Бюджетные расходы
Введение
Важнейшей проблемой правового регулирования бюджетной деятельности государства, остаются проблемы осуществления расходов бюджетов бюджетной системы России, в связи с переходом страны к рыночным отношениям, обеспечения фактической самостоятельности бюджетов, реальных гарантий равенства бюджетных прав различных субъектов бюджетного права, сбалансированности бюджетов.
Распределение бюджетных ресурсов для решения социально-экономических задач в сфере государственных и муниципальных финансов, поиск оптимальных критериев, методик распределения ресурсов между публично-правовыми образованиями или между получателями бюджетных средств в рамках одного публично-правового образования - тематика, которая не теряет свою актуальность от года к году.
Для государственного или муниципального бюджета дефицит средств является естественным состоянием - потребности традиционно превышают возможности (ресурсы), имеющиеся в распоряжении правительств и администраций. В связи с чем поиск инструментов, позволяющих выявить в перечне расходов действительно необходимые и излишние, никогда не терял, да и не теряет своей актуальности. В условиях финансового кризиса решение данной задачи приобрело особое значение.
Отмена в Бюджетном Кодексе РФ нормы, содержащей понятие «минимальная бюджетная обеспеченность», в соответствии с которой определялась минимально допустимая стоимость государственных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти в расчете на душу населения за счет средств бюджета, не будет способствовать, сокращению существующего разрыва между бюджетами субъектов РФ, являющихся донорами, и бюджетами дотационных субъектов. А это - одна из сложнейших проблем правового регулирования бюджетной деятельности.
1.Сущность и виды бюджетных расходов
Финансовая деятельность государства, как постоянно осуществляемая органами публичной власти деятельность, заключается в формировании, распределении и использовании различных фондов денежных средств. Использование финансовых фондов государством состоит в расходовании данных фондов для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Используя бюджет, государство обеспечивает реализацию своих функций, осуществляет финансирование государственных программ, социальных мероприятий, перераспределяя, таким образом, валовой внутренний продукт для решения общих задач.
Итак, в широком смысле, расходы бюджета представляет собой специфическую деятельность государства, осуществляющую расходы денежных средств бюджета для финансового обеспечения, выполняемых им функций. При этом такая деятельность урегулирована нормами финансового права. Правовое регулирование расходов бюджета закреплено в разделе III БК РФ. В материальном смысле, расходы бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Следует согласиться и с мнением Х.В. Пешковой: «Специфика расходов бюджета государства и входящих в его состав общественно-территориальных образований заключается в том, что именно на них возлагается первоочередная нагрузка по финансированию задач и функций государства, мероприятий, отражающих его политику в различных сферах общественной жизнедеятельности» .
Расходы государства можно классифицировать по двум критериям: в зависимости от того, из каких фондов денежных средств эти расходы осуществляются; от того, на какой территории эти расходы осуществляются: федеративные, расходы субъектов Федерации и муниципальные расходы.
В зависимости от того, из какого фонда производятся расходы, они подразделяются на виды следующим образом:
а) бюджетное финансирование, при котором государственные фонды денежных средств обеспечивают основные затраты всего государства;
б) финансирование за счет государственных внебюджетных фондов, откуда финансируются такие социальные затраты государства, как выплаты пенсий, социальное и медицинское страхование;
в) расходы в государстве осуществляются за счет кредитования, когда деньги на расходы берутся на основании возвратности, возмездности и на определенный срок в ЦБ РФ, коммерческих банках и других структурах;
г) страховые выплаты по обязательному и коммерческому страхованию;
д) выплаты по государственному долгу, как по внутреннему, так и внешнему, которые в основном также производятся из бюджета.
В соответствии с БК РФ бюджетные расходы непосредственно исполняются Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования (ст. 215.1). Исполнение бюджета организуется на основе бюджетной росписи и кассового плана, осуществляется Федеральным казначейством, а статья 215 Казначейское исполнение бюджетов утратила силу, в связи с изданием приказа Министерства Финансов РФ от 23.12.2008. Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает в Центральном банке счета, через которые проходят все кассовые операции по исполнению бюджетов.
Для составления, исполнения бюджетов и обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней используется бюджетная классификация, которая даёт возможность статистического анализа доходов и расходов бюджетов РФ, обеспечивает адресность выделения финансовых ресурсов. В основу всех классификаций государственного бюджета положен следующий принцип: упорядочение информации об операциях учреждений государственного управления, позволяющее проанализировать, в какой степени потребности государственного управления в расходах и кредитах могут быть удовлетворены за счёт имеющихся в наличии ресурсов, без привлечения заёмных средств или средств, накопленных в предыдущие периоды.
После принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» изменился концептуальный подход к утверждению бюджетной классификации. Общие принципы построения российской бюджетной классификации реализуется Приказом Минфина РФ от 16.01.1998 года № 1н «О бюджетной классификации РФ».
Конкретизация видов расходов бюджетов определена в ст. 21 БК РФ, в которой закреплены коды классификации расходов, состоящей из: кода главного распорядителя бюджетных средств; кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов; кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам (операций публично-правовых образований). Статья 22 БК РФ, регулирующая ранее состав экономической классификации расходов бюджетов РФ, признана утратившей силу, так как новый состав бюджетной классификации предусматривает только одну классификацию расходов бюджетов. БК РФ устанавливает 11 разделов классификации расходов бюджетов, которые включают следующие подразделы классификации расходов бюджетов, которые также являются едиными для бюджетов бюджетной системы РФ (ст.21 БК РФ):
) Национальная оборона: Вооруженные Силы РФ; модернизация Вооруженных Сил РФ и воинских формирований; мобилизационная и вневойсковая подготовка; мобилизационная подготовка экономики; подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности; ядерно-оружейный комплекс; реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества; прикладные научные исследования в области национальной обороны; другие вопросы.
) Национальная безопасность и правоохранительная деятельность: органы прокуратуры; органы внутренних дел; внутренние войска; органы юстиции; система исполнения наказаний; органы безопасности; органы пограничной службы; органы по контролю за оборотом наркотических психотропных средств; защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона; обеспечение пожарной безопасности; миграционная политика; модернизация внутренних войск, войск гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов; прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности; другие вопросы.
) Национальная экономика: общеэкономические вопросы; топливно-энергетический комплекс; исследование и использование космического пространства; воспроизводство минерально-сырьевой базы; сельское хозяйство и рыболовство; водные ресурсы; водное хозяйство; лесное хозяйство; транспорт; дорожное хозяйство; связь и информатика; прикладные научные исследования в области национальной экономики; другие вопросы.
) Жилищно-коммунальное хозяйство: жилищное хозяйство; коммунальное хозяйство; благоустройство; прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства; другие вопросы.
) Охрана окружающей среды: экологический контроль; сбор, удаление отходов и очистка сточных вод; охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания; прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды; другие вопросы.
) Образование: дошкольное образование; общее образование; начальное профессиональное образование; среднее профессиональное образование; профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации; высшее и послевузовское профессиональное образование; молодежная политика и оздоровление детей; прикладные научные исследования в области образования; другие вопросы в области образования.
) Культура, кинематография, средства массовой информации: культура; кинематография; телевидение и радиовещание; периодическая печать и издательства; прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии, средств массовой информации; другие вопросы.
) Здравоохранение, физическая культура и спорт: стационарная медицинская помощь; амбулаторная помощь; медицинская помощь в дневных стационарах всех типов; скорая медицинская помощь; санаторно-оздоровительная помощь; заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов; санитарно-эпидемиологическое благополучие; физическая культура и спорт; прикладные научные исследования в области здравоохранения, физической культуры и спорта; другие вопросы.
) Социальная политика: пенсионное обеспечение; социальное обслуживание населения; социальное обеспечение населения; охрана семьи и детства; прикладные научные исследования в области социальной политики; другие вопросы в области социальной политики;
) Межбюджетные трансферты: дотации бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований; субсидии бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований; субвенции бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований; межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов; иные межбюджетные трансферты.
У каждого главного распорядителя, бюджетного учреждения существует собственная пирамида приоритетов, и вне зависимости от структуры расходов и объема финансирования, в ней можно выявить менее и более приоритетные расходы, ранжированные не только по экономическому содержанию, но и по целеполаганию.
В пропорции удельный вес расходов меньшего приоритета вне зависимости от вида деятельности субъекта бюджетного планирования будет одинаков для всех субъектов бюджетного планирования вне зависимости от вида их деятельности.
В зависимости от сферы деятельности структура расходов может различаться: у каждого главного распорядителя помимо расходов на заработную плату есть необходимость производить расходы капитального характера, приобретать материальные ценности, погашать ранее образовавшуюся кредиторскую задолженность, перечислять трансферты физическим и юридическим лицам, выплачивать межбюджетные трансферты, объем ассигнований, на которые весьма не одинаков. Например, в ведомстве, целью которого является социальная защита населения, превалируют расходы прямо или косвенно связанные с оказанием мер социальной поддержки населению. В ведомстве, специализирующемся на строительстве, на ведении дорожного хозяйства превалируют расходы капитального, инвестиционного характера и т.д.
Однако, сгруппировав главных распорядителей по характеру вида деятельности (социальная сфера, экономическое развитие, социальная поддержка), т.е. по сферам, в рамках которых структура расходов субъектов бюджетного планирования различается незначительно, вполне приемлемо равное пропорциональное сокращение расходов. При этом сокращение расходов на выплату заработной платы и предоставление мер социальной поддержки - не катастрофа, а сокращение излишней, обладающей наименьшим приоритетом, численности учреждений, персонала учреждений, отказ или сокращение малодейственных мер социальной поддержки. Таким образом, применяя пропорциональное сокращение бюджетных расходов субъектов бюджетного планирования, мы приходим к формализации их приоритетов, выявляем иерархию затрат, установленную самим субъектом бюджетного планирования. Впоследствии эти приоритеты могут быть сопоставлены между собой и при необходимости внесены коррективы. Уровень сокращения расходов определяется возможностями бюджета.
Бюджетный кредит из вышестоящего бюджета нижестоящему уровню бюджетной системы на финансирование целевых расходов также может рассматриваться как способ выявления наиболее приоритетных расходов для нижестоящего уровня публично-правовых образований. Здесь удается подавить фактор схватывания «легких» денег - бюджетный кредит придется возвращать, а также побудить получателя, для финансирования расходов которого и привлекается бюджетный кредит, более взвешенно подходить к оценке приоритетности расходов, на которые могут быть привлечены заемные средства. Обязательным условием в этом случае должна стать неотвратимость возврата бюджетного кредита, в противном случае, бюджетный кредит будет восприниматься как дополнительная финансовая помощь.
бюджетный расход обеспеченность финансирование
2.Порядок формирования бюджетных расходов
Формирование расходов бюджетов согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. 65) осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, нормативное правовое регулирование которых состоит в установлении законодательными и иными нормативными правовыми актами целей, общих принципов, объема, порядка, условий, осуществления деятельности органов власти, требующей определенных бюджетных расходов.
Расходное обязательство соответствующего публично-правового образования возникает, когда:
·данное направление расходов относится к вопросам федерального, регионального или местного значения;
Самостоятельность органа власти в осуществлении расходов зависит от категории расходного обязательства. По правовому статусу расходные обязательства подразделяются на:
·относящиеся к компетенции данного уровня власти;
·полномочия, переданные публично-правовому образованию с другого уровня власти;
·полномочия, переданные на основе соглашения и по предметам совместного ведения;
·возникшие вследствие заключения договоров и соглашений бюджетными учреждениями.
К первой группе расходных обязательств относятся вопросы, закрепленные федеральным законодательством за соответствующим уровнем власти. Введение данных расходных обязательств осуществляется федеральным законодательством, а установление, финансовое обеспечение и исполнение - органами соответствующего публично-правового образования.
Публично-правовые образования каждого уровня на основании законодательства вправе самостоятельно определять величину основных элементов расходов (например, размер заработной платы служащих, депутатов, количество штатных единиц администрации и т.д.). Но степень свободы, кроме категории расходного обязательства, в данном случае определяется еще и финансовым положением региона (муниципального образования). Публично-правовые образования, не получающие дотации из вышестоящего бюджета, имеют высокую степень свободы в определении элементов расходов, а дотационные регионы ограничены рамками, установленными федеральным законодательством (муниципальные образования, соответственно, еще и региональными рамками).
По второй категории расходных обязательств введение, частичное установление и финансовое обеспечение расходных обязательств производится органами государственной власти, осуществляющими передачу, а исполнение (и частичное установление) - публично-правовыми образованиями, принимающими обязательства. Самостоятельность органов власти, которым переданы для исполнения полномочия в сфере их финансирования, минимальна.
Если органы власти, которым передаются полномочия, используют собственные материальные и финансовые средства для частичного их финансирования, случаи и порядок подобного использования должны быть установлены правовыми актами уровня власти, исполняющего полномочия. Иными словами, регулирование финансирования подобных полномочий на вышестоящем уровне дополняется регулированием на уровне, осуществляющем исполнение переданных полномочий.
При передаче полномочий на другой уровень на основе соглашений между уровнями власти нормативные акты, вводящие и устанавливающие расходные обязательства, будут различаться для уровня власти, передающего и принимающего полномочия. Для публично-правового образования, передающего полномочия, введение расходного обязательства осуществляется федеральным законом, закрепившим за ним данное полномочие, а установление его - собственными нормативно-правовыми актами органа власти, передающего полномочие (например, устанавливаются, нормативы финансирования, качественные и количественные характеристики оказываемых услуг и т.п.), а также соглашением, заключенным между публично-правовыми образованиями.
Для публично-правового образования, принимающего полномочие, введение расходного обязательства осуществляется двумя видами документов: федеральными законами, закрепившими полномочие за соответствующим уровнем власти, и нормативно-правовыми актами уровня власти, передающего полномочие. Установление полномочия регламентируется соглашением, заключенным между публично-правовыми образованиями, передающими и принимающими обязательства.
Существует подразделение расходных обязательств на действующие и принимаемые. Такое структурирование расходов позволит упростить процесс составления и рассмотрения бюджета в части «действующих», более устойчивых обязательств; обеспечить жесткие бюджетные ограничения и установить четкую последовательность в финансировании и принятии новых расходных обязательств; повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет формализации правил прогнозирования объема текущих обязательств.
Конкретный состав бюджетов «действующих» и «принимаемых» обязательств, методика определения их объемов должны быть установлены органами исполнительной власти соответствующего уровня.
Формирование бюджета для финансирования расходных обязательств может осуществляться в следующей последовательности.
.На первом этапе определяются расходы, необходимые для финансирования предоставления чистых общественных благ, к которым относятся государственные функции, связанные с исполнением властных полномочий и обеспечение безопасности.
2.На втором этапе определяется объем финансовых ресурсов, необходимый для перераспределения доходов между членами общества, т.е. социальных выплат (пенсий, пособий). Для обеспечения равных социальных гарантий всем жителям, независимо от места проживания, необходимо компетенцию по данным расходным обязательствам сосредоточить на федеральном уровне.
.На третьем этапе рассчитывается объем финансовых ресурсов, необходимых для предоставления услуг, являющихся государственными гарантиями (бесплатное общее образование и медицинское обслуживание отдельных категорий граждан, жилищные субсидии, жилье детям-сиротам и т.д.). При осуществлении финансового выравнивания региональных и местных бюджетов необходимо, чтобы после получения дотаций бюджет публично-правового образования мог обеспечить полное финансирование расходов, рассчитанных на первых трех этапах.
.На четвертом этапе происходит формирование расходов, связанных с осуществлением целевых программных мероприятий. Исходя из имеющихся финансовых возможностей, утверждаются целевые программы и определяются источники их финансирования. На региональном и муниципальном уровне целесообразно этот этап проводить с организацией общественных слушаний, поскольку для формирования расходной политики необходимо выяснить предпочтения жителей данной территории.
Наряду с выделением действующих и принимаемых обязательств, при формировании бюджетов следует различать обязательства, вытекающие из нормативных правовых актов - «публичные обязательства», и из договоров (соглашений), одной из сторон которых является государственное (муниципальное) учреждение или орган власти, - «гражданско-правовые обязательства». Такое деление произведено с целью обязательного исполнения публичных обязательств (независимо от утвержденных ассигнований) и жесткого лимитирования гражданско-правовых обязательств.
При осуществлении годичного бюджетного процесса можно было с определенной точностью прогнозировать количество получателей и предусмотреть объем необходимых ассигнований на выполнение публичных обязательств. При увеличении бюджетного периода до трех лет достаточно сложно обеспечить необходимую в бюджетном процессе точность. Тем не менее, бюджет в любом случае обязан исполнить эти обязательства, даже если они превышают запланированные. В то же время изменить объем ассигнований на исполнение публичных обязательств без внесения поправок в соответствующие законы нельзя. Таким образом, рациональнее планировать данные обязательства ежегодно, корректируя объем финансирования в текущем режиме по мере их возникновения или предъявления, опираясь на примерную оценку бюджетных ассигнований, но не осуществляя лимитирование предельных объемов ассигнований.
.К первому типу - долгосрочным бюджетным обязательствам - относятся статьи расходов, средства на которые выделяются по формулам или в соответствии с критериями, установленными в нормативных правовых актах, имеющих многолетний или неограниченный срок действия, а не определяются ежегодно в ходе подготовки и утверждения проекта бюджета.
2.Ко второму типу - дискреционным расходам - относятся статьи, объем финансирования которых определяется только в самом законе о бюджете.
Практика большинства стран ОЭСР показывает, что порядок утверждения объемов финансирования по статьям расходов, соответствующим долгосрочным бюджетным обязательствам, существенно отличается от порядка утверждения дискреционных статей. Объем финансирования по статьям долгосрочных бюджетных обязательств либо не утверждается законом о бюджете на очередной год, либо при формальном законодательном утверждении величин расходов по соответствующим статьям отклонения от них финансируются автоматически, в соответствии с установленными иным законодательством критериями (формулами, нормами и т.д.), либо такое автоматическое финансирование осуществляется, но в определенных пределах сверх установленных в законе о бюджете значений.
Объем финансирования «обязательных» статей в США, Канаде, Японии, Австралии и многих европейских странах приблизительно составляет 60-80% от общего объема бюджетных расходов. В группу стран с низкой долей «обязательных» расходов в бюджете (от 0 до 20%) входят Боливия, Камбоджа, Ирландия, ЮАР и Суринам. Нетрудно заметить, что в экономически развитых странах доля обязательных расходов существенна. Низкий уровень обязательных расходов в развивающихся странах объясняется низким уровнем гарантий, являющихся следствием недостатка финансовых средств. Государство просто не может дать гарантии на долгосрочную перспективу, поскольку не уверено в возможности их выполнения даже через год.
При формировании расходов возникает еще несколько понятий, используемых в бюджетном праве. К ним относятся «бюджетные обязательства», «бюджетные ассигнования», «лимиты бюджетных обязательств». В соответствии с Бюджетным кодексом РФ «бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году», а «бюджетные ассигнования - предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств». Таким образом, бюджетные ассигнования представляют собой стоимостное выражение бюджетных обязательств или объем денежных средств, направляемых на обеспечение бюджетных обязательств. Распределенные бюджетные ассигнования по главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств принимают форму лимитов бюджетных обязательств.
Заключение
Характерные черты бюджетных расходов:
·закрытый перечень форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете;
·создание законодательной базы для увязки бюджетных ассигнований с объемом и качеством государственных и муниципальных услуг;
·введение новых форм финансирования государственных и муниципальных услуг;
·изменение порядка планирования и отражения в бюджете расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности.
Основными формами государственных расходов в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса являются бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг и бюджетные ассигнования на выполнение публичных нормативных обязательств.
Отличительной особенностью современного этапа осуществления расходов является введение принципа возмездности предоставления бюджетных средств. Введение принципа эквивалентности (возмездности) предполагает, что бюджетные ассигнования находятся в непосредственной зависимости от объемов выполняемых услуг, утвержденных в государственных (муниципальных) заданиях (госзаданиях).
С целью более четкой увязки бюджетных ассигнований с оказываемыми за их счет государственными (муниципальными) услугами предлагается введение конкретизации понятия «государственное (муниципальное) задание» и установление перечня обязательной информации, которую должно содержать задание. В частности, предусматривается включение следующих разделов: выписка из реестра расходных обязательств; обслуживаемый контингент; количественные и качественные параметры результативности деятельности (объем и качество услуг); порядок оказания услуг; план мероприятий; цены (тарифы) на платные услуги; порядок контроля; требования к финансовой отчетности.
В настоящее время существует целый ряд задач, которые необходимо решить в области бюджетных расходов:
обеспечить концентрацию средств бюджета на наиболее эффективных и социально значимых проектах;
снизить расходы на содержание государственного аппарата;
расширить практику государственно-коммерческого финансирования проектов;
повысить эффективность использования ассигнований на национальную оборону, концентрируя их на решении социальных проблем, конверсии и перспективных научно-исследовательских работах;
снизить уровень дотаций отдельным отраслям; усилить контроль над использованием бюджетных средств;
Список использованной литературы
1.Федеральный закон Российской Федерации от 26 апреля 2007г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».
.Федеральный закон РФ от 15.08.1996г. №115-ФЗ (в редакции от 18.12.2006г. №233-ФЗ) «О бюджетной классификации Российской Федерации».
3.Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / В.А. Парыгина, А.А. Тедеев; под ред. В.А. Парыгиной. - М.: Эксмо, 2009. -560с.
.Бирюков А. Г. О роли бюджетных ограничений в бюджетном процессе //Финансы, 2005, № 3, с. 3 - 6
5.Бюджетная система Российской Федерации /под ред. М. В. Романовского. М.: Юрайт, 2009 - 838 с.
.Бюджетная система России /под ред. Г.Б.Поляка М.:Юнити-ДАНА, 2008. - 540 с.
7.Ефимова С.Б. Правовые и организационные основы формирования расходов бюджетов //Финансы, 2009, № 4, с.17-20
.Завьялов Д.Ю. Оценка эффективности бюджетных расходов: сравнительный анализ //Финансы, 2008, № 10, с.6-10
.Завьялов Д.Ю. Оптимизация бюджетных расходов в условиях финансового кризиса //Финансы, 2009, № 12, с.9-12