Экономическое обеспечение рационального использования земель: правовой аспект
Экономическое обеспечение рационального использования земель: правовой аспект
стимулирование земельный рациональный ресурс
Несмотря на принимаемые меры по сохранению площадей земель сельскохозяйственного назначения, сохраняется тенденция перевода сельскохозяйственных земель в другие категории земель. Так, по имеющимся данным, ежегодно из сельскохозяйственного оборота выбывает в среднем по 20-25 тыс. га земель [1; 2; 3; 4].
В этой связи одним из основных факторов стимулирования рационального использования земельных ресурсов землепользователями, землевладельцами и собственниками земельных участков является их материальная заинтересованность в надлежащем использовании земель. Для решения данной проблемы является актуальной разработка единой, внутренне взаимосвязанной системы норм, регулирующих экономическое обеспечение рационального использования земель.
Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» [5] среди основных направлений государственной политики определяет создание правового и экономического механизмов, стимулирующих рациональное использование природных ресурсов. Создание для природопользователей таких условий, при которых соблюдение экологических требований при использовании природных ресурсов становилось бы выгодным, а их нарушение приводило бы к значительным финансовым затратам, является целью экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды, нашедшего свое закрепление, хотя и не в полной мере, в ст. 79 названного закона.
В Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» не дается определение понятия экономического механизма, хотя фактически закреплен комплексный экономический механизм, применимый к охране окружающей среды и рациональному природопользованию.
Необходимо отметить также, что в земельном законодательстве отсутствует целостная, систематизированная совокупность правовых норм и соответствующих нормативных актов, регулирующих экономический механизм рационального использования земель. Данное правообразование находится в стадии становления, вместе с тем отдельные элементы экономического механизма нашли свое легитимное закрепление. Так, предусмотрены земельный налог и арендная плата за землю, возмещение убытков землепользователям, землевладельцам и земельным собственникам. Выделение средств на восстановление земель, освобождение от платы за землю, льготные кредиты, частичная компенсация доходов с земель, поощрение за улучшение качества земель можно справедливо отнести к соответствующим элементам экономического механизма.
Наиболее действенным способом стимулирования рационального использования земельных ресурсов является экономическое обеспечение неистощительного землепользования. На наш взгляд, в законодательстве отсутствует систематизированный подход к экономико-правовым мерам, обеспечивающим рациональное использование земельных ресурсов. Закрепление рассматриваемого механизма в нормативных правовых актах природоресурсного и природоохранного законодательства разрозненно противоречит принципу комплексного (экосистемного) подхода к правовому регулированию природопользования, который выражается в требовании учета всех экологических связей природного объекта с другими природными объектами и окружающей средой в целом [6, с. 78]. Следствием несформированности развитого экономического механизма в земельном законодательстве в отношении конкретно рассматриваемого вопроса является отсутствие четкой системы мер экономического обеспечения рационального использования земель.
В целях устранения существующих недостатков в правовом регулировании экономического обеспечения рационального использования земель, во-первых, под последним предлагается понимать совокупность правовых мер, направленных на обеспечение рационального использования земель посредством реализации экономического механизма природопользования. Учитывая комплексность, структурированность и многоаспектность содержания рационального природопользования, представляется обоснованным предложить использовать в правовой регламентации общественных отношений, складывающихся в области экономического стимулирования бережного отношения к земельным ресурсам, понятие «экономического обеспечения» рационального использования земель.
Закрепление правовыми нормами экономических мер воздействия на субъектов земельных отношений, обеспечивающих рациональное использование земель, не является институциональным правообразованием, но данные нормы, присутствуя в различных институтах земельного права и других отраслях права, могут и должны быть объединены в единое целое по цели регулирования - обеспечение рационального использования; по способу регулирования - экономическое воздействие; по механизму реализации - через организационно-управленческую деятельность государства по регулированию земельных отношений. Консолидированная по указанным признакам совокупность правовых норм сможет функционировать в качестве самостоятельного правового образования в сфере земельных и связанных с ними общественных отношений.
Во-вторых, исходя из предложенного понятия, указанную совокупность мер экономико-правового воздействия на земельные отношения, возникающие в связи с рациональным использованием земель, в теоретико-методологических целях предлагается классифицировать на две взаимосвязанные подсистемы: организационно-экономическую и финансово-экономическую. Такая дифференциация позволит структурировать и упорядочить правовые меры, при помощи которых обеспечивается экономическое воздействие на землепользователей.
Содержание организационно-экономической составляющей охватывает разрабатываемые и утверждаемые в установленном порядке компетентными органами прогнозы, планы и программы рационального использования земель. Названную составляющую дополняют оценка, учет и мониторинг рационального использования земель. Названные функции государственного управления землями могут осуществляться не только по отношению к экономическому обеспечению, но в данных отношениях имеют системообразующее значение для обеспечения функционирования финансово-экономического элемента.
Содержание правового регулирования финансово-экономической подсистемы составляет финансирование рационального использования земель, а также компенсационные меры за нарушение земельного законодательства.
Названные структурные элементы экономического обеспечения рационального пользования земельными участками, будучи урегулированными нормами природоохранного, природоресурсного, хозяйственного, финансового, налогового и иного законодательства, составляют организационную основу экономико-правового обеспечения рационального использования земель. Данный подход к определению структурного содержания правового регулирования экономического стимулирования рационального использования земель обеспечит наличие синергетического единства [7; 8; 9] среди элементов рассматриваемого явления.
Анализируя законодательные и литературные источники, оправдано вести речь об элементах, поскольку в содержании рассматриваемого механизма фактически имеются организационные элементы (учет, планирование) и экономические элементы (бюджетное финансирование, налоги, возмещение вреда и ущерба). При этом необходимо проводить различия между данными структурными образованиями. Организационно-экономическая подсистема представляет собой совокупность организационных элементов и собственно экономических элементов, обеспечивающих определенные виды человеческой деятельности. Данная деятельность является по своей форме управленческой деятельностью государственных органов и направлена на экономическое стимулирование рационального использования природных ресурсов. Финансово-экономическая подсистема выступает в качестве непосредственного источника и (или) инструментария, обеспечивающего управленческую функцию государственных органов и материальную заинтересованность природопользователей в рациональном использовании природных ресурсов.
Практическое применение предлагаемой модели правового регулирования экономического обеспечения рационального использования земель должно способствовать устранению существующих недостатков в правовой регламентации указанных общественных отношений.
В роли основного механизма государственного регулирования земельных отношений в странах с развитой рыночной экономикой выступает планирование использования земель, которое представляет собой составную часть планирования экономического и социального развития страны [10, с. 51; 11, с. 64].
Планирование - это процесс принятия управленческого решения, основанный на обработке исходной информации и включающий в себя выбор и научную постановку целей, средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и определения наиболее приемлемого из них в ожидаемых условиях развития. Планирование на государственном уровне направлено на оптимизацию взаимодействия факторов производства и установление сбалансированности натурально-вещественных и финансово-стоимостных активов, обеспечивающих во взаимодействии рациональное использование природных ресурсов.
Обобщая юридический анализ прогнозно-плановых документов в области рационального использования земель и территорий, можно выделить следующие недостатки в правовом обеспечении прогнозирования, планирования и программирования рационального использования земель, характерные для всего природоресурсного законодательства [12].
Во-первых, отдельные акты не соответствуют происходящим в обществе социально-экономическим переменам и требуют существенной корректировки с учетом сложившихся общественных отношений. Например, экстраполярный характер прогнозирования изменения земельного фонда, которое выполняет в основном описательную функцию и имеет скорее теоретико-познавательное назначение, чем управленческий аспект [13, с. 54].
В-третьих, отсутствует цельная, научно обоснованная законодательная база, регулирующая общественные отношения в рассматриваемой сфере. В научно-прикладных целях законодательство о прогнозировании и планировании рационального использования земель целесообразно структурировать по трем уровням: общее законодательство о социально-экономическом планировании и прогнозировании, экологическое законодательство и узкоспециализированные прогнозно-плановые документы, в совокупности составляющие организационно-правовые меры экономического обеспечения рационального использования земель.
В целях совершенствования правового регулирования планирования и прогнозирования использования земель предлагается законодательно определить юридическое значение актов прогнозирования и планирования развития земельных ресурсов республики. В Кодексе Республики Беларусь о земле следует закрепить положения, содержащие понятия планирования и прогнозирования рационального использования земель, а также о юридическом статусе и порядке принятия прогнозно-плановых документов, что позволит сформировать логически завершенную нормативную базу для планирования, прогнозирования и программирования рационального использования земель, на основании которой рассматриваемые организационно-правовые меры будут реализовываться. Данная мера позволит уточнить круг регулируемых общественных отношений и определить законодательство, которое следует применять к конкретным земельным отношениям.
Информационную основу планирования и прогнозирования в сфере рационального землепользования составляют данные государственного земельного кадастра, т.к. прогнозировать состояние земельного фонда в будущем возможно только обладая актуальной и достоверной количественной и качественной информацией о ресурсе в настоящем. Согласно теории оптимального планирования экономическая оценка природных ресурсов имеет своей целью создание экономической преграды расточительному отношению к последним [14].
Ближайшей целью в развитии организационно-экономического обеспечения рационального землепользования следует определить разработку материальной оценки экологической составляющей использования земель сельскохозяйственного назначения, что потребует отмены не отвечающего современным природоохранным требованиям порядка проведения государственной оценки земель сельскохозяйственного назначения и принятия инструкции по кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения.
Оценка и учет являются двумя параметрами, которые позволяют идентифицировать одно и то же явление с двух позиций - количественной и качественной. Количественный учет объективно отражает существующие характеристики, в то время как в качественном присутствует и объективный, и субъективный оценочный элемент. Именно качественная сторона учета позволяет рассматривать его в качестве экономического инструмента [15, с. 32]. Для учета количественных, качественных и иных характеристик природных ресурсов, а также объема, характера и режима их использования должны вестись государственные кадастры природных ресурсов. Государственный земельный кадастр предназначен для обеспечения сведениями о земле в целях организации ее рационального использования, землеустройства, обоснования размеров платы за землю, оценки хозяйственной деятельности, осуществления других мероприятий, связанных с использованием земель.
Объективность и достоверность кадастра обеспечивается оперативным обновлением земельно-кадастровых сведений посредством использования материалов мониторинга земель. Данные, полученные при проведении мониторинга земель, используются для подготовки проектов государственных программ рационального использования земельных ресурсов, схем землеустройства административно-территориальных единиц, территориального планирования, проектов землеустройства, градостроительных проектов.
Для совершенствования национальной системы мониторинга земель в части выполнения им задач по организационно-экономическому обеспечению рационального использования земель необходимо существующие параметры обобщения (оценки) данных земельного мониторинга дополнить мониторингом земельного рынка и сопутствующими социально-экономическими элементами, т.к. одним из условий реализации потенциала рационального использования земель является внедрение современных мониторинговых подходов, реализующих функции как текущего анализа, так и прогноза динамики использования земельно-ресурсового потенциала, развития территориально-хозяйственной системы в целом. Социально-экономический мониторинг распределения и использования земельных ресурсов государства целесообразно использовать в качестве функционально-составной части кадастра земель.
Юридическое закрепление организационно-экономического обеспечения рационального использования земель осуществляют нормативные акты, регулирующие процессы планирования, прогнозирования и программирования, а также оценки, учета и мониторинга рационального использования земельных ресурсов в Республике Беларусь. Каждое структурное образование организационно-экономического элемента обладает внутренними корреляционными связями с другими компонентами рассматриваемой подсистемы. Существующие взаимозависимые и взаимообусловленные экономические, правовые, административные связи между компонентами логически обуславливают порядок структурного построения названного элемента предлагаемой модели правового регулирования экономического обеспечения рационального использования земель.
В связи с тем, что инвестирование в землевосстановительные мероприятия требует отвлечения значительных сумм финансовых средств, которые могут быть возвращены только частично и по прошествии длительного периода времени, в законодательство об изъятии и предоставлении земельных участков следует ввести положения, по которым юридические или физические лица, претендующие на какой-либо земельный участок и внесшие в установленном порядке на рассмотрение комиссии, организующей аукционы на право заключения договоров аренды земельных участков и их продажи, инвестиционный проект, в котором будет предусмотрена обязанность инвестирования в землевосстановительную и (или) землеохранную деятельность, смогут иметь преимущество над другими участниками аукциона в виде уменьшения размера шага аукциона, возможности участвовать в конкурсе инвестиционных проектов, проводимом вне рамок открытого аукциона, освобождения от компенсации средств, затраченных на формирование и регистрацию земельного участка, и другими преференциями, включая льготы по уплате земельного налога.
Средства, получаемые от проведения аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков, зачисляются в соответствующие бюджеты и используются на финансирование целей, среди которых отсутствуют землеохранные и землевосстановительные направления, что следует признать существенным недостатком законодательства, регулирующего рассматриваемую область общественных отношений. В связи с этим представляется обоснованным предложить внести изменения в Указ Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2007 г. №667 «Об изъятии и предоставлении земельных участков» и коррелирующие с ним законодательные акты в части закрепления обязанности направления части от полученных средств за право заключения договоров аренды земельных участков и их продажи в размере 10% на цели экономического обеспечения рационального использования земель.
В целях охраны земли в качестве основного национального природного ресурса государство, выступающее в роли представителя интересов не только нынешнего, но и будущих поколений белорусов, ответственного перед ними за сохранность ресурсов, определяет посредством ст. 160 Кодекса о земле обязанность юридических лиц вне зависимости от формы собственности, а также физических лиц возместить вред, причиненный ими в результате нарушения земельного законодательства.
Установление специальных методик для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный нарушением земельного законодательства, призвано облегчить на практике определение размера вреда, т.к. исчисление всех элементов ущерба представляет собой чрезвычайно сложный процесс. Не всякий ущерб проявляется сразу, часто он носит потенциальный характер. В связи с этим представляется обоснованным предложить применять в методике исчисления экономического ущерба, причиненного загрязнением, деградацией и нарушением земель [16], в качестве одного из оснований наступления обязанности компенсации экономического вреда от нерационального использования земельных участков, что позволит учитывать комплексный характер земельных ресурсов и их взаимосвязь с другими элементами природной среды, т.е. экологическую составляющую причиняемого земле ущерба. Данная мера будет способствовать улучшению правового регулирования экономического обеспечения рационального использования земель. Методологию расчета экономического ущерба от загрязнения, деградации и нарушения земель следует дополнить посредством расширения условий применения природоохранного коэффициента (К оот), учитывающего социальное и природоресурсное значение природного комплекса, которому был нанесен вред, на значение компенсационно-экологической составляющей, учитывающей негативные последствия для компонентов природной среды, находящихся во взаимосвязи с землей.
Кроме того, актуален вопрос инициализирования процесса создания в Республике Беларусь структурно и организационно обособленной кредитно-банковской организации для аккумулирования материальных ресурсов в целях финансового обеспечения землеохранной и землевосстановительной деятельности, которая должна будет функционально дополнить деятельность республиканского и местных фондов охраны природы по материальному сопровождению рационального использования земель. Вместе с республиканским бюджетом служить средством накопления поступающих платежей за землю, компенсационных платежей за вред и ущерб, причиненные вследствие нарушения земельного законодательства, средств, предназначенных на возмещение потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, части средств, полученных от аукционов за право заключения договоров аренды земельных участков, их продажи и др. Одновременно с этими функциями осуществлять кредитование землеохранных и землевосстановительных мероприятий, оперировать с целью преумножения находящимися в доверительном управлении компенсационными фондами, в перспективе исполнять функции, связанные со страхованием экологических рисков в процессе земледелия.
Потребность создания автономного кредитно-банковского учреждения землеохранного назначения обусловлена необходимостью организационного и операционного обособления целевых финансовых ресурсов, которые в соответствии с законодательством могут направляться только на охрану и рациональное использование земель, для недопущения отвлечения данных средств на иные, не связанные с решением землеохранных задач. Подобные изменения потребуют принятия специальных законодательных актов по регулированию кредитных отношений в природоресурсной и природоохранной сферах, которые по настоящее время отсутствуют в национальном законодательстве.
Совокупность мер экономико-правового воздействия на земельные отношения, возникающие в связи с рациональным использованием земель, следует классифицировать как две взаимосвязанные подсистемы: организационно-экономическую и финансово-экономическую. Финансово-экономический элемент взаимообусловлен и взаимосвязан с организационно-экономическим, и будучи урегулированными нормами природоохранного, природоресурсного, хозяйственного, финансового, налогового и иного законодательства, они в совокупности образуют единую, структурированную, методологически обоснованную, теоретико-прикладную модель правового регулирования экономического обеспечения рационального использования земель. Данный подход к определению структурного содержания правового регулирования экономического обеспечения рационального использования земель отвечает требованиям синергетического единства, предъявляемым к логической, методологической, теоретико-практической обоснованности правовой архитектоники предлагаемой модели.
Практическое применение рассматриваемой модели правового регулирования экономического обеспечения рационального использования земель должно способствовать устранению существующих недостатков в правовой регламентации указанных общественных отношений.
Литература
1. Справочно-статистические материалы по состоянию окружающей среды и природоохранной деятельности в Республике Беларусь (на 1 января 2006 г.) / Мин-во прир. ресурсов и охраны окруж. среды Респ. Беларусь. - Минск: РУП «Бел НИЦ «Экология», 2006. - 56 с.
. Сводные статистические данные по внесению минеральных и органических удобрений под урожаи 2002-2006 гг. // Архив УП «Миноблагрохимизация» за 2002-2006 гг.
. Агрохимическая характеристика почв пашни в районах Минской области по данным последних туров исследований на 01.04.07 // Архив УП «Миноблагрохимизация».
. Об охране окружающей среды: Закон Респ. Беларусь, 26 нояб. 1992 г.: в ред. Закона от 17.07.2002 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2002. - №85. - 2/875.
. Махрова, М.В. К вопросу о юридических критериях рационального природопользования / М.В. Махрова // Журн. рос. права. - 2000. - №5-6. - С. 75-80.
. Ибрагимов, К.Х. Синергетика и земельные отношения в земельном праве и агрономии / К.Х. Ибрагимов // Государство и право: теория и практика. - 2007. - №2 (26). - С. 131-136.
. Казанцев, Н.Д. Из истории науки советского земельного и природоохранительного права / Н.Д. Казанцев // Экологическое право. - 2006. - №2. - С. 2-5.
. Крассов, О.И. Правовой режим земель / О.И. Крассов // Закон (РФ). - 2007. - №1. - С. 40-48.
. Ольшевская, Е.С. О стратегическом планировании использования земельных ресурсов / Е.С. Ольшевская, А.С. Помелов // Совр. проблемы землеустройства и земельного кадастра: материалы междунар. науч.-производств. конф., г. Горки, 21-23 сент. 2000 г. / редкол.: В.А. Свитин (отв. ред.), В.Ф. Колмыков [и др.]. - С. 51-54.
. Крассов, О.И. Правовой режим земель государственного лесного фонда / О.И. Крассов. - М.: Наука, 1985. - 221 с.
. Варонько, Е.В. Проблема реализации правового механизма природопользования и охраны окружающей среды / Е.В. Варонько, Е.С. Козачковская // Труд. Профсоюзы. Общество. - 2005. - №2. - С. 67-69.
. Ольшевская, Е.С. О стратегическом планировании использования земельных ресурсов / Е.С. Ольшевская, А.С. Помелов // Совр. проблемы землеустройства и земельного кадастра: материалы междунар. науч.-производст. конф., г. Горки, 21-23 сент. 2000 г. / редкол.: В.А. Свитин (отв. ред.), В.Ф. Колмыков [и др.]. - С. 51-54.
. Миняев, А.О. Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях (материалы науч.-практ. конф. / А.О. Миняев, Д.В. Хаустов // Государство и право. - 2001. - №6. - С. 107-119.
. Петрова, Т.В. Правовые проблемы экологического механизма охраны окружающей среды / Т.В. Петрова. - М.: Изд-во «Зерцало», 2000. - 192 с.
. Об утверждении временной методики определения размера экономического ущерба, причиненного загрязнением, деградацией и нарушением земель: приказ Мин-ва прир. ресурсов и охраны окруж. среды Респ. Беларусь, 20 мая 1997 г., №112 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2001. - 8/6101.