Способы повышения эффективности страхового надзора в Российской Федерации
СПОСОБЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ СТРАХОВОГО НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Важнейшим условием эффективности государственного финансового надзора является стабильный, хорошо функционирующий финансовый рынок.
Финансовый рынок России отличается многими особенностями, что связано с его неразвитостью и относительно коротким - чуть более десяти лет - периодом развития. В 2006-2008 гг. произошло некоторое оздоровление финансового рынка, но он по-прежнему слабо связан с реальным сектором, весьма неустойчив, недостаточно привлекателен для населения и инвесторов, находится в чрезмерной зависимости от Запада. Российский финансовый рынок нуждается в определенной государственной поддержке, совершенствовании нормативной базы, в ряде случаев нуждается в усилении контроля.
В связи с этим можно сделать вывод о важности совершенствования и развития финансового рынка Российской Федерации. Российскими учеными уже освещены многие аспекты деятельности и собственно российского финансового рынка и отдельных его элементов, однако достаточно широкий круг вопросов до сих пор остается неосвещенным.
Страховой рынок России является одной из наиболее динамично развивающихся сфер национального бизнеса. В настоящее время отмечается стабильный прирост страховых операций на рынке страховых услуг.
Вместе с тем за годы рыночных преобразований не удалось в полной мере сформировать устойчивый, соответствующий современным потребностям общества рынок страховых услуг. Дальнейшее его развитие в России требует уточнения роли страхования в решении социально-экономических задач государства.
По мнению большинства ученых юристов и экономистов (С.Ю. Бугаевой [1], Т. Бойко и Д. Степанова [2], З.П. Номаконовой [3], Ю. Фогельсона [4], Й.Г. Райша [5], Г.Р. Игбаева [6], Г.А. Насыровой [7], А.А. Зернова [8] и других ученых), эффективность надзорной деятельности в Российской Федерации пока еще находится на достаточно низком уровне. Причиной тому являются постоянные «неудачные» попытки реформирования системы органов, осуществляющих страховой надзор, и тот факт, что правовое регулирование и страхового законодательства в целом, и отдельных норм, регламентирующих вопросы страхового надзора, развивается весьма хаотично, под влиянием разнонаправленных, нескоординированных действий.
Изучение вопросов эффективности страхового надзора в существующей сегодня литературе ограничивается в основном анализом причин низкой эффективности страхового надзора.
Доклады, концепции и стратегии, разработанные сегодня юристами, содержат, наряду с определением причин, ряд конкретных мероприятий, направленных на повышение результативности деятельности органов страхового надзора. Однако все предлагаемые мероприятия имеют разрозненный характер и не систематизированы.
В связи с тем, что орган страхового надзора в России призван регулировать важнейший сектор ее финансовой системы - страхование, целесообразно всесторонне и четко рассмотреть вопросы, касающиеся эффективности и результативности страхового надзора.
В первую очередь необходимо отметить, что Правительством Российской Федерации неоднократно предпринимались конкретные шаги, направленные на совершенствование страховой защиты различных субъектов от разнообразных рисков. В частности, были приняты Основные направления развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998-2000 гг., Концепция развития страхования в Российской Федерации на 2002-2007 гг. Однако до настоящего времени подобные попытки не принесли желаемых положительных результатов [5].
В конце 2007 г. был разработан проект Стратегии развития страховой отрасли в России на 2008-2012 гг. [9].
Реализация данной Стратегии должна была позволить модифицировать государственную политику в области страхования на среднесрочную перспективу с учетом приоритетов развития национальной экономики и социальной поддержки населения, построить эффективную систему страховой защиты, стимулировать внедрение новых видов страхования, страховых технологий, повысить качество и разнообразить спектр страховых услуг, совершенствовать формы и методы страхового надзора.
На заседании Правительства Российской Федерации в основном был одобрен проект Стратегии развития страховой отрасли в России на 2008-2012 гг. с учетом необходимости уточнения ее наименования и внесения ряда изменений и дополнений по отдельным вопросам. Министерству финансов Российской Федерации с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и организаций необходимо было доработать указанный проект и план мероприятий по его реализации [10].
Однако данный документ подвергся серьезной критике как со стороны представителей страховых организаций, так и со стороны представителей органов государственной власти и так и не был одобрен.
Например, гендиректор «Ингосстраха» Александр Григорьев тогда заявил, что проект указанной Стратегии «по сути является не стратегией, а тезисами по будущему регулированию страховой деятельности. Он не содержит ответов на многие ключевые вопросы развития отрасли, волнующие страховщиков» [11].
«Проект стратегии развития страховой деятельности в России на 2008-2012 гг. требует не просто доработки, а серьезной переработки, - посчитал премьер-министр Виктор Зубков. - Структура стратегии, ее содержание носят описательный характер, не позволяющий определить суть проблемных вопросов и способы их решения» [12].
Таким образом, на сегодняшний день в Российской Федерации нет единого нормативного документа, в котором были бы четко определены: стратегия развития рынка страховых услуг, план и конкретные мероприятия совершенствования страхового законодательства, план и мероприятия по повышению эффективности государственного регулирования и надзора за деятельностью субъектов страхового дела.
В «Основных принципах страхования» (ОПС 1) закреплен принцип «условия эффективности страхового надзора» [13]. В соответствии с данным принципом страховой надзор должен опираться на:
политику, институциональные и правовые рамки, установленные для надзора за финансовым сектором;
продуктивные финансовые рынки.
Международная ассоциация страховых надзоров дает пояснения данного принципа:
) выполнение принципа зависит от существования обоснованной финансовой политики и системы учреждений, а также наличия надлежащим образом функционирующего финансового сектора и законодательной инфраструктуры;
) для органа страхового надзора очень важно эффективно выполнять свои функции и соответствовать установленным надзорным целям. Любой недостаток важных условий или комбинация недостатков могли бы отрицательно сказаться на качестве и действенности страхового надзора;
) этот принцип определяет элементы экономического, правового и финансового характера, составляющие окружение, в котором действует страховой надзор, а также вспомогательную рыночную инфраструктуру, которая должна быть представлена. В большинстве юрисдикций эти элементы не определяются и не контролируются надзорным органом, но потребность в них также существует для эффективного функционирования других секторов;
) существование эффективной политики в отношении финансового сектора и надлежащих институциональных и законодательных рамок является необходимым условием для обеспечения стабильного и эффективного функционирования финансовой системы. Это также облегчает формальное и более тесное сотрудничество между соответствующими надзирающими органами и правительством, укрепляет уверенность акционеров в надзорном режиме. Одних хороших законов недостаточно. Правовая система должна оказывать поддержку добросовестному исполнению страховых договоров;
) другим важным условием для эффективного надзора является то обстоятельство, что орган страхового надзора должен создать на рынке атмосферу доверия и уважения для держателей акций, особенно страховщиков и посредников. Доверие и уважение - это результат воздействия многих факторов, включая соответствующее законодательство и правила, проведение консультаций с представителями отрасли, качество надзора и квалификация персонала, осуществляющего надзор;
) с другой стороны, возможности страхового надзора будут сильно ограничены из-за таких недостатков инфраструктуры финансового сектора, как слабость национальных стандартов бухгалтерского учета или отсутствие актуарного опыта и страховой экспертизы. Точные финансовые данные требуют наличия квалифицированных экспертов, в том числе бухгалтеров, аудиторов и финансовых аналитиков, а также доступа к надежным и сопоставимым экономическим и социальным статистическим данным для надлежащей оценки рисков. Для того чтобы осуществлять управление активами и обязательствами, необходимы также обширные, ликвидные и хорошо функционирующие денежные и фондовые рынки [13].
Торгово-промышленной палатой Российской Федерации была утверждена Концепция развития законодательства Российской Федерации на период 2008-2011 гг. Подпункт 2.7 данной Концепции посвящен совершенствованию страхового законодательства [14].
В соответствии с подпунктом 2.7.2 данной Концепции негативное влияние на развитие страхования в Российской Федерации оказывается рядом факторов, в том числе:
довольно незначительным уровнем платежеспособности и спроса граждан и юридических лиц на страховые услуги;
использованием не в полной мере рыночного механизма в области страхования;
неразвитостью обязательного страхования, без чего не может активно развиваться рынок добровольного страхования;
отсутствием надежных инструментов долгосрочного размещения страховых резервов;
ограничением конкуренции в некоторых секторах рынка страховых услуг и на территориях, в частности путем создания аффилированных и уполномоченных страховых организаций;
отсутствием системы мер по совершенствованию законодательства о налогах и сборах в сфере рынка страховых услуг;
низким уровнем капитализации страховых организаций, а также неразвитостью национального перестраховочного рынка, приводящими к невозможности страхования крупных рисков без значительного участия иностранных перестраховочных компаний и необоснованному оттоку значительных сумм страховой премии за границу;
информационной закрытостью рынка страховых услуг, создающей проблемы для потенциальных страхователей в выборе устойчивых страховых организаций;
несовершенством правового и организационного обеспечения государственного страхового надзора.
Таким образом, прежде чем разрабатывать план и конкретные мероприятия по повышению эффективности финансового надзора в целом и страхового надзора в частности, непосредственно органам государственной власти Российской Федерации необходимо провести ряд мероприятий по созданию условий для эффективного надзора, то есть по развитию финансового рынка и составляющего его рынка страховых услуг. К таким мероприятиям можно отнести следующие:
разработка долгосрочной программы стратегического развития финансового рынка, а также краткосрочных программ развития отдельных его составляющих;
анализ и оценка нормативно-правовой базы, регулирующей финансовый рынок Российской Федерации. Разработка и принятие необходимых документов для совершенствования финансового законодательства;
создание единого «центра» анализа и обработки статистических данных, представляемых всеми участниками финансового рынка России.
В связи с тем, что высокий уровень эффективности страхового надзора можно обеспечить, как уже было указано ранее, только на эффективном, стабильном и справедливом рынке страховых услуг, необходимо также наряду с указанными выше мероприятиями по совершенствованию финансового рынка предпринять меры для устранения всех существенных недостатков собственно на рынке страховых услуг. И это в первую очередь мероприятия по совершенствованию действующего страхового законодательства и государственного регулирования.
В 1999 г. Бюро экономического анализа опубликовало аналитический доклад «Тенденции и перспективы развития страхования в РФ» [15].
В данном докладе достаточно много внимания было уделено вопросу эффективности страхового надзора.
В частности, по мнению аналитиков, эффективность государственного надзора за деятельностью страховых организаций может быть сведена к следующим основным компонентам:
) использование полной и достоверной финансовой, бухгалтерской и иной отчетности;
) своевременность и полнота надзора;
) действенность и оперативность в применении санкций со стороны надзорного органа.
В указанном докладе были выделены и причины малоэффективности страхового надзора в России:
недостаточная численность сотрудников надзора, например, в штате Нью-Йорк, где зарегистрировано почти такое же число страховых организаций, что и в Российской Федерации, численность сотрудников органов надзора составляет около 1400 человек, из которых 800 занимаются проверками непосредственно в страховых организациях;
недостаточный уровень квалификации и оплаты труда сотрудников надзора;
неоправданно частые изменения структуры и места органа надзора в системе органов государственной исполнительной власти;
отсутствие современных способов обработки и передачи данных;
неэффективное использование территориальных инспекций надзора для функций контроля;
недостаточное отражение в законодательных актах контрольных полномочий и мер, применяемых надзором к страховым организациям;
отсутствие проработанной системы санкций при нарушениях, выявленных в деятельности страховой организации.
В докладе также указано, что с точки зрения результативности надзора за деятельностью страховых организаций необходимо соблюдение следующих принципов:
стабильность системы органов надзора;
соответствие функций, структуры, в том числе территориальной, и методов надзора задачам, установленным в законодательстве;
обеспечение эффективного взаимодействия с другими органами исполнительной власти, а также законодательной власти в целях совершенствования законодательства;
неотвратимость и обязательность применения предусмотренных законодательством санкций.
Безусловно, за последние несколько лет органами государственной власти было предпринято множество шагов, направленных на повышение эффективности страхового надзора, однако, как показывает практика, предпринятых мер все еще недостаточно. И причины малоэффективности, освещенные в аналитическом докладе, не потеряли своей актуальности и спустя десять лет.
Исходя из всего сказанного выше, можно предложить следующие меры, направленные на повышение эффективности страхового надзора.
Во-первых, необходимо осуществить экспертизу существующей законодательной базы и подзаконных нормативных правовых актов, касающихся деятельности органа страхового надзора Российской Федерации.
В этом направлении необходимо решить следующую основную задачу - обеспечение сближения национального режима регулирования страховой надзорной деятельности с международными принципами и стандартами, а также соответствия российскому законодательству, регулирующему правоотношения в смежных отраслях экономики и финансов.
Во-вторых, необходимо решить все организационные вопросы непосредственно внутри самой системы органов страхового надзора. Это вопросы финансирования и организации региональных инспекций страхового надзора.
В-третьих, решить кадровый вопрос. Нехватка по-настоящему профессиональных кадров - одна из наиболее серьезных угроз для развития рынка страховых услуг и повышения эффективности надзорной деятельности. До сих пор хорошее высшее образование по специализации «Страхование» можно получить на страховых кафедрах Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, Российской Экономической Академии им. Плеханова, ГУУ, МГИМО и некоторых других. Однако ежегодно количество выпускников этих кафедр по Москве составляет не многим более 100 человек, да и эти учебные заведения подвергаются критике за недостаточно узкую специализацию обучения, а также за отрыв учебных программ от реальной практики страховой работы.
В-четвертых, необходимо разработать новые методы и механизмы надзорной деятельности, способные выявить возможные риски на ранних этапах их возникновения. Это использование так называемого «пруденциального регулирования».
В-пятых, в настоящее время остаются практически не урегулированными условия деятельности страховых посредников. Между тем отсутствие надзора за деятельностью посредников дает им возможность без всяких ограничений злоупотреблять своими полномочиями и совершать противоправные операции и действия. Следует провести работу в области четкой регламентации деятельности страховых посредников.
В-шестых, на сегодняшний день вообще никак не урегулированы вопросы надзора за продажей страховых полисов через Интернет. Между тем по запросу «покупка страхового полиса on-line» доступно более 50 000 ссылок. Это дает возможность сделать вывод о том, что российские страховые компании активно ведут интерактивную продажу страховых полисов.
В-седьмых, открытыми остаются вопросы ответственности за нарушение законодательства о страховании. В целях повышения эффективности страхового надзора необходимо, в первую очередь, расширить круг санкций, применяемых надзорным органом.
Таким образом, резюмируя все сказанное выше, можно сделать вывод, что повышение эффективности страхового надзора состоит из трех ступеней (стадий):
создание первичных условий для эффективного страхового надзора - разработка и принятие мер по обеспечению стабильности финансового рынка;
принятие необходимых мер и условий по обеспечению стабильности развития рынка страховых услуг;
разработка и принятие мер по повышению эффективности деятельности собственно органа страхового надзора.
Иными словами, для того чтобы содействовать экономическому росту, стабильности, привлечению долгосрочных накоплений, страховой сектор должен иметь прочную финансовую основу. В свою очередь хорошо развитый страховой сектор помогает улучшить действенность финансовой системы за счет уменьшения операционных расходов, создания ликвидности и облегчения роста инвестиций в экономику государства. Прочная же надзорная система необходима для поддержания эффективных и безопасных, справедливых и стабильных страховых рынков. Однако для эффективного функционирования органов страхового надзора крайне важна разумная макроэкономическая политика.
ЛИТЕРАТУРА
страховой надзор государственное регулирование
. Бойко Т. Ограничения доступа иностранных инвесторов на российский страховой рынок / Т. Бойко, Д. Степанов // Корпоративный юрист. - 2008. - № 8. - С. 5-9.
. Номаконова З.П. О некоторых аспектах государственного регулирования страховой деятельности в РФ / З.П. Номаконова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2009. - № 6. - С. 12-15.
. Фогельсон Ю. Государственный надзор на рынке финансовых услуг. Российское законодательство и международные стандарты / Ю. Фогельсон // Хоз-во и право. - 2009. - № 1. - С. 18-42.
. Райш Й.Г. Основные направления развития страхового законодательства, обеспечивающего регулирование российского страхового рынка / Й.Г. Райш // Адвокатская практика. - 2007. - Спец. вып., сент. - С. 2-4.
. Игбаев Г.Р. Страховое законодательство в России: понятие, источники / Г.Р. Игбаев // История гос-ва и права. - 2007. - № 18. - С. 3-5.
. Насырова Г.Ю. Формы и инструменты государственного регулирования страховой деятельности / Г.Ю. Насырова // Страховое дело. - 2003. - Авг. - С. 41-46.
. Зернов А.А. Система регулирования страхования и ее совершенствование / А.А. Зернов // Страховое дело. - 2004. - Апр. - С. 21-24.
. Проект Стратегии развития страховой отрасли в России на 2008-2012 гг. [Электронный ресурс]. - СПС «КонсультантПлюс». - Дата доступа: 23.03.2009.
. Официальный сайт Министерства финансов РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: #"justify">. Официальный сайт Рейтингового агентства «Эксперт РА» [Электронный ресурс] / Интервью с генеральным директором «Ингосстраха» Александром Григорьевым. - Режим доступа: #"justify">. Официальный сайт «Российской газеты» [Электронный ресурс] / Интервью с Премьер-министром РФ Виктором Зубковым. - Режим доступа: #"justify">. Основные принципы страхования и методология, окт. 2003 г. [Электронный ресурс] / Офиц. сайт Междунар. Ассоциации страховых надзоров. - Режим доступа: #"justify">. Концепция развития законодательства Российской Федерации на период 2008-2011 гг. [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс». - Дата доступа: 23.03.2009. - [Текст опубликован не был].
. Тенденции и перспективы развития страхования в РФ. Аналитический доклад [Электронный ресурс] / Офиц. сайт Бюро экономического анализа. - Режим доступа: http://www.badgetrf.ru. - Дата доступа: 23.11.2009.