Финансово-экономические аспекты реформирования системы местного самоуправления

Содержание

1. Выписать 30 понятий из ФЗ РФ №131 с определениями

. Аналитический обзор публикации прессы

. Графически интерпретировать понятие (любое из ФЗ 131 РФ)

. Проанализировать практические проблемы реализации ФЗ №131

. Финансово-экономические аспекты реформирования системы местного самоуправления

Список литературы

1. Выписать 30 понятий из ФЗ РФ №131 с определениями

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией <#"585880.files/image001.gif">

4. Проанализировать практические проблемы реализации ФЗ №131

. Территориальные и структурные аспекты реформирования системы местного самоуправления в г. Челябинск

Челябинск наделен статусом Челябинского городского округа, границы которого выглядят следующим образом:

.От узловой точки 24 до узловой точки 27 - земли Красноармейского муниципального района (протяженность границы - 22,30 км).

.От узловой точки 27 до узловой точки 33 - земли Копейского городского округа (протяженность границы - 30,76 км).

.От узловой точки 33 до узловой точки 24 - земли Сосновского муниципального района (протяженность границы - 103,29 км)

В соответствии с Законом в рамках территориальной реформы органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны провести до 1 января 2005 года мероприятия по изменению границ и преобразованию существующих муниципальных образований, установлению их границ в соответствии с новыми требованиями и критериями, а также по наделению соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. В структуру местного самоуправления вводиться двухуровневая система «поселение - муниципальный район», что является новшеством в сравнении с действующим законом о местном самоуправлении 1995 года. Первые занимаются только вопросами местного значения, а вторые «могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» и представляют собой «несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера».

Для субъектов Российской Федерации, строивших свое местное самоуправление по районной модели, при которой сельские населенные пункты и небольшие города не имели статуса самостоятельных муниципальных образований и входили в состав районов, это означает необходимость проведения целого комплекса мероприятий по созданию на территории районов поселений при сохранении за районом статуса муниципального образования. Для тех же, у кого реализуется поселенческая модель территориальной организации местного самоуправления, при которой районы не имели статуса муниципальных образований, а рассматривались обычно как территориальный уровень государственной власти, то их задача на переходный период будет сводиться к приведению границ и статуса существующих муниципальных образований в соответствие с установленными Федеральным законом требованиями к городским и сельским поселениям, а также к муниципализации районов, то есть к наделению их статусом муниципальных образований.

В соответствии с новым законом о местном самоуправлении статус поселений должны получить все города (кроме городов, претендующих на статус городского округа) и поселки с прилегающей территорией; сельские населенные пункты или их объединения в соответствии с критерием численности населения (как правило, более 1 000 человек). Критерий численности населения, а так же критерий доступности административного центра муниципального образования наделяют статусом поселения порядка 28 тысяч населенных территорий, статусом районов - около 2000. Для сравнения, сейчас муниципальных образований немногим более 11 тысяч, из них районов - около 1400, городов регионального значения - порядка 400.

С одной стороны, это отражает одну из главных декларируемых целей нового закона - повсеместное и массовое создание местного самоуправления на всей территории страны, что соответствует конституции РФ. Но, с другой стороны, порождает и ряд новых проблем. Во-первых, появление большого числа новых муниципальных образований предполагает обеспечение каждого из них как минимум представительным органом, главой образования и местной администрацией, которые закреплены в законе, как обязательные. Но уже сейчас со всех концов страны слышны жалобы на нехватку квалифицированных кадров, а так же потребуются дополнительные средства на их содержание. Но даже сейчас большинство муниципалитетов дотационны. Во-вторых, в новом Законе нет четкого указания, какие муниципальные образования сохранят свой статус, а какие - изменят. Администрации муниципалитетов опасаются, что положения п.2 статьи 11 могут лишить многие крупные города независимого статуса и включить их в состав муниципального района совместно с прилегающими поселениями, если в последних нет сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения муниципального района. Это может сказаться на их развитии, так как к ним будут присоединены в большинстве случаев неперспективные территории.

Наряду с территориальным аспектом Закон о местном самоуправлении особое значение придает функциональному аспекту реформы. Это касается в первую очередь определения статуса муниципальных образований разных типов. Речь идет о передаче соответствующих полномочий на тот уровень управления, на котором они могут осуществляться наиболее эффективно и экономично. Таким образом, в Законе закрепляется разный набор вопросов местного значения для городских и сельских поселений, с одной стороны, и муниципальных районов - с другой. Особый статус имеют городские округа, не входящие в состав муниципального района и осуществляющие полномочия как поселения, так и района. Муниципалитеты поселений сосредотачиваются на вопросах, которые они решают в тех территориальных рамках, в которых они расположены. Из самого существенного - коммунальные услуги. А районы решают более масштабные вопросы, прежде всего в социальной сфере.

Четко выделены сферы деятельности, в которых органы местного самоуправления непосредственно или через создаваемые ими организации предоставляют населению определенные услуги, организуют предоставление услуг организациями других форм собственности, способствуют деятельности других структур в обслуживании населения. Также более точно проведена граница между полномочиями органов местного самоуправления в отношении населения и полномочиями по обеспечению собственной деятельности.

В целом идея разностатусности муниципальных образований в зависимости от типа вполне соответствует европейским подходам к определению природы и задач муниципалитетов. В то же время российский подход к разграничению полномочий между поселениями и районами имеет существенные особенности. Закон отступает от принципа субсидиарности при формулировании предметов ведения муниципальных образований. Оба перечня вопросов местного значения - поселений и муниципальных районов - представлены как исчерпывающие. Формулировки нового закона таковы, что местному самоуправлению вменяют в обязанность конкретные направления расходования средств. И это существенное нарушение как конституционного принципа независимости местного самоуправления и независимости расходов бюджета, так и Европейской Хартии местного самоуправления, которую Россия ратифицировала еще в 1998 году. Таким образом, не воспринята нашедшая отражение в Европейской хартии местного самоуправления идея о том, что низовой уровень публичной власти, максимально приближенный к населению, призван решать в рамках законов все задачи, не исключенные из его компетенции и не отнесенные к ведению других органов. Это значит, что именно данный уровень управления имеет приоритет при распределении властных полномочий. Отсюда вытекает невозможность установления исчерпывающего перечня предметов ведения и полномочий низового звена местного самоуправления. Причем границы компетенции муниципалитетов не являются жесткими, могут изменяться. Не существует раз и навсегда данной сферы муниципальных задач, возможно перераспределение полномочий между различными уровнями власти в связи с изменением экономических и социальных условий и исходя из требований обеспечения общественных интересов. Новый же Закон устанавливает, что предметы ведения и необходимые для их решения полномочия органов местного самоуправления «определяются настоящим Федеральным законом». Иные функции органам местного самоуправления исполнять не разрешается, если они не сумеют доказать, что располагают необходимыми для этого финансовыми возможностями. Закон не только даёт перечень задач местного самоуправления, но и определяет порядок решения этих задач. Подобная регламентация нарушает заложенную в Конституцию гарантию права местного самоуправления самостоятельно действовать в пределах его полномочий. Поскольку же предписываемые меры требуют обязательных расходов, они противоречат и статье 132 Конституции, которая гарантирует независимость местного самоуправления при формировании их бюджетов.

муниципальный образовательный самоуправление территориальный

5. Финансово-экономические аспекты реформирования системы местного самоуправления

Местное самоуправление находится в стадии глубоких преобразований, предполагающих поиск оптимальных его моделей, решения широкого круга вопросов, связанных с децентрализацией власти, созданием гибких форм территориального самоуправления, наделения органов местного самоуправления реальными полномочиями, соответствующими их конституционно-правовому статусу, обеспечивающими полноценную реализацию принципа народовластия; чёткого определения их компетенции, в том числе вопросов, решаемых ими самостоятельно и во взаимодействии с органами государственной власти, выработки механизма взаимодействия, а также конкретизации ответственности каждого уровня местного самоуправления.

Когда были приняты Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Данные законы впервые за время реформ разграничили компетенцию центра, субъектов федерации и органов местного самоуправления, в т.ч. по предметам совместного ведения, с указанием источников финансирования полномочий.

Рис. 1. Структура бюджетной системы Российской Федерации после реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Спустя еще год положения данного закона были подкреплены соответствующими изменениями в Бюджетный ^{<#"585880.files/image003.gif">}

Пособия гражданам, имеющим детей

Льготы для федеральных служащих

Адресные жилищные субсидии

Расширение функций федеральных правоохранительных органов

Финансовое обеспечение учебного процесса в школах

Финансовое обеспечение школ-интернатов, детских домов, домов ребенка

Воинский учет и призыв

Льготы ветеранам труда, труженикам тыла, репрессированным

Профтехобразование

Субсидирование сельхозпроизводства

Обеспечение противопожарной безопасности

Экологический контроль

Школы, детские сады, поликлиники, финансируемые федеральными министерствами

Платежи за неработающее население в систему ОМС

Вместе с разграничением полномочий в законодательстве проведено и перераспределение доходных источников. Большая часть налоговых доходов, ранее закреплявшихся за органами МСУ, передана бюджетам субъектов. В свою очередь, местные бюджеты будут получать субвенции и компенсации на выполнение делегированных государственных полномочий. Нормативы налоговых доходов бюджетов всех уровней теперь четко и на долгосрочной основе закреплены Бюджетным кодексом (см. Таблицу 3).

Таблица 3. Нормативы налоговых доходов местных бюджетов с 2006 года

Значительные изменения коснулись объема налоговых доходов, передаваемых с 2006 года местному уровню власти. В частности, норматив по налогу на доходы физических лиц предусмотрен только 30% (20% в районы и 10% в поселения), а не 50, как было установлено ранее в законодательстве. Нормативов отчислений от налога на прибыль и налога на имущество предприятий для местных бюджетов в Бюджетном кодексе вообще не предусмотрено. Все остальные налоги, передаваемые в местные бюджеты крайне незначительны по объему поступлений: земельный налог, налог на имущество физических лиц, единый сельскохозяйственный налог, единый налог на вмененный доход и отдельные виды государственной пошлины.

Одновременно Бюджетным кодексом предусмотрена возможность передачи отдельных доходов по федеральным и региональным налогам из бюджетов субъектов в бюджеты муниципальных образований, но только по единым для всех муниципальных образований нормативам (за исключением случаев установления дополнительных трансфертозамещающих нормативов по НДФЛ). Однако, учитывая, что на бюджеты субъектов с 2005 года в связи с перераспределением расходных полномочий также возложен значительный объем расходных обязательств, то передачи налоговых доходов в местные бюджеты по единым нормативам на 2005 год в большинстве субъектов Федерации не предусмотрено.

В части законодательного урегулирования вопросов межбюджетного выравнивания с 2006 года Бюджетным кодексом введены единые обязательные требования к построению систем межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов бюджетам муниципальных образований. В частности, определены ключевые условия и основные формы предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов:

дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений (выравнивающие трансферты, рассчитываемые по формулам с учетом численности жителей);

дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (выравнивающие трансферты, рассчитываемые по формулам с учетом индексов налогового потенциала и индексов бюджетных расходов);

субсидии из фонда муниципального развития для долевого финансирования инвестиционных проектов и программ;

субсидии из фонда софинансирования социальных расходов для долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов;

субвенции из регионального фонда компенсаций для финансового обеспечения исполнения органами МСУ отдельных государственных полномочий;

бюджетные кредиты на платной, срочной, возвратной основе.

Следует отметить, что дотации из фондов выравнивания могут быть заменены дополнительными индивидуальными нормативами отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц в пределах не менее 10% доходов от НДФЛ в целом по субъекту Российской Федерации. Однако, по оценкам специалистов, даже при 100% нормативе отчислений доходы от НДФЛ могут не покрыть требуемую сумму дотаций.

Таким образом, при детальном рассмотрении нововведений в межбюджетных отношениях, связанных с реализацией реформы местного самоуправления, высвечивается целый ряд недостатков, которые носят принципиальный характер и могут затормозить достижение целей реформы на самом начальном этапе ее реализации.

Совершенно очевидно, что при таких изменениях в распределении налоговых доходов ни о какой самостоятельности местных бюджетов речи не идет, зависимость местных бюджетов от финансовой помощи из бюджетов субъектов значительно возрастет. Очевидно также, что существующие совокупные обязательства местного самоуправления по предоставлению общественных услуг населению превышают их доходные возможности. Поэтому в условиях реформирования межбюджетных отношений органы местного самоуправления будут вынуждены сокращать объем предоставляемых услуг населению и перекладывать часть расходов на население и предпринимательское сообщество.

Город Челябинск является административным центром Челябинской области, территория города составляет 50 тыс.га.

Численность постоянного населения города за 2009 год составила 1095 тыс.чел. или 31,2% от численности населения Челябинской области и 8,9% от численности населения Уральского федерального округа. Челябинск по численности населения занимает 2 место в УрФО и 9 место в Российской Федерации.

Демографическая ситуация в городе является стабильной. При положительной миграции и снижении смертности на протяжении четырех последних лет показатели рождаемости стабильно повышались. В 2009 году по сравнению с 2008 годом естественная убыль населения сократилась в 3 раза, а численность населения возросла на 1,9 тыс.чел.

На территории города на 1 января 2010 года зарегистрировано 65 тыс. хозяйствующих субъектов, что составляет 59,4% от общего их числа по Челябинской области.

Оборот организаций всех отраслей экономики за 2009 год составил 470,8 млрд.руб. или 48,3% от объема области. Рассмотрим распределение средств на отдельных примерах.

Дорожное хозяйство и строительство

Объем финансовых ресурсов, предусмотренный в 2010 году из бюджета города, на текущее содержание и ремонт дорог - 614 млн.руб., уличного освещения - 164,3 млн.руб. На выполнение отраслевой целевой программы «Наружное освещение города Челябинска» на 2010-2012 годы - 38 млн.руб., городской целевой программы «Развитие улично-дорожной сети города Челябинска» на 2009-2010 годы» - 400 млн.руб. Показатель, характеризующий долю населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного с административным центром городского округа, в общей численности населения, имеет нулевое значение.

В 2010-2012 годах планируется улучшить показатели, отраженные на диаграмме, за счёт дальнейшей поэтапной реализации мероприятий целевых программ. При полном и своевременном финансировании поставленные задачи будут выполнены и динамика индикативных показателей будет положительной.

Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников

Влияние мирового финансово-экономического кризиса в течение 2009 года стало серьезным фактором, повлиявшим на социально-экономическое развитие города. Произошло снижение к предыдущему году основных показателей в промышленности, строительстве, торговле и других отраслях.

При этом тенденции развития города в 2009 году в основном соответствовали тенденциям развития Челябинской области, Уральского федерального округа и Российской Федерации в целом. Так, уровень регистрируемой безработицы составил на конец 2009 года 2,6% при 3,6% по Челябинской области, 2,8% по России.

С появлением первых признаков кризиса был разработан комплекс мер, направленных на смягчение его последствий. Действия Администрации города были направлены на выполнение мероприятий, обеспечивающих стабильность работы субъектов экономической деятельности, развитие условий для расширения предпринимательства, занятости населения, повышения эффективности использования бюджетных средств, качества и эффективности работы организаций социальной, жилищно-коммунальной сфер.

Своевременно принятые антикризисные меры, эффективная и оперативная их реализация позволили обеспечить комплексную поддержку реального сектора, в том числе малого и среднего бизнеса, смягчить негативные процессы в экономике и финансовой сфере, а также на рынке труда, но самое главное, не допустить снижения уровня социальной поддержки населения.

Среднемесячные доходы на душу населения увеличились с 23,7 тыс.руб. в 2008 году до 25,5 тыс.руб. в 2009 году или на 7,6%, среднемесячная зарплата работающих в крупных и средних организациях всех видов собственности увеличилась на 2,1% и составила в 2009 году 17,8 тыс.руб. против 15,3 тыс.руб. по Челябинской области.

За год значительно, в 5 раз, сокращена задолженность по выплате заработной платы. Обеспечена своевременная выплата пенсий, сохранена налаженная система адресной социальной помощи, повышено качество услуг населению в сфере здравоохранения, образования, культуры, физкультуры и спорта. В 2009 году был подготовлен важнейший документ - Стратегия развития города Челябинска до 2020 года. Прогнозируется, что в целом к 2012 году удастся преодолеть последствия кризиса и выйти на достаточно высокие темпы роста по основным экономическим показателям.

Доля муниципальных общеобразовательных учреждений, переведенных

Основными направлениями развития муниципальной образовательной системы в 2009 году являлись:

- развитие творческого и профессионального потенциала педагогических работников, повышение социального престижа профессии учителя;

реорганизация сети образовательных учреждений, направленная на удовлетворение потребности жителей города Челябинска в доступном качественном образовании;

создание условий для ликвидации дефицита мест для детей дошкольного возраста;

совершенствование содержания, методик и технологий образования;

повышение экономической эффективности отрасли «Образование».

В результате среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников муниципальных дошкольных образовательных учреждений в 2009 году составила 8566,1 руб. (в 2008 году - 8359,1 руб.); заработная плата учителей муниципальных образовательных учреждений в 2009 году составила 10201,7 руб. (в 2008 году - 9282,9 руб.), среднемесячная заработная плата прочих работников муниципальных общеобразовательных учреждений в 2009 году составила 9937,8 руб. (в 2008 году - 9568,3 руб.).

В целях повышения среднемесячной заработной платы работников образовательных учреждений в 2010 году будет продолжена работа по оптимизации структуры штатного расписания и численности работников образовательных учреждений, высвобождающиеся денежные средства будут направляться на увеличение стимулирующей части фонда оплаты труда.

Организация муниципального управления

Основной задачей деятельности муниципальных предприятий и учреждений является повышение эффективности функционирования муниципального сектора экономики, наиболее эффективное и рациональное использование муниципального имущества, а также увеличение доходов бюджета города.

Формирование доходной базы бюджета города Челябинска осуществлялось в соответствии с нормами действующего бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, законодательными актами Челябинской области, нормативными правовыми актами Администрации города с учетом внесенных в них изменений, вступающих в действие с 01.01.2009 г., а также влияния экономического кризиса.

Объем расходов бюджета муниципального образования, тыс.руб.

Основная задача бюджетной политики города Челябинска в 2009 году заключалась в обеспечении бесперебойной работы бюджетной сферы и сохранении стабильности финансовой системы в условиях кризиса. Исполнение бюджета осуществлялось в рамках антикризисных мер, утвержденных распоряжениями Главы города от 01.12.2008 г. №5109 «Об утверждении Плана мероприятий по оперативному мониторингу и принятию мер по стабилизации ситуации в реальном секторе экономики города Челябинска», которые направлены на обеспечение финансирования первоочередных обязательств перед населением, укрепление доходной базы бюджета, экономию и оптимизацию бюджетных расходов.

Бюджет города был сбалансированным и социально направленным, выпадающие доходы были заменены источниками финансирования дефицита бюджета (свободные остатки прошлых лет, кредиты кредитных организаций).

Доведение лимитов бюджетных обязательств осуществлялось с учетом следующей приоритетности расходов:

оплата труда и начисления на оплату труда;

исполнение публичных нормативных обязательств;

приобретение продуктов питания и медикаментов для учреждений бюджетной сферы города;

ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций;

оплата коммунальных услуг и услуг связи;

предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан;

обслуживание муниципального долга;

субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, за исключением муниципальных учреждений, в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ и оказанием услуг, а также субсидии автономным учреждениям и некоммерческим организациям на безвозмездной и безвозвратной основе.

Стратегической целью бюджетной политики города на 2010 год является обеспечение сбалансированности бюджета и надежности бюджета города для выполнения в полном объеме первоочередных расходных обязательств. В связи с этим бюджетная политика будет направлена на укрепление собственной доходной базы бюджета, привлечение дополнительных источников финансирования, создание условий для эффективного использования бюджетных средств, проведение сдержанной долговой политики, экономию бюджетных средств, развитие системы межбюджетных отношений, повышение качества управления бюджетным процессом и привлечение межбюджетных кредитов.

Особое значение в связи с этим приобретает внедрение и совершенствование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат. В рамках данной политики на территории города продолжается внедрение механизма формирования и реализации целевых программ и муниципальных заданий, которые должны использоваться для реструктуризации и повышения эффективности исполнения обязательств.

Список литературы

А) Нормативно-правовые акты

1. Конституция РФ. М., 2008. // Консультант Плюс

2. Федеральный Закон РФ № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003. // Консультант Плюс

Б) Учебная литература

4. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: Синяя птица, 2006. - 583с.

5. Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации. - М.: Прогресс, 2005. - 370с.

6. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. - СПб.: Знание, 2007. - 607с.

7. Игнатов В. Г. Становление системы государственного и местного управления в современной России. - М.: Издательство МГУ, 2007. - 329с.

8. Ильченко Л. Новый этап местного самоуправления. // Власть. 2007. № 3.

9. Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Издательство МГУ, 2005. - 192с.

10. Ковешников Е.М. Муниципальное право. - М.: Норма - Инфра, 2008. - 592с.

В) Интернет-ресурсы

33. Официальный сайт Челябинской администрации // <http://www.cheladmin.ru/>