[2].
Таким образом, тарифная политика в сфере ЖКХ, проводимая государством в последние десятилетия, очень дорого обходится и государственному бюджету, и обществу в целом. Кроме того, сегодня нерешенность проблем в этой отрасли тормозит введение в Украине широкой программы энергосбережения и энергоэффективности, препятствует сотрудничеству нашей страны с МВФ и, соответственно, сдерживает привлечение финансовых ресурсов с мировых финансовых рынков. В то же время вследствие чрезвычайной социальной чувствительности к тарифам на ЖКУ решение имеющихся здесь задач все еще ждет своего часа. Правительство обещает населению, что в ближайшее время повышения тарифов на ЖКУ не будет. А созданная еще в 2011 г. Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сфере коммунальных услуг, не высказывает своей позиции по этому поводу, поскольку становление ее деятельности только началось и не набрало нужных оборотов.
Однако вопрос тарифной политики - один из ключевых в обеспечении должного функционирования жилищно-коммунальной инфраструктуры и ее модернизации. Во всем мире сфера ЖКХ привлекательна для инвестиций, поскольку является "вечным бизнесом", в котором нуждается общество. В Украине же эта отрасль остается убыточной, очень рискованной и, соответственно, не интересной для стратегических инвесторов. Как следствие, технические, экологические и энергоэффективные характеристики коммунальной инфраструктуры ухудшаются угрожающими темпами.
Главными причинами этого являются отсутствие четких и понятных правил для всех субъектов рынка ЖКХ, искусственно сформированный диспаритет цен на топливно-энергетические ресурсы и жилищно-коммунальные услуги, отсутствие эффективной системы государственной поддержки развития отрасли.
Законодательство, регулирующее деятельность в жилищно-коммунальной сфере, содержит целый ряд системных проблем, из-за которых субъекты рынка не могут понять, на каких принципах и по каким правилам работает эта сфера.
. В действующем законодательстве однозначно не сформулировано, какими товарами (услугами) оперируют рынки ЖКХ: такой товар, как "холодная вода", отсутствует, а экономическое содержание большинства коммунальных услуг не раскрывается в законах (их названия встречаются только в нормативно-правовых актах нижнего уровня и, как правило, без определения сути предоставляемой услуги). Соответственно, субъектам рынка непонятно: каким образом предоставляется та или иная услуга, какие права и обязанности ее исполнителя, кто наделен полномочиями регулировать цены (тарифы) на нее. Так, постановлением Кабинета Министров Украины "Об обеспечении единого подхода к формированию тарифов на жилищно-коммунальные услуги" от 01.06.2011 № 869 установлен тариф на централизованное отопление и поставку горячей воды. При этом услуга "централизованное отопление" законом не определена, "горячая вода" не является товаром, законодательством не предусмотрено установление цен (тарифов) на эти услуги. Кроме того, в соответствии с Законом Украины "О государственном регулировании в сфере коммунальных услуг", в 2011 г. создана Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сфере коммунальных услуг относительно "транспортировки тепловой энергии", "производства тепловой энергии", "централизованной поставки тепловой энергии" и "централизованного водоснабжения и водоотведения". В то же время, в соответствии с Законом Украины "О жилищно-коммунальных услугах", к коммунальным услугам относятся: централизованная поставка холодной и горячей воды, водоотведение, газо- и электроснабжение, централизованное отопление, вывоз бытовых отходов и т.д., которые не коррелируют друг с другом.
И таких примеров множество.
. В сфере ЖКХ существуют малопонятные, искусственно созданные субъекты, такие как "балансодержатель", "производитель услуг" и т.д. Полномочия органов исполнительной власти, местного самоуправления и национальных комиссий, осуществляющих государственное регулирование в соответствующих сферах, не четко определены и не согласованы между собой.
. Внутридомовые сети (теплоснабжения, горячего водоснабжения, водоснабжения и водоотведения) находятся в совместной собственности жителей квартир. Все они остались на балансе ЖЭО (без правовых оснований), а плата за их обслуживание и ремонт включена в квартирную плату. При этом тепло - и водоснабженческие компании предоставляют коммунальные услуги в отдельные квартиры по внутридомовым сетям, доступа к которым они не имеют, из-за чего несут существенные потери, которые не учитываются в тарифе.
Не определено, каким образом следует начислять и получать плату за ЖКУ, которые используются для общих нужд жителей многоэтажного дома.
. Несмотря на то, что централизованное тепло-, водоснабжение и водоотведение являются естественной монополией и законодательством для них введены те же принципы государственного регулирования, что и для рынков природного газа и электроэнергии, модель организации рынков сферы ЖКХ кардинально отличается от той, которая применяется на рынках природного газа и электроэнергии.
Все это усложняет деятельность субъектов рынка в данной сфере и дезориентирует потребителей соответствующих услуг.
Таким образом, решению проблем тарифного регулирования в жилищно-коммунальной сфере должно предшествовать существенное совершенствование законодательства.
В то же время, даже если мы построим четкую и понятную модель деятельности на рынках сферы ЖКХ, необходимо также предусмотреть введение институционных и финансовых механизмов ее реализации.
Кроме того, из-за особенностей организации жилищно-коммунальной сферы в Украине и низкого уровня жизни населения нужно отметить, что с учетом международного опыта нельзя надеяться на реформирование ЖКХ и модернизацию жилищно-коммунальной инфраструктуры исключительно за счет тарифов без привлечения государственной поддержки.
Остановимся на тех вопросах, на которые в первую очередь следует обратить внимание в процессе совершенствования тарифной политики.
. Из-за отсутствия законодательного определения содержания ЖКУ и стандартов их предоставления не установлена степень экономической обоснованности соответствующих тарифов. Ввиду этого решить существующие проблемы в сфере тарифообразования в ЖКХ можно только после пересмотра действующей модели организации его рынков и ее законодательного урегулирования, когда и производителям (исполнителям) товаров (услуг), и потребителям станет понятно, что включает в себя та или иная услуга, какими должны быть стандарты ее предоставления и как их измерять.
. Население Украины не привыкло к бережному использованию энергетических и других ресурсов, как следствие - низкие цены, отсутствие приборов учета, несовершенная система социальной поддержки малообеспеченных. Дальнейшее искусственное сдерживание роста тарифов на ЖКУ является ошибочным путем и будет только обострять существующие в стране проблемы.
. При условии низких цен (тарифов) на ЖКУ любые программы повышения энергоэффективности становятся долгоокупаемыми (в экономически развитых странах их окупаемость составляет 3-7 лет, в нашей - 20-25 лет).
. Диспаритет цен в жилищно-коммунальной сфере, который искусственно поддерживается государством, провоцирует разработку и реализацию неэффективных для страны стратегий развития бизнеса в этой сфере, организации систем теплообеспечения, развития жилищного строительства и т.д., что отрицательно сказывается на макроэкономических показателях.
. Существующая система государственной поддержки предприятий ЖКХ (дотирование стоимости природного газа, возмещение разницы в тарифах, "точечные вливания" в отдельные предприятия отрасли, списание долгов) является антистимулирующей, она создает благоприятные условия только для тех, кого вполне устраивает сложившаяся ситуация. До настоящего времени в Украине в целом и в ЖКХ в частности не определены приоритеты, критерии и механизмы предоставления бюджетной поддержки в долгосрочной перспективе, что приводит к неэффективному использованию государственных денежных средств.
. Налоговая политика носит преимущественно фискальный характер и не содержит реальных стимулов для предприятий, которые вкладывают средства в модернизацию.
. Неэффективная тарифная политика и отсутствие механизмов финансового участия государства (муниципалитетов) в проектах государственно-частного партнерства остаются основными преградами привлечения частного бизнеса к модернизации систем жизнеобеспечения.
Таким образом, можно сделать вывод, что вопросы тарифной политики и совершенствования государственной поддержки в сфере ЖКХ без преувеличения являются критическими на современном этапе развития Украины и кроме ЖКХ затрагивают многие смежные сферы. По нашему убеждению, проблемы с тарифообразованием на ЖКУ невозможно решить только косметическими изменениями в действующем законодательстве и постепенным повышением тарифов на соответствующие товары (услуги).
Необходимо провести комплексные системные преобразования, в частности, разработать и использовать новые подходы к организации рынков жилищно-коммунальной сферы, в том числе к формированию тарифов.
Отметим, что подходы к формированию тарифов на ЖКУ зависят от того, относится ли та или иная услуга к сфере естественных монополий, предоставляется ли она на конкурентном рынке. В последнем случае излишнее регулирование только препятствует развитию рыночных отношений и не идет на пользу потребителю в вопросах оптимизации качества и стоимости услуг, которые он получает. В случае рынка естественной монополии следует использовать средства и механизмы государственного регулирования тарифов, которые обычно применяются для таких рынков.
В идеале структурированный тариф на товар (услугу), который относится к сфере естественной монополии, должен:
в полном объеме покрывать текущие расходы субъекта естественной монополии, если они обоснованы;
включать расходы на замену оборудования (модернизацию) и возврат инвестиций;
стимулировать субъекта естественной монополии и потребителей уменьшать расходы и экономить энергию;
быть прозрачным и понятным: четко показывать клиентам, за что они несут ответственность и как могут влиять на конечную стоимость услуг оплаченными счетами;
защищать потребителя от необоснованно высоких цен.
Чаще всего сложно обеспечить соответствие одновременно всем этим критериям. Поэтому разработка тарифной политики должна основываться на приоритетности разных политических целей и отображать общую политику Правительства в сфере ЖКХ.
По нашему мнению, рассматривая вопрос повышения тарифов на ЖКУ и реакцию на него потребителя, и в первую очередь населения, следует учитывать такие моменты.
Во-первых, потребитель ждет от государства обеспечения надежных и качественных ЖКУ, а уже, во-вторых, - их приемлемой стоимости. Он вряд ли согласится на уменьшение стоимости за счет ухудшения качества услуги и ослабления надежности ее предоставления.
Безусловно, стоимость ЖКУ должна устраивать потребителей за счет как доступной для них цены, так и предоставления государственной поддержки малообеспеченным.
Таким образом, предлагаем следующие первоочередные шаги по совершенствованию тарифной политики в сфере ЖКХ.
. Одобрить единственно кодифицированный акт с рабочим названием "Жилищно-коммунальный кодекс", который бы комплексно регулировал вопрос функционирования рынков жилищно-коммунальной сферы (цель - обеспечить единую унифицированную терминологию относительно товаров, видов деятельности, услуг и субъектов рынка; согласовать их права и обязанности; уточнить полномочия органов исполнительной власти, местного самоуправления и национальных комиссий, осуществляющих государственное регулирование в этой сфере; убрать из законодательных документов конфликтующие и несогласованные положения; ввести единые подходы к стимулированию энергосбережения, принципы установления цен (тарифов), средства и критерии применения государственной поддержки и т.д.). Привести нормативно-правовую базу низшего уровня в соответствие с принятым кодексом (до момента вступления его в силу), провести разъяснительную работу с субъектами рынка и населением.
Пересмотру и кодификации будут подлежать Законы Украины "О государственном регулировании в сфере коммунальных услуг", "О жилищно-коммунальных услугах" (нуждается в принятии в новой редакции), "О местном самоуправлении", "О теплоснабжении" (нуждается в существенном пересмотре, возможно, даже в принятии в новой редакции), "О питьевой воде и питьевом водоснабжении" (нужно принять в новой редакции под названием "О питьевой воде, централизованном водоснабжении и водоотведении" или принять новый закон "О централизованном водоснабжении и водоотведении").
По нашему мнению, при разработке единого нормативного акта, который будет регулировать деятельность в жилищно-коммунальной сфере, необходимо решить следующие вопросы:
обеспечить единую унифицированную терминологию относительно товаров (услуг), которые производятся (предоставляются) субъектами хозяйствования на рынках централизованного тепло-, водоснабжения и водоотведения, в сфере обслуживания жилья и обращения с бытовыми отходами;
ввести новую классификацию ЖКУ по их функциональному назначению, ограничившись централизованной транспортировкой и поставкой тепловой энергии, централизованным водоснабжением и водоотведением. Одновременно пересмотреть перечень услуг по обслуживанию жилья и управлению жилищным фондом;
уточнить классификацию ЖКУ в зависимости от установления на них тарифов, в частности, определить, какие услуги относятся ко второй и третьей группам и каковы принципы установления тарифов по ним, а также в соответствии с какими критериями отдельные услуги должны включаться во вторую и третью группы;
пересмотреть полномочия органов исполнительной власти, местного самоуправления и Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере коммунальных услуг, касающиеся разработки методик (порядков, методологий) формирования тарифов и установления (утверждения) тарифов на отдельные виды товаров (услуг), производимых (предоставляемых) в сфере ЖКХ; решить существующие конфликты между сферами полномочий этих субъектов;
установить единые условия обязательного возмещения разницы в тарифах тем органом, который принял экономически необоснованный тариф (это положение в разных вариациях содержится в Законах Украины "О ценах и ценообразовании", "О государственном регулировании в сфере коммунальных услуг", "О жилищно-коммунальных услугах", "О теплоснабжении", "О питьевой воде и питьевом водоснабжении"), а также на законодательном уровне детально прописать процедуру признания тарифа экономически необоснованным и порядок компенсации разницы в тарифах органом, который утвердил экономически необоснованный тариф. Отсутствие указанных процедур делает это положение декларативным, "мертвым";
объединить в одном законодательном акте права и обязанности субъектов хозяйствования и потребителей на разных рынках в сфере ЖКУ;
выработать единый подход в сфере ЖКУ к средствам и механизмам стимулирования энергосбережения. Сегодня разными законами, регулирующими деятельность в этой сфере, установлены разные подходы к такому стимулированию.
. Определиться с экономически обоснованными ценами на природный газ для всех категорий потребителей с учетом его себестоимости и подачи к соответствующим потребителям.
. Разработать модель поддержки социально необеспеченных слоев населения и предприятий ЖКХ в условиях перехода к экономически обоснованным тарифам. Социальная поддержка населения должна быть адресной, фиксированной, простой в администрировании и мотивировать население экономить энергетические и другие ресурсы. Предприятия ЖКХ должны поддерживаться за счет той части денежных средств государственного бюджета, которые будут сэкономлены за счет перехода к реальным тарифам на природный газ, предоставляться на определенный период (3-5 лет) и исключительно на условиях реализации соответствующими предприятиями программ по энергоэффективности.
. Разработать новые методики расчета и порядок утверждения тарифов на ЖКУ.
По этому поводу следует отметить, что в Украине сегодня используется тарифная методология "расходы плюс", которая многими экспертами считается неэффективной. Поэтому утвержденной Президентом Украины Программой экономических реформ [3] предусмотрено ввести стимулирующие методы тарифного регулирования, наиболее эффективными среди которых считаются методы "предельных тарифов" и "долгосрочных концессионных соглашений". По нашему мнению, переход к стимулирующему тарифному регулированию должен происходить только после реализации четырех очерченных шагов.
Говорить о применении в Украине той или иной тарифной методологии при условии, когда не решены принципиальные вопросы терминологического характера и четко не определены полномочия органов исполнительной власти, местного самоуправления и Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере коммунальных услуг, еще слишком рано. Для того чтобы устанавливать экономически обоснованные тарифы, необходимо ответить на следующие вопросы: на какие товары (услуги) мы их устанавливаем; какие из этих товаров (услуг) относятся к естественной монополии, какие - к смежным рынкам, а какие - к конкурентным; какие обязанности у исполнителя той или иной услуги (например, может ли исполнитель услуги по централизованному водоснабжению, который предоставляет ее отдельной квартире, не брать на себя обслуживание внутридомовых сетей, как это предусмотрено действующим законодательством, и т.п.)?
тарифная политика украина
К сожалению, ответов на эти и подобные вопросы действующее законодательство не содержит.
При таких условиях даже "простая", с точки зрения некоторых экспертов, методология формирования тарифов "расходы плюс" не работает и не может работать.
Что говорить о введении стимулирующего тарифного регулирования!
Наше мнение полностью подтверждает и мировой опыт.
В то же время, по нашему мнению, целесообразно предусмотреть введение новых технологически сложных методологий формирования тарифов для компаний, которые осуществляют проекты модернизации в рамках реализации концессионных соглашений или с использованием других механизмов государственно-частного партнерства.
Во-первых, в этом случае государство имеет дело с квалифицированным субъектом рынка; во-вторых, такой тариф формируется исходя из необходимости реализовать программу модернизации, закрепленную концессионным договором; в-третьих, подобный подход позволяет проанализировать использование новейших тарифных методологий, а уже затем рекомендовать их для страны в целом.
. Разработать и ввести План перехода к экономически обоснованным тарифам в сфере ЖКХ и критерии (показатели), достигнув которых можно переходить к следующему этапу. При этом экономически обоснованные тарифы должны строиться на соответствующих нормативах расходования трудовых, материальных, энергетических ресурсов и включать инвестиционную составляющую.
Выводы
Учитывая высокую социальную остроту этого вопроса, предлагаем отработать данную модель на пилотном проекте в одной из областей Украины, провести широкое общественное обсуждение полученных результатов и уже затем обеспечить ее введение в стране в целом.
В работе проанализированы особенности тарифообразования в секторе ЖКХ Украины. Определены основные проблемы и риски тарифной политики в контексте обеспечения реформирования и развития ЖКХ на современных принципах и сформулированы предложения по ее совершенствованию.
Список использованных источников
1.Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (<http://www.minregion.gov.ua>).
2.Інформаційна довідка про основні показники розвитку галузей паливно-енергетичного комплексу України за грудень та 2011 рік. - Міністерство енергетики та вугільної промисловості України (http://mpe. kmu.gov.ua/ <http://mpe.kmu.gov.ua/>fuel/control/uk/publish/article? art_ id=216923 &cat _ id=35081).
3.Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава: Програма економічних реформ на 2010-2014 роки (http://www.president.gov.ua/docs/Programa_reform_FINAL_l. pdf <http://www.president.gov.ua/docs/Programa_reform_FINAL_l.pdf>).
.Закон Украины "О жилищно-коммунальных услугах" от 24.06.2004 г. № 1875-ГУ.