Реформа местного самоуправления на основе закона №131 РФ (на примере Ленинградской области)

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

инженерно-экономический университет»

ФАКУЛЬТЕТ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ

Кафедра государственного и муниципального управления

Дипломный проект

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВЕ ЗАКОНА №131 РФ (на примере Ленинградской области)

Санкт-Петербург 2009 год

Содержание

1. История развития местного самоуправления в России

.1 История развития и становления местного самоуправления

.2 Современное правовое регулирование

. Развитие межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления

.1 Реформы местного самоуправления и местные бюджеты в Ленинградской области

.2 Межбюджетные трансферты

.3 Цели, задачи и основные положения мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Ленинградской области

.4 Перспективные направления совершенствования межбюджетных отношений в Ленинградской области

. Реформа местного самоуправления: состояние и перспективы реализации

.1 Общая оценка хода и результатов муниципальной реформы

.2 Государственная политика и поддержка местного самоуправления

.3 Территориальные проблемы местного самоуправления

.4 Финансовые проблемы, проблемы социально-экономического и территориального планирования в муниципальных образованиях

.5 Реформирование ЖКХ

.6 Проблемы активизации участия населения в местном самоуправлении

.7 Земельно-имущественные отношения. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

.8 Проблемы межмуниципального сотрудничества

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

Конституция Российской Федерации установила, что в России признаётся и гарантируется местное самоуправление. Конституция отнесла местное самоуправление к одной из основ конституционного строя, закрепила организационную обособленность местного самоуправления, включила его в систему органов, через которые народ осуществляет свою власть. Последовавшие в её развитие законодательные акты об общих принципах организации местного самоуправления установили права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и на муниципальную собственность, предоставили органам местного самоуправления право самостоятельного формирования и исполнения местных бюджетов, управления и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельного решения вопросов местного значения.

октября 2003 года в Российской Федерации был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определил двухуровневую систему местного самоуправления.

Целями принятия этого закона являются: обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения; повышение ответственности за надлежащее исполнение полномочий в рамках компетенции органов местного самоуправления; усиления государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан.

Оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных задач, решаемых в рамках проводимой в настоящее время административной реформы.

Характеризуя органы местного самоуправления Ленинградской области необходимо отметить, что на 1 января 2007 года было сформировано 222 муниципальных образования, в том числе один - городской округ, 17 муниципальных районов, 62 городских поселения и 142 сельских поселения, тогда как на 1 января 2005 года в состав Ленинградской области входило 29 муниципальных образований.

Кардинальные изменения федерального законодательства в сфере местного самоуправления предопределили принятие и введение в действие в Ленинградской области целого блока нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения в новых условиях. На основе этих документов с 1 января 2006 года на территории области сформирована принципиально новая система местных бюджетов, состоящая из бюджетов муниципальных районов, городского округа, городских и сельских поселений, используется разнообразие фондов и видов финансовой помощи.

Значительная доля бюджетных услуг Ленинградской области представляется на уровне муниципальных образований. Областные органы власти призваны стимулировать эффективное управление общественными финансами на уровне муниципальных образований, что обеспечивает качественный экономический и социальный рост на территории субъекта РФ в целом. Повышение эффективности межбюджетных отношений в Ленинградской области определяется как взаимоотношение органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления области по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

Необходимость построения оперативной «обратной связи» с муниципалитетами потребовала разработки нового комплексного подхода, который бы позволил обеспечить мониторинг (постоянно действующую систему наблюдений, сбора, анализа и распространения информации) качества управления финансами и платёжеспособности муниципальных образований Ленинградской области.

В настоящей работе будут освещены вопросы: формирования местных бюджетов в новых законодательных условиях; построение новой системы межбюджетных отношений; практическое применение мониторинга качества управления и платежеспособности муниципальных образований. Будет раскрыта роль бюджетного учёта в управлении местными бюджетами, даны рекомендации по основным направлениям развития межбюджетных отношений.

Анализ проведения хода реформы местного самоуправления, последствий ее реализации, актуальных проблем и путей их решения позволит раскрыть важность этой темы для современного общества и ее актуальность в настоящее время. Современная реформа муниципальной деятельности затрагивает все сферы общественной жизни, поэтому целесообразно будет подтвердить и показать необходимость продолжения совершенствования процессов муниципального реформирования в регионах России, в том числе и Ленинградской области.

1. История развития местного самоуправления в России

 

1.1 История развития и становления местного самоуправления

 

До XIX века

Обращаясь к истории российского государства, мною были рассмотрены основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом.

Проводимая Иваном IV, земская реформа предоставила широкие полномочия «земским» и «губным» старостам, избираемых населением. В их задачу входило выполнение поручений центрального правительства по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем считалось второстепенным делом. Однако прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления.

В 1708 г. Петром I было создано 8 губерний, а к концу царствования их число дошло до двенадцати. Всё управление губернией находилось в руках коронных чиновников - местное общество не принимало в нем никакого участия. Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в губерниях выбирался совет ландратов, который вместе с губернатором решал губернские дела. С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которой ландратские коллегии были упразднены, а вместо них введены центральные коллегии. Губернии были разделены на провинции, провинции на дистрикты, во главе которых поставили коронных чиновников, назначаемых из центра и подчиняющихся только центру. Но попытки Петра подчинить окраины крепкой центральной власти потерпели крушение. С 1714 г. Петр учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога - подушной подати. Но скоро и эта должность утратила свою независимость от коронной администрации и всецело подчинилась ее влиянию.

В 1699 году были изданы Указы об учреждении Бурмистерской палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами, с целью устранения местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. За ними закреплялось право раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Города подразделялись по разрядам. Магистраты в городах первого разряда состояли из четырех бурмистров и одного президента, а в городах последнего (пятого) - коллегиальное учреждение заменялось единоличной должностью бурмистра.

Новая реформа в области земского и городского управления последовала в конце XVIII века при Екатерине II. В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских. Результатом такого социального заказа стало появление законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение)(1785 г.).

Изданное в 1775 г. «Учреждение для управления Губерний всероссийской Империи» поделило Империю на крупные местные единицы губернии, которые подразделялись на более мелкие уезды. Дворянство было признано местным обществом, которое на своих собраниях избирало губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей верхнего и нижнего земского суда. Поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления, Екатерина стремилась провести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. Градское общество должно было избирать из своего состава всесословную думу, которая из своей среды избирала шестигласную думу. Предметы ведомства различались лишь сложностью решаемых вопросов и включали в себя содержание городских жителей, наблюдение порядка и благочиния, обеспечение города привозом припасов и другие. Городовое положение установило «собрание градского общества», в компетенции которого входило: выборы городского головы, бургомистров, старост и депутатов; издание постановлений и некоторые другие вопросы.

Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь, которой подверглись петровские ландраты и земские комиссары. Роль новых органов управления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены земские и новые городские учреждения. Несмотря на это, именно законодательство Екатерины можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права.

Земская и городская реформа

После отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности представляло собой сословные волости. Волостное управление составляли волостной ход, волостной старшина со своим правлением и волостной суд. Должности сельского управления замещались по выбору на три года. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд и т.п. Учредились также выборные должности мировых посредников для решения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками.

Но волостное и сельское самоуправление развития не получило по причине сохранения сословного принципа. Результатом явилось утверждение Александром II Положения о земских учреждениях, которое было опубликовано 1 января 1864 года. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и к 1867 г. уже завершилось. Положение делило избирателей на три курии: землевладельцев, горожан и сельских обществ. В его основу был положен имущественный ценз, и преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.

Положение о земских учреждениях устанавливало, что ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. Все государственные повинности были изъяты из компетенции земства, что привело к увеличению налогов. Земство не могло распоряжаться средствами на дела народного образования и врачебную часть, а участие в делах по взаимному страхованию и развитию торговли требовало утверждения земских постановлений губернатором. Уже в начале 1866 года начали издаваться циркуляры, ограничивающие право обложения земствами сплавных лесов, право обложения казенных земель, законы о цензуре на земские печатные издания, о лишении права бесплатной пересылки корреспонденции.

Несколько лучшая судьба сложилась у реформы городского управления, объявленной с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового положения. Избирательное право было предоставлено каждому городскому обывателю, если он был русским поданным не младше 25 лет и обладал какой-нибудь недвижимой собственностью. Согласно закону, все лица, имеющие право на участие в выборах, делились на три разряда, в зависимости от величины уплачиваемых ими налогов. Неравенство в пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров, а первый разряд насчитывал лишь единицы избирателей.

Организация городского управления была более рациональной. Распорядительные функции были предоставлены городской думе, исполнительным органом стала управа. Члены управы и городской голова избирались думой.

Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Но при всех своих недостатках Положение 1870 г. все же являлось крупным шагом вперед по сравнению с ситуацией, в которой оказалось местное самоуправление в конце XIX - начале XX веков. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, способствовало всплеску муниципального законотворчества.

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия.

июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, восстановившее сословность избирательных групп. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне, во вторую - юридические лица и прочие избиратели, в третью - крестьяне. Положение фактически отрицало всякую связь с местным самоуправлением, лишало избирательных прав: духовенство, крестьянские товарищества, евреев и других. Сельские волостные съезды были упразднены, был уничтожен принцип выборности управ, председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу.

Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г., можно отметить: расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ; восстановление права земств на бесплатную пересылку корреспонденции; некоторое увеличение компетенции земств. К ограничительным же мерам относится лишение уездных собраний права непосредственных ходатайств перед Правительством.

Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Городское Положение 1892 г. урезало избирательное право для горожан, управа стала в большей степени независимой от думы, а дума лишена была права отдачи под суд членов управы. Положение приравняло выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и поставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Земства быстро превращались в еще одну «начальственную» надстройку, существующую за счет дополнительных поборов с населения. Местное сообщество было, благодаря усилиям Александра III, сведено на нет. При таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления не приходилось.

Начало XX века - попытки реорганизации местной власти. От самоуправления к Советам.

Неожиданный для властей общественный подъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 6 августа было издано Положение о законосовещательной Думе. С открытием деятельности новых законодательных органов вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план. Но ни первая, ни вторая Государственная Дума не успела дойти до этого вопроса, вследствие их преждевременного роспуска. В конце 1908 г. правительство внесло проекты о поселковом и волостном управлении в третью Государственную Думу, однако их рассмотрение затянулось на долгие годы.

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему земского и городского самоуправления, расширив права их учреждений, была предпринята Временным Правительством. 3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было созвано Особое совещание по реформе местного самоуправления при министерстве внутренних дел, которое за 6 месяцев выработало перечень важнейших документов: по реформе городского и организации поселкового самоуправления, по реформе губернского и уездного, организации волостного земства, по организационному и финансово-экономическому обеспечению становления местного самоуправления. Одновременно были разработаны и переданы на места для обсуждения проекты нормативных документов: О мировых судьях, О составлении городами планов и Об образовании в крупных городах домовых комитетов, Об основах земской реформы.

Таким образом, реформа охватила следующие группы вопросов:

.        Преобразование на демократических началах городских выборов и Городового Положения; улучшение городских финансов и кредита; учреждение мелких городских единиц в крупных городах; более крупные города были выделены из земств и могли вступать в союзы с городами и земствами.

.        Создавалось поселковое самоуправление.

.        Вводилась мелкая земская единица (волостное земство); изменилось Земское Положение, с устранением подавления самостоятельности земства; земствам было предоставлено образовывать союзы и товарищества между собой и городами.

.        Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные суды, призванные охранять законность; готовилось преобразование губернского и уездного управления.

Выборы в уездное земство осуществлялись по мажоритарной системе, в результате которых гласные (29-50 человек на волость) составляли волостное земское собрание. В уездное земство выборы проводились по пропорциональной системе, гласные губернии выбирались уездными собраниями или городскими думами. В состав земских собраний входили только избранные гласные.

Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления были отнесены: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией.

Особое внимание было уделено коллективной деятельности земских и городских учреждений. С началом мировой войны, земства образовали явочным порядком Всероссийский земский союз, который, объединившись с Городским союзом, образовал мощнейшее в стране объединение - «Земгор». 7 июня 1917 года на заседании Временного Правительства было утверждено Положение о Всероссийском Земском Союзе, который был призван осуществлять мероприятия, вызываемые потребностями и задачами общеземского характера, войной и ее последствиями, а также иные мероприятия.

Грандиозная задача по созданию муниципального законодательства была проведена в кратчайшие сроки. Созданное законодательство по всеохватности вопросов и их глубочайшей проработанности выстраивалось в новую для России и мировой юридической мысли отрасль права - право муниципальное. Однако всем этим начинаниям не суждено было сбыться и на этот раз.

После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. Декретом Совета Народных Комиссаров от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств. Однако уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года большинство предлагавшихся проектов организации местной власти, хотя и декларировали "торжество Советов", строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Но конституционная комиссия требовала отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата.

Наиболее серьезная попытка повышения эффективности управления путем его относительной децентрализации была предпринята в советский период, вскоре после уничтожения земств. Постановлением Советов Народных Комиссаров, утвердившим «Положение о городских Советах» (1925 г.) и «Положение о местных финансах» (1926 г.), сформировалась достаточно независимая хозяйственно-организационная власть на местах.

В апреле 1927 г XV партконференция ВКП (б) объявила курс на централизацию власти и управления - идут «чистки» аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров, вводится остаточный принцип финансирования местных хозяйств.

Необходимо заметить, что идея самоуправления, как элемента общенародного управления, государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Уже в пору разработки первой Конституции стали создаваться органы местной власти (комбеды, ревкомы), несущие идеологические функции и заменившие конституционные органы во многих уездах.

Нельзя, однако, не отметить, что Советами, несмотря на всю их декоративность, осуществлялись и некоторые функции самоуправления, так как объективная необходимость оптимизации управления заставляла мириться с этим центральные органы.

Долгое возвращение

Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, выборность руководителей), а затем и в региональные субъекты хозяйствования.

В апреле 1990 г. принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Местное самоуправление в принятом Законе понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые органы всех вопросов местного значения». В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных интересов. Закрепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, привело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов.

За короткий период было проведено последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы. Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Следом за ним принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», отражающий реальное положение дел в области местного самоуправления. Однако ситуация сложилась таким образом, что наряду с новыми законами действовали и старые, что приводило к непониманию и путанице.

Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

 

1.2 Современное правовое регулирование

 

Конституционное право граждан

Новая Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Конституцией России право населения и местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами власти.

Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного управления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. В целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

Закрепленные в Конституции принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации получили дальнейшее развитие после принятия в августе 1995 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в действие с 1 сентября 1995 года. Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Это достигается через:

·        право на самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов местного значения) и самостоятельность этих органов от государственной структуры управления;

·        способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения (законодательное наделение необходимой для этого компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями);

·        возможность населения и его органов местного самоуправления реально решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.

Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - это не только и не столько закон о самостоятельности местной власти, это закон о реальных механизмах осуществления народовластия в России.

Из закона следует три направления его реализации:

.        создание законодательной и нормативной базы;

.        создание организационных структур местного самоуправления;

.        проведение разграничения полномочий, финансов и собственности между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Любая реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы формирования, определение общественно- правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться. Говоря о реформе местного самоуправления, а более точно - о реформировании местной власти на принципах самоуправления, необходимо отметить отсутствие документа на федеральном уровне. В связи с отсутствием концепции реформы, деятельность время от времени возникающих на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления была совершенно не скоординирована, фрагментарна и часто противоречива.

В течение 1995-1996 годов в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации практически завершилось формирование избранных населением органов и должностных лиц местного самоуправления. Муниципальные выборы в органы местного самоуправления показали со всей очевидностью - население осознает значимость выборов органов местного самоуправления.

С завершением процесса выборов органов местного самоуправления в политической жизни страны появляется новая группа местных политиков, должностных лиц и служащих органов местного самоуправления, связанных самой сутью своего существования и деятельности с ответственностью перед избравшим их населением муниципальных образований, а значит, и с интересами этого населения. На муниципальном уровне появляется мощнейшая политическая и административная группа поддержки и реализации реформы, группа, способная осознанно сформулировать перед государством необходимые условия для реализации финансово- экономической самостоятельности местного самоуправления - сформулировать перед государственной властью «муниципальный заказ».

марта 1995 г. в Кремле Всероссийского Совещания по проблемам местного самоуправления было принято решение о создании Совета по реформе местного самоуправления при Президенте РФ - органа, призванного координировать деятельность государственных структур по реализации положений Конституции РФ о местном самоуправлении. Реформа местного самоуправления постепенно переходит в новый этап, когда наиболее важным, т.е. определяющим темп движения по пути реформирования местных органов власти, является завершение формирования собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической базы местного самоуправления.

Задачи федеральных органов власти

Как отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране» (1997 г.) важнейшее влияние на развитие и укрепление новой государственности России оказывают процессы, во многом связанные с реформой местного самоуправления. От ее успешного проведения во многом будет зависеть эффективное функционирование всех уровней и структур власти в Российской Федерации.

До недавнего времени положение осложнялось тем, что при сформировавшемся мощном слое муниципальных политиков и руководителей (мэры, главы местного самоуправления, депутаты муниципальных советов и др.) практически отсутствовала единая государственная политика и координация работы всех ветвей власти по становлению местного самоуправления, решению его экономических и социальных проблем.

В целях более эффективного взаимодействия Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти с вновь избранными органами местного самоуправления назрела необходимость усиления активности политики Президента Российской Федерации в вопросах развития местного самоуправления, существенное усиление роли и значения Совета при Президенте Российской Федерации по местному самоуправлению. Для этого было определено, что:

·        не менее половины членов Совета должны являться выборными лицами муниципальных образований;

·        необходимо предусмотреть организацию при Совете постоянно действующих комиссий по основным проблемам реализации реформы местного самоуправления;

·        предусмотреть возможность оформления решений Совета указами и распоряжениями Президента российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года №278 «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации «Порядок во власти - порядок в стране»» в целях согласованного проведения реформы местного самоуправления предусматривал необходимость создания на федеральном уровне координационного центра по делам местного самоуправления.

В соответствии с Посланием Президента РФ задачами в области государственной политики в области местного самоуправления являлись:

.        завершение формирования правовой базы;

.        создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления;

.        продолжение осуществления мер по государственной поддержке местного самоуправления.

В организационной сфере было выделено два круга проблем. Первый связан с созданием системы взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами местного самоуправления. Такое взаимодействие было крайне необходимо, прежде всего, самой государственной власти, Правительству РФ в свете начинающихся жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ, без активного участия, в проведении которых местного самоуправления, муниципальных деятелей эта сложная задача обречена на провал. Второй круг проблем - совершенствование организации местного самоуправления, в том числе методическое обеспечение органов местного самоуправления по вопросам структурной организации управления муниципальным хозяйством и местными финансами, а также подготовка муниципальных кадров.

С целью создания мощного координационного центра по делам местного самоуправления был принят Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 года №531, предусматривающий образование на базе Совета при Президенте РФ по местному самоуправлению (являющегося номинальным органом) Совета по местному самоуправлению Российской Федерации. Президент РФ лично возглавил работу Совета по местному самоуправлению, а в состав большей половины Совета входили выборные главы муниципальных образований.

Совет образовывал комиссии по основным направлениям своей деятельности, председатели которых избирались Советом только из числа его членов. Члены Совета получили право принимать участие в работе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при рассмотрении ими вопросов, связанных с возложенными на Совет задачами. Это позволило обеспечить широкое участие членов Совета в процессах проведения реформы местного самоуправления.

Для обеспечения деятельности Совета, разработки и реализации политики Президента РФ в области местного самоуправления было создано Управление Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

июня 1997 г. был принят Указ Президента Российской Федерации №568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления», который определил развитие местного самоуправления приоритетным направлением деятельности президента РФ и Правительства РФ. Так же было принято решение о создании при Правительстве Российской Федерации Совета руководителей муниципальных образований по проведению социально- экономических реформ.

Принципиально важным для дальнейшего развития местного самоуправления стало принятие федеральных законов «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» и «Об основах муниципальной службы в РФ».

Решение всех этих проблем позволяет, на мой взгляд, считать практически выполненными задачи, поставленные пред федеральной властью в Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 1997 год, и перейти ко второму этапу реформы местного самоуправления - созданию условий его социально-экономической дееспособности, условий реализации его конституционных полномочий.

Федеральный закон № 154-ФЗ определил «Местное самоуправление-ресурс развития страны», однако по-прежнему имеются мощные противники: главы муниципальных районов (в отношении поселений), большинство глав регионов, которым удобно удерживать районных начальников на коротком поводке дотаций, наконец, почти поголовно чины федеральных министерств, которые убеждены в том, что тотальное огосударствление всех сторон жизни есть единственное средство удержать страну от сползания в анархию.

После некоторого затишья вновь начали поступать предложения о назначении глав городов-центров субъектов РФ. С такими идеями выступает глава Карелии С.Л. Катанандов, губернатор свердловской области Э.Россель. В одном из выступлений В.Л. Глазычева, председателя Общественной палаты РФ по региональному развитию, отмечается, что государство до настоящего времени не создало необходимых условий для реализации права населения на местное самоуправление. Это приводит к целому спектру системных конфликтов во взаимоотношениях между государственной властью и местным самоуправлением, что в последующем может создать условия и риски стабильности, последовательности и преемственности социально- экономического развития регионов и государства в целом. Муниципалитеты как единый субъект исключены из обсуждения важнейших решений, в том числе и тех, которые на прямую касаются их обязанностей. Многие чиновники отказываются рассматривать местное самоуправление как партнера в осуществлении стратегии развития страны.

 

2. Развитие межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления

межбюджетный муниципальный платежеспособность управление

2.1 Реформы местного самоуправления и местные бюджеты в Ленинградской области

На замену Федеральному закону от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пришел Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с конституцией РФ были установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены государственные гарантии его осуществления. Данный закон определил местное самоуправление в РФ, как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Закон № 131-ФЗ направлен на реформирование всей системы организации местного самоуправления в РФ, имеющее целью обновление муниципального законодательства, уставов, иных актов муниципальных образований, перестройку основ местного самоуправления. Такие масштабные перемены предполагают не единовременное, а постепенное их внедрение. Данный закон в полном объеме вступил в силу с 1 января 2009 года, а до этого года был установлен переходный период, в течение которого действовал закон №154-ФЗ (в части не противоречащей положениям главы 12 Федерального закона № 131-ФЗ).

Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ в РФ введена новая система местного самоуправления, в соответствии с которой территориальными единицами местного самоуправления являются:

·        сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

·        городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

·        муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

·        городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

·        внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В отличие от № 154-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», новый закон предусматривает введение в РФ двухуровневой системы местного самоуправления. Муниципальными образованиями первого уровня являются городские и сельские поселения, второго уровня - муниципальные районы. В состав муниципальных районов входят территории городских и сельских поселений, а также межселенные территории. Наиболее крупные города должны получить статус городских округов. Особым видом муниципальных образований являются внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

В соответствии с положениями Закона № 131-ФЗ в переходный период (до 2009 года) законом субъекта Российской Федерации определялся порядок решения вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с данным Федеральным законом поселений. Принятие указанных законов субъектов Российской Федерации должно было осуществиться до 1 января 2006 года.

В Ленинградской области был принят закон от 12 декабря 2005 года № 115-оз «О порядке решения вопросов местного значения в переходный период», согласно ст. 1 которого к вопросам местного значения относятся вопросы, указанные в части 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Ленинградской области». При этом Правительству Ленинградской области было предоставлено право в течение действия областного закона от 12.12.2005 г. № 115-оз утверждать методические рекомендации о порядке решения вопросов местного значения поселений. Также на областном уровне был принят закон от 26.12.2005 г. №120-оз « О порядке решения вопросов местного значения в отдельных поселениях органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов в переходный период», в соответствие с которым с которым с 01.01.2006 г по 01.01.2007 г. органы местного самоуправления Бокситогорского, Всеволожского и Ломоносовского муниципальных районов решали вопросы местного значения Подборовского и Новодевяткинского сельских поселений, входящих в их составе. Срок действия областного закона был продлен последующие годы до 2008 года.

Реформирование местного самоуправления в Ленинградской области было началось в 2005 году, и в настоящее время на основании закона Ленинградской области от 27.10.1994 г. № 6-оз «Устав Ленинградской области» и закона Ленинградской области от 17.04.1996 г. № 9-оз «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области» местное самоуправление в данном субъекте РФ осуществляется в городских поселениях, сельских поселениях, городском округе и муниципальных районах. В Ленинградской области образовано 17 муниципальных районов, 1 городской округ и 62 городских и 142 сельских поселения.

В соответствии со ст. 52 федерального закона № 131-ФЗ каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. Таким образом, на территории Ленинградской области от 01.01.2006 г. была сформирована принципиально новая система местных бюджетов (рис 2.1).

Рис. 2.1. Структура консолидированного бюджета Ленинградской области

Органы местного самоуправления должны обеспечивать соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления принимают собственные нормативные правовые акты по вопросам регулирования бюджетных отношений в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Так, по состоянию на 1 июля 2006 года в 169 муниципальных образованиях Ленинградской области было принято Положение о бюджетном процессе (см. табл. 2.1).

Таблица 2.1 Состояние нормативно-правовых актов о бюджетном процессе муниципальных образований Ленинградской области (кол-во муниципальных образований)

Положение о бюджетном процессе	Принято
Всего	169
в том числе:
муниципальные районы	17
городской округ	1
городские поселения	51
сельские поселения	100

Органы местного самоуправления представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. В случае невозможности их опубликования органы местного самоуправления поселения должны обеспечить жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями. Структура консолидированного бюджета Ленинградской области на 2008 год в соответствии с уточненным планом по состоянию на 01.09.2008 г. представлена в таблице 2.2.

Таблица 2.2 Структура консолидированного бюджета Ленинградской области на 2008 год

Показатели	Консолидированный бюджет	Областной  бюджет	Бюджет городского округа	Бюджеты муниципальных районов	Бюджеты городских и сельских поселений
Доходы	33 333,60*	25 128,30	816,4	16 185,40	4 975,90
Расходы	34 020,50*	25 128,30	840,8	16 544,60	5 279,30

* Без учета межбюджетных трансфертов

Для каждого уровня местных бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ предусмотрены доходные источники, включая налоговые доходы (см. Приложение 1).

Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах.

По состоянию на 1 июля 2006 года в 212 муниципальных образованиях Ленинградской области было принято решение об установлении налога на имущество физических лиц и земельного налога, в том числе: в 11 муниципальных районах, городском округе и 60 городских и 140 сельских поселениях. Полномочия по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов сохраняются за всеми органами местного самоуправления, кроме вновь образованных 2 городских поселений и 2 сельских поселений, полномочия которых областным законом от 26.12.2005 г. № 120-оз «О порядке решения вопросов местного значения в отдельных поселениях органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов» переданы на уровень 3 муниципальных районов. Кроме того, в 6 муниципальных районах приняты решения о введении системы налогообложения в виде единого налога не вмененный доход для отдельных видов деятельности.

В целях упрощения процедур регулирования местных бюджетов на переходный период в 2006 году в Ленинградской области было принято решение о невведении дополнительных единых нормативов отчислений в местные бюджеты от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет Ленинградской области. Единые нормативы не устанавливаются в связи со значительными различиями муниципальных образований по налоговой базе.

При этом областным законом Ленинградской области от 29.11.2005 г. № 101-оз «Об областном бюджете Ленинградской области на 2006 год» утверждены дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц (см. табл. 2.3.), заменяющие дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ устанавливаются в обязательном порядке в соответствии со ст. 58 Бюджетного кодекса РФ.

Таблица 2.3 Дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц на 2006 год

№ пп.	Наименование муниципального образования	Нормативов (процентов)
1.	Бокситогорский муниципальный район	10,21
2.	Волосовский муниципальный район	18,54
3.	Волховский муниципальный район	10,57
4.	Всеволожский муниципальный район	11,09
5.	Выборгский муниципальный район	8,2
6.	Гатчинский муниципальный район	11,46
7.	Кингисеппский муниципальный район	9,75
8.	Киришский муниципальный район	5,01
9.	Кировский муниципальный район	10,65
10.	Лодейнопольский муниципальный район	15,08
11.	Ломоносовский муниципальный район	9,92
12.	Лужский муниципальный район	11,91
13.	Пожпорожский муниципальный район	14,96
14.	Приозерский муниципальный район	12,47
15.	Сланцевский муниципальный район	15,08
16.	Тихвинский муниципальный район	13,62
17.	Тосненский муниципальный район	10,5
18.	Сосновоборский муниципальный район	5,19

В процессе реорганизации местного самоуправления в структуре доходной части местных бюджетов Ленинградской области в среднем по всем муниципальным образованиям налоговые доходы составляли 31,54% от общей суммы доходов, утвержденных решениями о бюджетах, неналоговые доходы - 20,03 %, безвозмездные и безвозвратные перечисления - 48,43 %. Наибольший удельный вес в составе налоговых доходов занимают поступления налога на доходы физических лиц (69,3 % от общей суммы налоговых доходов), вторым по значимости доходным источником является земельный налог (18,7 %), поступления единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности в среднем составляют 6,2 % налоговых поступлений местных бюджетов Ленинградской области.

За отчетной период в 2008 году 90,9 % доходов местных бюджетов сформировали налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход, земельный налог и доходы от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности. Сведения об исполнении плана поступлений данных доходных источников представлены в таблице 2.4.

Таблица 2.4 Налоговые доходы бюджетов муниципальных образований Ленинградской области на 2008 год (тыс. руб.)

	Годовой план	Фактически поступило	Процент исполнения
Налог на доходы физических лиц	6 478 939,2	6 989 164,2	107,9
Единый налог на вмененный доход	555 661,6	566 809,2	102,0
Земельный налог	1 108 256,4	1 297 887,1	117,1
Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности	2 975 820,3	3 150 844,6	105,9
Доходы от продажи земельных участков	1 285 567,4	1 483 414,8	115,4

В состав неналоговых доходов местных бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, в частности, включаются:

• доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

• доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средств полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям;

• часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления;

• средства самообложения граждан;

• безвозмездные перечисления из различных источников, добровольные пожертвования.

Решение о самообложении граждан муниципального образование по состоянию на 1 июля 2008 года принято в 53 муниципальных образованиях Ленинградской области, табл. 2.5.

Таблица 2.5 Состояние нормативно-правовых актов о самообложении граждан Ленинградской области (кол-во муниципальных образований)

Решение о самообложении граждан	Принято
Всего	53
в том числе:
муниципальные районы	2
городской округ	-
городские поселения	9
сельские поселения	42

Кроме того, в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежат зачислению:

• плата за негативное воздействие на окружающую среду (по нормативу 40%);

• сборы за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления (по нормативу 100 %).

В бюджеты поселений и городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду, находящихся в государственной собственности, земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100 %.

В бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100 %.

Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ также установлено, что в бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством РФ или законом субъекта РФ о налогах и сборах в бюджеты муниципальных районов.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил также перечень вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, должны исполняться за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ.

Как видно в приведённой диаграмме (рис. 2.2.) в структуре расходов местных бюджетов поселений Ленинградской области на 2008 год преобладают расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (44 %), решение общегосударственных вопросов (23 %), расходы на культуру, кинематографию и средства массовой коммуникации (13 %), а также межбюджетные трансферты (12 %).

Рис. 2.2. Структура расходов местных бюджетов поселений Ленинградской области на 2008 год

Расходы бюджетов муниципальных районов Ленинградской области (рис.2.3.) на 2008 год на 11 % состоят из трех составляющих: расходов на образование (44%), социальную политику (18 %), здравоохранение и спорт (15%).

Рис. 2.3. Структура расходов местных бюджетов муниципальных районов Ленинградской области на 2008 год

В расходах бюджета городского округа Ленинградской области на 2008 год в качестве основных статей учтены расходы на образование (44%), проведение социальной политики (16 %) и жилищно-коммунальное хозяйство (14 %) (см. рис. 2.4.).

Рис. 2.4. Структура расходов местного бюджета городского округа Ленинградской области на 2008 год

Таким образом, основными направлениями расходования сред местных бюджетов Ленинградской области на 2008 год являются финансирование образования, проведение социальной политики и обеспечение потребностей в услугах жилищно-коммунального хозяйства.

Постановлением Правительства Ленинградской области от 23.12.2005 г. № 335 были утверждены методические рекомендации о порядке решения вопросов местного значения городских, сельских поселений по формированию, утверждению, исполнению и контролю за исполнением бюджета поселения в Ленинградской области в переходный период.

В ходе подготовки реформирования системы местного самоуправления органы власти ленинградской области приняли ряд законов наделяющих органы местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями Ленинградской области, а именно:

• в сфере социальной защиты населения;

• в сфере государственной регистрации гражданского состояния;

• в бюджетной сфере;

• в сфере архивного дела;

• в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

• в сфере жилищных отношений.

Нормативные акты обязали органы местного самоуправления вести реестры pacxодных обязательств муниципальных образований в соответствии требованиями Бюджетного кодекса РФ в порядке, установлены решением представительного органа муниципального образования. По состоянию на 1 июля 2006 года в 90 муниципальных образованиях Ленинградской области приняли Положение о порядке ведения реестра расходных обязательств, табл. 2.6.

Таблица 2.6 Состояние нормативно-правовых актов муниципальных образований Ленинградской области о порядке ведения реестра расходных обязательств (кол-во муниципальных образований)

Положение о порядке ведения реестра расходных обязательств	Принято
Всего	90
в том числе:
муниципальные районы	10
городской округ	1
городские поселения	29
сельские поселения	50

Таким образом, начиная с 1 января 2006 года, на территории Ленинградской области в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» функционирует двухуровневая система местных бюджетов. Конечными целями реализации этой модели являются обеспечение решения конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют необходимые для этого ресурсы, а также создание оптимальной системы взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В ее рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов, достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем.

 

2.2 Межбюджетные трансферты

Проводимые в Ленинградской области мероприятия в части развития межбюджетных отношений призваны повысить взаимную ответственность органов власти различных уровней в предоставлении общественных услуг, обеспечить равный доступ граждан к этим услугам и социальным гарантиям вне зависимости от места проживания.

Межбюджетные взаимоотношения областных органов власти и органов местного самоуправления муниципальных образований должны основываться на принципах, установленных в этом направлении областных законов. Главным принципом взаимоотношений является положение, когда каждый орган власти отвечает за выполнение определенных полномочий, в случае передачи которых должны быть переданы и соответствующие финансовые ресурсы.

Межбюджетные отношения в Ленинградской области строятся на основе Областного закона Ленинградской области от 26.09.2002 г. № 36-оз « О бюджетном процессе Ленинградской области». Межбюджетные отношения представляют собой широкий спектр законодательно регулируемых взаимоотношений, включая вопросы распределения доходных источников и расходных обязательств между уровнями публичной власти, при этом важное значение в их составе принадлежит межбюджетным трансфертам.

В соответствии с Законом № 36-оз межбюджетные трансферты областного бюджета представляются в форме:

·        дотаций из областного фонда финансовой поддержки поселений - образуется в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений;

·        дотации из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) - образуется в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

·        субвенции из областного фонда компенсаций - образуется в составе областного бюджета в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельных государственных полномочий;

·        субсидии из областного фонда софинансирования социальных расходов - образуется в составе расходов областного бюджета в целях предоставления бюджетам муниципальных образований долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов муниципальных образований Ленинградской области;

·        субсидии из областного фонда муниципального развития - образуется в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований;

·        иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

·        бюджетных кредитов - предоставляются местным бюджетам в целях покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов.

Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, очень значимы для местных бюджетов Ленинградской области.

Образование областных фондов финансовой поддержки муниципальных образований Ленинградской области и предоставление дотаций из них осуществляется в порядке, установленном Областным законом от 08.08.2005 г. № 67-оз « О фондах финансовой поддержки муниципальных образований Ленинградской области». В соответствии с данным законом в Ленинградской области формируется Областной фонд финансовой поддержки поселений и областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Областной фонд финансовой поддержки поселений (ОФФПП) образуется в составе областного бюджета Ленинградской области в целях выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения. ОФФПП формируется за счет собственных доходов областного бюджета исходя из необходимости решения вопросов местного значения поселений в объеме, утвержденном областным законом об областном бюджете Ленинградской области на очередной финансовый год, а также 100%, перечисляемых из бюджетов поселений в областной бюджет.

Областным законом № 67-оз установлен порядок предоставления субвенций из местных бюджетов областному бюджету («отрицательные трансферты»). С помощью «отрицательных трансфертов» установление более высоких нормативов отчислений в местные бюджеты, приводящее к существенному увеличению бюджетной обеспеченности у отдельных муниципалитетов из-за неравномерности размещения налоговой базы, может быть компенсировано перераспределением части возникающих у них излишков средств в менее обеспеченные местные бюджеты. При этом стимулирующая роль более высоких нормативов полностью сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют «отрицательные трансферты», так и муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания «отрицательного трансферта», поскольку изъятой окажется лишь некоторая доля.

Областным законом об областном бюджете Ленинградской области на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление в областной бюджет субвенций из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный областным законом. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ указанный уровень не может быть ниже среднего соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) субъекта РФ показателя, увеличенного в 1,3 раза. Данный механизм вступил в силу с 01.01.2008 г.

Ежегодно областным законом об областном бюджете Ленинградской области предусмотрено предоставление дотаций из ОФФПП и (или) заменяющих их дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений. Дотации из ОФФПП предоставляются бюджетам поселений ежемесячно в соответствии с утвержденной росписью доходов и расходов областного бюджета с учетом сезонных потребностей, возникающих в процессе исполнения местных бюджетов.

Право на получение дотаций из ОФФПП имеют бюджеты всех поселений (включая городские округа), за исключением бюджетов поселений, перечисляющих субвенции в областной бюджет. В 2006 году дотации распределялись исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя, независимо от того, сколько собственных доходов получает каждое поселение. В целях приведения областного законодательства в соответствие с Федеральным законом от 27.12.2005 г. № 198-ФЗ в Областной закон «О фондах финансовой поддержки муниципальных образований Ленинградской области» были внесены изменения, устанавливающие, что с 2007 года распределение дотаций будет осуществляться исходя из расчетной бюджетной обеспеченности каждого поселения, при этом при определении расчетной бюджетной обеспеченности должны учитываться только налоговые доходы. С одной стороны, без учета неналоговых доходов невозможно реально оценить бюджетную обеспеченность каждого поселения, с другой стороны, исключение из расчета бюджетной обеспеченности неналоговых доходов способно стимулировать более качественное и эффективное управление муниципальным имуществом, так как основная доля неналоговых доходов - доходы от его аренды.

При определении расчетной бюджетной обеспеченности учитываются два показателя:

·        индекс налогового потенциала поселения - отражает, насколько налоговые доходы в расчете на одного жителя в каждом конкретном поселении отличаются от средней величины по всем поселениям;

·        индекс бюджетных расходов - показывает, насколько больше (или меньше) необходимо затратить бюджетных средств в расчете на одного жителя для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения в конкретном поселении с учетом объективных факторов, влияющих на стоимость предоставляемых бюджетных услуг, по сравнению со средним показателем по всем поселениям.

Таким образом, если в 2006 году все поселения являлись получателями дотаций из областного фонда, то с наступлением 2007 года в соответствие с новым порядком распределения средств ОФФПП, исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности, уже не все поселения получали дотации из данного фонда.

Областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ОФФПМР) образуется в составе областного бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). ОФФПМР формируется за счет собственных доходов областного бюджета исходя из необходимости решения вопросов местного значения муниципальных районов (городских округов) в объеме, утвержденном областным законом об областном бюджете ленинградской области на очередной финансовый год, а также 100% субвенций («отрицательных трансфертов»), перечисляемых из бюджетов муниципальных районов (городских округов) в областной бюджет. Ежегодно в областном бюджете Ленинградской области на очередной финансовый год утверждается объем ОФФПМР, дотации на него муниципальным районам (городским округам) и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов). С 1 января 2007 года дотации из ОФФПМР представляются муниципальным районам (городским округам), уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Размер дотаций бюджетам муниципальных районов (городских округов) из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) определяется в соответствии с установленной методикой. Дотации из ОФФПМР предоставляются бюджетам муниципальных районов (городских округов) ежемесячно в соответствии с утвержденной росписью доходов и расходов областного бюджета с учетом сезонных потребностей, возникающих в процессе исполнения местных бюджетов.

В соответствие с Областным законом №67-оз «О фондах финансовой поддержки муниципальных образований Ленинградской области» дотации из областных фондов финансовой поддержки муниципальных образований Ленинградской области должны быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета Ленинградской области от указанного источника.

Дополнительный норматив отчислений от НДФЛ в местный бюджет на планируемый финансовый год рассчитывается как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой формирования потенциала доходов бюджета Ленинградской области объему налога на доходы физических лиц, подлежащему зачислению в консолидированный бюджет Ленинградской области по территории соответствующего территориального образования. С 2007 года в этот механизм также были внесены изменения. Так, если в 2006 году дополнительные нормативы определялись исходя из численности жителей, то с 2007 года - исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В соответствии со ст. 142 Бюджетного кодекса РФ в целях дополнительного по отношению к дотациям из регионального ФФПП выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению своих полномочий по вопросам местного значения в составе бюджетов муниципальных районов могут образовываться районные фонды финансовой поддержки поселений (РФФПП). Законодательное регулирование районных фондов представлено в Областном законе Ленинградской области от 08.08.2005 г. № 68-оз «О районных фондах финансовой поддержки поселений». Согласно этому закону, дотации из этого фонда предоставляются поселениям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального района. При этом уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения с учетом дотаций из РФФПП не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из указанного фонда иного поселения, входящего в состав данного муниципального района, которое до распределения указанных дотаций имело более высокий уровень бюджетной обеспеченности.

В 2006 году было продолжено законодательное регулирование межбюджетных отношений, выполняемое в рамках реализации Программы реформирования региональных финансов Ленинградской области. Были приняты еще два закона: «Об утверждении методики расчета размера субвенций бюджетам муниципальных образований Ленинградской области на предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» (Областной закон Ленинградской области от 30.06.2006 г. №-52-оз) и «О фонде муниципального развития Ленинградской области» (Областной закон Ленинградской области от 01.08.2006 г. №-73-оз). Таким образом, процесс развития межбюджетных отношений в Ленинградской области постепенно приобретает комплексное законодательное оформление.

Эффективность финансового управления на муниципальном уровне может быть определена в процессе проведения мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований. В теории управления под мониторингом понимается специально организованная и постоянно действующая система наблюдений, сбора, оценки, анализа, и распространения информации.

Как отмечалось в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 годах, представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления муниципальными финансами. Прозрачность является одним из средств контроля со стороны общества за эффективностью управления муниципальными финансами, повышает ответственность органов местного самоуправления за принятые решения.

Главная задача финансового мониторинга - получение достоверной, всесторонней, объективной и актуальнй1о информации, системный анализ и оценка этой информации с целью подготовки условий для выработки предложений и принятия решений по рациональному маневрированию финансовыми ресурсами. В процессе финансового мониторинга муниципальных образований оценивается финансовое состояние каждого из них, появляется возможность совершенствования процедур принятия управленческих решений по координации процесса становления и исполнения местного бюджета, организации межбюджетных отношений в субъекте РФ (см. рис. 2.5.).

Финансовый мониторинг обеспечивает:

·        информационное обслуживание исполнительной и законодательной (представительной) власти региона и муниципалитетов

·        слияние информации, объединение данных из множества разрозненных систем, накопление информационного фонда

·        повышение эффективности взаимодействия руководства исполнительной и законодательной власти субъекта РФ с органами местного самоуправления муниципалитетов

·        возможность оперативного анализа финансовой ситуации в каждом муниципальном образовании

·        поддержку принятия решений по вопросам обеспечения финансового благополучия муниципальных образований

·        формирование графо-аналитических документов

В Ленинградской области органами государственной власти неоднократно проводились обследования финансового состояния муниципальных образований по следующим направлениям:

) соблюдение требований Бюджетного кодекса Российской Федерации;

) управление межбюджетными отношениями и стимулирование органов местного самоуправления в целях повышения собираемости доходов бюджетов.

В целях развития системы мониторинга финансового положения и качества управления финансами субъектов российской Федерации и муниципальных образований Приказом Министерства финансов РФ от 02.08.2004 г. № 223 утверждена Методика комплексной оценки финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В соответствии с данным документом департамент межбюджетных отношений Минфина РФ в обязательном порядке проводит комплексную оценку финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при подаче заявки на получение средств из Федерального фонда реформирования региональных финансов.

В основе данной Методики лежит система индикаторов, отражающих отдельные факторы финансового положения или качества управления финансами. В качестве исходных данных для проведения оценки используются официальные статистические данные, финансовая отчетность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, информация и нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований.

Проведение мониторинга эффективности системы общественных финансов муниципальных образований нацелено на достижение следующих результатов:

)        экономию средств бюджета РФ на оказание финансовой поддержки муниципальных образований за счет повышения точности расчетов и оценки финансово-экономического состояния муниципалитетов;

)        повышение точности и обоснованности составления проекта бюджета на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу;

)        снижение рисков невозврата средств, предоставляемых бюджетам муниципальных образований на возвратной основе;

)        рост качества управления общественными финансами на местном уровне за счет публичности и регулярности обновления результатов мониторинга.

При разработке системы комплексного мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности бюджетов муниципальных образований Ленинградской области специалистами комитета финансов было принято решение о построении двух блоков показателей (Приложение 2). При этом оба блока показателей являются взаимосвязанными, образованными из единой системы, из которой и будут выбираться показатели в зависимости от вида мониторинга.

Методика оперативной и годовой оценки позволяет обеспечить всеобщность обследования финансового положения муниципалитетов, предполагает определенную периодичность исследования установленных показателей. Анализ результатов исследования, их сопоставления и формирования временных рядов позволяет достигнуть наилучшего результата в процессе финансового управления в муниципальных образованиях.

Методика мониторинга качества управления и платежеспособности муниципальных образований Ленинградской области включает 30 индикаторов, по которым проводится годовая оценка, в том числе 18 индикаторов, по которым ежеквартально проводится оперативная оценка. Для индикаторов установлены различные веса относительной значимости.

В качестве показателей для оперативного и годового мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований используются данные, характеризующие:

.        состояние нормативной правовой базы муниципального образования и ее соответствие бюджетному и налоговому законодательству РФ и Ленинградской области;

.        социально-экономическое положение муниципалитета;

.        выполнение муниципальным образованием требований Бюджетного кодекса РФ;

.        финансовое положение муниципального образования;

.        отчетность и публичность управления муниципальными финансами, включая своевременность предоставления финансовой отчетности, создание сайта муниципального образования.

Перечень показателей и величины весов относительной значимости индикаторов могут корректироваться в зависимости от различных факторов:

·        приоритетных направлений бюджетной политики Ленинградской области и Российской Федерации в целом;

·        этапов осуществления бюджетной реформы;

·        уровня развития местных финансов;

·        расширения информационной базы;

·        степени автоматизации процедуры анализа показателей.

Таким образом, Методика становится гибким инструментом оценки управления, возможна ее настройка и адаптация к изменяющимся условиям функционирования местных бюджетов.

В настоящий момент основным фактором качественного управления финансами является наличие нормативно-правовой базы, отвечающей требованиям законодательства и регулирующей все значимые вопросы управления бюджетом муниципального образования.

Для оптимального использования механизма мониторинга платежеспособности и качества управления бюджетами муниципальных образований применяются оценки, выраженные в баллах. Они обеспечивают наиболее простую сопоставимость показателей по муниципальным образованиям, в том числе по отдельным направлениям оценки. Процедура применения Методики представлена в Приложении 3.

При осуществлении мониторинга возникает необходимость обработки большого объема данных как по числу показателей методики мониторинга, так и по числу муниципалитетов, подлежащих анализу. В связи с этим целесообразно автоматизировать процесс анализа показателей мониторинга и расчета баллов, присваиваемых муниципальным образованиям по результатам оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Ленинградской области.

Таким образом, в Ленинградской области разработан новый финансовый документ, позволяющий обеспечить современный уровень взаимодействия государственной власти Ленинградской и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений.

 

2.4 Перспективные направления совершенствования межбюджетных отношений в Ленинградской области

Создание стимулов для улучшения качества управления муниципальными финансами являлось одной из задач, содержащихся в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 годах. Система мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований призвана не только дать оценку эффективности усилий органов власти в сфере управления общественными финансами, но, и может выступать стимулом к повышению результативности управления финансами. Так результаты мониторинга могут быть учтены в целях:

·        предоставления бюджетных кредитов на финансирование кассовых разрывов;

·        распределение финансовой помощи, предоставляемой в зависимости от текущих результатов деятельности муниципальных образований;

·        распределение межбюджетных трансфертов, направленных на стимулирование работы местных администраций по повышению качества управления общественными финансами;

·        решение вопросов о предоставлении гарантий субъекта Российской Федерации по обязательствам муниципальных образований.

В соответствии со статьей 139 Бюджетного кодекса РФ одной из форм предоставления финансовой помощи из бюджета субъекта РФ муниципальным образованиям является формирование фонда муниципального развития субъекта РФ. Данный фонд создается в составе бюджета субъекта Российской Федерации в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения.

В Ленинградской области в рамках реализации Программы реформирования региональных финансов принят областной закон от 01.08.2006 г. № 73-оз, регламентирующий создание Фонда муниципального развития. Фонд формируется с целью долевого финансирования из областного бюджета Ленинградской области инвестиционных программ и отдельных проектов, предназначенных для решения вопросов местного значения по обеспеченности населения объектами социальной и инженерной инфраструктуры в соответствии с приоритетами программы социально-экономического развития Ленинградской области.

Финансовая помощь из Фонда муниципального развития (ФМР) предоставляется бюджетам муниципальных образований в форме субсидий на долевое финансирование программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Средства ФМР распределяются между программами (проектами) и муниципальными образованиями на основании конкурсной системы отбора.

Предоставляемые на конкурс программы (проекты) должны быть разработаны местной администрацией и утверждены решением представительного органа местного самоуправления. Одним из требований, предъявляемых к программам (проектам), является их соответствие направлениям социально-экономического развития Ленинградской области и обеспечение реализации положений документов стратегического планирования социально- экономического развития соответствующего муниципального образования. Состав показателей и положений, которые должны содержаться в программах (проектах), представлен в Приложении 4.

При проведении конкурса важным является установить качество управления финансами муниципалитета, претендующего на получение средств из ФМР, и, при прочих равных условиях, предоставить средства из фонда именно тем муниципальным образованиям, которые достигли более высокого уровня платежеспособности и качества управления финансами. Такой подход имеет стимулирующий эффект, так как дает возможность муниципальным образованиям за счет повышения качества управления финансами получать преимущество при распределении средств ФМР. Кроме того, муниципальное образование, имеющее высокое качество управления финансами, способно более эффективно распорядиться средствами, выделяемыми из ФМР.

Таким образом, использование мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при распределении средств из ФМР является целесообразным и достаточно легко применимым. Учет результатов оценки качества управления финансами позволяет унифицировать процедуру отбора муниципалитетов, нуждающихся в средствах из ФМР, делает ее открытой и понятной. Каждое муниципальное образование самостоятельно может оценить вероятность прохождения отбора и целесообразность своего участия в конкурсе проектов.

 

3. Реформа местного самоуправления: состояние и перспективы реализации

 

3.1 Общая оценка хода и результатов муниципальной реформы

В России наступило время крупных перемен, перехода к системной модернизации страны на качественно новой, инновационной основе, обозначенной в программных выступлениях Президента России Д.А.Медведева и председателя Правительства В.В.Путина. Выступая на расширенном заседании Государственного Совета 8 февраля 2008 года с изложением стратегии развития России на период до 2020 года, В.В. Путин отметил крупные достижения страны за последние 8 лет. Д.А.Медведев, вступая в должность Президента России, в своей речи перечислил все общественные институты, политические силы, но местное самоуправление упомянуто не было.

На сегодняшний день вопрос стоит следующим образом: сумеет ли местное самоуправление включиться в процесс модернизации страны в качестве эффективного участника партнера государственной власти, либо окажется в стороне от этого процесса. Номинально, «да», по сути же, первые итоги показали наличие множества проблем: пробелы в самом законе, который корректировался на ходу, отсутствии методической документации, нехватка муниципальных финансов и другие. По данным Минфина России общий объем доходов в 2006 году составлял 1303 млрд. рублей, рост составил 150 млрд. рублей или на 13,1 %. В 18 % муниципальных образованиях бюджет формально утвержден с дефицитом. По оценкам Счетной Палаты Российской Федерации скрытый дефицит имеется во всех муниципальных образованиях и составляет более 300 млрд. рублей. Чтобы получить эффективное местное самоуправление, государство должно, наконец, разобраться с его финансовой обеспеченностью.

января 2009 года закончился переходный период и вступил в полную силу Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». В выступлении В.В.Путина на общероссийском совещании советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в октябре 2007 г. была дана в целом позитивная оценка 131-го закона и отмечено, что, пройдя через довольно сложные этапы становления, местное самоуправление уже сумело заявить о себе как о серьезном ресурсе развития страны. В то же время были отмечены необустроенность и слабая социальная инфраструктура значительного количества поселений, низкое качество коммунальных услуг, муниципального здравоохранения и образования, недостаток собственных доходов значительного числа муниципальных образований. Правительству России было предложено подумать о дополнительных решениях в сфере межбюджетных отношений, а субъектам РФ рекомендовано часть налога на прибыль перераспределять в пользу муниципалитетов.

В обзорном докладе Всероссийского совета местного самоуправления «Местное самоуправление - ресурс развития страны» признано, что руководители муниципальных образований осознают свою ответственность за жизнь поселения в целом, стремясь решать возникающие проблемы, причем не всегда в соответствии с ограниченным перечнем вопросов местного значения, которые предлагает Федеральный закон «131-ФЗ.

Достаточно негативная оценка результатов реформы дана в докладе Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2007 год». Было отмечено, что, несмотря на ряд улучшений на местах, положение дел с местным самоуправление достаточно ухудшилось. В подтверждении были приведены следующие аргументы:

.        Не происходит наращивания способности муниципальных образований к развитию, до сих пор не созданы мотивации к укреплению их финансовой независимости.

.        Практически повсеместно наблюдается тенденция подавления способности местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения со стороны региональной власти, а по отношению к поселениям - районной власти.

.        Муниципальные образования все еще далеко не везде признаны властью регионов своим партнером при разработке стратегий социально-экономического развития.

Анализирую результаты реформы, приходится констатировать, что ни одна из провозглашенных главных целей реформы местного самоуправления по существ не была достигнута.

Первая цель - четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Многочисленные поправки в 131-й закон расширили сферы пересечения полномочий муниципальных районов и поселений. В 131-й закон была внесена сомнительная поправка. Согласно которой органы местного самоуправления могут (но не обязаны) по своему желанию и за свои деньги участвовать в осуществлении не переданных им отдельных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральным законом. По сути, органы местного самоуправления сегодня вынуждены тратить крайне ограниченные собственные средства муниципальных бюджетов на решение вопросов государственного значения, т.е. финансово помогать государству.

Вторая цель - приведение экономической (имущественной и финансовой) базы муниципальных образований в соответствие с объемами полномочий. Несмотря на существенное увеличение финансовой поддержки муниципальных образований за счет приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ. Главные проблемы финансового обеспечения местного самоуправления остаются нерешенными. Не решены вопросы муниципальной собственности на землю. В субъектах РФ продолжается курс на резкое ограничение состава муниципального имущества.

Третья цель - приближение муниципальной власти к населению. В сельской местности эта задача формально решена - поселенческие органы местного самоуправления созданы повсеместно и действительно стали ближе к населению. В городах же, особенно крупных, имевших в своем составе пригородные поселки, ситуация и формально ухудшилась.

Таким образом, реальные результаты муниципальной реформы оказались существенно отличными от провозглашенных целей. Система местного самоуправления в общей мере еще не разработана. Решение перечисленных задач требует тесного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, в рамках государственной политики, при четком разграничении сфер компетенции и соответствующем ресурсном обеспечении.

 

3.2 Государственная политика и поддержка местного самоуправления

В периоды предвыборных компаний внимание государства к местному самоуправлению традиционно усиливается. Минувший год, характеризовавшийся выборами депутатов Государственной Думы и президента России, не стал исключением.

Указом Президента РФ от 02.11.2007 образован Совет при Президенте России по развитию местного самоуправления. Распоряжением Председателя Государственной Думы от 8 февраля 2008 г. №27р-1 был образован Совет по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы пятого созыва. Целью деятельности Совета согласно положению о нем является обсуждение проблем правового регулирования и практики применения законодательства в области местного самоуправления, подготовка предложений и рекомендаций по совершенствованию законотворческой деятельности Государственной Думы и формированию более эффективной государственной политики в области местного самоуправления.

Начал свою работу новый состав Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы во главе с новым председателем В.С.Тимченко. Сменился и председатель Комитета по местному самоуправлению Совета Федерации, им стал президент Общероссийского конгресса муниципальных образований С.М.Киричук. Эти изменения расширили возможности муниципального сообщества влиять на формирование государственной политики в сфере местного самоуправления.

Важнейший вопрос государственной политики - формирование правовой базы местного самоуправления. За период после принятия 131-го закона в него было внесено более 200 изменений и дополнений, для чего было принято около 30 федеральных законов. Существенные изменения, затрагивающие вопросы местного самоуправления, вносились также в Градостроительный, Земельный, Жилищный, Бюджетный и другие кодексы. Многие из этих изменений сыграли положительную роль, но некоторые пошли явно во вред, поскольку уставы местных образований необходимо было корректировать и приводить в соответствие с федеральным законодательством.

Один из основных вопросов формирования правовой базы местного самоуправления - определение его полномочий, от объема которых зависит потребность в финансовых и других ресурсах. Изменения в федеральном законодательстве расширили полномочия органов местного самоуправления в сфере градорегулирования и безопасности. В частности, на органы самоуправления возложено создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных и иных средств; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и другие. Какого-либо целевого финансирования этих капиталоемких видов деятельности не предусмотрено.

В то же время, в ряде важнейших вопросов социальной политики, затрагивающих интересы населения, компетенция и возможности местных органов были существенно сужены:

.        Из перечня вопросов местного значения в 131-м законе были исключены вопросы социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых групп населения, которые традиционно, на протяжении веков, были функцией местной власти.

2.      С 1 января 2008 г. изъяты из перечня вопросов местного значения вопросы опеки и попечительства, однако сохранено право органов местного самоуправления на участие в решении этих вопросов за счет собственных бюджетных средств.

3.      Из полномочий местного самоуправления в 131-м законе исчезло участие в регулировании вопросов занятости и трудовых отношений на своих территориях. Местная власть не может уйти от этих вопросов, и вынуждена заниматься ими на самостоятельных началах.

4.      Из перечня вопросов местного значения исключены и переданы субъектам РФ вопросы расчета субсидий на оплату помещений и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющих право на их получение в соответствии с жилищным законодательством.

Конечно, все перечисленные вопросы являются вопросами не местного, а государственного значения и должны законодательно регулироваться и финансироваться государством. Но их исполнение на местах, исходя из принципа субсидиарности, целесообразно возложить на органы местного самоуправления, как на власть, наиболее близкую к гражданам и лучше знающую местные проблемы и нужды.

Не прекращаются попытки административного нажима с целью дальнейшего ослабления самостоятельности органов местного самоуправления, встраивания их в систему государственной власти. В настоящее время основное давление со стороны субъектов РФ осуществляется в форме фактического продления вертикали государственной власти на уровень городских округов и муниципальных районов путем пересмотра уставов муниципальных образований. Целью пересмотра является замена глав муниципальных образований, избираемых населением, на избираемых депутатами из своего созыва. В этом случае основные механизмы реальной власти переходят к нанимаемым по контракту главам администраций, на кандидатуры которых органы государственной власти могут оказывать определяющее влияние. Многочисленные гражданские акции и протесты против пересмотра уставов в лучшем случае игнорируются, а судебные процессы, как правило, проигрываются с помощью нашей судебной системы, которую резко критикует Д.А.Медведев.

В докладе Всероссийского совета местного самоуправления сказано, что государство до настоящего времени не создало необходимых условий для реализации права населения на местное самоуправление. И так, можно сделать вывод, что внятная политика государства по отношению к местному самоуправлению на сегодня отсутствует. Ее необходимо вырабатывать и законодательно закреплять.

 

3.3 Территориальные проблемы местного самоуправления

Территориальная реформа была самым первым шагом реформы местного самоуправления и должна была завершиться уже к 1 января 2006 года. Однако выявившиеся в ходе реформы недостатки и проблемы породили множественные пересмотры границ и статуса муниципальных образований, конфликты и судебные разбирательства. В наибольшей степени это коснулось городских округов.

Представляется ошибочной сама принятая в 131-м законе концепция городского округа, в составе которого (в отличие от муниципального района) не могут существовать другие муниципальные образования. Из-за этой непродуманной концепции множество поселков в пригородных зонах городов, в том числе крупных поселков, имеющих градообразующие предприятия, достаточную налоговую базу, инженерную и социальную инфраструктуру, т.е. все условия для создания муниципальных образований, не получили такого статуса и были включены в состав городских округов. Для этого поселки пришлось преобразовывать в сельские населенные пункты, либо вообще исключить из государственного реестра населенных пунктов и превратить в микрорайоны городов, отстоящих от них на десятки километров. Причина сложившейся ситуации в том, что 131-й закон допускает включение в состав городского округа только одного городского населенного пункта.

В ряде субъектов РФ территории большинства административных районов, центрами которых являются города, были превращены в единые городские округа, т.е. фактически в явном противоречии с концепцией 131-го закона была сохранена одноуровневая система муниципальных образований. Опасной тенденцией стало стремление органов государственной власти РФ решать вопросы территориальных преобразований в обход мнения населения, в ряде субъектов РФ продолжается своего рода территориальная контрреволюция, при которой муниципальная власть упорно отдаляется от населения.

Федеральное законодательство по вопросам территориальной организации местного самоуправления требует существенного пересмотра.

 

3.4 Финансовые проблемы, проблемы социально-экономического и территориального планирования в муниципальных образованиях

Укрепление финансовой базы местного самоуправления должно идти по двум направлениям: базовое обеспечение путем совершенствования налогового и бюджетного законодательства и повышение уровня собственных доходов.

По первому направлению сегодня для всех очевидно, что налоговая база местного самоуправления является крайне недостаточной. Многочисленные предложения муниципальных образований по увеличению доли местных бюджетов в подоходном налоге, передаче на местный уровень части транспортного налога, доли налога на прибыль организаций, единого налога на вмененный доход для субъектов малого бизнеса, введению единого местного налога на недвижимость пока не дают результатов, хотя обещаний на этот счет со всех уровней федеральной власти было немало.

В то же время существенно возросло государственное финансирование расходных полномочий муниципальных органов по линии приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ. Усиливается оснащение современным оборудованием медицинских и образовательных учреждений. Серьезные сдвиги происходят в государственном финансировании жилищного строительства и капитальном ремонте жилищного фонда.

Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в российской Федерации» содержит в себе концепцию нормативного финансирования местных бюджетов, сущность которой заключается в установлении для каждого муниципального образования расчетного (критериального) уровня бюджетной обеспеченности на одного жителя. Этот уровень должен ежегодно определяться законом субъекта РФ и выполнять роль минимального регионального социального стандарта. Те муниципальные образования, у которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности от собственных доходов, собираемых на территории, оказывается ниже установленного для них критериального уровня, должны получать из регионального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Для предотвращения чрезмерной дифференциации доходов местных бюджетов, связанных с наличием на отдельных территориях богатых природных ресурсов или крупных высокоэффективных промышленных предприятий, был введен механизм обратных трансфертов.

Фактически этот подход не был реализован. В большинстве субъектов РФ критериальных уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований не определяется и соответственно отсутствует нормативная база для прогнозирования размеров дотаций и объемов доходов местных бюджетов. Субъекты РФ выстроили свою финансовую политику так, что практически все муниципальные образования, даже высокодоходные, стали дотационными.

В ряде субъектов РФ в прямое нарушение норм Бюджетного кодекса РФ отсутствует местные финансовые органы в городских округах и муниципальных районах, а их полномочия исполняют территориальные подразделения финансового органа администрации соответствующего субъекта РФ. Под давлением руководителей субъектов РФ органы местного самоуправления были вынуждены подписать соглашение о «добровольной» передаче своих бюджетных полномочий специально созданным территориальным финансовым органам администраций субъектов РФ. Между тем, согласно ч.4 статьи 9 Бюджетного кодекса РФ такая передача на основе соглашений возможна только от поселений к муниципальным районам.

Наибольшая острота финансовых проблем имеет место в малых городах и сельских поселениях. Их основные налоговые источники - земельный налог и налог на имущество физических лиц, собираются крайне неудовлетворительно. Занижена оценка имущества физических лиц, более половины их владельцев подпадает под различные льготы, многие «ускользают» от регистрации своего имущества, например под предлогом, что строительство объекта еще не завершено. Налог на имущество физических лиц не составляет и одного процента доходов местных бюджетов.

Из вышесказанного, можно прийти к такому выводу: усилия муниципального сообщества в финансовой сере должны быть направлены на внесение изменений, как в федеральное законодательство, так и в законодательство субъектов РФ, в первую очередь, на строгое соблюдение ими требований 131-го закона. Важнейшую роль в решении этой задачи должны играть советы муниципальных образований субъектов РФ.

По второму направлению - укрепление собственной доходной базы - усилия органов местного самоуправления могут быть нацелены на решение следующих задач:

.        скорейшее развитие кадастровой оценки земельных участков и установление их реальной рыночной стоимости для целей налогообложения;

.        содействие проведению инвентаризации имущества физических лиц и побуждение застройщиков к оформлению прав собственности на офисные здания, объекты жилищного и другого строительства, в т.ч. незавершенное строительство;

.        снятие местных административных барьеров с малого бизнеса.

Необходимо также поставить под местное налогообложение земли Министерства обороны, РАО ЕЭС и его правопреемников, РАО Газпром, ОАО РЖД и других федеральных структур с соответствующей компенсацией пользователям этих земель из федерального бюджета. Существенный рост поступлений от местных налогов может быть достигнут при передаче их администрирования на муниципальный уровень.

Наряду с мерами по укреплению собственной доходной базы, важным компонентом финансовой политики муниципальных образований является повышение эффективности бюджетных расходов. Основные направления здесь - реальное конкурсное размещение муниципальных заказов и переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР). Первое из этих направлений органами местного самоуправления в основном освоено, хотя и нуждается в дальнейшем совершенствовании. Во многих городах созданы эффективно работающие службы (структурные подразделения администраций) муниципального заказа. С внедрение БОР дело обстоит сложнее. Суть концепции БОР заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных средств. Недостает нормативной базы для оценки результативности бюджетных расходов по отдельным направлениям и сферам деятельности - муниципальных социальных стандартов. В целом доля расходов местных бюджетов, осуществляемых через муниципальные целевые программы, ориентированные на конечный результат, из года в год возрастает.

Согласно статье 17 федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления относится принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. В свете разработки и реализации стратегии развития России до 2020 года наличие таких планов и программ на муниципальном уровне является абсолютно необходимым.

Градостроительный кодекс РФ требует, чтобы все муниципальные образования имели пакет документов территориального планирования, в первую очередь, генеральные планы поселений и городских округов и схемы территориального планирования муниципальных районов, а также правила землепользования и застройки.

Существуют проблемы с разработкой документов территориального планирования, которая осложняется недостатком финансовых средств и квалифицированных кадров, особенно для разработки генпланов. По имеющейся информации, в Министерстве регионального развития РФ готовятся предложения по упрощению и удешевлению процедуры подготовки градостроительных планов.

Другая, не менее сложная проблема состоит в необходимости увязки документов социально-экономического и территориального планирования между собой, а также в их увязке с соответствующими документами регионального и федерального уровней. В.В. Путин на общероссийском совещании муниципальных образований в октябре 2007 года отметил, что работа по территориальному планированию должна быть начата, прежде всего, в Федерации. Серьезная работа в этом направлении проводится Министерством регионального развития РФ. Министр Д.Н. Козак требует, чтобы в первую очередь была разработана схема территориального планирования России, на которой соответствующими министерствами и ведомствами было определено размещение по субъектам РФ инфраструктурных объектов федерального значения. На основе этой схемы субъекты РФ разрабатывают свои схемы территориального планирования с учетом размещения объектов федеральной инфраструктуры, определяют размещение по муниципальным территориям инфраструктурных объектов федерального и регионального значения и выдают эти данные муниципалитетам. Таким образом, муниципальное образование при разработке генерального плана города или схемы территориального планирования муниципального района должно знать, какие объекты федерального и регионального значения, каких параметров и в какие сроки будут размещены на муниципальной территории. К сожалению, до такой «идеальной» модели еще далеко. Муниципальные образования, разработав свои комплексные программы социально-экономического развития и генпланы, вынуждены будут потом существенно менять их. Поэтому, в первую очередь, муниципальные образования и их региональные советы должны запросить у своих субъектов РФ данные о размещении объектов капитального строительства федерального и регионального значения.

Сегодня разработка генплана года, особенно крупного, невозможна без увязки со схемой территориального планирования близлежащего или даже нескольких прилегающих муниципальных районов и поселений. Многим городам не хватает земель для своего развития в утвержденных границах, и они вынуждены искать земельные ресурсы в пригородах.

статья Градостроительного кодекса РФ предусматривает процедуры совместной подготовки документов территориального планирования разными уровнями публичной власти, в т.ч. несколькими муниципальными образованиями. Однако практического опыта совместной разработки схем территориального планирования пока нет.

Разработка комплексных программ социально-экономического развития и документов территориального планирования требует согласования интересов муниципальной власти и бизнеса. Без этого невозможно оценить необходимые объемы инвестиций, потребность в трудовых ресурсах, в электроэнергии, воде и т.д. К сожалению, зачастую руководители предприятий, расположенных в городах, не знают перспектив своего развития и не имеют реальных инвестиционных программ. Необходимо установить перечень данных, которые все хозяйствующие субъекты обязаны передавать органам местного самоуправления для разработки документов социально-экономического и территориального планирования.

Серьезной проблемой является разработка документов территориального планирования поселений и муниципальных районов, финансовые и кадровые ресурсы которых крайне ограничены. По имеющейся информации стоимость разработки схемы территориального планирования муниципального района составляет не менее 2,5-3 млн. руб., а генерального плана сельского поселения от 0,5 до 1,5 млн. руб. Представляется необходимым разработать в субъектах РФ региональные программы финансовой поддержки муниципальных образований и повышения квалификации муниципальных кадров по вопросам разработки документов территориального планирования.

 

3.5 Реформирование ЖКХ

После резкого спада 1990-х годов объемы ввода жилья и бюджетное финансирование жилищного строительства в 2000-у годы существенно возросли. Этому способствовали принятие федеральной программы «Жилье» и особенно реализация приоритетного национального проекта «Доступное жилье и комфортное жилье - гражданам России».

Заботу об обеспечении жильем малоимущих граждан государство возложило на органы местного самоуправления. В 131-м законе к вопросам местного значения поселений и городских округов было отнесено обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, в также создание условий для жилищного строительства, т.е. предоставление подготовленных земельных участков для строительства жилья и их инфраструктурное обеспечение. Для большинства муниципальных образований такая задача оказалась абсолютно нереальной по финансовым возможностям.

Следующим шагом государства, отраженным в новом Жилищном кодексе РФ, стала передача управления общим имуществом многоквартирных жилых домов от муниципалитетов к собственникам помещений на базе трех возможных форм управления: ТСЖ, управляющая компания и непосредственное управление.

В создавшейся ситуации роль органов местного самоуправления существенно изменилась. Для оставшегося у муниципалитета социального и специализированного жилищного фонда он стал лишь одним из собственников, имея равные права и обязанности с другими собственниками. Одной из сложных стала проблема содержания и ремонта старого жилищного фонда, доставшегося органам местного самоуправления «в наследство» от федеральных министерств и ведомств в ходе приватизации государственных предприятий. Другая проблема, доставшаяся органам местного самоуправления, - проблема ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда. Попытки государства переложить данные проблемы на самих жителей вызвали многочисленные протесты и обращения граждан, органов местного самоуправления, Общественной палаты РФ и других организаций.

Ситуация стала меняться после оглашения послания Президента России Федеральному Собранию за 2007 год. Было предложено федеральным органам государственной власти изыскать дополнительные средства на капитальный ремонт жилищного фонда и на решение не терпящего отлагательства вопроса расселения аварийного жилья. Результатом стало принятие Федерального закона от 21.07.2007 г. № 185-ФЗ, в соответствии с которым был образован федеральный Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Из данного Фонда началось финансирование расходов на капитальный ремонт старого жилищного фонда и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда.

Обязательным условием получения средств из Фонда является софинансирование расходов из региональных и местных бюджетов и не менее 5% затрат на капитальный ремонт должны принять на себя собственники жилых помещений. Заявки на получение средств из Фонда формируют субъекты РФ органов местного самоуправления. Региональная программа формируется на основе муниципальных программ. Поэтому вопросы качества и уровня подготовки муниципальных программ при реализации 185-го закона и их защиты в субъектах РФ приобретают первостепенное значение.

В реализации требований 185-го закона остается много нерешенных проблем и очевидно, что всем желающим получить государственную поддержку не удастся. Перед органами самоуправления при подготовке муниципальных программ капитального ремонта будет стоять сложная дилемма: включить в программу в рамках выделенного лимита средств большее количество домов с меньшей суммой для каждого дома или меньшее количество домов, но с более полным комплексом ремонтных работ. Возникла также проблема освоения выделяемых средств. Во многих случаях оказалась неподготовленной проектная документация на капитальный ремонт, не оформлены земельные участки для строительства жилья взамен аварийного. Здесь органам местного самоуправления предстоит большая работа.

Следует отметить еще один шаг государства в жилищной сфере, которым предстоит заниматься муниципалитетам в ближайшее время. Д.А. Медведев выступил с предложением о создании федерального фонда содействия малоэтажному жилищному строительству. Основу фонда составят неиспользуемые в настоящее время земельные участки, государственная собственность на которые до сих пор не разграничена. Бизнес готов строить такие дома, однако городам придется изыскивать неиспользуемые земельные участки как в пределах своих территорий, так и в пригородных зонах, решать совместно с прилегающими муниципальными образованиями вопросы их обеспечения дорожной, инженерной и социальной инфраструктурой. Переселение части городских жителей в пригороды, так называемая «субурбанизация»- это закономерный процесс, идущий во всем мире. В рамках данного процесса может быть рассмотрен вопрос передачи части земель пригородных сельских муниципалитетов городам с изменением границ муниципальных образований. Однако для его решения потребуется взаимное согласие сторон.

3.6 Проблемы активизации участия населения в местном самоуправлении

И жилище, и финансы, и имущество, и вся социальная сфера муниципальных образований, и их социально-экономическое развитие, в конце концов, нужны только для одного - обеспечения благоприятной среды обитания на муниципальных территориях, создание условий для всестороннего развития самого человека. Для повышения на этой основе качества жизни населения. Развитие человеческого потенциала (человеческого капитала) становится приоритетной задачей и государства и органов местного самоуправления на перспективный период.

Однако у этой задачи есть и другая сторона, - а какова здесь роль самих жителей. Будут ли они пассивными потребителями муниципальных услуг или активными участниками решения вопросов местной жизни. И что должны делать органы местного самоуправления для содействия самоорганизации жителей и повышения их роли в системе местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает множество различных форм непосредственного участия граждан в местном самоуправлении.

Обсуждение вопросов работы органов местного самоуправления с населением и некоммерческими организациями выявило ряд проблем, требующих решения:

·        Формированию эффективных органов территориального общественного самоуправления (ТОС) и получению ими статуса юридических лиц препятствуют нормы ч.6 статьи 27 закона № 131-ФЗ. Согласно этой статье для учреждения ТОС требуется обеспечить либо участие в собрании граждан не менее половины жителей, либо участие в конференции граждан не менее двух третей избранных на собрании граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории и достигших 16-летнего возраста. Для городских микрорайонов многоэтажной застройки обеспечить такую явку на собраниях и конференциях практически невозможно. Эта норма требует пересмотра.

·        Новая редакция Бюджетного кодекса РФ фактически препятствует предоставлению грантов некоммерческим организациям из местных бюджетов. В статье 69.1. указано, что бюджетные ассигнования в форме субсидий некоммерческим организациям могут предоставляться в соответствие с договорами (соглашениями) на оказание указанных организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам. Такие ассигнования в отличие от грантов попадают под систему налогообложения, вследствие чего их эффективность резко снижается.

·        Не удается организовать действительно эффективную систему проведения и учета результатов публичных слушания, особенно по вопросам градостроительства. Публичные слушания по вопросам проектов и отчетов об исполнении бюджетов обычно не вызывают интереса у жителей.

По этим вопросам требуется серьезное совершенствование работы органов местного самоуправления.

 

3.7 Земельно-имущественные отношения. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

К сожалению, до настоящего времени государство не произвело разграничения собственности на землю между уровнями публичной власти. Значительная часть городских земель относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена. Федеральным законом от 28.09.2001 г. №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» никаких сроков разграничения государственной собственности на землю не установлено. И хотя по данному закону органы местного самоуправления получили право временного распоряжения указанными землями, тем не менее такая ситуация не может быть признана нормальной.

Безусловно, требует отмены закон о передаче органам государственной власти субъектов РФ права распоряжения землями в городах - административных центрах субъектов РФ. Практика применения этого закона показала, что никаких позитивных результатов он не дал и лишь усложнил всю работу по выделению земельных участков для жилищного и иного строительства.

В марте 2008 года в Государственной Думе прошел круглый стол по вопросам имущественных отношений, организованный комитетами Государственной Думы по местному самоуправлению и по собственности. Дискуссия по вопросам состава муниципального имущества приняла на этом круглом столе достаточно острый характер.

Безусловно, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления должна быть ограничена, а в реально конкурентных сферах практически прекращена. В связи с этим значительная доля муниципального имущества может и должна быть приватизирована. Однако параметры этого ограничения были определены в 131-м законе принципиально неверно.

К сдаче в аренду муниципальных нежилых помещений и общественных зданий, с помощью которых решаются вопросы местного значения в малоконкурентных сферах, следует отнестись, как к градорегулирующей деятельности. Это не нарушение конкурентных принципов, а средство создания условий для социально значимого бизнеса, особенно малого. При приватизации муниципалитеты несут прямые финансовые потери, поскольку налог на имущество организаций, появляющийся взамен арендной платы (кроме объектов малого бизнеса), является не местным, а региональным.

Муниципалитеты стали искать выходы из сложившейся ситуации. Один из них - создание хозяйственных обществ (чаще всего это ОАО), в уставных капитал которых орган местного самоуправления входит землей и зданиями, получая контроль над их деятельностью и не допуская необоснованного перепрофилирования. Формально это акт приватизации, поскольку муниципальное имущество передается немуниципальному хозяйствующему субъекту и становится частным, но его социальное назначение сохраняется. Юридическим обоснование таких решений является ч.4 статьи 51 закона № 131-ФЗ, согласно которой органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Одной из вопиющих несправедливостей приватизации муниципальных нежилых помещений является принцип их продажи на аукционе, при котором фактический арендатор помещения имеет равные права с другими претендентами. Необходимо чтобы добросовестный арендатор, использующий муниципальное помещение не менее трех лет и вложивший свои средства в его ремонт и обустройство, получил преимущество при приватизации.

Серьезной проблемой является принудительное изъятие субъектами РФ высокодоходного муниципального имущества в свою собственность и принудительное «навязывание» органам местного самоуправления ненужного им имущества, требующего расходов на содержание.

И еще одна пока не решенная проблема - сложный порядок приема-передачи имущества, требующий больших затрат и длительного времени на подготовку и согласование правоустанавливающих документов.

Исходя из вышеперечисленных проблем, предлагается следующее:

.        Ускорить процесс разграничения государственной собственности на землю и завершить его в течение одного - двух лет. При этом все земли населенных пунктов, кроме занятых объектами федерального и регионального значения, должны быть отнесены к муниципальной собственности.

.        Прекратить необдуманную массовую приватизацию муниципальных нежилых помещений. Исключить из текста статьи 50 закона 131-ФЗ части 2, 3 и 4, содержащие исчерпывающие (закрытые) перечни состава муниципального имущества поселений, муниципальных районов и городских округов.

.        Исключить из 131-го закона п.4 ч.8 статьи 85, предусматривающий отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям статьи 50.

.        Предоставить преимущество при приватизации нежилых помещений их добросовестным арендаторам, обеспечивающим оказание муниципальных услуг населению и решение вопросов местного значения.

.        Вернуть столичным городам право распоряжения городскими землями на период до разграничения государственной собственности на землю при согласовании и учете интересов органов государственной власти субъектов РФ.

.        Не допускать принудительного изъятия муниципального имущества либо передачи в муниципальную собственность какого-либо имущества без согласия органов местного самоуправления.

В последнее время усиливается внимание государства к вопросам повышения эффективности деятельности всех уровней публичной власти. Так указом Президента РФ от 28.07.2007 г. утвержден перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Вслед за ним появляется Указ Президента РФ от 28.04.2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Главное внимание в нем уделено показателям, которые в основном зависят от деятельности местных властей и характеризуют качество жизни населения, степень внедрения новых методов и принципов управления.

Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано устанавливать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по вопросам организации, сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Таким образом, органам местного самоуправления фактически предстоит отчитываться по сумме показателей. Установленных указом Президента РФ №607, Правительством РФ и субъектами РФ.

Особенно важно то, что указом №607 главам местных администраций городских округов и муниципальных районов предложено ежегодно до 1 мая года, следующего за отчетным, предоставлять в высший исполнительный орган субъекта РФ доклады о достигнутых значениях показателей и их планируемых значений на 3-летний период, начиная с доклада за 2008 год. Таким образом, у органов местного самоуправления появляется новая форма отчетности.

.11.2006 г. вышло постановление Правительства РФ № 670 «О порядке предоставления органами местного самоуправления органами государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования». Указанным постановление Федеральной службе государственной статистики было поручено:

·        утвердить до 1 января 2007 г. формы федерального государственного статистического наблюдения;

·        оказывать методологическую и консультативную помощь органам местного самоуправления в организации сбора, обработки и формирования статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования;

·        обеспечивать органам государственной власти и органам местного самоуправления свободный доступ к базе данных статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования.

.11.2007 г. принят Федеральный закон № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики Российской Федерации». Органы местного самоуправления отнесены в законе к числу пользователей официальной статистической информации.

Таким образом, правовая база для организации муниципальной статистики вроде бы сформирована. Однако остается ряд нерешенных вопросов:

.        Не решен вопрос финансирования статистических работ в органах местного самоуправления

.        Органы государственной статистики продолжают требовать у органов местного самоуправления оплату за получение данных статистических показателей

.        Не решены вопросы получения данных от хозяйствующих субъектов, и крайне сложно получать полноценную информацию от налоговых органов.

Необходимо принятие на федеральном уровне дополнительных решений по перечисленным вопросам.

Указ Президента РФ № 607 не предусматривает каких-либо мер ответственности руководителей органов местного самоуправления за уровень тех или иных показателей. По статусу органов местного самоуправления они несут ответственность перед государством лишь за нарушение законодательства или своих обязательств по переданным государственным полномочиям, а за результаты своей деятельности по решению вопросов местного значения отвечают только перед избравшим их населением. Сама по себе отчетность органов местного самоуправления перед органами государственной власти субъектов РФ - вполне нормальное явление. Однако имеется определенная опасность использования этого механизма субъектами РФ в качестве карательного и в качестве инструмента для продления вертикали государственной власти на муниципальный уровень. Здесь нужна принципиальная позиция муниципального сообщества.

 

3.8 Проблемы межмуниципального сотрудничества

Как известно, федеральный закон № 131-ФЗ (статья 8) определил две цели региональных советов: организация взаимодействия органов местного самоуправления и защита общих интересов муниципальных образований.

В рамках первой цели - организация взаимодействия муниципальных образований - это рассмотрение предложений о межмуниципальной кооперации в решении отдельных вопросов местного значения, содействие созданию межмуниципальных хозяйственных обществ для решения совместных экономических задач, межмуниципальных автономных некоммерческих организаций и фондов для решения социальных задач, межмуниципальных средств массовой информации. Пока к этой задаче советы муниципальных образований субъектов РФ даже не приблизились.

В рамках второй цели, предусмотренной в 131-м законе, - защиты общих интересов муниципальных образований региональные советы могли бы решать следующие задачи:

·        предварительное рассмотрение и согласование проектов законов и иных правовых актов субъекта РФ, регулирующих деятельность местного самоуправления;

·        выработка согласованных решений по вопросам региональной налоговой политики, системы межбюджетных отношений в субъекте РФ;

·        выработка согласованных решений по вопросам передачи в муниципальную собственность различных объектов государственной собственности субъектов РФ, а также собственности муниципальных районов поселениям.

На этом направлении есть некоторые сдвиги, хотя особого энтузиазма у субъектов РФ от вмешательства советов муниципальных образований в сложившуюся технологию их работы, особенно по финансовым и имущественным проблемам, не заметно.

Одной из важных функций региональных советов в сфере защиты интересов муниципальных образований могла бы быть организация бесплатной юридической помощи органам местного самоуправления. Некоторые региональные советы создали в своих дирекциях юридические службы, спрос на услуги которых оказался очень большим. Представляется также необходимым предоставление региональным советам муниципальных образований права судебной защиты интересов своих членов. Однако для этого необходимо внести в Гражданский кодекс РФ норму, допускающую возможность региональным советам выступать от имени своих членов в судах.

При наличии ряда достижений региональных советов муниципальных образований. Приходится, к сожалению, признать, что на сегодняшний день большинство их руководителей занято текущими делами и плохо представляет себе пути решения своих стратегических задач.

Важнейшим фактором укрепления системы региональных советов является принятие в каждом субъекте закона о взаимодействии с советом муниципальных образований. Представляется, что в этом законе могло бы быть указано, что совет муниципальных образований:

·        принимает участие в подготовке проектов бюджета субъекта РФ, программ, законов, иных нормативных актов субъекта РФ по вопросам местного самоуправления;

·        систематически представляет в органы государственной власти субъекта РФ аналитическую информацию о деятельности муниципальных образований.

Важным пунктом этого закона должно быть предоставление совету муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ. Такое положение должно быть включено в устав (конституцию) субъекта РФ. К сожалению, многие субъекты РФ этого не сделали.

Другим важным пунктом, который тоже отсутствует во многих законах субъектов РФ, могло бы быть назначение официальных представителей высшего должностного лица субъекта РФ и законодательного (представительного) органа субъекта РФ в совете муниципальных образований.

Существенную поддержку муниципалитетам мог бы оказывать субъект РФ в решении задач межмуниципальной хозяйственной кооперации. Самим муниципалам в одиночку с этой задачей не справиться. Возможность создания межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций предусмотрена статьями 68 и 69 закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако правовая база их функционирования требует разработки, в т.ч. на региональном уровне.

На общероссийском уровне в 2007 году был ликвидирован прежний Конгресс муниципальных образований РФ и Общероссийский Конгресс муниципальных образований (ОКМО) стал единственным официальным представителем муниципального сообщества на федеральном уровне. В устав ОКМО в феврале 2008 года были внесены важные изменения, согласно которым советы муниципальных образований субъектов РФ - учредители ОКМО и иные вступившие в ОКМО союзы и ассоциации муниципальных образований имеют равные права. Предусмотрено также создание палат по типам муниципальных образований, ведется подготовительная работа по их формированию.

И так, можно сделать вывод, что необходима внятная политика государства по отношению к местному самоуправлению, которая сегодня пока отсутствует. Её надо вырабатывать и законодательно закреплять.

 

Заключение

Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в стране стали основными вопросами дипломного проекта. Реформа местного самоуправления относится к наиболее значительным преобразованиям, призванным кардинально повысить качество государственного управления и авторитет местной власти. Современная реформа муниципальной деятельности осуществляется на основе Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Целью реформы, как было провозглашено, является максимально возможное приближение органов местного самоуправления к населению. В соответствие с названным Законом значительно расширяется перечень вопросов местного значения, закрепленных за муниципальными органами, изменился набор полномочий организационных возможностей их осуществления.

Проанализировав последствия проводимой реформы, становится очевидным, что преобразования, обусловленные вступлением в силу закона № 131-ФЗ, не устранили имевшие место несоответствия, противоречие и дублирование ряда полномочий и предметов ведения, а также еще больше ограничили и без того скромные возможности инструментов местного экономического стимулирования. Проводимая реформа не смогла придать требуемого ускорения социально - экономического развития на местах, что диктует необходимость дальнейших преобразований.

Сегодня в практической деятельности местного самоуправления накопилось много насущных проблем. Дипломный проект позволяет по-новому взглянуть на решение злободневной местной проблемы - муниципальных финансов. Каждое муниципальное образование должно стремиться к эффективному использованию полученных средств, однако бюджеты не дают возможности даже частично решать местные задачи. Требуется корректировка законодательных норм в решении перераспределения региональных налоговых поступлений, неналоговых доходов - тех, что местные бюджеты получают от муниципальных предприятий. Финансовая проблема в жизнедеятельности муниципальных образований остается острейшей. Нынешние источники формирования бюджетов очень слабы: местные бюджеты аккумулируют только земельный налог и налог на имущество физических лиц. А нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов чрезвычайно низки. Несовершенство Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет сделать вывод, что необходимо создание условий для самоотдачи муниципальных образований, перейти из режима пассивного ожидания финансовой помощи в режим поиска дополнительных ресурсов и источников пополнения местных бюджетов.

Заметная дифференциация по размерам бюджетов и их структуре складывается в территориальном разрезе, где ощутимые изменения претерпеваются по мере движения от города к селу. Местные органы управления должны обладать достаточными полномочиями и доходами для предоставления общественных услуг, организации социального обеспечения населения, контроля над эффективностью природопользования и т.п. Для этого в налоговой системе необходимо предусмотреть нормативы разведения налоговых поступлений между разными уровнями государственного бюджета таким образом, чтобы каждому уровню управления соответствовала надежная доходная база для финансирования возложенных на него функций. Доходы местных бюджетов не должны определяться благосклонностью региональных органов управления.

За время проведения реформы так и остался нерешенным вопрос учета муниципальной собственности, не проработана проблема недостаточности налоговой и статистической информации, которая относится к прерогативам и полномочиям федеральных структур и в значительной степени не становится достоянием местных органов управления. В связи с этим, органы местного самоуправления не могут разрабатывать достоверные прогнозы и планы социально-экономического развития своих территорий и осуществлять формирование доходной части бюджетов территорий с учетом оценки их налогового потенциала. Необходимо сделать государственную налоговую и статистическую отчетность прозрачной, доступной для местных органов власти. Разумеется, это потребует соответствующих законодательных и нормативных решений, организационно - методических разработок.

В российских регионах на современном этапе развития актуальными остаются не только проблемы обеспечения финансово-экономической самостоятельности, но и грамотного осуществления местной социально-экономической политики. Создание привлекательных условий для жизнедеятельности населения и бизнеса должно стать важнейшей задачей муниципалитетов.

Новая муниципальная реформа обострила и высветила кадровую слабость местного самоуправления. Недостаток современных специалистов на муниципальном уровне особенно ощутим в финансовой сфере, что объясняется, прежде всего, масштабом и сложностью проводимой реформы.

Наряду с этим сегодня имеется настоящая потребность в научно-мотедическом сопровождении реформационных процессов в муниципальных образованиях. На федеральном уровне необходимо ускорить работу по внесению изменений в федеральное законодательство с учетом всех предложений, поступающих от регионов. Видится целесообразным создать систему регионального мониторинга реализации реформы местного самоуправления и происходящих изменений во всех муниципальных образованиях и в регионе в целом.

Из приведенного анализа актуальных проблем и их решения вытекает вывод о целесообразности продолжения совершенствования процессов муниципального реформирования в регионах России, и в Ленинградской области в частности. Необходимо внесение существенных изменений в нормативную правовую базу и практику бюджетного планирования, разработка целого комплекса мероприятий для перехода к управлению бюджетными средствами, ориентированными на результат.

 

Список литературы

1.      Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 года;

.        Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 года № 145-ФЗ;

.        Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 года № 190-ФЗ;

.        Налоговый кодекс Российской Федерации: Часть I от 31.07.1998 г. № 147-ФЗ

.        Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

.        Федеральный закон от 21.11..1996 г. № 129-ФЗ «О бюджетном учете»;

.        Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

.        Указ Президента Российской Федерации от 11.06.1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления»;

.        Указ Президента Российской Федерации от 02.11.2007 г. № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»;

.        Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;

.        Постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 г. №670 «О порядке предоставления органам местного самоуправления органами государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования»;

.        Постановление Правительства Ленинградской области от 23.12.2005 г № 335 «Об утверждении методических рекомендаций о порядке решения вопросов местного значения городских, сельских поселений по формированию, утверждению, исполнению и контролю за исполнением бюджета поселения в Ленинградской области в переходный период»;

.        Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 10.12.2004 №114н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»;

.        Областной закон Ленинградской области от 27.10.1994 г № 6-оз «Устав Ленинградской области»;

.        Областной закон Ленинградской области от 08.08.2005 г. № 67-оз «О фондах финансовой поддержки муниципальных образований Ленинградской области»;

.        Областной закон Ленинградской области от 29.11.2005 г. № 101-оз «Об областном бюджете Ленинградской области на 2006 год»;

.        Областной закон Ленинградской области от 12.12.2005 г. № 115-оз «О порядке решения вопросов местного самоуправления в переходный период»;

.        Областной закон Ленинградской области от 26.12.2005 г. № 120-оз «О порядке решения вопросов местного значения в отдельных поселениях органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов»;

.        Антонова Н. А. Органы местного самоуправления: нормативные правовые акты. - М.: Альфа, 2006;

.        Бюджетирование, ориентированное на результат: опыт Ленинградской области / Романовский М. В., Яковлева А.И. // Комитет финансов Ленинградской области, 2007;

.        Зенина С. В. Правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления городского поселения в условиях муниципальной реформы. - М.: "Эко", 2007.

.        Иванова О. Б., Романова Т. Ф., Костюченко В.Ф. Стратегическое территориальное финансовое планирование, ориентированное на результат. - Ростов-н/Д.- РГЭУ «РИНХ», 2005;

.        Мониторинг реализации перспективного финансового плана Ленинградской области. СПб.: Комитет финансов, 2004. - 46 с.;

.        О культурно-исторической миссии МСУ в России // Городское управление.- 2005.- №10.- С.17-30.;

.        Организационно-экономический механизм управления регионом: формирование, функционирование. Развитие; монография/ Маннапов Р.Г., Ахтариева Р.Г..- М.: Кнорус, 2008;

.        Реформирование бюджетов муниципальных образований в Ленинградской области / Романовский М.В., Яковлева А.И. // Комитет финансов Ленинградской области, 2007;

.        Силуанов А. Г. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в 2006-2008 годах// Финансы - № 1. - 2006.- с. 3-9;

.        Солдатов А. П., Лесных А. В. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах). - Щит-М, 2005;

.        Улюкаев А. В. Проблемы государственной бюджетной политики: Научно-практическое пособие. - М.: Дело, 2004. - 544 с.;

.        Журнал “Проблемы местного самоуправления» №1 (31), 2008 год;

.        Журнал “Проблемы местного самоуправления» №4 (28), 2008 год;

.        Газета «Местное самоуправление», 5/2009;

.        Газета «Деловой Петербург» № 47 (2124) от 21.03.2006 г.;

34.    <#"602457.files/image005.jpg">

Рис.1. Процедура применения методики мониторинга

Приложение 4

Таблица 1 Содержание конкурсных программ (проектов)

КОНКУРСНЫЕ ПРОГРАММЫ (ПРОЕКТЫ) должны содержать:

обоснование необходимости реализации программы (проекта) для решения конкретных вопросов местного значения

показатель обеспеченности муниципального образования объектами социальной сферы и инфраструктуры

цели реализации программы (проекта)

обоснование необходимости участия областного бюджета в решении проблемы

основные мероприятия по реализации программы (проекта)

показатели достижения промежуточных и конечных результатов реализации программы (проекта)

срок реализации программы (проекта)

объем ресурсов, необходимый для реализации программы (проекта), с разбивкой по годам, и его обоснование

структура источников финансирования программы (проекта)

показатели общественной значимости программы (проекта) для муниципального образования и Ленинградской области в целом

механизмы мониторинга и контроля за исполнением программы (проекта)

перечень и описание объектов социальной сферы и инфраструктуры, которые будут созданы или реконструированы в результате реализации программы (проекта)

обоснование возможностей местного бюджета финансировать расходы на обеспечение деятельности объектов, которые будут построены или реконструированы в ходе реализации программы

показатели оценки качества управления муниципальными финансами и платежеспособностью муниципального образования, устанавливаемые нормативным правовым актом финансового органа Ленинградской области