. В результате выяснилось, что двое депутатов от ЛДПР не
указали сведения о своих непогашенных судимостях. Руководство партии, у которой
в этом плане достаточно подмоченная репутация, срочно исключило кандидатов из
своих партийных списков. В партии «Истинные патриоты России» также нашлись два
кандидата, которые не упомянули о своих проблемах с законом. Все остальные
претенденты на звание народного избранника, несмотря на незакрытую или
непогашенную судимость, по закону, имеют право участвовать в выборах. По
некоторым кандидатам есть оперативная информация о связях с представителями ОПГ
и криминальными лидерами. Но это не является причиной для отказа в участии в
предвыборной кампании. Тем не менее для того, чтобы избиратели знали своих
«героев», Центризбирком публикует сведения о криминальном прошлом кандидатов
(см. таблицу).
Среди этих кандидатов оказался и
скандально известный красноярский предприниматель Анатолий Быков
<#"608586.files/image001.gif">
Ознакомившись с публикациями, мы
видим, что каждый автор предлагает своё субъективное решение этой проблемы.
Одни видят его в ограничении депутатских привилегий и упразднении статьи
Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и депутата
Государственной думы», по которой возбуждение и продвижение уголовного дела
невозможно без согласия соответствующей палаты. Другие выступают за полную
отмену неприкосновенности депутатов. Считаем неприемлемой реализацию таких
идей, поскольку это может вызвать необратимые последствия для государства. К
такому серьёзному вопросу следует подходить со всей ответственностью и не
принимать скоропалительных решений.
По мнению Колосовой Н. М., в
условиях нестабильного правового поля выход должен лежать в иной плоскости.
Речь может идти лишь о таких мерах ответственности, которые, во-первых, не
требуют внесения изменений в Конституцию РФ, во-вторых, которые способны
блокировать неконституционную деятельность депутатов и иных лиц, обладающих
иммунитетом, и, в-третьих, которые бы не мешали депутатам действовать
эффективно и оперативно. Особенно важно последнее условие, так как предложения
типа ограничения иммунитета, введения института отзыва депутатов таят в себе
опасность возможности недобросовестного использования правовых средств с целью
блокирования прогрессивной деятельности депутатов. Представляется необходимым
законодательно закрепить механизм наложения конституционных штрафов.
Достоинством такого штрафа является то, что он не относится ни к мерам
уголовной, ни к мерам административной ответственности. Это позволило бы его
применять в отношении тех лиц, кто обладает неприкосновенностью (депутаты,
члены Совета Федерации, судьи и т.д.).
2.3 Отмена
депутатской неприкосновенности: за и против
С парламентским иммунитетом у
депутатов пока всё в порядке. Но в последнее время всё чаще и чаще звучит
мнение, что с неприкосновенностью законодателей надо что-то делать. Похоже,
проблема давно вышла за политические и юридические рамки. Это уже, можно
сказать, нравственный общественный вопрос.
А потому некоторые политики, юристы
и простые граждане поднимают вопрос о ликвидации неприкосновенности или, по
крайней мере, её ограничении. И все-таки нужен ли народным избранникам
иммунитет? С этим вопросом следует обратиться к рядовым гражданам, что и
сделали журналисты газеты «Уральский курьер». Проанализировав результаты опроса,
можно сделать вывод, что, по мнению респондентов, неприкосновенность депутатам
ни к чему, по крайней мере, в таком объёме. Если в понятие «депутатская
неприкосновенность» включать полное освобождение от ответственности, то она не
нужна. Необходимы гарантии личной неприкосновенности в том усеченном виде,
какой принят для депутатов Законодательного собрания. Например, гарантия не
подвергнуться аресту, задержанию прямо на улице. Конечно, кроме тех случаев,
когда человек застигнут на месте преступления, как это было с бывшим депутатом
Морозовым. Нужны гарантии от обыска квартиры, личного обыска. В таких усеченных
рамках они не мешают, так как не освобождают депутата от ответственности за
правонарушение. Ни для кого не секрет, что некоторые депутаты избираются для
того, чтобы избежать преследования. Та неприкосновенность, которая существует у
депутатов Госдумы, когда они просто не подлежат ответственности, чрезмерна. Все
равны перед законом. И действительно. По мнению одного из опрошенных,
«депутатам нужна неприкосновенность, чтобы уходить от закона». Депутатская
неприкосновенность - отличное прикрытие для незаконных махинаций, а потому она
притягивает как магнит тех, кто не чист на руку, кто старается защитить себя, а
не народ, и приумножить свою собственность. Конечно, нельзя говорить о том, что
абсолютно все депутаты используют иммунитет не по назначению. Хочется верить,
что есть и такие, кто до конца будет защищать интересы своих избирателей. Но
факт остаётся фактом: криминальные элементы рвутся к власти и об этом
свидетельствует статистика судимости наших депутатов.
То, что опрошенные почти единогласно
высказались за отмену иммунитета, можно объяснить тем, что люди ещё не до конца
понимают важность этого института и видят только разницу правового положения
простого гражданина и депутата: это первое, что бросается в глаза при детальном
рассмотрении данного явления. Депутаты должны быть равны перед законом. За
совершенные деяния они должны отвечать.
Но есть и такие, которые не берутся
однозначно утверждать: за или против. И это, на мой взгляд, самая правильная
позиция. Вопрос достаточно сложный, его нужно решать не эмоционально, а
рационально. Есть депутаты определенного склада, которые добиваются правды и
начинают, как говорится, лезть, куда не надо. Фабрикуется дело: депутат
перестает интересоваться «нежелательными» вопросами, и другим это урок. С
другой стороны, наложение неприкосновенности заставляет стремиться в депутаты
тех людей, кто имеет темное прошлое. Нужно искать золотую середину.
Представляют интерес результаты
социологического опроса российских граждан, проведенного в июле 2004 г. Фондом
«Общественное мнение» по вопросу необходимости депутатского иммунитета в
нынешних условиях. Результаты показали, что в целом население осведомлено
достаточно хорошо: 86% опрошенных знают, что такое депутатский иммунитет.
Правда, относятся к нему по-разному: поддерживают необходимость иммунитета
только 2% респондентов, объясняя ее необходимостью обеспечить безопасность
депутата, чтобы он не подвергался гонениям за свою «деятельность на благо
страны». И только половина из них (то есть 1%) думает, что «неприкосновенность
существует для того, чтобы депутаты смело работали на пользу страны». Принимают
неприкосновенность как неизбежное зло, но относятся спокойно 43% опрошенных,
24% считают, что «иммунитет» подразумевает право безнаказанно красть и убивать.
Впрочем, на открытый вопрос о том,
что означает выражение «депутатская неприкосновенность», дают содержательный
ответ лишь 43% респондентов. Остальные чаще всего руководствуются эмоциями,
демонстрируя явно негативное отношение к данной привилегии российских депутатов
- 30%.
Говорят, что абсолютно
безответственный депутат, как и депутат, лишенный иммунитета, - две крайности.
А у нас, как известно, крайности любят. И если бы состоялся референдум об
отмене депутатской неприкосновенности, то законодатели лишились бы иммунитета.
Ведь даже в нашем опросе большинство респондентов говорят о том, что
неприкосновенность народным избранникам не нужна, так как среди них могут
оказаться люди, нечистые перед законом.
По мнению председателя Госдумы
Бориса Грызлова, данный вопрос не является актуальным. Неприкосновенность
должна оставаться. Депутат - представитель народа, и он должен быть защищён от
воздействия определенных групп, которые могут попытаться либо дискредитировать
его, либо оказывать на него давление. Статус неприкосновенности в этом случае
необходим, он позволяет депутату отстаивать свои позиции. При этом Грызлов
признал целесообразность сокращения депутатских льгот и привилегий и упомянул о
том, что данный вопрос в настоящее время прорабатывается президиумом «Единой
России».
Вообще поправкам в закон о статусе
депутата, предлагающим ограничить парламентский иммунитет, не везет уже давно.
В 2000 году СПС выступил с инициативой провести по этому поводу всенародный
референдум, но Центризбирком не дал воплотить эту идею в реальность. Потом
подготовленный правыми законопроект 5 месяцев провёл в думском Комитете по
госстроительству, руководимого коммунистом А. Лукьяновым. Кстати, фракция КПРФ
<http://www.aif.ru/search?query=%22%CA%CF%D0%D4%22&from_hs=1> и
выступила главным противником идеи: из 88 членов фракции за ограничение
неприкосновенности проголосовали только 4 человека, 55 высказались «против», 1
воздержался и 28 уклонились от голосования. Объявляя войну депутатским
привилегиям, правые ссылались на опыт стран с развитой демократией. Например,
Великобритании и США. Члены британской палаты общин, как и американские
конгрессмены, пользуются неприкосновенностью только в стенах парламента и
только в связи со своей политической деятельностью. За обычные преступления их
могут судить наравне с обычными гражданами. В России же депутат может убивать и
грабить - привлечь его к ответственности нельзя без одобрения товарищей по
палате. Итак, рассмотрим непосредственные итоги голосования за ограничение
депутатской неприкосновенности.
Поддержали 119 депутатов, против
высказались 133, не голосовали 194. Таким образом, большинство депутатов даже
не пытались высказать своё мнение, проигнорировав голосование. Видимо они не
считают этот вопрос достаточно серьёзным.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Сложившаяся ситуация вызывает массу
разногласий по поводу необходимости депутатской неприкосновенности.
Действительно, проблема существует. Более того, с каждым годом она становится
всё масштабнее. Меры, принимаемые на федеральном уровне, не приносят ощутимых
результатов. Поэтому, чтобы депутатская неприкосновенность, которая по своей
природе является демократическим институтом, не превратилась в застарелое
хроническое заболевание всего общества нужно действовать оперативно и
результативно. Но не стоит бросаться из крайности в крайность, как привыкли
делать наши управленцы. Решение должно быть взвешенным, продуманным и
эффективным.
Таким образом, проблемы депутатской
неприкосновенности существуют, и их надо решать. В последние годы приняты
некоторые меры, направленные на ограничение депутатского иммунитета. Так,
Постановлением Государственной Думы от 9 июня 1995 года внесено изменение в
регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в соответствии с
которым для дачи согласия на привлечение депутата к уголовной ответственности
требуется не две трети, как было раньше, а лишь простое большинство голосов.
Однако отменить полностью иммунитет
депутатов в современных условиях было бы ошибкой. Нельзя делать депутата
беззащитным. Тогда он не сможет бороться, например, с коррупцией, потому что в
результате этой борьбы он может запросто угодить за решетку. Депутата, который
слишком далеко углубился в расследование деятельности какого-то высшего
чиновника, вполне могут остановить, если лишить его депутатского иммунитета.
Поэтому говорить о полной и безоговорочной отмене неприкосновенности депутатов
представляется неуважительным прежде всего по отношению к народу, избранниками
которого они являются и чьи интересы представляют.
Депутатский иммунитет даже по
состоянию на сегодняшний день не может быть назван абсолютным. И хотя
прецедентов лишения неприкосновенности не так уж и много, все-таки они есть (в
частности, были лишены неприкосновенности С. Мавроди и Н. Хачилаев).
Безусловно, проблема должна
рассматриваться и с морально-этической точки зрения. Речь идёт о таких понятиях
как честь, достоинство и совесть. На сегодняшний день они отсутствуют
практически у всех народных избранников. Термин «народный избранник» здесь
наиболее уместен, потому что на плечи избранного ложится груз ответственности
за тех, кто его избрал, тех, чьи интересы он должен продвигать. Однако, факты
повсеместного злоупотребления депутатскими привилегиями говорят сами за себя.
Такие привилегии даны для осуществления общественных, а не личных, депутатских
целей. Получается, что закон защищает не уполномоченного на представление
интересов народа, а обычного жулика, оказавшегося в нужное время в нужном
месте. Об этом следует задуматься, и пока обществом не будут усвоены понятия
честь, достоинство и совесть, говорить о построении правового государства не
имеет смысла.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Нормативные
правовые акты
.
Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 2. дек. 1993
г. // Российская газета, 25 декабря 1993.
.2.
Федеральный закон от 08.05.1994 №3-ФЗ (ред. от 30.01.2007) «О статусе члена
Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации»// СЗ РФ, 20.11.1995, №47, ст. 4471.
Специальная
литература
.
Агапов А. Б. Постатейный комментарий к Кодексу об административных
правонарушениях Российской Федерации. С использованием материалов судебной
практики. - М.: Статут, 2010.
.
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Норма, 2011.
5.
Данилов И. С. Вопросы теории и практики депутатской неприкосновенности
(иммунитета) <http://www.ivandanilov.ru/w4.shtm> Cб. Проблемы
государственного строительства и права (под ред. Г.В. Мальцева). - М: РАГС,
2012.
6.
Колосова Н. М. Оставьте неприкосновенность депутатам Государственной
Думы//Независимая газета, 12 сентября, 2010.
.
Комментарий к УК РФ (постатейный)/под ред. А. А. Чекалина, В. Т. Томина, В. В.
Сверчкова. М.: Юрайт-Издат,2006.
.
Лукашевская Д. Нужна ли депутатам неприкосновенность//Уральский курьер, 15
августа, 2002.
.
Малько А. В., Суменков С. Ю. Правовой иммунитет: теоретические и практические
аспекты//Журнал российского права.2011,№2.
.
Рощин А. В. За рамками правового поля. Что показал анализ Федерального Закона
«О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации»//Журнал российского права.2011, №4.
.
Руднев В. И. Иммунитеты от уголовного преследования//Журнал российского
права.2009, №7.
.
Смолина С., Щитникова Е. // Известия, 8 августа, 2010.
.
Стремоухов А. В., Преснов И. Н. Социальные гарантии депутата Государственной
Думы (Индемнитет)//Социальное и пенсионное право.2010, №3.
.
Цепляев В. Депутаты зареклись от сумы и от тюрьмы//Аргументы и факты, 27
сентября, 2009.
.
Что такое «депутатская неприкосновенность»?//Новые известия, 8 августа, 2011.