Развитие механизма общественного участия в принятии экологически значимых решений

Развитие механизма общественного участия в принятии экологически значимых решений

Дипломная работа

Развитие механизма общественного участия в принятии экологически значимых решений

Введение

Актуальность темы исследования. Декларация Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро,1992) указывает, что экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан, а отправной точкой осуществления стратегий устойчивого развития на национальном уровне признает принцип участия общественности.

Около 15% российской территории по экологическим показателям находится в критическом состоянии. Для преодоления существующего противоречия между развитием и сохранением природы необходимо найти баланс. Это возможно при условии, если управленческие и другие решения - будут приниматься с учетом экологических требований, неукоснительно выполняемых на практике.

Действующее экологическое законодательство, несмотря на установление экологических требований к хозяйственной и иной деятельности, является несовершенным, а экологическая политика РФ в целом неэффективна. К числу основных факторов деградации природной среды относятся:

-  преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, что приводит к быстрому истощению природных ресурсов и деградации природной среды;

-  низкая эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование природными ресурсами;

-        резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды;

-        высокая доля теневой экономики в использовании природных ресурсов;

-        низкий технологический и организационный уровень экономики, высокая степень изношенности основных фондов;

-        последствия экономического кризиса и невысокий уровень жизни населения;

-        низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны;

-        высокий уровень коррупции при принятии решений.

Завершая перечень проблем государственной системы принятия экологически значимых решений, остановимся на самой, на наш взгляд, болезненной и актуальной - несформированности общественных институтов, позволяющих различным социальным группам реализовывать свои права и интересы в сфере экологической политики. Речь идет о проблеме взаимодействии в системе «общество-государство». Мы видим данное взаимодействие, когда государство вынуждено принимать неотложные меры по нормализации экологической ситуации под нажимом общественности. Интересно, что в экстремальных случаях общественности удается наладить конструктивный диалог с властью и отстоять свои права. Однако движения такого рода являются не проактивными, а реактивными, а консенсус достигается только в случае действительно глобального характера проблемы (как в случае переноса газопровода от озера Байкал) и по очень узкому вопросу. По сравнению с этим, проблемы окружающей среды малого города, районного центра, любого муниципального образования являются незначительными. Но сила таких проблем в их большом количестве. Без активного участия, систематического ежедневного взаимодействия исполнительной и законодательной властей с общественностью, принятие экологически значимых решений не будет эффективным и принесет больше проблем, чем их реальных решений.

В этой связи многими исследователями обоснованно высказывается предложение о необходимости правовой регламентации подготовки и принятия экологически значимых решений. Так, обеспечение экологических требований при подготовке и принятии хозяйственных и иных решений и их выполнение в момент осуществления хозяйственной и иной экологически значимой деятельности рассматриваются учеными в качестве основных задач формирования экологического законодательства на базе концепции устойчивого развития. При этом создание основ эколого-правового обеспечения ее реализации должно находиться во взаимосвязи с механизмом подготовки и принятия экологически значимых решений.

Гражданская активность населения является мощным стимулом к соблюдению законодательства и установлению в обществе режима экологической законности. Несмотря на постоянные экономические трудности, все же остается тенденция к экологизации общественного сознания. Происходит также определенное правоосознание - понимание населением ценности своих конституционных прав на экологически безопасные условия жизни. Свидетельство тому - различные акции протеста, привлечение внимания к опасным проектам и многочисленные выступления в средствах массовой информации, активизация «третьего сектора» в направлении юридических действий, появление первых судебных прецедентов в сфере защиты экологических прав..

Однако на современном этапе более продуктивными обещают быть иные формы общественной активности, в первую очередь - гражданское участие, привлечение населения, общественных объединений и отдельных граждан к решению вопросов, имеющих экологическое значение. Не секрет, что аппаратные структуры, призванные обеспечивать экологическую безопасность и права населения, часто не выполняют свои задачи по причинам как субъективного, так и объективного (недостаточное финансирование, работа в условиях перманентных структурных реорганизаций и др.) характера. На этом фоне, общественное мнение способно повернуть решение вопросов в правильном направлении, да и просто помочь государству. Опыт показал его несомненную полезность: при активности граждан и неправительственных организаций были предотвращены либо скорректированы многие экологически необоснованные и даже ущербные проекты. Это соображения практического свойства.

Что касается анализа источников, то теоретическая база темы дипломного исследования проработана достаточно слабо. Отдельными учеными рассматривались вопросы понятия экологически значимых решений (М.М. Бринчук, Е.А. Белокрылова, М.В. Васильева, О.Д. Шакирова), участия общественности в процедуре их принятия (М.М. Бринчук, Н.С. Губская, О.Н. Разбаш).

Наиболее полно перечисленные вопросы раскрыты М.М. Бринчуком в рамках правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений.

Эти элементы исследовались в научной литературе в качестве самостоятельных эколого-правовых мер - оценка воздействия на окружающую среду (Е.Е. Вылегжанина и др.) экологическая экспертиза (В.И. Андрейцев, Т.В. Злотникова, О.Н. Сапранова и др.), экологическая сертификация (А.К. Веселов), экологический аудит (С.Л. Байдаков, И.Г. Иутин, Е.В. Марьин, Г.П. Серов, Т.З. Юсупов).

Недостаточная проработанность данной проблемы предопределила предмет и объект исследования, а также его цель и задачи.

Объектом исследования является механизм общественного участия в принятии экологически значимых решений и реализации экологической политики Российской Федерации

Предметом - система отношений, складывающихся в процессе взаимодействия «власть-общество» в экологической сфере на примере некоммерческой организации Всемирный Фонд охраны дикой приролы (WWF) .

Целью дипломной работы является анализ механизма участия общественности в принятии экологически значимых решений и выработка предложений по его оптимизации.

Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:

раскрыть понятие и дать классификацию экологически значимых решений;

рассмотреть общественное участие в экологической сфере как институт развития демократии и инструмент повышения эффективности экологической политики государства;

раскрыть особенности законодательного обеспечения участия общественности в принятии экологически значимых решений в России;

выделить основные проблемы межсекторального взаимодействия «власть-общество» в экологической сфере на примере Фонда охраны дикой природы. ;

определить перспективы развития механизма участия общественных организаций в принятии экологически значимых решений.

Нормативную правовую базу исследования составили Конституция РФ, экологическое и иное законодательство РФ и субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, относящиеся к теме исследования, международные нормативные правовые акты в области охраны окружающей среды.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, списка использованных источников.

1. Теоретические и законодательные основы участия общественности в принятии экологически значимых решений

.1 Понятие и классификация экологически значимых решений

Понятие экологически значимых решений непосредственно не раскрывается в современных российских нормативно-правовых актах, в то же время данный термин употребляется в научной правовой литературе (его содержание и проблемы в области реализации раскрывались такими ведущими правоведами, как С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, А.К. Голиченков, М.И. Васильева и др.).

В последних исследованиях в области экологического права термин «экологически значимые решения» упоминается как нечто устоявшееся, не требующее отдельного определения. Одни авторы используют это словосочетание как основополагающее понятие в их системе доказывания, другие авторы косвенно ссылаются на него, говоря о смежных или близких темах. Причем данный термин используется по-разному, в разных контекстах и даже имеет разное значение.

Очевидным является то, что уяснение точного определения понятия «экологически значимые решения» и его закрепление в законодательстве будут способствовать формированию того смыслового поля, в котором существуют и функционируют экологические общественные организации. Именно экологически значимые решения составляют сущность деятельности этих организаций. Практика показывает, что в связи с принятием и реализацией какого-либо экологически значимого решения значительно активизируются местные, региональные или всероссийские общественные организации и их объединения, так как, если бы решение не обладало значимостью, их реакция была бы минимальной либо ее вообще могло и не быть.

В научной литературе наиболее приемлемым образом понятие «экологически значимых решений» было сформулировано О.В. Шакировой. Она выделяет несколько смысловых терминологических групп данного понятия, которые можно сгруппировать в две основные:

а) понятия, обозначающие экологически значимые решения как решения, реализация которых оказывает негативное влияние на окружающую среду;

б) понятие экологически значимой деятельности, употребляемой в контексте экологических прав граждан.

Рассмотрим терминологические группы, выделяемые О. Шакировой.

Экологически значимые решения как юридические аспекты, определяющие виды хозяйственной или иной деятельности, способные негативно влиять на окружающую природную среду.

Прямое, содержащееся в законодательстве определение этого понятия, как уже упоминалось выше, отсутствует.

Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации от 16 мая 2000 г. не применяет понятия «экологически значимые решения», а использует термин «намечаемая хозяйственная и иная деятельность». При этом определяет его как деятельность, способную оказать воздействие на окружающую среду и являющуюся объектом экологической экспертизы, тогда как существовавший ранее нормативно-правовой акт, хоть и довольно расплывчато, указывал, что экологически значимые решения связаны с социально-экономическим развитием общества. Такой пробел в законодательстве, бесспорно, является ущербным, ибо не указывается сфера общественных отношений, где реализуются экологически значимые решения и какое социально-экономическое значение имеет это понятие.

Базовый закон в области экологического права «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. в гл. 1 также не содержит искомого понятия «экологически значимые решения». В то же время в этом законе многие понятия экологического права тесно связаны с данным определением (загрязнение окружающей среды, экологические нормативы, требования в области окружающей среды, наилучшая существующая технология, вред окружающей среде, экологический риск, экологическая безопасность и т.д.). Отсюда явно напрашивается необходимость легального определения понятия «экологически значимые решения».

В соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 «Об экологической экспертизе» одним из принципов экологической экспертизы является презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Экологически значимые решения, обозначенные в указанном законе выступают в виде решений, реализация которых имеет негативное воздействие или несет неблагоприятные последствия для окружающей природной среды.

Отсюда можно сделать вывод о том, что зачастую в законодательстве прослеживается тенденция терминологического приравнивания понятий «экологически значимые решения» - «намечаемая хозяйственная или иная деятельность, способная негативно влиять на экосистемы и человека», что является неверным.

М.М. Бринчук в статье «Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений» определяет их как решения, реализация которых сопряжена с воздействиями на природу. К таковым может, например, относиться решение о строительстве высокоскоростной железнодорожной магистрали, перепрофилирование целлюлозно-бумажного комбината, выдача лицензий на заготовку древесины, добычу нефти, газа и др.

Существуют и иные точки зрения, согласно которым под экологически значимыми решениями следует понимать решения, способные оказать значительное воздействие на окружающую среду, исключая судебные решения.

Представляется, что термин «экологически значимые решения» означает не что иное, как юридический факт, служащий основанием возникновения, изменения и прекращения хозяйственной и (или) иной деятельности. Именно неверное с точки зрения экологии решение может повлечь вследствие его реализации отрицательное воздействие на окружающую среду, экосистемы и здоровье человека. Но к этому понятию следует отнести нормативные акты и юридико-технические нормы, которые при их применении могут затрагивать экологические права и свободы человека и гражданина. Вне всякого сомнения, законодательное закрепление понятия «экологически значимые решения» должно быть параллельно сопряжено с нормами обязательного общественного участия на всех стадиях разработки и принятия таких решений.

Экологически значимые решения, тесно связанные с экологическими правами граждан.

Комплекс экологических прав, входящих в понятие эколого-правового статуса человека и гражданина - важнейшее понятие, определяющее конституционный статус личности в Российской Федерации.

Конституция РФ провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2), а государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется (ст. 45).

Законодательством установлено, что реализация экологически значимых решений связана со следующими экологическими правами граждан:

а) правом на благоприятную окружающую среду; правом на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением;

б) правом на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды;

в) правом на участие в принятии экологически значимых решений [16, с. 89].

Указанные права содержатся в ст. 42 Конституции РФ, а также ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды», где положения основного закона детализированы следующим образом: «каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде».

М.В. Васильева считает, что экологически значимые решения - это правовые акты (нормативного и ненормативного характера) органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, реализация которых связана с оказанием воздействия на состояние природных объектов, комплексов, систем либо окружающей природной среды в целом.

Вместе с тем, во-первых, хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, осуществляется не только органами власти, но также юридическими и физическими лицами, что следует из ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Этими лицами принимаются важные экологически значимые решения, касающиеся' данной деятельности, например, о разработке, финансировании и реализации экологических программ. Так, в 2008 г. ОАО «Лукойл» было принято решение об утверждении программы экологической безопасности на 2009 - 2013 годы и увеличении ее финансирования с 27 млрд. руб. до 57,5 млрд. руб. на реализацию 494 мероприятий.

Во-вторых, экологически значимые решения принимаются в отношении хозяйственной и иной деятельности, не только в части ее воздействием на окружающую среду, но и по поводу использования природных ресурсов при ее осуществлении. Например, в числе основных принципов водного законодательства, предусмотренных в ст. 3 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, закреплен принцип, касающийся подготовки решений, реализация; которых может оказать воздействие на водные объекты« при их использовании и охране. Водное законодательство содержит требования, предъявляемые к решению о предоставлении - водного объекта в пользование. Решение о предоставлении водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование предусматривается в ст. 33.2 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Такие примеры можно было бы продолжить.

Соответственно понимание экологически значимых решений необходимо связывать с полным перечнем субъектов, участвующих в их подготовке и принятии. Эти решения касаются хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в области природопользования и охраны окружающей среды.

Эти особенности не учтены в определении О.Д. Шакировой, которая считает, что экологически значимые решения - это решения в отношении какой-либо предполагаемой деятельности человека, которая может иметь значительное воздействие на окружающую природную среду, а также последствия которых затрагивают экологические права граждан.

При этом она обращает внимание на существующие в науке экологического права точки зрения, рассматривающие понятия экологически значимые решения, как деятельность, имеющая какое-либо воздействие на окружающую среду.

Данный подход вряд ли можно признать обоснованным, поскольку такая деятельность составляет содержание экологически значимых решений, также как и предъявляемые к ней требованиями, которые должны учитываться при их подготовке и принятии. При этом базовым положением, получившим законодательное закрепление, на наш взгляд, является презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, закрепленной в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в составе принципов охраны окружающей среды.

В научной литературе этот принцип относится к числу наиболее влиятельных и из него есть несколько следствий. Как отмечает М.И. Васильева, во-первых, следование этому принципу в ходе подготовки и принятия экологически значимых решений означает проведение обязательного предварительного анализа (оценки) ожидаемого воздействия планируемой деятельности. Во-вторых, если последствия деятельности не могут быть спрогнозированы существующими методами, решение о ней должно быть отложено.

Правомерность и важность таких выводов для принятия экологически значимых решений подтверждаются принципами, предусмотренными Экологической доктриной Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р. В числе таких принципов, на которых базируется государственная экологическая политика, названы предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий; отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды.

Аналогичные принципы, также важными для принятия экологически значимых решений, закреплены в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды»: обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности; допустимость воздействия этой деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды; обеспечение - снижения такого негативного воздействия на окружающую среду в соответствии, с нормативами в области охраны окружающей среды, запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды.

Эти принципы обусловливают необходимость оценки экологических последствий намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также принятия решения о ее реализации на вариантной основе. Это следует из общетеоретического понимания решения как выбора наилучшего из множества альтернативных вариантов или выбора одной из ряда альтернатив в процессе достижения поставленных целей.

В теории управления используется системный подход при определении управленческого решения, под которым понимается альтернативный выбор социальной цели и нормы, вырабатываемой субъектом управления для целенаправленного воздействия на объект управления.

Наличие сознательного выбора, когда принимающее решение лицо имеет несколько вариантов возможного поведения, является одним из основных признаков (элементов), характеризующих решение. Это выбор должен быть ориентирован на одну или несколько целей и завершиться действием.

Важная роль в составе этих признаков отводится целеполаганию, которое по мнению Ю.А. Тихомирова, есть изначальный момент управленческого цикла, свойственный деятельности субъекта, принимающего управленческое решение. Чем правильнее и точнее выбрана цель, тем эффективнее могут быть выбраны правовые средства ее достижения; здесь необходима полная адекватность.

Указанные основные признаки управленческого решения в полной мере свойственны и экологически значимым решениям. Применительно к последним представляется обоснованной идея модернизации системы их принятия, суть которой заключается в обеспечении всесторонней оценки возможных последствий для человека и среды обитания различных вариантов достижения намеченной цели. При этом предполагается добиться, чтобы:

а) оценка последствий проводилась до принятия окончательного решения о начале любой деятельности, порождающей антропогенные факторы воздействия на окружающую природную среду;

б) в процессе принятия решений на всех стадиях участвовали не только профессионалы и лица, принимающие решения, но и общественность.

Таким образом, экологически значимые решения - это юридические факты, выраженные в индивидуально-правовых административных актах органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также локальные (местные) акты администраций предприятий, учреждений и организаций, реализация которых связана с оказанием воздействия на состояние природных объектов либо окружающей природной среды в целом, и непосредственно влияющие на экологические права и свободы человека и гражданина.

Наиболее распространенные варианты таких решений - это определение мест нового строительства, предоставление земельных участков для строительства, утверждение различного рода проектов, принятие генеральных планов городов и т.д. В то же время экологически значимые последствия могут возникнуть не только по причине нового строительства, но и в результате перепрофилирования либо ликвидации некоторых специфических объектов, поэтому соответствующие решения должны иметь экологическое обоснование, проходить экологическую экспертизу и процедуру общественного участия.

Осуществление экологически значимых решений создает те условия, в которых реализуется право граждан на благоприятную окружающую среду, и поэтому участие граждан в процессе принятия таких решений является важнейшей формой правореализации, превентивным способом защиты общественного экологического интереса. Кроме того, участие в принятии экологически значимых решений - это своеобразный способ действия, близкий к самозащите гражданского права. И, наконец, это форма участия граждан в управлении делами государства.

1.2 Участие общественности в принятии экологически значимых решений как институт развития демократии

Участие общественности в принятии экологически значимых решений является неотъемлемым условием построения конституционно закрепленной модели демократического правового государства. На это направлены юридические инструменты различных отраслей права, в том числе экологического.

Как отмечает М. М. Бринчук, демократизация экологического права, как тенденция развития отрасли, проявляется в создании организационных и правовых условий для участия заинтересованных общественных формирований граждан в подготовке и принятии экологически значимых хозяйственных, управленческих решений и иных решений. Высокая степень демократизации в сфере правовой охраны окружающей среды, определяемая потребностями заинтересованной общественности,- важное направление, предпосылка и резерв повышения эффективности природоохранительной деятельности государства. По мнению автора, одним из основных путей решения экологических проблем является привлечение к природоохранительной деятельности широких слоев населения.

Общественное участие - относительно новое понятие в современной науке политического управления. Его теория наиболее полно разработана в рамках модели партиципаторной демократии, в которой отстаивается необходимость активного участия граждан в обсуждении и принятии государственных решений, что обеспечивает контроль над властью, повышение эффективности управления и саморазвитие граждан. Практика общественного участия во многих странах, в том числе в Российской Федерации, развивалась в первую очередь в сфере охраны окружающей среды. Общественное участие предусматривает:

а) меры, способствующие полному пониманию общественностью процессов и механизмов исследования экологических проблем и принятия решений ответственными ведомствами;

б) полное информирование общественности о статусе и продвижении разработки и внедрения проектов намечаемой деятельности;

в) активный сбор мнений всех заинтересованных граждан, их восприятия целей и задач, а также их предпочтений в отношении использования ресурсов, альтернатив и любой другой информации, касающейся принимаемого решения.

К принципам общественного участия можно отнести следующие:

-  презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности;

-        гласность и учет общественного мнения;

-        участие общественности на максимально возможной ранней стадии принятия экологически значимых решений, с целью рассмотрения и учета материалов, отражающих общественное мнение, для доработки по предложенным рекомендациям и замечаниям;

-        достоверность и полнота информации, представленной общественности;

-        открытость и объективность процесса общественного участия;

-        приоритетность экологических аспектов над социальными, экономическими и другими аспектами хозяйственной и иной деятельности;

-        ответственность заинтересованных сторон за невыполнение или ненадлежащее выполнение процедуры общественного участия.

Кратко характеризуя принципы организации общественного участия можно выделить также наличие ясной цели, необходимость “обратной связи”, альтернативность, участие на ранних стадиях, доступность информации, локальность.

Безусловно, все вышесказанное является теоретическими конструкциями, реализация которых зависит от конкретных форм и инструментов общественного участия. Форма общественного участия - определенный способ организации осуществления общественного участия в принятии того или иного решения. Таким образом, любое действие общественности, призванное обеспечить участие её в принятии значимых решений имеет определенные сущностные характеристики, с помощью которых мы можем классифицировать это действие. Это и будет форма участия.

По форме процесса участия мы можем выделить:

-  открытую форму, т.е. включающую участие общественности, поддающееся исследованию и измерению, легко регистрируемые формы участия;

-        латентную - такую, которая незаметна для общественного внимания, скрыта от исследователей, наподдается точному измерению.

Также мы выделяем легальные формы участия, то есть те, которые закреплены законодательством и проходят с соблюдением регламента и нелегальные формы участия, которые нарушают существующее законодательство.

Формы участия общественности могут зависеть от многих факторов: уровень развития общества, политической системы, уровня принятия решений и т.д. Имея в виду совокупность факторов, имеющих влияние на процесс принятия того или иного решения, общественное участие можно организовывать в различных формах с наибольшей результативностью. Рассмотрим более подробно некоторые формы общественного участия в принятии экологически значимых решений.

К нелегальным открытым формам общественного участия относятся акции гражданского неповиновения и протеста, нарушающие социальный порядок, действия, ведущие к нарушению производственно-технических процессов хозяйствующих субъектов, влекущие за собой тяжелые последствия для человека и окружающей среды. Классифицировать латентные формы по тому же критерию легальности/нелегальности ощутимо сложнее. Латентные формы общественного участия могут носить легальный или нелегальный характер, но тяготеют они к нелегальности, ввиду прорех в законодательстве, регулирующем деятельность некоторых субъектов общественного участия, таких, например, как лобби и группы интересов. К латентным формам относятся: лоббирование различными субъектами своих интересов( это скорее нелегальная форма), формы сговора между хозяйствующими субъектами, в результате которых реализуется выгодный этим сторонам проект решения (скорее легальная, ведь заключать соглашения о сотрудничестве - приватное право каждой организации).         

Говоря о формах общественного участия, невозможно не сказать об основных инструментах, используемых общественностью для достижения своих целей.

Инструменты общественного участия также можно классифицировать по различным основаниям, но наиболее логичной мы считаем классификацию инструментов применительно к формам участия, так как их взаимосвязь все же является определяющей для развития процесса участия.

Итак, открытые формы общественного участия, такие как выражение мнения, участие в нормотворчестве, предполагают использование следующих инструментов:

Легальные инструменты:

-  проведение публичных ненасильственных мероприятий (митингов, пикетов, шествий, демонстраций);

-        изложение мнения, обращение с письмами, жалобами, заявлениями, петициями и требование их рассмотрения;

-        внесение предложений о проведении обсуждений проектов, референдумов;

-        участие в референдумах;

-        требование проведения общественной экологической экспертизы;

-        разработка, утверждение и пропаганда своих экологических программ;

-        реализации избирательного права через депутатов и формирование законодательной власти;

-        участия общественности в депутатских слушаниях и подготовки экспертных заключений по проектам нормативных актов, реализация которых способна оказать негативное воздействие на окружающую среду;

-        участие в проведение процедуры ОЭЭ(общественной экологической экспертизы).

Инструменты нелегальных открытых форм общественного участия:

-  диверсионные акты, учинение беспорядков;

-        несанкционированные митинги, пикеты, сходы и демонстрации;

-        воспрепятствование деятельности (перекрытие дорог, блокирование деятельности производственных предприятий и др.)

Латентные формы участия предполагают наличие своих особых инструментов, присущих именной этой категории форм:

-  звонки «нужным», принимающим решения субъектам;

-        материальное поощрение субъектов принимающих решения (взятки, подарки);

-        принуждение к принятию «нужного» решения, шантаж.

Это далеко не весь список инструментов общественного участия, присутствующие в нем пункты реализуются не все и не повсеместно. Касаясь легальных форм и инструментов, можно говорить об их декларативности, на уровне исполнения присутствуют лишь немногие из них, большинство таких инструментов не имеют четко прорисованных механизмов действия, что делает невозможным их практическую реализацию

Практика показывает, что при активности граждан и неправительственных организаций были предотвращены либо скорректированы многие экологически необоснованные, и даже вредные проекты. Так, заключением экспертной комиссии общественной экологической экспертизы на строительство 2-ой очереди Балаковской АЭС, представленные проектные материалы признаны не отвечающими требованию нормативной документации. Эксперты пришли к выводу о том, что выбор площадки размещения энергоблоков АЭС является крайне неудачным с точки зрения> устойчивости грунтов, сейсмичности, опасной близости к крупному промышленному городу Балаково и реке Волге, имеющей питьевое и водохозяйственное значение. На основании выводов экспертов проект был оценен как несостоятельный по техническим и экономическим показателям, не гарантирующим достаточного уровня радиационной и экологической безопасности населения. Экспертная комиссия посчитала, что данный проект должен быть отклонен для согласования и запрещен к реализации.

Гражданская активность населения является мощным стимулом к соблюдению законодательства и установлению в обществе режима экологической законности. Несмотря на постоянные экономические трудности, все же прослеживается тенденция к экологизации общественного сознания. Происходит также определенное правоосознание - понимание населением ценности своих конституционных прав на экологически безопасные условия жизни.

На важность участия общественности в принятии экологически значимых решений неоднократно отмечалось в международных документах. Принципом 10 Декларации Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), определено, что экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных лиц и граждан. Каждый человек должен иметь доступ к информации, касающейся окружающей среды, которой обладают государственные органы и право принимать участие в процессе принятия решений. Конференцией обоснована необходимость таких новых форм участия общественности в принятии решений, как участие в оценке воздействия на окружающую среду (п. 23.2 Повестки дня 21-й век).

В «Руководящих принципах по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды», одобренных 25 октября 1995г. в Софии Третьей Конференцией министров «Окружающая среда для Европы», подчеркивалось, что разработка механизма привлечения общественности к процессу принятия экологически значимых решений особенно важна для стран с переходной экономикой .

С появлением и развитием экологического законодательства в России появилась возможность участия общественности в обеспечении выполнения экологических требований в механизме принятия экологически значимых решений.

Для повышения эффективности общественного участия в таком механизме важное значение имеет определение ключевых понятий. Отсутствие четкой законодательно закрепленной терминологии приводит к неопределенности правого регулирования общественных отношений и не способствует единообразному толкованию норм права.

В законодательстве федерального уровня определение термина участие общественности в принятии экологически значимых решений отсутствует. В теории экологического права отмечается многоаспектность участия общественности в принятии экологически значимых решений.

Следует согласиться с М.И. Васильевой в том, что конструкция общественного участия имеет сложную юридическую природу:

-   экологически значимые решения создают те условия, в которых реализуется право граждан на благоприятную окружающую среду, и потому участие граждан - носителей данного субъективного права в процессе их принятия есть важнейшая форма правореализации;

-   общественное участие можно рассматривать как превентивный способ защиты общественного экологического интереса;

-   участие в принятии экологически значимых решений - это своеобразный способ действия, близкий к самозащите гражданского права;

-   это форма участия в управлении делами государства.

В зарубежной литературе рассматриваемое понятие получило наибольшее развитие в изданиях, посвященных анализу методов участия общественности в решении экологических проблем.

Так, в книге Л. Кантера «Об оценке воздействий на окружающую среду» общественное участие определяется как непрерывный двунаправленный процесс взаимодействия между гражданами и органом власти (учреждением, ведомством), отвечающий за принятие решения и включающий: меры, способствующие полному пониманию общественностью процессов и механизмов подготовки и принятия решений ответственным ведомством; полное информирование общественности о статусе и продвижении разработки и внедрении проектов, планов, программ, выработки приоритетов политики или проведения оценки; активный сбор мнений всех заинтересованных граждан, их восприятия целей и задач, а также их предпочтений в отношении использования ресурсов и альтернативных стратегий развития или управления и любой другой информации, касающейся принимаемого решения.

Соответственно можно сделать вывод о том, что под общественным участием понимается сфера деятельности некоммерческих общественных организации и отдельных граждан в обсуждении и принятии экологически значимых решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также контроль за их выполнением.

Наряду с этим представляется важным определить общественное участие как совокупность прав граждан, общественных организаций и объединений в системе экологических прав. Права, служащие средствами обеспечения соблюдения и защиты прав на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, составляют отдельную группу в такой системе. К ним относятся конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Значение общественного участия состоит в том, что оно способствует нашему продвижению к правовому государству. По степени реальности общественного участия можно судить о демократичности государства, а наличие развитых публичных институтов, влиятельного негосударственного сектора есть важнейшая составляющая гражданского общества. Эколого-ориентированная часть населения получила широкие возможности для выражения и распространения своих взглядов именно в условиях демократизации общественной жизни, становления правового государства и гражданского общества. Начальные рыночные формы ведения хозяйства усиливают экологический прессинг, и одновременно с тем новые политические реалии открывают новые возможности для проявления гражданской инициативы. Таким образом, минувшее десятилетие, со всеми его противоречиями и трудностями, все же стимулировало природоохранную активность населения.

Сотрудничество государства и граждан в решении экологических проблем - существенная предпосылка реализации предоставленных законом субъективных прав каждого и условие их успешной защиты. Здесь необходимо подчеркнуть, что защита экологических прав - дело не только и не столько самого населения, сколько государства, его органов и должностных лиц. Страна на грани демографической катастрофы, и сохранение здоровья, обусловленного в значительной степени состоянием окружающей природной среды, давно уже переросло из личного дела каждого в социально значимую проблему.

Потенциально круг совместной деятельности достаточно широк. Но в настоящее время в России из всего спектра экологических проблем, пожалуй, в наибольшей степени волнуют население вопросы предупреждения и (реже) компенсации экологического вреда жизни и здоровью. Характерно, что идеи сохранения биоразнообразия, отдельных объектов живой и неживой природы среди граждан нашей страны заметно менее популярны, чем среди западной общественности. В этом направлении работают, как правило, профессионально, крупные неправительственные организации, реже - местные клубы, группы и т.п.

Поэтому реально массовое общественное участие концентрируется вокруг недлинного перечня ситуаций, которые в достаточно стандартном виде возникают повсеместно. Предупреждение экологического вреда сейчас становится приоритетным направлением взаимодействия государства и его граждан в сфере охраны окружающей среды. Перспективы же совместной деятельности во многом зависят от становления в нашем праве комплексного межотраслевого института участия общественности в принятии экологически значимых решений.

Формирование общественного мнения по экологическим проблемам происходит под влиянием значительного числа объективных и субъективных факторов.

Общественное мнение - это совокупность многих индивидуальных мнений по конкретному вопросу, затрагивающему группу людей.

В настоящее время активной формой выражения общественного мнения по экологическим проблемам является наличие у населения устойчивых распространенных негативных оценок, относящихся, как правило, именно к конкретным объектам или видам деятельности.

Главными факторами, определяющими настроения населения по отношению к конкретным объектам, несомненно, являются экономические и экологические. Все другие компоненты можно считать заключенными между этими двумя величинами. К числу данных главных факторов в первую очередь следует отнести представления населения о влиянии объектов на:

рост благополучия населения;

создание новых рабочих мест и решение проблем занятости;

общую экологическую обстановку в регионе и месте проживания;

продолжительность жизни;

развитие социальной инфраструктуры (жилье, школы и т.д.);

демографическую ситуацию;

состояние здоровья населения; развитие туризма;

сохранение привычных форм активного отдыха и рекреации.

Не меньшее значение в конкретных случаях может иметь и сохранность различных региональных природных символов и т.п.

Согласно взглядам многих современных исследователей, главным фактором формирования имиджа любого объекта в глазах населения является доступная для него оценка степени социально-эколого-экономического риска, связанного с комфортностью и безопасностью места расположения таких объектов, т.е. вероятности нанесения возможного экономического и экологического ущерба (в первую очередь собственному здоровью).

Основой современного подхода к формированию у населения приемлемой оценки экологического риска конкретного объекта является создание у населения методами общественного участия: коммуникации, общения, впечатления о добровольном согласии на размещение (эксплуатацию) строительного объекта. Психология человека такова, что добровольно принятое решение пойти на риск вызывает на порядок меньшее чувство страха по сравнению с ситуацией, когда данный риск воспринимается как навязанный.

При осуществлении новых проектов крайне важно обеспечить (с учетом всех требований законодательства) определенное участие населения в обсуждении проекта, что, в конечном счете, порождает у него ощущение контролируемости риска посредством диалога с должностными лицами.

Недоверие граждан к официальной информации не обязательно порождается самостоятельным квалифицированным анализом ситуации. Одна из основных задач правильной ориентации общественного мнения состоит именно в воспитании чувства доверия к экспертам. Для ее решения, как показывает практика, необходимо как можно раньше информировать общественность о характере мероприятий, которые могут отразиться на экологической ситуации и степени риска для населения, пока отношение общественности к новому экологическому риску и его оценка не сформировались.

Рост общественного сознания привел к усилению борьбы за право общественного участия. Несмотря на то, что в настоящее время активность отдельных граждан снизилась, НКО продолжают проявлять сильную заинтересованность. Этому можно дать несколько объяснений. С одной стороны, вовлечение общественности в решение экологических вопросов продиктовано демократизацией. С другой стороны, спад интереса отражает недостаток опыта, как у инициаторов хозяйственной деятельности, так и у общественности, а также недопонимание важности общественного участия в процессе решения комплексных экономических, социальных, политических и экологических проблем.

Ранее общественность выражала свое мнение по экологическим вопросам бурно, часто преступая закон или даже незаконными методами. Экологическое просвещение населения, рост объемов издаваемой экологической литературы и количества периодических изданий, наличие и доступность информации о состоянии природных ресурсов и их охране служат отправной точкой для поднятия общественного интереса и осуществления успешного общественного участия. Необходим процесс обмена информацией и открытый диалог.

Общественное участие ставит задачу уточнить и согласовать с населением оценки социально-экономического качества проекта или оценить приемлемость для населения влияния проекта на природную среду. В ряде случаев общественное участие преследует достижение этих целей одновременно. Процедура может проводиться как для предварительного анализа, так и для полной оценки влияния на социальную и природную среду, а также для сравнения воздействия этих или иных альтернатив и вариантов проекта.

Эта важная и ответственная работа требует соответствующей подготовки населения, зачастую вызывает задержку принятия решения и т.п. Тем не менее, процедура общественного участия позволяет в той или иной степени поднять качество проекта и преодолеть сопротивление тех или иных групп населения. Причины неудач, постигшие многие проекты, в известной мере следствие пренебрежения процедурами общественного участия при согласовании проектов с населением.

Наиболее простая форма включения граждан в обсуждение проекта - создание общественного комитета (совета) по тому или иному проекту, оказывающему серьезное воздействие на природную или социальную среду. Комитет играет важную роль во взаимодействии между проектными организациями, властями, местными группами населения и организациями, интересы которых затрагиваются строительством, и выявлении точек зрения всех заинтересованных сторон. Одна из главных целей работы комитета - создание атмосферы доверия между населением, проектными организациями и местными органами власти.

Комитет, ответственный за проведение общественного участия, выявляет взаимосвязи между интересами различных групп населения, политический климат, положительное и отрицательное отношение к проекту. Эта работа ведется методами интервью, организацией выставок и экспозиций, изданием буклетов и информационных бюллетеней, публикацией материалов в печати, выступлениями по радио и телевидению, организацией дискуссий, встреч за круглым столом.

Проектные институты могут оказать техническую помощь и дать консультации отдельным гражданам или группам по обоснованию и оценке тех вариантов (альтернатив), которые могут выдвигать сами граждане. В конфликтных ситуациях совместно развитые предложения по проектам могут быть приняты населением с гораздо большей готовностью, чем варианты, предлагаемые проектными институтами.

Если процесс общественного участия проведен на начальной стадии разработки проекта, и все возникающие проблемы и взаимное непонимание сняты, уменьшается возможность задержек при реализации проекта или дополнительных затрат на его доработку. Кроме того, улучшается возможность привлечения финансирования, если спонсорам сообщают о том, что мнения местной общественности учтены.

Это особенно важно, если спонсорами выступают международные финансовые организации, уделяющие приоритетное внимание тому, как общественные организации относятся к проекту. Однако постепенно и многие российские банки начинают задумываться над своим имиджем и стараются заранее предотвратить конфликты с общественностью.

Однако существуют также определенные риски, связанные с процессом участия общественности. Инициаторы строительной деятельности должны знать и быть готовыми к эффективному управлению этими рисками.

Общественное участие ведет к увеличению объемов работы для инициаторов проекта, особенно на краткосрочном этапе. Эффективное планирование процесса общественного участия может значительно облегчить эту проблему. Целесообразно применять подходы, не требующие значительных ресурсов. Однако, чтобы сделать процесс вовлечения общественности эффективным, затраты все же необходимы.

Для успешного взаимодействия с общественностью представителям государственных и хозяйственных структур часто недостает технических знаний и опыта. Но это не самая большая беда, можно поручить проведение работ организации, профессионально владеющей такими технологиями.

Участие общественности иногда может приводить к конфликтным ситуациям. Например, публичная дискуссия может перерасти в горячий спор и взаимные обвинения, приводящие к усугублению противоречий между разными группами, представляющими различные интересы. Организаторы общественного участия должны предвидеть подобные ситуации и уметь их разрешать.

1.3 Законодательное обеспечение участия общественности в принятии экологически значимых решений в России

Эффективное функционирование правового механизма принятия экологических решений тесно связано с одним из основных критериев,- соответствия цели выбранного варианта решения экологическим требованиям, например, при определении допустимости реализации планируемой деятельности. При этом возникает необходимость учета научно обоснованных и законодательно закрепленных экологических требований в процессе подготовки и принятия конкретного экологически значимого решения. Соответственно для принятия правильных и обоснованных экологических решений важное значение имеет всестороннее исследование экологических требований.

В этой связи представляет интерес как доктринальное, так и легальное определение понятия «экологические требования».

Ведущий эколог Н.Ф. Реймерс определял экологические требования как «комплекс требований к качеству воздуха, вод, топлива, сырья, пищевой и промышленной продукции, к технологии производства, технологическим выбросам и методам их очистки и отвода». Данное определение касается экологических требований к отдельным природным объектам и ресурсам, являющихся объектами экологического права, так и к объектам гражданского и других отраслей права. И, кроме того, оно не является универсальным, так как не распространяется на окружающую среду в целом и не затрагивает все виды экологических требований.

В науке экологического права понятие «экологические требования» исследовалось в работах М.М. Бринчука, Н.Ф. Реймерса, О.Н. Сапрановой Б.Б. Судавичюса и др.

При проведении научного исследования экологических требований Б.Б. Судавичюс определяет их «как меру должного отношения к окружающей среде, устанавливаемую на основании познания закономерностей функционирования окружающей среды под действием естественных и антропогенных факторов и определяющую поведение человека (общества) по отношению к окружающей среде и ее ресурсам в тех или иных ситуациях». При этом автор высказывает мнение относительно законов, действующих в окружающей среде, как источника экологических требований, отмечая, что к настоящему времени наукой не выявлены какие-либо особые «экологические законы».

Сами же «законы функционирования и развития биосферы» («экологические законы») лишь интегрированное понятие, охватывающее законы физики, механики, геологии, биологии и другие естественные законы, с одной стороны, и законы организации, управления и регуляции, с другой». Такие законы, действуя в совокупности, обеспечивают целостность и функционирование природы как сложной естественной системы.

Вполне обоснованно законам природы некоторыми учеными отводится важная роль в науке экологического права для выработки эколого-правовых мер, формирования и реализации государственной экологической политики и т.д.

В данном контексте заслуживает внимания понятие экологических требований, сформулированное М.М. Бринчуком при исследовании правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений, который рассматривает соблюдение экологических требований в качестве формального критерия обоснованности таких решений. По его мнению, под экологическими требованиями, которым должна соответствовать планируемая деятельность понимаются требования по охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий и обеспечению рационального использования природных ресурсов, выработанные наукой (в том числе экологической) и практикой и согласованные с законами развития природы».

Таким образом, можно сделать вывод о том, что экологические требования устанавливаются в отношении окружающей среды в целом, ее отдельных природных объектов и природных ресурсов, исходя из законов существования природной среды.

При этом следует учитывать, что «из зависимости выявления экологических требований от уровня познавательной деятельности, из факта бесконечности материи и познания следует вывод не только о субъективном характере экологических требований, но и вывод об их неограниченности». В этой связи, в науке отсутствует какой-либо подробный перечень экологических требований, несмотря на их важность для окружающей среды и общества.

Вместе с тем, для подготовки и принятия экологически значимых решений важное значение имеют те экологические требования; которые включены в процесс правового регулирования. Правовые нормы, определяющие экологические требования, являются одним из элементов правового регулирования охраны окружающей среды.

М.М. Бринчук, рассматривая экологические требования посредством права, определяет их как предусмотренные правовой нормой правила, устанавливающие норму должного поведения субъектов права окружающей среды, которым они адресованы, относительно природопользования и охраны окружающей среды от вредных последствий.

Ю.Р. Храмова, анализируя сущность экологических требований с общетеоретических правовых позиций, отмечает: «Согласно общей теории права выделяются три способа воздействия права на общественные отношения: дозволение, запрещение, позитивное обязывание. Экологические требования, установленные нормой права, могут воздействовать на адресатов, как путем запрещения, так и путем установления позитивного обязывания».

Из этого можно сделать вывод о том, что экологические требования могут содержать в себе:

а) определенные запреты;

б) какие-либо ограничения;

в) разрешения.

Поскольку понятие «требования» как способа воздействия права на общественные отношения в общей теории права отсутствует, Ю.Ф. Храмова считает, что «требование представляет собой менее категоричное предписание, чем «запрещение», и более - чем «позитивное обязывание».

По мнению Р.Ц. Доржиевой, экологические требования можно определить как совокупность ограничений, условий либо мер должного поведения в области охраны окружающей среды.

Вместе с тем, экологические требования не ограничиваются только сферой охраны окружающей среды. Они распространяются также на область природопользования. Это подтверждается не только приведенными выше мнениями ученых, что следует из интегрированного подхода к пониманию экологического права как отрасли права, включающей наряду с природоохранными природоресурсные отношения, но и экологическим законодательством, содержащим правовые нормы, предусматривающие экологические требования.

Такие требования содержатся как природоохранном, так и природоресурсном законодательстве.

Например, требования по охране атмосферного воздуха установлены Федеральным законом от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». Кроме того, согласно п. 2 ст. 2 Закона законодательство субъектов РФ в области охраны атмосферного воздуха вправе предусматривать введение дополнительных экологических требований охраны атмосферного воздуха.

Требования об охране и использовании объектов животного мира (в частности, требования к предотвращению их гибели при осуществлении производственных процессов, устойчивого существования и устойчивого использования животного мира и др.) закреплены Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире».

Экологические требования включаются в сферу правового регулирования земельных отношений. Так, п. 3 ст. 13 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 устанавливает запрет применения таких мер охраны земель как внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв, в случае их несоответствия' предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.

Требования рационального использования и охраны водных объектов содержатся в Водном кодексе РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ. Например, согласно пп. 3 п. 3 ст. 22 Кодекса решение о предоставлении водного объекта в пользование в целях сброса сточных вод, и (или) дренажных вод дополнительно должно содержать требования к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных вод и (или) дренажных вод.

Согласно п. 5 ст. 87 Лесного кодекса от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ в лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются требования к охране, защите, воспроизводству лесов.

Статья 23 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» определяет основные требования по использованию и охране недр (обеспечению полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; предотвращению загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, и др.), за нарушение которых право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено в установленном порядке.

Требования по охране отдельных видов природных объектов и природных ресурсов, которые должны учитываться при принятии экологических решений, содержатся и в других законодательных и подзаконных нормативных правовых актах.

Природоохранная и природоресурсная составляющие экологических требований нашли отражение в их правовом понятии, содержащимся в «Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности», утвержденной приказом Минприроды России от 29 декабря 1995г. № 539 . Согласно п. 2.18 Инструкции «требования экологические - комплекс ограничений по природопользованию и условий по сохранению окружающей среды в процессе хозяйственной и иной деятельности».

Однако данное определение является неполным. Оно не позволяет раскрывает сущность понятия «экологические требования», а также не содержит основных признаков этого понятия.

Иного определения правового понятия «экологические требования» законодательство РФ не содержит. Это является недостатком экологического законодательства и порождает практические проблемы, поскольку вносит терминологическую неопределенность.

Как справедливо отмечает Р.Ц. Доржиева, «в нормативно-правовых актах и научной литературе встречается замена понятия «экологические требования» на такие понятия, как «требования экологической безопасности», «требования в области охраны окружающей среды», «требования экологического законодательства», природоохранные требования».

По ее мнению, «понятие «экологические требования» включает в себя требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требование), требования экологической безопасности и в то же время они в совокупности входят в состав требований экологического законодательства».

Однако и это предложение нельзя признать обоснованным, поскольку в данном случае в составе экологических требований отсутствуют требования по рациональному, использованию и охране природных ресурсов, предусмотренные природоресурсным законодательством, являющимся составной частью экологического законодательства.

Для выявления состава экологических требований, содержащихся в экологическом законодательстве, необходимо обратиться к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Глава VII Закона содержит правовые нормы, определяющие требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Эти нормы имеют важно значение для экологически значимых решений, принимаемых при осуществлении такой деятельности, поскольку она является источником негативного воздействия на окружающую среду.

Как отмечается в научной литературе, «хозяйственная и иная деятельность оказывает серьезное воздействие на окружающую среду. Нередко в результате такого антропогенного влияния происходят негативные изменёния качественного состояния природной среды. В связи с этим закономерно стремление законодателя к установлению обязательных для исполнения требований, направленных на обеспечение охраны окружающей среды».

Указанная глава не является новеллой Федерального закона «Об охране окружающей среды». Уже в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» содержалось два раздела, посвященных установлению экологических требований, - разд. VI «Экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов» и разд. VII «Экологические требования при эксплуатации предприятий, сооружений, иных объектов и выполнении иной деятельности».

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» впервые дано определение понятия требований в области охраны окружающей среды, под которыми понимаются предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

При этом, как отмечает М.И. Васильева, не уточняется уровень законодательства, что можно толковать как возможность и допустимость регионального регулирования отдельных условий. С этим мнением можно согласиться, поскольку согласно ст. 2 Закона законодательство в области охраны окружающей среды состоит из федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Эта норма, в свою очередь, основывается на п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции-РФ; согласно которого к совместному ведению РФ и её субъектов относятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Глава VII Закона содержит как общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 34), так и в отношении каждой из стадий хозяйственной и иной деятельности (ст. ст. 3539).

Кроме того, такие требования законодательно установлены для различных видов деятельности и объектов - энергетики (ст. 40), военных и оборонных объектов, вооружения- и военной техники (ст. 41), сельского и лесного хозяйства (ст. 42, 49), мелиорации земель, для мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений (ст. 43), городских и- сельских поселений, (ст. 44), автомобильных и иных транспортных средств (ст. ст. 45), иных объектов, видов- деятельности и воздействия (химического, радиоактивного, биологического), оказывающих прямое либо косвенное влияние на состояние окружающей среды, что «объясняется особенностью субъектов, которые в силу осуществляемой ими деятельности являются потенциально опасными для окружающей среды» .

Как отмечается в литературе, правовое регулирование антропогенной деятельности осуществляется исходя из ее специфики, которая зависит от вида и характера деятельности, отраслей экономики (промышленность, транспорт, сельское хозяйство и т.д.), условий ее осуществления, вида источника негативного воздействия и других факторов. Они учитываются в- процессе установления экологических требований к тому или иному виду и, соответственно, объекту хозяйственной и иной деятельности (предприятию, сооружению, установке и т.д., оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека или представляющее для них потенциальную опасность).

Анализ правовых норм, устанавливающих требования в области охраны окружающей среды, предусмотренные Федеральным законом «Об охране окружающей среды», позволяет сделать вывод о том, что такие требования направлены не только на охрану окружающей среды, восстановление природной среды, но также на рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности. На наш взгляд, все эти требования являются экологическими и образуют их разновидности.

В этой связи можно согласиться с выделением основных экологических требований общего характера при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, предусмотренных в гл. VII Федерального закона «Об охране окружающей среды» на разных ее стадиях, в процессе создания объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию) и на эксплуатационной стадии, включая консервацию, ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, создание результатов деятельности - продукции и отходов. Эти требования направлены на:

- охрану окружающей среды, поскольку хозяйственная и иная деятельность является реальным или потенциальным источником негативного воздействия на нее и установленные требования позволяют предотвратить либо снизить неблагоприятные последствия такого воздействия, способствуют обеспечению качества окружающей среды, сохранению ее благоприятного состояния;

-         восстановление природной среды, что обусловлено нарушением или изменением в большинстве случаев естественного состояния и характеристик природной среды и ее элементов (почвенного покрова земли, химического состава воды и т.д.) в процессе осуществления такой деятельности, а установленные требования направлены на обеспечение способности природной среды к саморегуляции, самовосстановлению и компенсации результатов антропогенной деятельности;

-   рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, которые выступают в качестве основных условий экономического развития, основанного на принципах устойчивого природопользования, которые включают в себя неистощительное использование и воспроизводство, восстановление возобновляемых и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов;

-   обеспечение экологической безопасности, т.е. состояния защищенности природной среды (основы существования настоящих и будущих поколений, людей) и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности (особенно, потенциально опасных ее видов), чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

В последнем случае обоснованно обращается внимание на общественную составляющую экологических требований. Как отмечает М.И. Васильева, экологические требования - это условия ведения экологически значимой деятельности в стране в целом (закрепленные в действующем федеральном законодательстве) или на конкретной территории (предположительно вводимые на уровне субъекта РФ). Обязательные требования к осуществлению предпринимательской деятельности довольно многочисленны и обусловлены необходимостью обеспечения государственных и общественных интересов. Наличие в федеральном законе множества экологически обусловленных ограничений объясняется той же необходимостью, а именно - обеспечением экологических публичных интересов.

Необходимость учета общественных интересов в процессе подготовки и принятия экологически значимых решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности обусловлена закрепленными в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» правами граждан в области охраны окружающей среды (ст. 11), базирующимися на ст. 42 Конституции РФ, а также аналогичными правами общественных и иных некоммерческих объединений (ст. 12).

В целом же, по объему экологических положений Конституция Российской Федерации не уступает конституциям других стран мира. Ст. 42. закрепляет, что «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Многочисленны гарантии участия граждан в управлении делами государством.

Принцип участия общественности детально развит законодателем в Федеральном законе Российской Федерации от 02.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Так, статья 12 указанного закона «Права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды» гласит:

Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право:

    разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды;

-         за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности;

          оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

          организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;

          обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан;

          участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;

          обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

          организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

          организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу;

          рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы;

          подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;

          предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

          осуществлять другие предусмотренные законодательством права».

В качестве гарантии названным правам, законодательно установлена обязанность органов власти, оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды и ответственность за создание препятствий (п. 1,3 ст. 13 ФЗ-7).

В этой связи юридическую и практическую ценность представляет следующее легальное определение: «охрана окружающей среды -деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также - природоохранная деятельность)» (ст. 1 п. 10).

Названный Федеральный закон Российской Федерации установил основные принципы охраны окружающей среды, закрепив, в том числе, что:

Хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:

    соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду (ст. 3 п. 2);

-         обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (ст. 3 п. 3);

          презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности (ст. 3 п. 8);

          обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ст. 3 п. 9);

          обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц (ст. 3 п. 15);

          соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством (ст. 3 п. 19);

          участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды (ст. 3 п. 22);

          международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды (ст. 3 п. 23).

Фундаментальное значение для общественного участия имеет Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

Крайне важной является статья 14 указанного закона, в соответствии с которой «государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при наличии в составе представляемых материалов: материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления».

Таким образом, из вышеуказанного Федерального закона следует, что без обсуждения с общественностью материалы на государственную экологическую экспертизу приниматься не должны. При этом обсуждение должно быть организовано органами местного самоуправления.

Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу (ОЭЭ) в соответствии с законодательством, имеют право не только получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, но и «участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы» (ст.22).

В том случае, если общественные организации (объединения) не проводят общественную экологическую экспертизу, они имеют право лишь «направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения» (ст.22).

Таким образом, в соответствии с данной статьей, общественность формально может получить лишь «информацию о результатах проведения экологической экспертизы», но отнюдь не заключение экспертной комиссии.

В этой же статье рассматриваемого Федерального закона сказано, что «при подготовке заключения государственной экологической экспертизы экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение».

Важной законодательно определенной обязанностью федеральных и территориальных экспертных органов Госкомэкологии России является предоставление для ознакомления общественным организациям (объединениям), осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно-технических документов, которые устанавливают требования к проведению государственной экологической экспертизы, а также предоставление средствам массовой информации по их запросам сведений о результатах проведения государственной экологической экспертизы.

Общественность в лице отдельных своих представителей может принимать участие в работе государственной экологической экспертизы в том случае, если органы субъектов Российской Федерации или местного самоуправления делегируют их как экспертов для участия в работе гос-экоэкспертизы в качестве наблюдателей (ст. 6 и 9).

Итак, Федеральный закон «Об экологической экспертизе» явно ограничивает права общественности на участие в работе госэкоэкспертизы по сравнению с Законом «Об охране окружающей природной среды», в соответствии с которым право рекомендовать своих представителей для участия в госэкоэкспертизе имеют «экологические и иные общественные объединения, выполняющие экологические функции» (ст. 13). При этом закон не ограничивает права общественных организаций необходимостью их регистрации в качестве организаций, проводящих общественную экологическую экспертизу.

Помимо возможности участия в государственной экологической экспертизе, общественность имеет право участвовать и в ряде других государственных экспертиз, имеющих отношение к окружающей среде и здоровью населения.

В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (ст.20), по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления организуется и проводится общественная экологическая экспертиза. Однако при этом уточняется: «общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».

В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» только при официальном проведении общественной экологической экспертизы у общественности появляются законодательно обоснованные серьезные возможности как по ознакомлению с экспертируемыми материалами (их в этом случае обязан предоставить разработчик документации), так и по участию в работе государственной экологической экспертизы.

Для государственной регистрации заявления о проведении ОЭЭ должны быть выполнены три необходимых условия:

а) должно существовать общественное объединение, которое это заявление будет подавать;

б) данное общественное объединение должно быть зарегистрировано в установленном законодательством порядке;

в) в уставе подающего заявление общественного объединения должно быть четко написано, что охрана окружающей природной среды является основным направлением деятельности данного объединения и что оно может организовывать и проводить экологическую экспертизу.

При этом, в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» (ст. 18 и 20), общественное объединение вправе осуществлять свою уставную деятельность без государственной регистрации, не приобретая в данном случае прав юридического лица. Однако, лишь общественные объединения с правом юридического лица могут проводить ОЭЭ (ст.20).

В случае государственной регистрации ОЭЭ должна проводиться до государственной экологической экспертизы или одновременно с ней. При этом очень важным является то, что в соответствии со статьей 22 Федерального закона «Об экологической экспертизе», общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в том же объеме, что и органы государственной экологической экспертизы.

Существует опасность отказа в представлении материалов на ОЭЭ на том основании, что эти материалы представляют собой коммерческую тайну. Однако, в соответствии с рядом нормативных актов Российской Федерации, экологическая информация не может быть ни государственной, ни коммерческой тайной.

Поэтому даже, если обоснование инвестиций, технико-экономическое обоснование или любая другая документация, подаваемая на государственную экологическую экспертизу, является коммерческой тайной, то экологическая часть этой документации (объем и содержание выбросов и сбросов, количество и номенклатура образующихся отходов, способ их утилизации, зона влияния проекта на окружающую среду и т.д.) не может считаться закрытой и должна быть представлена на общественную экологическую экспертизу.

В соответствии со статьей 45 Закона «О защите прав потребителей», общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) в случаях, предусмотренных уставами указанных объединений (их ассоциаций, союзов), вправе проводить независимую экспертизу качества и безопасности товаров (работ, услуг).

Здесь важны два обстоятельства. Во-первых, экспертиза безопасности услуг может быть экологической (например, экспертиза таких услуг, как обеспечение граждан электроэнергией, топливом, транспортом и т.д.). Во-вторых, как и в случае проведения ОЭЭ, необходимо наличие в уставе соответствующих положений, предусматривающих возможность проведения экспертиз.

Следует подчеркнуть, что в Законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» также отмечено, что общественные объединения могут осуществлять общественный контроль «в соответствии с их уставами». Таким образом, как и в случае общественной экологической экспертизы, для осуществления общественного экологического контроля экологические объединения должны иметь в своих уставах соответствующие пункты или внести их в свои уставы.

Наиболее эффективным является не прекращение экологически опасной деятельности, а ее не допущение. Такая возможность предусмотрена Законом «Об охране окружающей природной среды». В соответствии со статьей 12 этого закона «граждане имеют право требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека».

Тринадцатая статья этого Закона дает и экологическим и иным общественным объединениям, «выполняющим экологические функции», право «требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности».

Предприятия, организации и граждане, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, зданий и сооружений, в случае несоблюдения санитарных правил или невозможности их выполнения, обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение этих работ и их финансирование, что предусмотрено статьей 11 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Некоторые основания для прекращения экологически опасной деятельности теоретически может дать и Закон «О защите прав потребителей». В статье 7 закона отмечается: «если установлено, что при соблюдении потребителем установленных правил использования, хранения или транспортировки товара (работы) он причиняет или может причинить вред жизни, здоровью и имуществу потребителя, окружающей среде, изготовитель (исполнитель, продавец) обязан незамедлительно приостановить его производство (реализацию) до устранения причин вреда, а в необходимых случаях принять меры по изъятию его из оборота и отзыву от потребителя (потребителей).

В России действует около 30 экологических законов федерального уровня, каждый из которых содержит детализацию принципа участия общественности.

Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях защищают граждан от неправомерного отказа в получении информации, затрагивающей их права (ст. 140, 5.39 соответственно).

Гражданский кодекс Российской Федерации служит косвенной материальной основой защиты прав. Предусмотрено, что «Земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки» (cт. 285).

Одним из основных подзаконных актов, регламентирующих участие общественности, считается приказ Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».

В правоприменительной практике важны Федеральный закон Российской Федерации от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»29 и Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

Уголовный кодекс Российской Федерации включает более 20 экологических составов, включая сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей (ст. 237); экоцид (ст. 358).

Российская правовая классификация экологических прав, основанная на нормах законодательства, разработана довольно детально. Ее венчает право на благоприятную окружающую среду, включающее право на общее природопользование. Экологические права не кодифицированы, например, в головном акте экологического законодательства.

Доктринальная детализация принципа участия общественности осуществляется в отечественной литературе со следующих позиций:

    деление права на материальное и процессуальное;

-         деление прав на частные и публичные;

          различие возможностей самозащиты и защиты принципа органами государства;

          сочетание частно-правовых и публично-правовых средств защиты;

          различие объективных и субъективных прав, и других.

При этом принцип участия общественности часть авторов признает в качестве относительно обособленного экологического права (права на участие в принятии экологически значимых решений).

Принцип общественного участия упоминается не менее чем в половине источников, посвященных экологическим правам человека. Даже предлагается внести в российское законодательство «право на общественное участие в принятии решений по вопросам экологического характера».

Таким образом, обобщая изложенное в данной главе работы, следует отметить, что экологически значимые решения - это юридические факты, выраженные в индивидуально-правовых административных актах органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также локальные (местные) акты администраций предприятий, учреждений и организаций, реализация которых связана с оказанием воздействия на состояние природных объектов либо окружающей природной среды в целом, и непосредственно влияющие на экологические права и свободы человека и гражданина.

Наиболее распространенные варианты таких решений - это определение мест нового строительства, предоставление земельных участков для строительства, утверждение различного рода проектов, принятие генеральных планов городов и т.д. В то же время экологически значимые последствия могут возникнуть не только по причине нового строительства, но и в результате перепрофилирования либо ликвидации некоторых специфических объектов, поэтому соответствующие решения должны иметь экологическое обоснование, проходить экологическую экспертизу и процедуру общественного участия.

Общественное участие - это демократический принцип, реализация которого может принести пользу правительству, коммерческим структурам, НКО, местным группам и конкретным гражданам.

Государственные органы могут ощутить реальную пользу от общественного участия:

· общественное участие генерирует более широкий диапазон мнений и возможные решения;

· общественное участие позволяет добиться более открытого и прозрачного характера государственного управления, в результате повышается законность и доверие к правительству в глазах самой общественности. Она начинает относиться к принятым решениям с большим пониманием и ответственностью;

· структуры, которые успешно используют принципы общественного участия в принятии решений, имеют большие шансы привлечь донорскую помощь от международных организаций;

· предотвращение конфликтов с общественностью, которые могут привести к крайне не желательным последствиям при разработке и принятии экологически значимых решений.

Понятие участия общественности в принятии экологически значимых решений имеет множество измерений. В зависимости от контекста, в котором оно употребляется, можно говорить о различных способах, формах, видах, направлениях, стадиях общественного участия.

Правовой институт участия общественности в механизме принятия экологически значимых решений в российском законодательстве развит недостаточно и находится в стадии формирования. Многие аспекты реализации общественного участия в законодательстве не нашли отражения.

Это обусловлено рядом причин. Прежде всего, это разрозненность, бессистемность и отсутствие единой системы нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, неразработанность терминологии. Не созданы правовые гарантии участия общественности.

2. Некоммерческая организации как субъект принятия экологически значимых решений (на примере Фонда охраны дикой природы)

.1 Основные направления деятельности WWF в России

Более пятидесяти лет Всемирный фонд охраны дикой природы в партнерстве с местными жителями, коренными народами, неправительственными организациями, передовым ответственным бизнесом, неравнодушными органами власти реализует программы и проекты, направленные на сохранение живой планеты.

Первые проекты Всемирного фонда дикой природы (WWF) в России начались в 1988 году, а в 1994 году открылось Российское Представительство WWF. В 2004 году Всемирный фонд дикой природы стал Российской национальной организацией.

Структура фонда представлена:

.   Департамент природоохранной политики. Основной отдел, работает непосредственно над охраной природы. Работа разделяется по следующим программам:

лесная

климатическая

морская

биоразнообразие

нефтегазовый сектор

охраняемые территории

трафик

образование (детские клубы WWF)

. Административный департамент. Обеспечивает жизнедеятельность офиса. Включает в себя:

бухгалтерия

ресепшн

администраторы проектов

хозяйственная часть

техническая поддержка.

. Департамент развития. Разделяется на три отдела:

работа со Сторонниками. Занимается работой с действительными сторонниками WWF и привлечением новых;

работа с Корпоративными партнёрами. Корпоративный Панда-Клуб, специальные акции, благотворительные мероприятия;

служба информации.

В 1994 году фонд начал работу по поддержке существующих и созданию новых заповедных территорий. площадью свыше 42,5 млн га.

Стартуют проекты по охране амурского тигра.

год:

WWF разработал методику учета бурых медведей на Камчатке, которая позволяет установить их численность - около 10 тыс.

WWF начал работу в Центральной Азии. За 12 лет в пяти странах создана эффективная, постоянно развивающаяся сеть особо охраняемых природных территорий и экологических коридоров - «Эконет».

год:

WWF начал проект по возвращению зубров в дикую природу. За годы в европейской части России создано 8 группировок зубров общей численностью более 150 особей, а в Северной Осетии обитает стадо численностью 50 голов.

год:

Глава республики Саха (Якутия) первым в России присоединился к международной программе WWF «Живая Планета» и преподнес «подарок Земле» - объявил о создании системы охраняемых природных территорий в республике. Его инициативу продолжили руководители еще десяти регионов России.

год:

Началась программа по спасению дальневосточного леопарда: по инициативе WWF разработана и утверждена на государственном уровне стратегия сохранения вида, получили поддержку существующие и созданы новые охраняемые территории.

WWF открыл отделение в Алтае-Саянском экорегионе. Разработана «Алтае-Саянская инициатива к следующему тысячелетию» - политический документ о взаимодействии государств для сохранения природы, который подписали главы всех субъектов региона.

год:начал проект «Псковский модельный лес». За 10 лет разработана модель управления лесным хозяйством, позволяющая выращивать высокопродуктивный лес, получать большую прибыль и при этом сохранить места обитания животных и растений

год:

В ответ на упразднение Государственного комитета по экологии WWF и другие общественные организации собрали более трех миллионов подписей за проведение общероссийского референдума и восстановление экологического контроля в стране.

Первые российские компании-производители древесины получили международные сертификаты устойчивого лесоуправления (FSC).

год:

WWF начал кампанию в защиту популяции серых китов на Сахалине, которой угрожала добыча нефти. Маршрут подводного трубопровода проекта «Сахалин-2» изменен и миновал район нагула китов.

год:

Началась всероссийская программа WWF по борьбе с нелегальными рубками леса. Вскрытые экспертами WWF нарушения заставили руководство Рослесхоза принять меры по борьбе с лесным браконьерством.

Стартовали первые проекты WWF на Северном Кавказе.

год:

WWF начал кампанию по изменению лесного законодательства и выступил против принятия поправок к Лесному кодексу, не учитывающих мнение экологов и общественности.

На Дальнем Востоке началась программа WWF по сохранению пресноводных экосистем бассейна реки Амур.

год:

WWF России развернул просветительскую работу о необходимости ратификации Киотского протокола - всемирного соглашения о действиях по предотвращению изменения климата. Государственная Дума РФ ратифицировала Протокол.

Открылось Баренцевоморское экорегиональное отделение WWF в Мурманске.

год:

Россия преподнесла юбилейный, сотый, «Подарок Земле»: по инициативе WWF в Красноярском крае создан природный парк «Ергаки».

В Республике Алтай создан природный парк «Зона покоя Укок».

Открылось экорегиональное отделение WWF «Российский Кавказ».

год:

Экологи победили в общенациональной кампании в защиту озера Байкал и бухты Перевозная на Дальнем Востоке от строительства нефтепровода «Восточная Сибирь - Тихий океан». Труба не пройдет по местам обитания дальневосточного леопарда.

Россия вышла на второе после Канады место в мире по площади сертифицированных лесных территорий.

Открылось Камчатское / Берингийское экорегиональное отделение WWF России.

год:

На Дальнем Востоке созданы национальные парки - «Зов тигра», «Удэгейская легенда» и «Анюйский». WWF в содружестве с другими экологическими организациями добивался этого несколько лет.

Запрещена розничная торговля икрой осетровых рыб. Это первый необходимый шаг для прекращения браконьерского промысла.

Создана первая группа «Медвежьего патруля» WWF для сохранения белых медведей и предотвращения конфликтов человека и медведя.

год:

В Сочинском национальном парке открылся первый вольер Центра разведения и реабилитации переднеазиатского леопарда. Животные, завезенные сюда в 2009-2010 годах из Туркмении и Ирана, станут родоначальниками будущих, вольных, поколений леопардов на Российском Кавказе.

год:

При участии WWF создан национальный парк «Русская Арктика». Этот первый в России арктический национальный парк взял под охрану моржей, белых медведей, а также птичьи базары, ледники, уникальные гидрологические объекты.

Российские рыбаки получили первые международные сертификаты устойчивого рыболовства (MSC).

Глобальная акция WWF «Час Земли» стала самым массовым публичным действием в истории России и всего мира.

год:

По инициативе, при активной поддержке и участии WWF в Санкт-Петербурге состоялся Международный форум по сохранению тигра. Главы и делегации правительств 13 государств приняли программу спасения вида. Председатель Правительства РФ В.В. Путин поддержал все предложенные WWF меры по охране амурского тигра.

Введен полный запрет на рубку корейского кедра.

Благодаря многолетней кампании коалиции WWF и других общественных организаций остановлен одиозный проект строительства Эвенкийской ГЭС.

год:

Восстановлена лесная охрана России. Началась разработка Национальной лесной политики.

576 тыс. кедров посадили волонтеры в Приморском крае: кампания WWF России и Ситибанка стала крупнейшей акцией по восстановлению лесов в местах обитания дальневосточного леопарда.

28 тыс. человек подписали обращение WWF к премьер-министру В.В. Путину с призывом запретить вырубку бикинских лесов в Приморском крае и отстояли судьбу «Русской Амазонки».

За годы работы в России WWF успешно осуществил более 200 полевых проектов в более чем 40 регионах России и вложил более 50 миллионов долларов в работу по сохранению и приумножению природных богатств страны.

2.2 Результаты деятельности WWF в 2010-2011 гг., обеспечивающие предотвращение и снижение негативного воздействия деятельности человека на окружающую среду

Основные программы WWF России:

Лесная программа WWF России ведет свои проекты в регионах, где сосредоточены интересы лесной промышленности.

На сегодня основная задача

сформировать экологически грамотную лесную политику России, которая способствовала бы сохранению природы и развитию устойчивого лесопользования.

Угрозы:

ежегодно в России вырубаются девственные леса на площади, эквивалентной почти 0,5 млн га. До 30% общего объема лесозаготовок ведется нелегально; - варварские рубки, пожары и изменение климата уничтожают особо ценные леса Дальнего Востока и Кавказа; все меньше высокопродуктивных лесов остается в европейской части России;

ежегодно в России по вине человека выгорает до 2-3 млн га леса;

более 5 млн га лесов загрязнены промышленными отходами и подвержены радиоактивному загрязнению.

Морская программа WWF России направлена на сохранение биологического разнообразия российских морей и вместе с тем на устойчивое использование их биологических ресурсов и развитие прибрежных районов. Угрозы:

на Дальнем Востоке процветает незаконная добыча морских биологических ресурсов; к примеру, добыча минтая - самого массового объекта рыболовства, превышает допустимый улов почти в полтора раза;

нефтегазовое освоение сахалинского шельфа поставило на грань исчезновения уникальную популяцию серых китов Охотского моря;

загрязняются воды и донные осадки в районах, примыкающих к крупным портовым городам;

разгул браконьерства истощает популяции осетровых рыб; в результате на Каспии улов уменьшился почти в 40 раз.

Климатическая программа WWF России направлена снижение глобальных выбросов СО² и оказание своевременной помощи экосистемам в адаптации к меняющемуся климату. Проблемы:

Россия занимает третье место в мире после США и Китая по объему выбросов парниковых газов - основной причины антропогенного глобального изменения климата, приводящей к дисбалансу климатической системы и резкому росту числа и масштаба стихийных бедствий.уделяет большое внимание охране редких видов животных. Прежде всего, это амурский тигр, дальневосточный леопард, снежный барс, зубр, горный баран аргали - те виды, чье выживание оказалось под наибольшей угрозой. Для них, при участии WWF, разработаны национальные стратегии охраны, и мы продолжаем долгосрочные проекты по восстановлению их численности. Угрозы:

строительство дорог, трубопроводов линий электропередач, освоение новых месторождений нефти и газа, масштабные рубки и лесные пожары лишают мест обитания многие виды животных и растений;

ослабление государственного контроля за состоянием биоразнообразия и использованием биологических ресурсов.активно поддерживает заповедные территории и содействует их расширению, создавая в приоритетных экорегионах системы охраняемых природных территорий, гарантирующие долгосрочное сохранение биологического разнообразия.

Особо охраняемые природные территории (ООПТ) России - это 101 государственный заповедник и 35 национальных парков, а также более 12 000 природных парков, заказников памятников природы и других территорий, находящихся под защитой на федеральном или региональном уровнях. Проблемы:

недостаточная нормативно-правовая база деятельности;

слабая государственная поддержка: средства выделяются лишь на обеспечение заработной сотрудников. У многих ООПТ нет возможности условий для нормальной работы;

отсутствие эффективной системы охраны территорий;работает над улучшением экологических стандартов в нефтегазовой отрасли, ведет масштабные кампании по «экологизации» отдельных проектов. Проблемы:

запасов нефти хватит человечеству еще лишь на 20-30 лет. С повышением цен на нефть компании стремятся добывать ее в самых уязвимых, ранее недоступных экосистемах - Арктике, морском шельфе Баренцева, Карского, Охотского морей, шельфе Камчатки и Чукотки, а также в сейсмоопасных районах;

чертами нефтегазовой отрасли российской экономики остаются ветхая инфраструктура, текущие нефтепроводы, низкие технологические стандарты и слабое государственное регулирование.

Важнейшая задача, которую WWF России решает в течение последних пяти лет, - это восстановление и развитие современного государственного управления в области охран окружающей среды на национальном и региональном уровня

Для успешного решения данной задачи мы добиваемся усиления природоохранных требований в российском законодательстве. Одновременно WWF России занимается созданием и распространением механизмов «экологизации» российской экономики и добивается роста экологической ответственности компаний, работающих в нашей стране. Проблемы:

сегодня в России природоохранные ограничения зачастую воспринимаются как барьеры для развития экономики страны и происки ее геополитических конкурентов и противников;

государственная экологическая политика носит реактивный, а не про активный характер. Например, рост интенсивности сухопутных и морских перевозок нефти требует принятия упреждающих мер, таких как страхование рисков и создание экономических механизмов компенсации возможных ущербов; - природоохранное законодательство и государственное управление традиционно ориентированы на административные, а не экономические инструменты и механизмы;

внутренний российский рынок недостаточно экологически чувствителен.

Работа на особо охраняемых природных территориях <http://www.wwf.ru/reserves> - создание в приоритетных экорегионах систем охраняемых природных территорий (заповедников, национальных парков, заказников и др.), гарантирующих долгосрочное сохранение биологического разнообразия.

Охрана редких видов <http://www.wwf.ru/species> - проекты по сохранению видов животных, стоящих на грани исчезновения: дальневосточного леопарда, амурского тигра, зубра, снежного барса, сибирского белого журавля стерха.

Экологизация нефтегазового сектора России <http://www.wwf.ru/oil> - предотвращение и снижение негативного воздействия нефтегазового сектора экономики на природу России через повышение экологической ответственности компаний.

Цель WWF - сохранение ценных лесных массивов России за счет изменения характера лесопользования от экстенсивного (когда осваиваются все новые нетронутые леса) к эффективному (когда с помощью правильного ухода и восстановления «урожай» леса можно получать с одного и того же участка на протяжении многих десятков лет). Вот главные результаты работы WWF за 2011 год - Международный год лесов.

Во многом благодаря инициативе и активной позиции WWF в России восстановлена лесная охрана: в федеральное законодательство внесены необходимые поправки, устанавливающие функции и полномочия федерального государственного лесного надзора. При Федеральном агентстве лесного хозяйства (Рослесхозе) впервые создана Рабочая группа по интенсификации лесного хозяйства, в которую вошли специалисты WWF. Ею разработан и представлен на общественное обсуждение проект Правил ухода за лесом, которые впервые учитывают лесорастительные особенности регионов.

На сайте Рослесхоза организовано открытое обсуждение проектов документов, выпускаемых этим ведомством. WWF направил свои комментарии по правилам заготовки древесины, ухода за лесом, лесовосстановления, использования недревесной продукции и т. д. Однако в этой системе пока отсутствует обратная связь. Важным итогом Международного года лесов стало решение Рослесхоза о том, что в России появится национальная лесная политика. В декабре 2011 года WWF собрал представителей природоохранных организаций и коренных малочисленных народов, чтобы выработать совместную позицию гражданского общества по ее структуре и содержанию.содействует продвижению добровольной лесной сертификации на Кавказе. В качестве пилотного полигона для этого проекта WWF вместе с Управлением лесами Республики Адыгея выбрал Новопрохладненское участковое лесничество: здесь будет реализован новый для России пошаговый подход к внедрению сертификации управления лесами. Дело в том, что Кавказ - единственный регион России, где еще нет добровольной сертификации лесоуправления.

Семинар по устойчивому управлению лесами и усилению вовлечения общественности в лесоуправление был организован Управлением лесами Республики Адыгея по просьбе Представительства Лесного попечительского совета (FSC)  <http://fsc.ru/>для России и стран СНГ, Всемирного фонда дикой природы - WWF России и Института географии РАН. У нескольких этих организаций появились общие интересы в развитии устойчивого лесоуправления в Кавказском регионе.

Так, WWF и офис FSC считают своей общей задачей продвижение ответственного лесоуправления во всех регионах России. При этом для WWF Кавказ имеет особое значение как приоритетный регион, к тому же выделенный другими авторитетными международными организациями как «горячая точка биоразнообразия» и центр разнообразия растений. К сожалению, специальных проектов по сохранению лесного биоразнообразия на Кавказе пока не было.

Внедрение устойчивого управления лесами в России происходит в основном путем сертификации лесоуправления по схеме FSC. На данный момент Южный и Cеверо-Кавказский федеральные округа остались в России единственными, леса которых еще не вовлечены в процессы добровольной лесной сертификации.

Семинар посетили работники Управления лесами Адыгеи, лесничеств, Общества лесоводов, Кавказского заповедника <http://www.kgpbz.ru/>, представители бизнеса, неправительственных организаций (Экологической вахты по Северному Кавказу <http://ewnc.org/>, Негосударственного природоохранного центра «НАБУ-Кавказ» <http://nabu-kavkaz.ru/> и других). По отзывам НПО, в Адыгее взаимодействие общественности с органами управления лесами очень хорошее. Лесопользование в целом имеет экологическую направленность, аренда с целью заготовки древесины отсутствует, объемы заготовки невелики, сплошные рубки практически исключены. Поэтому препятствий на пути внедрения устойчивого управления лесами здесь меньше, хотя вопросам сохранения биоразнообразия и вовлечения общественности и населения в лесоуправление, безусловно, следует уделять большее внимание.

С другой стороны, ситуация с лесопользованием в республике в целом очень сильно отличается от всех остальных регионов, где уже есть опыт сертификации. Поэтому определенные трудности на пути распространения сертификации на Кавказе будут.

В ходе административной реформы и реформы лесного сектора, осуществляемых в настоящее время в России, в 2007 г. полномочия по управлению лесами переданы на уровень регионов. Для независимой оценки государственного управления лесами Национальное рейтинговое агентство (НРА) <http://www.ra-national.ru/>, ведущее российское независимое рейтинговое и ренкинговое агентство, под эгидой Всемирного фонда дикой природы (WWF) и при поддержке Федерального агентства лесного хозяйства проводит рейтинг государственного управления лесами в субъектах Российской Федерации.

Задача рейтинга - привлечь внимание федеральных органов власти и широкой общественности к необходимости обеспечения устойчивого лесопользования и к существующим на региональном уровне проблемам лесного сектора для того, чтобы затем определить возможные пути их решения. Рейтинг призван служить открытости, информационной наполненности и прозрачности деятельности участников лесного сектора, поможет проследить динамику качественных изменений, позволит судить об инвестиционной привлекательности сектора.

Рейтинг является первой независимой оценкой государственного управления лесами в масштабах всей страны. Впервые у федеральных и региональных органов власти, инвестиционных компаний и общественных организаций появится реальный инструмент, который сможет показать, как, относительно других, регион справляется с реализацией переданных полномочий и выявить слабые и сильные стороны для дальнейшего совершенствования управления лесами.

Критерии рейтингования разработаны рабочей группой, в состав которой, наряду со специалистами WWF России, вошли представители государственных органов (Министерство сельского хозяйства), общественных организаций (Ассоциация ответственных лесопромышленников России, Гринпис России, Кировский центр лесной сертификации, Российская национальная инициатива Лесного попечительского совета, Профсоюз работников лесных отраслей), учебных и научных центров (ВИПКЛХ, ВНИИЛМ), лесного бизнеса (Архангельский ЦБК, Группа Илим), отраслевых информационных агентств.

Рейтинг проводится путем анализа информации, доступной из открытых источников, а также анкетирования органов государственной власти в субъектах РФ. Для рейтинга анализируются и сравниваются не только аспекты эффективности управления лесным хозяйством в традиционном понимании, но и степень обеспечения экологической и социальной функций лесов и устойчивость управления лесами в долгосрочной перспективе.

Осенью 2009 г. критерии и методика рейтинга были апробированы на базе ВИПКЛХ, а затем проведены пилотные рейтинги в нескольких субъектах Российской Федерации.

В июне 2010 г. дан старт кампании по проведению рейтинга управления лесами во всех регионах России <http://wwf.ru/resources/news/article/6694>. НРА и WWF обратились к руководителям всех субъектов РФ, а также напрямую в органы управления лесами с просьбой о содействии в получении объективных данных, отражающих реальную ситуацию в лесном секторе регионов. Рейтинг получил официальную поддержку со стороны Рослесхоза. Результаты первого рейтинга опубликованы 9 декабря 2010 г. <http://www.wwf.ru/about/what_we_do/forests/forestrating/rating2010/>

После всестороннего обсуждения результатов на специальных семинарах с участием федеральных и региональных органов управления лесами, научных и общественных организаций и доработки методики рейтинг будет повторен в 2011 г.

Всемирный фонд дикой природы уже имеет опыт осуществления рейтинговых проектов, которые стали важными вехами в оценке развития и совершенствовании лесного сектора как за рубежом, так и в России. В 2000 г. WWF International осуществил пионерную работу по рейтингу лесоуправления 19-ти европейских государств <http://assets.panda.org/downloads/Report_Jan2000.doc>. В 2002-2005 гг. WWF-России разработал и осуществил проект по экологическим рейтингам лесопромышленных компаний России <http://www.wwf.ru/data/publ_period/forest_mag11/10.pdf>. Результаты этого рейтинга широко использовались самыми разными заинтересованными сторонами, в том числе и для оценки инвестиционной привлекательности бизнеса и стали важными стимулами для компаний по экологизации своей деятельности.

Таким образом, обобщая изложенное, следует отметить, что приоритетные направления деятельности WWF России:

-   развитие и поддержание особо охраняемых природных территорий России (заповедников, национальных парков, заказников и др.);

-         охрана редких видов животных и растений. Амурский тигр <http://www.wwf.ru/species/tiger>, дальневосточный леопард <http://www.wwf.ru/species/leo>, снежный барс <http://www.wwf.ru/species/irbis>, зубр <http://www.wwf.ru/species/zubr> находятся под патронажем WWF;

          развитие общероссийского и регионального природоохранного законодательства <http://www.wwf.ru/law>;

          создание экономических механизмов для сохранения биологического разнообразия;

          поддержка природоохранного просвещения и образования.

Однако, существуют объективные причины мешающие эффективной работе WWF в России. Действующее законодательство в сфере охраны окружающей среды, при довольно значительном количестве принятых в 1995-2010 годах законов, так или иначе затрагивающих сферу охраны окружающей среды следует отметить, что в последние годы законодательная база в этой области ослабла и стала менее прозрачной. Это связано с тем что:

Базовый закон «Об охране окружающей среды» (2002) является рамочным, тогда как в законе «Об охране окружающей природной среды» (1991), действовавшем до 2002 года было много норм прямого действия;

при принятии законов, относящихся к использованию отдельных природных ресурсов или регулирующий отдельные виды деятельности, в природоохранное законодательство вносились ослабляющие его поправки (Водный, Градостроительный, Лесной Кодексы);

при принятии основополагающих законов (Административный, Бюджетный, Земельный, Гражданский, Налоговый Кодексы) не в полной мере учитывались положения действующего законодательства в области охраны окружающей среды, вследствие чего многие экологические нормы не могут быть реализованы.

В результате действующее законодательство в сфере окружающей среды не отвечает задачам развития РФ, его непрозрачность тормозит развитие экономики, а невнятность снижает конкурентоспособность отечественных производителей на мировом рынке и объём привлекаемых в экономику инвестиций. Многие аспекты природоохранной деятельности государства остаются неурегулированными с правовой точки зрения, что с одной стороны приводит к ухудшению качества окружающей среды и расхищению природных ресурсов, а с другой создаёт условия для развития коррупции.

Следующий аспект - подготовка к Олимпиаде Сочи 2014. Весь процесс подготовки к олимпиаде сопровождается изменением экологического законодательства и отменой ранее существовавших ограничений и запретов. Например, в 2006 году закон об особо охраняемых природных территориях был изменён, в результате чего разрешено проводить массовые спортивные мероприятия в национальных парках. В конце 2009 года Государственная Дума РФ в трёх чтениях приняла очередное изменение Лесного кодекса РФ, которое разрешило вырубку редких видов деревьев и кустарников для строительства олимпийских объектов. В настоящий момент подготовка к Олимпиаде вышла из под контроля экологов, качество строительства низкое, огромный ущерб окружающей среде уже был нанесён и будет продолжаться а общественные организации лишены возможности осуществлять независимый контроль за ходом работ.

Кроме того из Общественного совета при Росприродзоре вышли руководители Гринпис Россия и WWF Россия ввиду несогласия с действующим Положением о Совете и его составом.

Следующая проблема - организация трофейных (коммерческих) охот на виды животных, занесённых в Красную книгу РФ, что не может не сказываться отрицательно на функционировании таких программ WWF в России, как «Биоразнообразие» и «Охраняемые территории».

Всемирный Фонд Охраны дикой природы протестует против методов строительства платной автодороги Москва - Санкт-Петербург, угрожающей существованию природного памятника Химкинский лес. При этом WWF России отмечает что альтернативные варианты прокладки дороги, позволяющие сохранить Химкинский лес не рассматриваются. По отношению к общественной организации защитников Химкинского леса, пытающихся мирными способами противостоять строительству дороги применяются методы физического и психического воздействия.

Уничтожение Химкинского леса для строительства платной скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург по мнению юристов WWF является грубым нарушение закреплённого в Конституции РФ право жителей города Химки на благоприятную окружающую среду.

общественность экологический решение фонд

2.3 Перспективы развития механизма участия некоммерческих организаций в принятии экологически значимых решений

Обоснованность экологически значимых решений во многом зависит от нормативной правовой базы, регламентирующей участие общественности при их подготовке и принятии.

Правовое регулирование участия общественности в принятии экологически значимых решений основывается на конституционных нормах. Основополагающим для участия общественности являются ст. 1 и 2 Конституции РФ, которыми Российская Федерация провозглашается как демократическое федеративное правовое государство, а человек, его права и свободы объявляются высшей ценностью. Указанные нормы являются гарантией реализации всех прав и свобод, включая экологические. Из их содержания вытекает обязанность государства по созданию условий для участия общественности в принятии экологически значимых решений.

На основании ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данной нормой обоснована законная заинтересованность населения в решении вопросов природопользования и охраны окружающей среды.

Важное значение для правового регулирования общественного участия имеет ст. 42 Конституции РФ, которая закрепляет право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Само право участия общественности вытекает из права граждан на благоприятную окружающую среду. Предоставление полной достоверной информации общественности - необходимое условие для эффективного общественного участия.

Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды гарантируется и обеспечивается другими конституционными нормами. Так, в ч. 2 ст. 24 Конституции РФ говорится об обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Часть 3 ст. 41 Конституции РФ устанавливает, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей.

Согласно ч. 1 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Участие общественности в подготовке и принятии экологически значимых решений является непосредственной реализацией данного права граждан. На основании ст. 33 Конституции РФ граждане имеют право также обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы.

Другой важной гарантией экологических прав и свобод является ст. 45 Конституции РФ, согласно которой, каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Право на судебную защиту закреплено в ст. 46 Конституции РФ. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Право на судебную защиту особенно важно для процедуры участия общественности в механизме подготовке и принятия экологически значимых решений, так как является единственной, реальной гарантией учета общественного мнения в указанной процедуре.

Конституция РФ закрепляет такую форму участия общественности как референдум. Ст. 3 Конституции РФ провозглашает референдум наравне со свободными выборами высшим непосредственным выражением власти народа. Эти нормы составляют основу проведения референдумов по экологическим вопросам как проявление непосредственной демократии и форма общественного участия в механизме принятия экологически значимых решений.

Нормативную основу участия общественности в принятии экологически значимых решений составляют не только конституционные права граждан, но и предусмотренные законодательством обязанности по охране окружающей среды. Конституционной является обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст.58 Конституции РФ). Эта норма нашла отражение в ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды», закрепляющей обязанности граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природе и природным богатствам, соблюдать иные требования законодательства.

Важное значение для развития общественного участия при принятии экологически значимых решений и формирования российского законодательства в этой области играют нормы международного права. Речь идет главным образом о Конвенциях ЕЭК ООН «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» и «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды».

По мнению европейских специалистов, Орхусская Конвенция представляет собой новый вид соглашения в области окружающей среды. Предмет Орхусской Конвенции - это взаимоотношение между обществом и государством по поводу состояния окружающей среды. Эта Конвенция предоставляет общественности публичные права и налагает на государства-участников обязательства по обеспечению триады прав: доступа к информации, участия общественности в процессе принятия решений, доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Несмотря на то, что указанные Конвенции до настоящего времени Россией не ратифицированы, в науке экологического права общепризнано их значение для развития правового регулирования участия общественности. В настоящее время они продолжают оставаться наиболее прогрессивными международными актами, регулирующими общественное участие в процессе принятия экологически значимых решений.

Среди международных Конвенций с участием России, касающихся вопросов участия общественности в ОВОС в трансграничном контексте, следует назвать Конвенции ЕЭК ООН «О трансграничном воздействии промышленных аварий и «По охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер» (г. Хельсинки, 17 марта 1992г.).

Конвенции дают право представителям общественности, находящейся в зоне влияния, высказывать свое мнение по поводу планируемой деятельности и принимать участие в мероприятиях по оценке воздействия на окружающую среду. В Конвенциях сформулированы требования к содержанию материалов по ОВОС, включая учет мнения общественности.

Как предусмотрено в Конвенции «О трансграничном воздействии промышленных аварий», в тех случаях, когда опасная деятельность подлежит оценке воздействия на окружающую среду, такая оценка включает анализ трансграничного воздействия промышленных аварий, которые могут быть вызваны этой опасной деятельностью. При этом сторона происхождения предоставляет общественности, в районах, которые могут быть затронуты, возможность участвовать в соответствующих процедурах с целью выражения мнения в отношении мер по предотвращению аварий и обеспечению готовности к ним.

Согласно» Конвенции «По охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер» прибрежные Стороны проводят оценку состояния трансграничных вод, обеспечивают информирование общественности о состоянии трансграничных вод, мерах, предпринимаемых или планируемых с целью предотвращения, ограничения и сокращения трансграничного воздействия, а также об эффективности этих мер.

Анализ норм международного права, показывает, что участие общественности в принятии экологически значимых решений признается одним из основных прав человека. В них установлена не только регламентация таких прав, но и юридические процедуры их защиты. Охрана окружающей среды и экологических прав признается неотъемлемой частью процесса развития мирового сообщества. Международные правовые акты содержат определения основных понятий в сфере участия общественности таких как: экологическая информация, общественность, орган власти и др. В таких актах указывается, что наиболее эффективно экологические вопросы решаются при участии всех заинтересованных граждан на различном уровне. Необходимость участия общественности признается на самых ранних этапах принятия решений. Предусматривается поэтапность проведения общественных консультаций с определением сроков, достаточных для обеспечения эффективного участия. Указывается, что результаты участия общественности должны учитываться в максимальной степени. При этом на усмотрение государств-участников переданы вопросы о формах участия общественности, степени значимости полученного мнения, органах ответственных за проведение общественных консультации.

В российском законодательстве правовое регулирование общественного участия предусмотрено в ряде норм кодифицированных нормативных актов (Земельном кодексе РФ - ст. 1, 31, Градостроительном кодексе РФ - ст. 3, 7, 1В, 23 и др.). В нормах этих кодифицированных актов предусматриваются права общественности в процессе отвода земельных участков, предварительного согласования, места размещения объекта и корреспондирующие им обязанности органов местного самоуправления и т.д. Тем самым закладывается законодательная основа для обеспечения участия общественности в подготовке и принятии экологически значимых решений в процессе землепользования, использования и охраны др. природных ресурсов.

Так, п. 7 ст. 1 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ среди основных принципов лесного законодательства предусматривает участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах.

Однако Лесной кодекс РФ не содержит правовых норм, обеспечивающих реализацию данного принципа, несмотря на то, что массовая передача лесных участков, находящихся в государственной собственности, на длительный срок в аренду требует учета мнения местного населения. Не установлены законодательно также порядок и формы общественного участия. А на практике, как отмечают специалисты, мнение общественности (местного населения) при предоставлении земельных участков до сих пор учитывалось редко.

С принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЭ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» из перечня объектов обязательной государственной экологической экспертизы исключено большое количество объектов (проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий и др.), что повлекло за собой невозможность обеспечения участия общественности в составе данной экспертной процедуры. В этой связи вполне обоснованно в науке экологического права разрушению института экологической экспертизы, а как следствие уничтожению ОВОС и общественной экологической экспертизы дана отрицательная оценка.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что нормы кодифицированных актов, несмотря на их важность для обеспечения общественного участия, носят формальный характер, что затрудняет их применение на практике.

Более подробное правовое регулирование общественного участия в механизме принятия экологически значимых решений осуществляется на основании норм федеральных законов.

Федеральным законом «Об охране окружающей среды» предусмотрены принципы и права граждан и общественных объединений в сфере охраны окружающей среды, включая право граждан на проведение референдума по этим вопросам (ст. 3, 4, 11, п. 2 ст. 13, ст. 35). Тем самым заложена правовая основа для обеспечения участия общественности в принятии экологически значимых решений.

Для реализации в данном процессе такой формы общественного участия как референдум, имеют значение Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумах граждан Российской Федерации».

Статьей 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» урегулирована правотворческая инициатива граждан, общественных объединений и организации по вопросам местного самоуправления, в числе которых выделяются, например, организация озеленения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов и др. (ст. 14).

Подробная регламентация общественного участия нашла отражение в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» (ст. 3, 7, 9, п. 1 ст. 14 4.1, гл. IV). Так, в п. 1 ст. 14 Закона содержится требование о представлении материалов обсуждения объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Согласно ст. 19 Закона граждане и общественные организации (объединений) правомочны:

    выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;

-         направлять в письменной форме федеральному органу исполнительной власти и органам государственной власти субъектов РФ аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

          получать от федерального органа исполнительной власти и органов, организующих проведение государственной экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения.

В ст. 13 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» предусмотрены права организаций, в том числе общественных организаций (объединений), и граждан на получение информации в области использования атомной энергии - запрашивать и получать в установленном законодательством РФ порядке от соответствующих органов исполнительной власти, организаций в пределах их компетенции информацию по безопасности намечаемых к сооружению, проектируемых, сооружаемых, эксплуатируемых и выводимых из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. Граждане имеют право бесплатно получать информацию о радиационной обстановке в данном регионе от организаций системы государственного контроля за радиационной обстановкой на территории РФ,' а также право на посещение в ознакомительных целях ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения.

В ст. 16 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» закреплено, что общественный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляется в порядке, определенном законодательством РФ и субъектов РФ в области охраны окружающей среды и об общественных объединениях. Права граждан, юридических лиц и общественных объединений в области охраны атмосферного воздуха урегулированы ст.29 Закона. Также граждане и общественные объединения имеют право предъявлять иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, окружающей среде, причиненного загрязнением атмосферного воздуха. Представители общественных объединений имеют право доступа на территории объектов хозяйственной и иной деятельности, имеющих источники загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него, в порядке и на условиях, которые установлены законодательством РФ.

Статья 8 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусматривает следующие права граждан:

    получать в соответствии с законодательством РФ в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг;

-         вносить в органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы, осуществляющие государственный санитарно- эпидемиологический надзор, предложения об обеспечении санитарно- эпидемиологического благополучия населения.

Из подзаконных нормативных правовых актов для развития общественного участия важное значение имеют Указы Президента РФ, предусматривающие реализацию концепции устойчивого развития, положения которой отражены в Декларации Рио по окружающей среде и развитию. Демократизация механизма принятия экологически значимых решений становиться необходимой составляющей такого развития в силу того, что глобальные проблемы требуют новых подходов и методов решения. Общественное участие является необходимым элементом механизма принятия решений для достижения целей устойчивого развития.

Принятие экологически значимых решений обусловлено также необходимость реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537. Ее стратегическими целями являются: сохранение окружающей природной среды и обеспечение ее защиты; ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

Как отмечается в Стратегии, для противодействия угрозам в сфере экологической безопасности и рационального природопользования силы обеспечения национальной безопасности во взаимодействии с институтами гражданского общества создают условия для внедрения экологически безопасных производств, поиска перспективных источников энергии, формирования и реализации государственной программы по созданию стратегических запасов минерально-сырьевых ресурсов, достаточных для обеспечения мобилизационных нужд Российской Федерации и гарантированного удовлетворения потребностей населения и экономики в водных и биологических- ресурсах. Именно участие общественности в механизме принятия экологически значимых решений является необходимым элементом гражданского общества и способствует достижению целей национальной, в т.ч. экологической, безопасности.

Участие общественности в механизме принятия таких решений определено в Положении о разработке и утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, утвержденном постановлением Правительства РФ от 01 декабря 1997г. № 1511. В нем предусмотрено участие общественности в процедуре разработки и принятия (утверждения) федеральных норм и правил.

Одним из подзаконных актов, наиболее подробно регламентирующих участие общественности, является Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. Положение детально регулирует правила и процедуры общественного участия в процедуре ОВОС. Оно предусматривает принцип обеспечения участия общественности в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Необходимо расширение законодательного регулирования процедур, форм и направлений общественного участия в механизме принятия экологически значимых решений на региональном уровне. Однако это не исключает, а, напротив, предполагает дальнейшее развитие федерального законодательства в данной области, направленное на устранение имеющихся пробелов и недостатков.

Правовой институт участия общественности в механизме принятия экологически значимых решений в российском законодательстве развит недостаточно и находится в стадии формирования. Многие аспекты реализации общественного участия в законодательстве не нашли отражения.

Это обусловлено рядом причин. Прежде всего, это разрозненность, бессистемность и отсутствие единой системы нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, неразработанность терминологии. Не созданы правовые гарантии участия общественности.

Одним из ключевых вопросов в этой области является необходимость ужесточения норм об ответственности должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления за принятие решений, разрешающих экологически вредную деятельность. В этой связи следует предусмотреть нормы об ответственности государственных органов и должностных лиц за принятие экологически значимых решений без учета мнения общественности. Одним из направлений развития правового регулирования общественного участия в механизме принятия экологически значимых решений должно стать закрепление гарантий учета мнения общественности в рамках процедур, предусмотренных федеральным законодательством.

Исследование вопросов участия общественности в механизме принятия экологически значимых решений позволило сделать следующие выводы.

Для обеспечения общественного участия в правовом механизме подготовке и принятия экологически значимых решений необходимо:

-   законодательное закрепление понятий: «участие общественности в механизме принятия экологически значимых решений» «общественность» «заинтересованная общественность»;

-         дополнение системы принципов, обеспечивающих участие общественности в процессе принятия экологически значимых решений (с их законодательным закреплением), принципами: свободного доступа к экологической информации; демократизации (государственной) власти; участия общественности с самых ранних стадий подготовки и принятия экологически значимых решений; приоритетности экологических интересов над экономическими, социальными и иными интересами; ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение процедуры общественного участия;

          упорядочить в экологическом законодательстве процедуры общественного участия в зависимости от этапов принятия решений, являющихся отражением тех или иных функций (регулятивной и охранительной);

          присоединиться к Конвенциям ЕЭК ООН «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» и «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»;

          внести изменения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», предусматривающие принципы и формы участия общественности в принятии экологически значимых решений;

          принять специальный нормативный правовой акт РФ, устанавливающий единые принципы, формы и процедуры участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений, в котором также предусмотреть требование и механизмы обязательного учета общественного мнения, выявленного в рамках законодательно установленных процедур и механизмов общественного участия; определить круг вопросов в области общественного участия, передаваемых на уровень законодательного регулирования субъектов РФ; закрепить нормы о юридической ответственности за нарушение прав общественности в процессе подготовки и принятия экологически значимых решений, а также за принятие решений с определенным уровнем риска, оценкой вероятности аварий и иных негативных последствий;

          закрепить в ст. 31 Земельного кодекса РФ формы участия общественности и предусмотреть сроки и процедуры такого участия; установить формы и сроки информирования населения органами местного самоуправления;

          для совершенствования правового регулирования общественного участия в процедуре ОВОС урегулировать основные этапы и процедуру проведения общественных обсуждений, закрепив, что обобщающим этапом при их проведении являются общественные слушания; определить порядок и источники предоставления информации общественности; регламентировать механизм учета результатов общественных обсуждений в процессе принятия экологически значимых решений;

          дополнить, ст. 8.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях ответственностью за необоснованный отказ в предоставлении документации, необходимой для проведения общественной экологической экспертизы, кроме случаев, когда указанная документация содержит сведения, представляющие охраняемую законом тайну.

Заключение

Проведенное исследование показало, что экологически значимые решения - это юридические факты, выраженные в индивидуально-правовых административных актах органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также локальные (местные) акты администраций предприятий, учреждений и организаций, реализация которых связана с оказанием воздействия на состояние природных объектов либо окружающей природной среды в целом, и непосредственно влияющие на экологические права и свободы человека и гражданина.

Наиболее распространенные варианты таких решений - это определение мест нового строительства, предоставление земельных участков для строительства, утверждение различного рода проектов, принятие генеральных планов городов и т.д. В то же время экологически значимые последствия могут возникнуть не только по причине нового строительства, но и в результате перепрофилирования либо ликвидации некоторых специфических объектов, поэтому соответствующие решения должны иметь экологическое обоснование, проходить экологическую экспертизу и процедуру общественного участия.

Общественное участие - это демократический принцип, реализация которого может принести пользу правительству, коммерческим структурам, НКО, местным группам и конкретным гражданам.

Государственные органы могут ощутить реальную пользу от общественного участия:

· общественное участие генерирует более широкий диапазон мнений и возможные решения;

· общественное участие позволяет добиться более открытого и прозрачного характера государственного управления, в результате повышается законность и доверие к правительству в глазах самой общественности. Она начинает относиться к принятым решениям с большим пониманием и ответственностью;

· структуры, которые успешно используют принципы общественного участия в принятии решений, имеют большие шансы привлечь донорскую помощь от международных организаций;

· предотвращение конфликтов с общественностью, которые могут привести к крайне не желательным последствиям при разработке и принятии экологически значимых решений.

Были определены приоритетные направления деятельности WWF России:

    развитие и поддержание особо охраняемых природных территорий России (заповедников, национальных парков, заказников и др.);

-         охрана редких видов животных и растений. Амурский тигр <http://www.wwf.ru/species/tiger>, дальневосточный леопард <http://www.wwf.ru/species/leo>, снежный барс <http://www.wwf.ru/species/irbis>, зубр <http://www.wwf.ru/species/zubr> находятся под патронажем WWF;

          развитие общероссийского и регионального природоохранного законодательства <http://www.wwf.ru/law>;

          создание экономических механизмов для сохранения биологического разнообразия;

          поддержка природоохранного просвещения и образования. работает на территориях, наиболее важных для сохранения разнообразия живой природы - в так называемых экорегионах. На территории России таких экорегионов четырнадцать, наиболее важными являются Дальний Восток <http://www.wwf.ru/dvo>, Алтае-Саяны <http://www.wwf.ru/altay> и Кавказ <http://www.wwf.ru/caucasus>.

Большинство природоохранных полевых проектов WWF России финансируется из-за рубежа, но WWF прикладывает большие усилия к привлечению средств внутри страны. Сегодня фонд имеет более 17 тысяч индивидуальных сторонников в России, более 30 компаний являются членами Корпоративного Клуба WWF и финансируют проекты WWF.

За время существования WWF в России при содействии Фонда было создано более 50 особо охраняемых природных территорий общей площадью 35 млн га. В Орловской, Брянской и Калужской областях специалистам фонда удалось возродить популяцию европейского зубра - там насчитывается 90 особей. Стабилизировалась численность амурского тигра - сейчас в России около 450 этих животных. Только в 2003 году Фонд поддержал работу 13 антибраконьерских бригад, которыми в Приамурье было задержано 820 нарушителей. В целом в охрану природы России было вложено более $30 млн.

Правовой институт участия общественности в механизме принятия экологически значимых решений в российском законодательстве развит недостаточно и находится в стадии формирования. Многие аспекты реализации общественного участия в законодательстве не нашли отражения.

Это обусловлено рядом причин. Прежде всего, это разрозненность, бессистемность и отсутствие единой системы нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, неразработанность терминологии. Не созданы правовые гарантии участия общественности.

Совершенствование правового регулирования участия общественности в принятии экологически значимых решений представляется целесообразным по следующим направлениям:

) Необходимо присоединиться к Конвенциям ЕЭК ООН «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» и «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды».

) Следует внести изменения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», предусматривающие принципы и формы участия общественности в принятии экологически значимых решений.

) Требуется восстановление правового статуса ОВОС и экологической экспертизы в его первоначальном содержании и объеме.

) Необходимы разработка и принятие специального нормативного правового акта РФ, устанавливающего единые принципы, формы и процедуры участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений, в котором также предусмотреть:

-   требование и механизмы обязательного учета общественного мнения, выявленного в рамках законодательно установленных процедур и механизмов общественного участия;

-   определить круг вопросов в области общественного участия, передаваемых на уровень законодательного регулирования субъектов РФ;

-   закрепить нормы о юридической ответственности за нарушение прав общественности в процессе подготовки и принятия экологически значимых решений, а также за принятие решений с определенным уровнем риска, оценкой вероятности аварий и иных негативных последствий.

Одним из ключевых вопросов в этой области является необходимость ужесточения норм об ответственности должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления за принятие решений, разрешающих экологически вредную деятельность. В этой связи следует предусмотреть нормы об ответственности государственных органов и должностных лиц за принятие экологически значимых решений без учета мнения общественности. Одним из направлений развития правового регулирования общественного участия в механизме принятия экологически значимых решений должно стать закрепление гарантий учета мнения общественности в рамках процедур, предусмотренных федеральным законодательством.

Список использованных источников и литературы

1.   Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 18 декабря; Собр. законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

2.       О референдуме РФ: федер. конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.

.         Уголовный кодекс РФ: федер. закон от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (в ред. от 7 декабря 2011 г. N 420-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; 2011. № 50. Ст. 7362.

.         Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (в ред. от 8 декабря 2011 г. N 424-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 1; 2011. № 50. Ст. 7366.

.         Об охране окружающей среды: федер. закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 7 декабря 2011 г. N 417-ФЗ) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133; 2011. № 50. Ст. 7359.

.         Об экологической экспертизе: федер. закон от 23 ноября 1995 г. (в ред. от 19 июля 2011 г. N 248-ФЗ) // Собр. законодательства РФ.1995. № 48. Ст. 4556; 2011.

7.   Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ. Сравнительно-правовой анализ / под ред. С.А. Боголюбова. - М.: БЕК, 2009. - 352 с.

8.       Анисимов, А.П. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду (конституционно-правовые аспекты): Дисс. … канд. юрид. наук. - Волгоград, 2010. - 193 с.

.         Анисимов, А.П. Правовой режим экологически неблагополучных территорий / А.П. Анисимов. - Волгоград, 2009. - 241 с.

.         Байдаков, С.Л. Защита экологических прав граждан как одна из функций органов местного самоуправления / С.Л. Байдаков // Права человека в России: декларации, нормы и жизнь: Материалы конференции. - М., 2009. - С. 159-166.

.         Байдаков, С.Л. Компетенция органов местного самоуправления по обеспечению экологической безопасности в регионах / С.Л. Байдаков // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 2. С. 18-20.

.         Бакунина, Т.С. Экологическое право / Т.С. Бакунина, Г.Е. Быстров, Г.В. Выпханова [и др.]. - М.: ТК Велби, Проспект, 2007. - 538 с.

.         Боголюбов, С.А. Концепция развития экологического законодательства / С.А. Боголюбов, И.Ф. Панкратов // Законодательство и экономика. - 2008. - № 8. - С. 3-8.

.         Боголюбов, С.А. Референдумы по экологическим проектам / С.А. Боголюбов // Государство и право. - 2009. - № 11. - С. 31-37.

.         Бринчук М.М. Экологические права граждан: условия и гарантии реализации / М.М. Бринчук // Социальное государство и защита прав человека. - М., 2009. - С. 102-117.

.         Бринчук М.М. Энергетическая безопасность и экологическое право / М.М. Бринчук // Экологическое право. 2007. № 5. С.8.

.         Бринчук, М.М. О понятийном аппарате экологического права / М.М. Бринчук // Государство и право. 1998. № 9.

.         Бринчук, М.М. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений / М.М. Бринчук // Государство и право. 2000. № 9. С. 38 -52.

.         Бринчук, М.М. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде / М.М. Бринчук // Государство и право. - 2008. - № 12. - С. 73-81.

.         Бринчук, М.М. Экологическое право / М.М. Бринчук. - М: Городец. 2009. - 653 с.

.         Васильева, М.И. Модельный закон субъекта Российской Федерации «Об охране окружающей среды / М.И. Васильева // Экологическое право. 2006. № 1.

.         Васильева, М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование / М.И. Васильева. - М.: Наука, 1999. -329 с.

.         Васильева, М.И. Проблемы защиты общественного интереса в экологическом праве / М.И. Васильева // Государство и право. - 2009. - № 8. - С. 49-62.

.         Васильева, М.И. Юридические аспекты участия граждан в охране окружающей среды / М.И. Васильева // Государство и право. - 2009. - № 5. - С. 128-152.

.         Волович, В.Ф. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды / В.Ф. Волович // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 2010. - № 1. - С. 18-20.

.         Галкин, Ю.Ю. Общественность и ее роль в принятии управленческих решений в области экологии / Ю.Ю. Галкин, Г.А. Горшков // Права человека в России: декларации, нормы и жизнь: Материалы конференции. - М., 2009. - 383 с.

.         Глущенко, В.В., Разработка управленческого решения. Прогнозирование - планирование. Теория проектирования экспериментов. - Железнодорожный, Моск. обл.: ТОО НПЦ «Крылья», 1997. - 328 с.

.         Горбачев, А.Н. Правовые проблемы оздоровления территорий Российской Федерации с кризисной экологической ситуацией / А.Н. Горбачев // Государство и право. - 2010. - № 9. - С. 118-125.

.         Граждан, В.Д. Теория управления / В.Д. Граждан. - М.: Гардарики, 2005. - 290 с.

.         Гурней, Б. Введение в науку управления. / Б. Гурней. - М.: Прогресс, 1969. - 421 с.

.         Климкин, В.С. Природопользование / В.С. Климкин. - Воронеж, ВГУ, 2008. - 365 с.

32. Ковешников, Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия / Е.М. Ковешников - М.: Интел, 2009. - 439 с.

33. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» / С.Л. Боголюбов, Н.И. Хлуденева. - М.: Юстицинформ, 2009. - 534 с.

34.     Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2008. - 654 с.

.         Круглов, В.В. К вопросу об усилении координации деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и предприятий в области охраны окружающей среды // Экологическое право России: Сборник материалов конференций 2008-2009 гг. / под ред. А.К. Голиченкова. - М.: Зерцало, 2009. - С. 325-328.

.         Курманов, М.М. Предметы ведения местного самоуправления: теоретические аспекты / М.М. Курманов // Правовая политика и правовая жизнь. - 2008. - № 2. - С. 14-18.

.         Курманов, М.М. Проблемы исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами государственной власти субъектов Российской Федерации / М.М. Курманов // Законодательство и экономика. - 2008. - № 2. - С. 33-37.

.         Курманов, М.М. Проблемы правового регулирования компетенции местного самоуправления / М.М. Курманов // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 3. - С. 40-44.

.         Ларионов, Г.А. Общественный экологический контроль / Г.А. Ларионов // Государство и право. - 2010. - № 2. - С. 65-74.

.         Ломовцева, О.А. Местное самоуправление и региональная экологическая политика / О.А. Ломовцева О.А. // Становление местного самоуправления в Волгоградской области: Материалы конференции. - Волгоград: Комитет по печати, 2010. - С. 43-46.

.         «Лукойл» более чем в двое увеличит ...// Экологическое досье России. 2010. № 1.

.         Материалы совещания Председателя Правительства РФ 30 марта 2011 г. по вопросу «О комплексе мер по улучшению экологической обстановки в России» [Электронный ресурс]. Режим доступа: // http://governinent.ru/docs /14655.

.         Мирзеханова, З.Г. Методика расчета потенциальной природной уязвимости территории / З.Г. Мирзеханова, Н.А. Нарбут. - Хабаровск, 2006. - 50 с.

44. Одум, Ю. Экология. В 2-х томах. Перевод с англ. / Ю. Одум. - М.: Фаир, 2009. Т. 1 - 326 с.; Т. 2 - 376 с.

45.     Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. - М.: Мысль», 1990. - 637 с.

46. Сосунова, И.А. Методология и методика общественного участия в подготовке и принятии экологически значимых решений / И.А. Сосунова Н.Г. Рыбальский, Е.Д. Самотесов. - М.: НИА-Природа, РЭФИА, 2010. - 238 с.

47.     Судавичюс, Б.Б. Проблемы отражения экологических требований в праве. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Б.Б. Судавичюс. - М., 1988. - 21 с.

.         Тихомиров, Ю.А. Управленческое решение / Ю.А. Тихомиров. - М.: Наука, 1972. - 366 с.

.         Федоров, В.М. Учение о биосфере и интеграция наук В.М. Федоров. - М.: МГУ, 1986. - 176 с.

.         Храмова, Ю.Р. Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России: Дис. ... канд. юрид. наук Ю.Р. Храмова. - М., 2000. - 179 с.

.         Центральная база статистической информации Федеральной службы государственной статистики России [Электронный ресурс] / Режим доступа: // www.gks.ru

.         Чмыхало, Е.Ю. Региональное регулирование экологических отношений // Экологическое право России: Сборник материалов конференций 20-7-2010 гг. / под ред. А.К. Голиченкова. - М., 2011. - 275 с.

.         Шакирова, О.В. Экологически значимые решения: термины и определения. Учеб. пособие / Под ред. А.К. Голиченкова. - М.:3ерцало, 2010. - 261 с.

.         Шакирова, О.Д. Экологически значимые решения. Термины и определения // // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995-2004 гт. Составители: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голиченкова. - М.: ТИССО, 2004 в 3-х т. Т. 1. - 450 с.