Правовой статус государственного гражданского служащего в Российской Федерации

Правовой статус государственного гражданского служащего в Российской Федерации

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Общая характеристика правового статуса государственного гражданского служащего в Российской Федерации

1.1 Понятие, классификация государственных гражданских служащих

.2 Правовые основы государственной гражданской службы

.3 Особенности правового статуса государственного гражданского служащего

ГЛАВА 2. Содержание правового статуса государственного гражданского служащего в Российской Федерации

2.1 Права и гарантии государственного гражданского служащего

.2 Обязанности государственного гражданского служащего

.3 Ограничения и запреты государственного гражданского служащего

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Государственная служба, обеспечивая реализацию функций государства, выступает одним из его главных элементов в государственном механизме. Важно, что в Российской Федерации в течение последних десяти лет она претерпевает существенные изменения, причем завершение данного процесса в обозримом будущем по целому ряду причин едва ли предвидится.

Как известно, после распада СССР и начала преобразований экономической и политической систем произошло ослабление российского государства, значительное сокращение его присутствия во многих сферах общественной жизни. Однако, как бы то ни было, государственный аппарат - вполне реальный и весьма весомый ресурс политического управления страной, используя который возможно в кратчайшие сроки завершить начатые преобразования. Деятельность государственного аппарата требует четкой организации и упорядочения. Добиться этого можно посредством совершенствования института государственной службы. Практика правовых демократических государств Европы и Северной Америки убедительно показывает, что создать эффективную государственную службу невозможно без хорошо проработанной, научно обоснованной концепции.

Процесс реформирования и совершенствования системы государственной службы был заложен в 2001 году, когда В.В. Путиным был утверждена Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

Именно в ней были сформулированы основные цели и задачи реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Были созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные, а так же экономические принципы ее функционирования.

До мая 2003 г. структуры всех государственных органов, воинские и правоохранительные подразделения называли общим понятием «государственная служба». Но в процессе реформирования, в связи с принятием Государственной Думой 25 апреля 2003 Федерального закона «О системе государственной гражданской службы» № 58-ФЗ, государственная служба была разделена на три ветви: государственную гражданскую, военную и правоохранительную.

Таким образом, в процессе реформирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Был принят Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в целях реализации которого были изданы нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Следует отметить, что изменения коснулись, в том числе, и определения правового статуса государственных служащих каждого из вновь созданных видов государственной службы.

Среди уже проведенных изменений:

определение новых подходов к формированию кадрового состава государственной гражданской службы,

введение конкурсного отбора на вакантные должности государственной гражданской службы,

конкретизация квалификационных требований к государственным гражданским служащим,

обеспечение участия независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе.

Опыт ранее проведенных мероприятий, включенных в Федеральную программу «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», продленную на период 2006 - 2007 годов Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. N 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" на 2006 - 2007 годы», выявил сложность и комплексность проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

Не возникает сомнений в значимости создания целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, а так же формирования высококвалифицированного кадрового состава, который смог бы обеспечить развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Поэтому мониторинг изменений, происходящих в области государственной гражданской службы, важен, поскольку Концепция рассчитана до 2013 года, и список задач, возложенных на ее исполнителей (среди которых - Минздравсоцразвития РФ, Минэкономразвития РФ, МВД РФ, Минобороны РФ, Минобрнауки РФ, Минсвязи РФ, Минфин РФ, Минюст РФ, научно-исследовательские, образовательные и иные организации, определяемые на конкурсной), обширен. Ввиду вышеуказанного можно вполне судить об актуальности данного исследования.

Таким образом, целью данной работы является комплексное изучение правовых вопросов, возникающих при трактовке положений Главы 3 «Правовое положение (статус) государственного гражданского служащего» Федерального закона «О государственной гражданской службе», в рамках федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации».

Поставленная цель обусловила следующие задачи:

провести обобщение научных воззрений, высказанных в юридической науке по вопросам государственной службы;

изучить нормативно-правовую базу, касающуюся правового статуса государственных гражданских служащих;

обозначить понятие государственной гражданской службы и государственного гражданского служащего;

выявить особенности правового статуса государственного гражданского служащего;

раскрыть содержание правового статуса государственного гражданского служащего.

Объектом данного исследования является государственный гражданский служащий как единица, обеспечивающая исполнение государственных полномочий. Предметом работы является содержание и особенности правового статуса государственного гражданского служащего.

В последнее время появилось огромное число публикаций по данной теме, степень ее изученности довольно-таки высока. Вопрос о правовом статусе государственного гражданского служащего масштабно рассматривался в работе В.Д. Граждан, который провел анализ места гражданской службы в системе государственного управления, вывел объективные законы, принципы, основы прохождения гражданской службы, охарактеризовал социальный и правовой статус гражданского служащего. Также, содержанию правового статуса гражданского служащего уделяли внимание А.А. Гришковец, В.А. Козбаненко, А.В. Марьян, Ю.А. Прибытко. Наконец, защищены докторские диссертации Н.М. Казанцевым, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Стариловым, а также более десятка кандидатских диссертаций (В.С. Груздевым, Н.В. Новоселовой и др.).

Тем не менее, ввиду утверждения Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», требуется дальнейшее научное осмысление особенностей и механизмов усовершенствования правового статуса гражданских служащих.

Методологической основой данной работы являются общенаучные методы познания такие, как синтез, анализ и системный подход.

Для раскрытия заданной темы определена следующая структура работы: введение; первая глава, посвященная общей характеристике правового статуса и описанию его особенностей; вторая глава, раскрывающая содержание правового статуса; заключение; список использованных источников и литературы.

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННОГО ГРАЖДАНСКОГО СЛУЖАЩЕГО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

.1 Понятие, классификация государственных гражданских служащих

Понятие «государственный служащий» является одной из базовых категорий института государственной службы. Попытки ее осмыслить в прошлом предпринимали многие выдающиеся мыслители. Например, еще в XVII веке выдающийся английский философ Томас Гоббс полагал, что государственным служителем является тот, кому суверен (будь то монарх или собрание) поручает известный круг дел с полномочиями представлять в нем лицо государства [См.: 16, с.186]. Следуя логике мыслителя, можно говорить о том, что он признавал государственным служащим любое лицо, которое высшая власть в государстве наделяет властными полномочиями, и которое действует от имени этой власти и в ее интересах [См.: 18, с. 114].

На протяжении долгих времен понятия «служащий» и «государственный служащий» в Российской Федерации правового статуса не имели, они не разводились по содержанию и не исследовались в науке должным образом. Вопрос еще больше запутывался тем, что в статистике и в анкетах по учету кадров была графа «социальное положение», ответ на которую допускал лишь три варианта: рабочий, крестьянин, служащий. Стало быть, понятием «служащий» обозначали всех, кого нельзя было включить в престижные в ту пору социальные группы рабочих и крестьян. В служащие зачисляли не только работников государственных учреждений (советский аппарат, учителей, врачей, военных и т.п.), но и работников негосударственных структур (аппарат партийных, комсомольских, профсоюзных и других общественных организаций).

Однако со второй половины пятидесятых годов двадцатого века в литературе предпринималось немало попыток охарактеризовать понятие «государственный служащий». И, как показывает практика, практически все ученые пришли к выводу, что данное понятие следует рассматривать в двух смыслах - широком и узком. В широком смысле государственный служащий - это профессиональный работник умственного труда любой государственной организации, например, управленческого органа, армии, образовательного учреждения и др. В узком смысле государственным служащим является лицо, занимающее должность государственной службы, т.е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах функции этого государственного органа (управленческие, властные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление судебной власти).

Если обратиться к положениям Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», то согласно статье 10 государственным гражданским служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной гражданской службы (государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации) по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета (бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации).

Несколько иное определение дает Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Согласно статье 13 данного закона гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации [См.:1].

Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов правового статуса государственного служащего [См.:14, с. 291]. Статья 10 федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» гласит: «Федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета» [См.: 7]. Нанимателем федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации соответственно является Российская Федерация или субъект Российской Федерации.

В общих чертах, можно выделить следующие признаки понятия «государственный гражданский служащий»:

на гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям (Ст. 21) [1];

государственный гражданский служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной гражданской службе (Ст. 5 Федерального закона «О государственной гражданской службе»);

государственный гражданский служащий занимает оплачиваемую должность государственной службы порядке, установленном Федеральным законом «О государственной гражданской службе», который определяет цели, задачи и основные направления деятельности, содержание деятельности служащего, его правовое положение, в том числе, права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность, гарантии и т. д.;

государственному гражданскому служащему присваивается классный чин в соответствии с указом Президента РФ от 01.02.2005 N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим";

государственный гражданский служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере;

деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер, воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов.

В совокупности вышеуказанные признаки помогают составить следующее определение. Государственным гражданским служащим является гражданин РФ, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включенную в штат должность в структуре государственной администрации (исполнительной, законодательной и судебной власти), имеющий классный чин, заключивший с государственным органом служебный контракт, осуществляющий от имени государства предоставленные ему функции и полномочия (в том числе и государственно-властные), получающий денежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.

Таким образом, гражданский служащий занимает аппаратную (административную) должность только в органе государственной власти. В соответствии с федеральными законами не является гражданской службой деятельность политических руководителей - Президента РФ, депутатов всех уровней власти, Председателя Правительства РФ, министров, президентов и председателей правительств национальных республик, губернаторов и председателей правительств русских областей и краев, судей всех уровней и иных лиц, занимающих государственные должности и являющихся представителями государственного нанимателя, а также деятельность служащих государственных предприятий и учреждений (заводов, школ, больниц и т.д.) [См.: 17, с.160].

Проанализировав понятие «государственный гражданский служащий» в законодательстве, можно прийти к выводу о том, что российский законодатель нормативного закрепил именно узкий подход в определении понятия государственного гражданского служащего как лица, осуществляющего задачи и функции государства только в органах государственной власти. Вместе с тем следовало бы уточнить законодательное определение данного понятия, сформулировав его в следующей редакции: государственный гражданский служащий - это гражданин, профессионально участвующий в реализации задач и функций государства посредством исполнения государственной должности государственной службы, учрежденной в государственном органе [См.: 20, с. 54].

На данный момент не существует устоявшегося мнения насчет разделения государственных гражданских служащих по каким бы то ни было критериям, но, тем не менее, существуют следующие классификации. Ниже представлены некоторые из них.

В зависимости от уровня государственной власти, государственные служащие могут быть разделены на федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ. Принцип деления государственных служащих по уровням государственного управления считается наиболее старым, появившимся вместе с возникновением государственной службы. В России он используется с начала XX в. и по сей день. Российская Федерация имеет два уровня управления - федеральный и региональный (субъектов Федерации). Соответственно два уровня имеет и государственная служба.

В зависимости от ветвей государственной власти различаются государственные служащие, замещающие государственные должности в органах представительной (законодательной), исполнительной и судебной власти.

В зависимости от групп занимаемых должностей государственной службы можно выделить государственных служащих, занимающих высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности государственной службы [См.: 14, с. 311].

Государственные гражданские служащие также могут быть разделены на группы: лица, принимающие присягу (например, сотрудники таможенных органов); служащие, не принимающие присягу (например, служащие отделов и управлений областной администрации).

1.2 Правовые основы государственной гражданской службы

Законодательство о государственной службе начинает активно развиваться в 90-х гг. XX века [См.: 20, с.53].

Законодательство о государственной службе образует нормативные правовые акты, регулирующие организацию государственной службы Российской Федерации и правовое положение госслужащих, в том числе условия и порядок прохождения службы, виды поощрений и ответственность, основания прекращения государственно-служебных отношений и др. [См.: 32, с.131].

Данное законодательство состоит из Конституции РФ, Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», федерального закона «О государственной гражданской службе», иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации и конституций, законов, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Важно отметить, что правовые акты о государственной гражданской службе базируются на основополагающих положениях, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека, Международном кодексе поведения государственных должностных лиц (Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12.12.1996), Модельном кодексе поведения для государственных служащих (приложение к Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11.05.2000 N R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих).

Конституция Российской Федерации, имея высшую юридическую силу, в ч. 4 ст. 32 определяет государственную службу как одну из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и общества, подчеркивая, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Также Конституция РФ закрепляет такие основы, как верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 5); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); ряд обязанностей всех должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 46) и др.

Предрешая, что государственной службой в субъектах Российской Федерации ведают сами субъекты, конституция в п. «т» ст. 71 устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации.

Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100284> Российской Федерации определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации [См.: 23]. Являясь базовым и регулируя весь комплекс вопросов, касающихся государственной службы, он содержит начала всех иных законодательных и нормативных правовых актов о государственной службе. Федеральный закон создает условия единой общефедеральной правовой базы государственной службы Российской Федерации, придания ей профессионального характера. Этим Федеральным законом предусмотрено создание единой системы государственной службы в Российской Федерации, включая такие ее виды, как гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба, и установление для указанных видов службы общих институтов, основополагающих принципов и единых дефиниций.

Государственная гражданская служба Российской Федерации регламентируется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», вступившим в силу с 1 февраля 2005 г. Данным федеральным законом в соответствии с Конституцией <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100284> Российской Федерации и Федеральным законом <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=108681;fld=134;dst=100042> «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации. Он дает целостное представление о деятельности тех работников, которые составляют административный стержень государственного управления, несут всю тяжесть регулирования социального взаимодействия личностей, организаций, субъектов социально-политической деятельности.

Предметом регулирования данного Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации [См.: 1] (согласно статье 2).

Этот Федеральный закон, принятый в рамках проводимой в стране реформы государственной службы, содержит ряд принципиально важных правовых норм, которые впервые приняты в российской управленческой практике [См.: 21, с. 32]. Эти нормы ввели новое понятие «должностной регламент гражданского служащего» и создали реальные предпосылки для регламентации требований к служебному поведению гражданских служащих, а также закрепили необходимость прохождения гражданскими служащими профессиональной переподготовки и создали предпосылки антикоррупционного механизма [См.: 28, С. 56], в том числе, посредством урегулирования конфликта интересов на гражданской службе. Также они установили порядок формирования кадрового резерва и основные направления работы с ним; условия оплаты труда гражданских служащих по определенным должностям; сбалансировали административно-правовое регулирование государственной службы и деятельности государственных служащих в сочетании с субсидиарным применением норм трудового законодательства.

До принятия Федерального закона № 79-ФЗ данную сферу регулировал Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» [См.: 41].

Также, отношения, связанные с государственной гражданской службой, в части, не урегулированной Федеральным законом № 79-ФЗ, регулируются нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Это, в первую очередь, «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 N 197-ФЗ.

Кроме указанных, правовую основу государственной службы также составляют иные федеральные законы.

Например, Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» устанавливает в соответствии с Конституцией <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100153> Российской Федерации основания возникновения права государственных гражданских служащих на пенсию по государственному пенсионному обеспечению и порядок ее назначения, определяет стаж государственной гражданской службы, регламентирует среднемесячный заработок, из которого исчисляется размер пенсии федеральных государственных гражданских служащих.

Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в ст.8 закрепляет за государственным гражданским служащим обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, указывая, что невыполнение данной обязанности является правонарушением, влекущим освобождение государственного служащего от замещаемой должности либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. В ч.1 ст.9 Федеральный закон «О противодействии коррупции» обязывает государственного гражданского служащего уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений [См.: 6].

Отношения, связанные с государственной гражданской службой, регулируются также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации.

Указы Президента Российской Федерации, входящих в систему законодательства о государственной гражданской службе:

Указ Президента РФ от 25.07.2006 N 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих»;

Указ Президента РФ от 01.02.2005 N 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»;

Указ Президента РФ от 28.12.2006 N 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации»;

Указ Президента РФ от 19.11.2007 N 1554 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции»;

Указ Президента РФ от 31.12.2010 N 1657 «Об оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов» и др.

Постановления Правительства Российской Федерации:

Постановление Правительства РФ от 28.01.2011 N 39 «О предельной численности и фонде оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»;

Постановление Правительства РФ от 27.01.2009 N 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения»;

Постановление Правительства РФ от 17.04.2008 N 284 «О реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих»;

Постановление Правительства РФ от 15.09.2003 N 570 «О порядке включения в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих периодов службы (работы) в должностях федеральной государственной гражданской службы, государственных должностях федеральной государственной службы, государственных должностях федеральных государственных служащих и других должностях, определяемых Президентом Российской Федерации»;

Постановление Правительства РФ от 21.06.2010 N 469 «Об утверждении Типового договора на обучение между федеральным государственным органом и гражданином Российской Федерации с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы и о порядке предоставления и размере дополнительной выплаты гражданам, заключившим соответствующие договоры» и др.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти:

Приказ ФНС РФ от 15.04.2009 N ММ-7-4/241@ «Об утверждении методики проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, состава, сроков и порядка работы конкурсных комиссий Федеральной налоговой службы»;

Приказ ФНС РФ от 11.04.2011 N ММВ-7-4/260@ «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Федеральной налоговой службы»;

Приказ Министра обороны РФ от 22.12.2005 N 545 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими в Министерстве обороны Российской Федерации»;

Приказ Минобрнауки РФ от 22.09.2010 N 950 «О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам федеральных государственных гражданских служащих Министерства образования и науки Российской Федерации, необходимым для исполнения должностных обязанностей»;

Приказ ФНС РФ от 24.04.2009 N ММ-7-4/259@ «О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарата и территориальных органов Федеральной налоговой службы» и др.

Полный перечень и иерархия нормативных правовых актов, регламентирующих отношения, связанные с государственной гражданской службой, установлены статьей 5 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе».

1.3 Особенности правового статуса государственного гражданского служащего

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных выражающих ее содержание и направленность действиях различного рода, совершаемых ее субъектами, т.е. соответствующими государственными органами [См.: 12, с. 245; 13, с. 196] задачи и функции которых реализуются их государственными служащими при осуществлении возложенных на них прав и соблюдения обязанностей. Таким образом, правовой статус представителя органа государственной власти зависит от правового статуса государственного органа, который он представляет, поскольку призван реализовывать его полномочия [См.: 34, с. 14].

В юридической литературе даётся следующее определение правового статуса государственного гражданского служащего: «Правовой статус государственных служащих представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственность служащих, установленных законодательством и гарантированных государством [См.: 14, с. 294]».

Старилов Ю.Н., автор многочисленных работ, касающихся правового статуса государственных гражданских служащих, исследователь в области так называемого «служебного права», рассматривает правовой статус государственного служащего как центральный элемент правового института государственной службы, объясняя это тем, что все остальные элементы созданы для «обслуживания» функционирования государственной службы: «Другие элементы правового института государственной службы конкретизируют, уточняют правовой статус государственных служащих и позволяют в полной мере реализовать их потенциал [См.:<consultantplus://offline/ref=5E2EE4BE4DD5D2ED88876BEDA7BE7F8A08E850E16CD25774D18E80176F412AB675EFE50AD1D4CFgBn7K>6, с. 319]». Об эффективной реализации прав и обязанностей служащего, если не установлена в нормативном порядке система прохождения службы или способы замещения государственных должностей государственной службы, говорить нельзя.

В соответствии с п. 4 ст. 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы [См.: 58].

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает следующие элементы правового статуса гражданского служащего:

основные права гражданского служащего (Ст. 14);

основные обязанности гажданского служащего (Ст. 15);

ограничения, связанные с гражданской службой (Ст.16);

запреты, связанные с гражданской службой (Ст.17);

требования к служебному поведению гражданского служащего (Ст. 18);

порядок урегулирования конфликта интересов на гражданской службе (Ст.19);

необходимость представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (Ст.20).

Непременными условиями и факторами, влияющими на правовой статус гражданских служащих, являются:

поступление на гражданскую службу;

заключение служебного контракта;

испытание при поступлении на гражданскую службу;

изменение существенных условий служебного контракта;

отстранение от занимаемой должности гражданской службы;

основания и последствия прекращения служебного контракта;

персональные данные гражданского служащего и ведение его личного дела;

служебное время и время отдыха;

прохождение гражданской службы;

аттестация гражданских служащих;

квалификационный экзамен;

оплата труда гражданского служащего;

государственные гарантии на гражданской службе;

поощрения и награждения гражданского служащего;

служебная дисциплина;

дисциплинарная ответственность и дисциплинарные взыскания;

формирование кадрового состава гражданской службы;

рассмотрение индивидуального служебного спора.

Детализированная конкретизация правовых норм, составляющих правовой статус государственных служащих, указывается в служебных распорядках соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Служебный распорядок определяет:

общие положения;

порядок поступления граждан на гражданскую службу и увольнения с гражданской службы;

основные права и обязанности гражданского служащего;

основные права и обязанности представителя нанимателя;

служебное время и время отдыха;

поощрения и награждения за гражданскую службу;

ответственность за нарушение служебной и трудовой дисциплины.

Правовое положение (правовой статус) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений. В правовом статусе раскрываются главные черты самой сущности этих правоотношений. С изменением государственно-служебных правоотношений изменяется и правовой статус государственных служащих, например, происходит увольнение, отставка гражданского служащего, утрата российского гражданства, выход на пенсию и др.

Правовой статус государственных служащих зависит от условий, в которых проходит государственная служба. Поэтому и особенности статуса государственных служащих могут определяться какой-либо объективно возникшей общественно-политической или же государственно-правовой ситуацией: например, введением режима чрезвычайного положения или военного положения, объявлением мобилизации, введением установленных специальными законами других административно-правовых режимов.

В этих случаях содержание статуса государственного служащего существенным образом может изменяться. Помимо имеющихся общих условий прохождения государственной службы, они служащие могут обретать дополнительные полномочия, права. В ходе службы для них могут устанавливаться специальные обязанности и особые условия прохождения службы и юридической ответственности.

К общим условиям государственной службы относятся:

формирование кадрового состава государственной службы;

поступление на государственную службу и ее прохождение;

присвоение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий;

стаж (общая продолжительность государственной службы);

учет персональных данных государственных служащих;

ведение Реестра государственных служащих.

Важным является вопрос о моменте приобретения статуса государственного гражданского служащего. Статус государственного служащего последний приобретает со дня подписания служебного контракта и издания приказа (акта) о назначении на должность государственной службы. Таким образом, моментом приобретения статуса государственного гражданского служащего происходит в момент юридического установления возможности реализации прав государственным служащим, применения к нему мер ответственности и пр. При проведении конкурса на замещение вакантной должности государственный служащий приобретает правовой статус с момента утверждения результатов конкурса и издания приказа о назначении на должность государственной службы. В некоторых случаях возможны и иные сроки приобретения служащим правового статуса (например, с момента принятия присяги на верность государству).

Утрата правового статуса государственного служащего происходит с момента окончания государственно-служебного правоотношения, с момента прекращения государственной службы: расторжения служебного контракта по соглашению сторон, расторжения срочного служебного контракта, расторжения служебного контракта по инициативе гражданского служащего либо по инициативе представителя нанимателя, прекращения и приостановления служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, прекращения служебного контракта вследствие нарушения обязательных правил при его заключении, расторжения служебного контракта в связи с выходом гражданского служащего из гражданства Российской Федерации, достижения предельного возраста пребывания на государственной службе.

Но, тем не менее, в административно-правовом регулировании служебного статуса государственных гражданских служащих имеется правовой пробел, касающийся защиты государственного гражданского служащего в случае смены высшего руководства государственного органа. Такие положения в комплексе прав и гарантий отсутствуют. Наиболее распространенными приемами увольнения неугодных служащих в данном случае остаются аттестация и реорганизация государственного органа. Для первого варианта решение проблемы было найдено путем закрепления обязательности привлечения в состав аттестационных комиссий независимых экспертов, а для второго варианта до сих пор не выработано эффективного правового решения. Неугодный государственный гражданский служащий (особенно замещающий должность категории «руководители») может быть отстранен от должности путем упразднения или реорганизации структурного подразделения государственного органа, в которое возглавляет или в котором работает. Практика показывает, что действующее законодательство не предоставляет служащему должных гарантий защиты от подобных ситуаций, хотя и содержит ряд положений, связанных с изменениями существенных условий служебного контракта в части служебно-должностного положения служащего (ст. 28 <consultantplus://offline/ref=11E5DC1AD5DB5D95A1470AA1B87E690FB6D92FF5AB99DFE7351415A6BD41613D2B34A0DD6F4AFDU81BK>, 29 <consultantplus://offline/ref=11E5DC1AD5DB5D95A1470AA1B87E690FB6D92FF5AB99DFE7351415A6BD41613D2B34A0DD6F4AFEU81EK>, 31 <consultantplus://offline/ref=11E5DC1AD5DB5D95A1470AA1B87E690FB6D92FF5AB99DFE7351415A6BD41613D2B34A0DD6F4AFEU817K>, 32 <consultantplus://offline/ref=11E5DC1AD5DB5D95A1470AA1B87E690FB6D92FF5AB99DFE7351415A6BD41613D2B34A0DD6F4AF8U81DK> Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

ГЛАВА 2. Содержание правового статуса государственного гражданского служащего в Российской Федерации

.1 Права и гарантии государственного гражданского служащего

государственный гражданский служащий обязанность

Законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе устанавливает довольно обширный круг прав, предоставляемых государственным гражданским служащим.

Права государственного служащего выступают в качестве узлового элемента правового статуса государственного служащего. Именно права раскрывают демократизм государственной службы и обусловливают ее эффективное функционирование [См.: 14, с. 298].

Согласно классификации, предложенной кандидатом юридических наук Сурманидзе И.Н., в составе прав государственных гражданских служащих, установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», можно выделить следующие группы:

права в области труда и отдыха, согласно которым гражданский служащий имеет право на:

отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков (п.3, ч.1, ст.14);

ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов (п.8, ч.1, ст.14);

членство в профессиональном (п.12, ч.1, ст.14);

рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии Федеральным законом <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=115652;fld=134;dst=100758> «О государственной гражданской службе» и другими федеральными законами (п.13, ч.1, ст.14);

проведение по его заявлению служебной проверки (п.14, ч.1, ст.14);

защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=84613;fld=134> в суд их нарушения в порядке установленном Законом РФ от 27.04.1993 N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (п.15, ч.1 ст.14);

медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации (п.16, ч.1, ст.14);

выполнение с предварительным уведомлением представителя нанимателя иной оплачиваемой работы, если это не повлечет за сбой конфликт интересов (ч.2, ст.14);

в области денежного и пенсионного обеспечения, в том числе право на:

оплату труда и другие выплаты в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом (п.4, ч.1, ст.14);

государственное пенсионное обеспечение в соответствии с Федеральным законом от 15.12.2001 N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»;

в области материально-технического обеспечения государственный гражданский служащий имеет право на:

обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей (п.1, ч.1, ст.14);

получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа (п.5, ч.1, ст.14);

в области должностного положения, в том числе право на:

ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста (п.2, ч.1, ст.14);

доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений, в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 06.02.2010 N 63 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне» (п.6, ч.1, ст.14);

доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации (п.7, ч.1, ст.14);

в области карьерно-должностного продвижения, в том числе право на:

должностной рост на конкурсной основе (п.10, ч.1, ст.14);

профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку (п.11, ч.1, ст.14);

в области обеспечения безопасности, в том числе право на:

защиту сведений о гражданском служащем (п.9, ч.1, ст.14);

защиту жизни и здоровья государственного гражданского служащего, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества, в соответствии с Федеральный закон от 20.04.1995 N 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (п.17, ч.1, ст.14).

Государственным гражданским служащим могут предоставляться гарантии, которые, в соответствии со ст.52, 53 Федерального закона «О государственной гражданской службе», можно разделить на две группы - основные и дополнительные.

Основные гарантии предоставляются гражданским служащим для обеспечения их правовой и социальной защищенности, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений. Итак, служащим гарантируются:

) равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы;

) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

) условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;

) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

) медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет;

) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения;

) выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

) возмещение расходов, связанных со служебными командировками;

) возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган;

) защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей;

) государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.

Гражданским служащим предоставляются также иные государственные гарантии, установленные федеральными законами. При определенных условиях могут предоставляться дополнительные гарантии на:

) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;

) транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием;

) замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы;

) единовременную субсидию на приобретение жилого помещения один раз за весь период гражданской службы.

) иные государственные гарантии.

2.2 Обязанности государственного гражданского служащего

Другим основополагающим элементом правового положения государственного гражданского служащего являются обязанности. Осуществляя надлежащим образом свои обязанности, используя соответствующие формы и методы их реализации, государственные служащие обеспечивают соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан.

Государство, являясь работодателем, нанимает граждан на службу с целью возложения на них соответствующих должностных обязанностей, исполнение которых необходимо для решения поставленных перед ним задач, и наделяет правами в той мере, в какой необходимо для надлежащего выполнения обязанностей [См.: 29, с. 39].

Выполнение обязанностей - главное в деятельности государственных служащих. Ведь именно от того, какие они и как исполняют обязанности, во многом зависит вся их деятельность, а, следовательно, и работа всего государственного аппарата.

В законах РФ обязанностям отведены специальные статьи, которые носят общий характер и применимы ко всем государственным служащим. Например, Федеральный закон <consultantplus://offline/ref=5E2EE4BE4DD5D2ED888764E6B9BE7F8A04E05DE067D25774D18E8017g6nFK> «О государственной гражданской службе РФ закрепляет общие обязанности, относящиеся к правовому статусу всех государственных гражданских служащих.

Классификацию обязанностей государственных гражданских служащих можно произвести по следующим позициям.

Первый блок включает обязанности, направленные на реализацию принципов государственной службы:

соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций - принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина (п.4, ч.1, ст. 15);

поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей - принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих (п.6, ч.1, ст. 15).

Второй - обязанности, направленные на поддержание и укрепление служебной дисциплины.

исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом (п.2, ч.1, ст. 15);

исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (п.3, ч.1, ст. 15);

соблюдать служебный распорядок государственного органа (п.5, ч.1, ст. 15);

соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами (п.11, ч.1, ст. 15);

гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение (ч.2, ст. 15).

Третий блок обязанностей - обязанности, касающиеся предоставления данных и сведений,- включает следующие:

представлять сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=115652;fld=134;dst=100820> о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера, согласно ст. 20 Федерального закона № 311- ФЗ (п.9, ч.1, ст. 15);

сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства (п.10, ч.1, ст. 15);

сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта (п.12, ч.1, ст. 15).

Четвертый блок составляют другие обязанности, такие как:

не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, ответственность за разглашение которых установлена ст. 283 УК РФ, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство (п.7, ч.1, ст. 15);

беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей (п.8, ч.1, ст. 15);

гражданские служащие подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных федеральным законом (ч.5, ст. 15).

Профессиональные обязанности государственных гражданских служащих вытекают из административных регламентов и других законов.

Так, например, должностные лица Федеральной таможенной службы РФ, в соответствии с действующим законодательством, являются, в том числе, и государственными гражданскими служащими, основные обязанности которых перечислены в ст.16 Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Профессиональные обязанности государственных гражданских служащих Федеральной регистрационной службы вытекают из Федерального закона <consultantplus://offline/ref=5E2EE4BE4DD5D2ED888764E6B9BE7F8A04E053E460D25774D18E8017g6nFK> от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [См.: 3] <consultantplus://offline/ref=5E2EE4BE4DD5D2ED88876BEDA7BE7F8A08E850E16CD25774D18E80176F412AB675EFE50AD1D4CCgBnAK>, из других нормативных правовых актов, а также из Приказа <consultantplus://offline/ref=5E2EE4BE4DD5D2ED888764E6B9BE7F8A0AEA55E365D25774D18E8017g6nFK> Минюста РФ от 14 сентября 2006 г. N 293 «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и др. Но в данных нормативных актах нет прямого указания ни на обязанности Федеральной регистрационной службы, ни на обязанности государственных служащих этой службы, в них указываются лишь общие цели, задачи, полномочия.

Анализируя действующее законодательство РФ, можно прийти к выводу о том, что обязанности государственных служащих сформулированы недостаточным образом, что затрудняет их оценку и реализацию.

Как правило, компетенция органа исполнительной власти не описывается его правами и обязанностями, а выражена через формулировки «управляет», «прогнозирует», «контролирует», «руководит», «обеспечивает» и др. и сводится к выполнению поставленных перед ним функций и задач. О правах и обязанностях прямо не говорится.

Поскольку деятельность органов государственного управления сосредоточена на выполнении поставленных перед ними целей и задач, успешная реализация которых способствует развитию многих сфер управления, необходимо прописать прямые, конкретно-определенные обязанности. Этот аспект неумолимо важен и актуален. Содержание обязанностей должно носить четко обозначенный характер, в противном случае их реализация становится затруднительной.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что законодательство, регулирующее правовое положение органов государственной власти и государственных служащих, должно не только регламентировать общие цели, задачи и полномочия, но и четко прописывать прямые и конкретные обязанности.

2.3 Ограничения и запреты государственного гражданского служащего

Социальная ценность административных запретов и ограничений в механизме правового регулирования, особенно в публично-правовой сфере, несомненно, высока, в связи с тем, что в правильном соблюдении отношений, складывающихся в данной сфере, заинтересованы общество и государство.

Как отмечает Козбаненко В.А., «Исходя из негативного исторического опыта злоупотреблений чиновников в рабовладельческих, феодальных и ранних буржуазных государствах, общество выявило необходимость установления для чиновников государственного аппарата ряда правоограничений, основной задачей которых выступают правовая охрана граждан от произвола и борьба с такими пагубными явлениями, как служебные злоупотребления и коррупция в органах государственной власти [См.:22, с. 93.]».

В советский период нашей истории вопросы, касающиеся ограничений и запретов, связанных с государственной службой, в теории административного права не разрабатывались, опыт, имеющийся в дореволюционной правовой науке и законодательстве, учтен не был. На протяжении длительного времени данная проблема оставалась за рамками научного анализа [См.: 24, с. 48.].

Вопросы, связанные с запретами и ограничениями на государственной службе, остро возникли в начале 90-х гг. XX в., и современному законодательству о государственной службе пришлось заново обращаться к системе мер, позволяющих снизить уровень коррупции в системе государственной службы [См.: 25, с. 11 - 12.].

Правовыми ограничениями считают установленные законом пределы, выйти за которые нельзя, но в которых могут совершаться любые действия либо те, которые предписаны, а все остальные, то есть не предписанные, запрещены. Данных ограничений не должно быть в избытке, но без них невозможна полноценная и законная самостоятельность, ибо они необходимы в качестве средства обеспечения свободы. Они призваны преградить путь нарушениям законов.

Ограничения на государственной гражданской службе связаны либо с невозможностью поступления на государственную гражданскую службу, либо с невозможностью ее дальнейшего продолжения и, соответственно, с невозможностью замещения должностей государственной гражданской службы.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

) признания <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=115177;fld=134;dst=101314> его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной судимости;

) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;

) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

) непредставления сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

) несоблюдения ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=82959;fld=134> «О противодействии коррупции» [См.: 1].

Также широкое применение в регулировании отношений, возникающих на государственной службе, имеет административный запрет.

К данному способу регулирования обращаются тогда, когда необходимо оградить общество от нежелательного поведения. Как отмечается в научной литературе, с помощью правового запрета определяются виды деятельности, которые запрещены [См.: 40, с. 115.] .

Запреты - это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие субъекту соответствующих отношений совершать закрепленные законом действия под угрозой применения мер государственного принуждения.

Как отмечает Ю.Н. Слепченко, для запретов в административном праве характерны следующие признаки:

) формальная определенность;

) общеобязательность;

) властность;

) взаимовыгодность для общества и субъектов управленческих отношений;

) пассивный характер желаемого поведения.

Вникнув в сущность запретов, можно сделать следующие выводы. Во-первых, запреты, не предписывая позитивный вариант поведения, проявляют себя как категорическое осуждение государством возможного правонарушения. Во-вторых, запреты можно рассматривать как юридические обязанности участников, поскольку они обязаны воздерживаться от совершения антиобщественных поступков. И, в-третьих, запрет дает возможность предусмотреть варианты поведения, нежелательные обществу и государству.

Итак, в составе запретительных мер, касающихся деятельности государственных гражданских служащих, можно выделить следующие группы:

запреты на осуществление некоторых видов трудовой деятельности:

участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;

осуществлять предпринимательскую деятельность. Предпринимательской деятельностью является любая самостоятельная инициативная деятельность государственных служащих, которая осуществляется на постоянной основе посредством как личного выполнения работ, так и вложения средств в предприятие в предусмотренных законом формах, причем направленная на получение личного денежного дохода;

после увольнения с гражданской службы, в случае замещения должностей гражданской службы в течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности гражданского служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;

запреты на получение дополнительных доходов:

приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ч.3, п.1, ст. 575 ГК РФ. Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанный запрет не лишает возможности получения государственными служащими символических знаков внимания в соответствии с общепризнанными нормами вежливости и гостеприимства, символических сувениров при проведении протокольных или других официальных мероприятий;

запреты, связанные с обеспечением режима безопасности:

использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам

разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=55795;fld=134;dst=100011>, отнесенные к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. Государственный служащий не вправе участвовать в забастовках как способе разрешения проблем, возникающих в системе государственной службы. В случае разрешения государственным служащим бастовать, государство получит «внутреннего врага», способного в одно мгновение разрушить государственность, внести дисгармонию в общественные и экономические отношения. Государственный служащий предупреждается при поступлении на государственную службу о таком правоограничении и принимает, таким образом, его добровольно;

принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями.

запреты, связанные с осуществлением политико-агитационной деятельности (запреты, связанные с принципом внепартийности государственных служащих):

использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;

запреты, связанные с реализацией права на свободу слова:

допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;

запреты, связанные с использованием преимуществ должностного положения, куда помимо запретов, указанных в п. 4 <consultantplus://offline/ref=11E5DC1AD5DB5D95A14705AAA67E690FB2DF26F7A199DFE7351415A6BD41613D2B34A0DD6F49FAU81DK> данной классификации, входит также:

Характеризуя специфику административно-правового запрета и ограничения, необходимо сказать, что за их нарушение применяются меры юридической ответственности. Норма административного права, устанавливающая правовой запрет, предполагает и наличие мер государственного принуждения, обеспечивающих соблюдение установленного административным законом правила поведения, а в случаях его нарушения - наказание виновного.

Данное положение подтверждается в действующем законодательстве. Так, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации устанавливает, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17) <consultantplus://offline/ref=EDD7E82835946E73AAD2E824483F200F3C4A68C86CE22F2A8095DAC28969229A56EA3459B557DDR631K>, однако четко аспекты привлечения (материальные и процессуальные) государственного гражданского служащего к ответственности данным Федеральным законом не определены.

Обобщение вышеизложенного позволяет сделать вывод о том, что административные запреты и ограничения - это закрепленные нормами права предписания, не позволяющие субъекту соответствующих отношений совершать закрепленные законом действия под угрозой применения мер государственного принуждения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время проходит второй этап программы усовершенствования государственной гражданской службы в рамках проведения проекта «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)». На данном этапе предстоит:

осуществлять мониторинг общественного мнения об эффективности государственной гражданской службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы;

сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих;

обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе;

завершить формирование единой системы управления государственной службой.

К настоящему моменту в результате реформ был установлен статус государственных гражданских служащих, принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, аттестации государственных служащих, обеспечения соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирования конфликта интересов, порядок сдачи квалификационного экзамена и другие вопросы.

В общем, программа направлена полностью на создание целостной системы государственной службы в Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов, среди которых - государственная гражданская служба и правовой статус государственного гражданского служащего, которому и была посвящена данная работа. В обобщенной трактовке, административно-правовой статус государственного гражданского служащего - это система предоставленных государственным гражданским служащим прав и возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления, кроме этого, административно-правовой статус государственного гражданского служащего включает в себя систему гарантий реализации прав и исполнения обязанностей, возложенных на государственного гражданского служащего. Кроме этого, административно-правовой статус государственного гражданского служащего включает в себя ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, а также нарушение запретов, связанных с государственной службой.

Одним из ожидаемых результатов реализации Программы является создание необходимых условий для профессионального развития государственных служащих, то есть надлежащее обеспечение их гарантиями и предоставление различных прав.

Гражданским служащим предоставляются права и гарантии в области труда и отдыха, в области денежного и пенсионного обеспечения, в области материально-технического обеспечения, в области должностного положения, в области карьерно-должностного продвижения, и, наконец, в области обеспечения безопасности.

Однако отсутствуют положения о защите государственного гражданского служащего в случае смены высшего руководства государственного органа. Не совсем понятно, как будет защищен гражданский служащий в случае упразднения или реорганизации структурного подразделения государственного органа, в котором он работает или которое возглавляет. Действующее законодательство должной защиты от подобных ситуаций не предоставляет. Таким образом, в рамках проведений реформ необходимо заострить внимание на этом вопросе.

Также одним из основополагающих элементов правового статуса государственных гражданских служащих являются обязанности. От того, какие они и как они исполняются, во многом зависит вся деятельность государственных служащих, а, следовательно, и работа всего государственного аппарата. Анализируя действующее законодательство РФ, можно прийти к выводу о том, что обязанности государственных служащих какого-либо органа исполнительной власти сформулированы недостаточным образом, ибо на них нет прямого указания, они преподносятся через завуалированные формулировки «управляет», «прогнозирует», «контролирует», «возглавляет», «обеспечивает» и др. Очевидно, это затрудняет их оценку и реализацию. Лишь общие для всех обязанности прописаны в Федеральном законе «О государственной гражданской службе», чего нельзя сказать именно об обязанностях узкопрофессиональных.

Тем не менее, Федеральный закон №79-ФЗ регламентирует обязанности по следующим направлениям: обязанности, направленные на реализацию принципов государственной службы; обязанности, направленные на поддержание и укрепление служебной дисциплины; обязанности, касающиеся предоставления данных и сведений.

И последний блок правого статуса государственного гражданского служащего - запреты и ограничения. Они являются неотъемлемой мерой, направленной на законное обеспечение реализации гражданским служащим предоставленных ему прав. В общем и целом, запреты и ограничения могу быть подразделены на три группы: запреты, относящиеся к сфере политической деятельности; запреты, которые имеют целью оптимальное распределение рабочего времени государственного служащего и предотвращение различного рода злоупотреблений; ограничения, касающиеся действий, которые могут быть использованы государственным гражданским служащим в личных целях, как имущественных, так и неимущественных.

Современная государственная служба постепенно претерпевает изменения, она постоянно находится «в движении»: изменяется, дополняется, в нее внедряются новые технологии и методы кадровой работы, повышается эффективность государственной службы. Но данное исследование показывает, что на данном этапе правовое регулирование государственной гражданской службы нуждается в пересмотре, обновлении и усовершенствовании.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1.О государственной гражданской службе Российской Федерации Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 27.06.2011) // Консультант Плюс: Высшая школа - Выпуск 16. Осень 2011 / ЗАО «Консультант Плюс».

2.О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов Федеральный закон от 20.04.1995 N 45-ФЗ (ред. от 07.02.2011) // Консультант Плюс: Высшая школа - Выпуск 16. Осень 2011 / ЗАО «Консультант Плюс».

.О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним [Электронный ресурс] Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ (ред. от 01.07.2011) // Консультант Плюс: Высшая школа - Выпуск 16. Осень 2011 / ЗАО «Консультант Плюс».

.О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ (ред. от 01.07.2011) // Консультант Плюс: Высшая школа - Выпуск 16. Осень 2011 / ЗАО «Консультант Плюс».

.О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим Указ Президента РФ от 01.02.2005 N 113 (ред. от 07.06.2011) // Консультант Плюс: Высшая школа - Выпуск 16. Осень 2011 / ЗАО «Консультант Плюс».

.О противодействии коррупции Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ // Консультант Плюс: Высшая школа - Выпуск 16. Осень 2011 / ЗАО «Консультант Плюс».

.О системе государственной службы Российской Федерации [Электронный ресурс] Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 28.12.2010) // Консультант Плюс: Высшая школа - Выпуск 16. Осень 2011 / ЗАО «Консультант Плюс».

.О таможенном регулировании в Российской Федерации Федеральный закон от 27.11.2010 N 311-ФЗ // Консультант Плюс: Высшая школа - Выпуск 16. Осень 2011 / ЗАО «Консультант Плюс».

.Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан Закон РФ от 27.04.1993 N 4866-1 (ред. от 09.02.2009) // Консультант Плюс: Высшая школа - Выпуск 16. Осень 2011 / ЗАО «Консультант Плюс».

.Российская Федерация. Конституция (1993) Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. / Российская Федерация. Конституция (1993) // Собрание законодательства РФ.- 2009.- №4.- Ст. 445.

.Трудовой кодекс Российской Федерации Федеральный закон от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 01.07.2011) // Консультант Плюс: Высшая школа - Выпуск 16. Осень 2011 / ЗАО «Консультант Плюс».

.Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова.- М.: Юристъ, 2002.- 560 с.

.Алехин А.П. Административное право Российской Федерации: учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М.: ИКД «Зерцало-М», 2003. - 608 c.

.Бахрах Д.Н. Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - 5-е изд., пересмотр. и доп. - М. : Норма, 2011. - 816 с.

.Братко, А.Г. Запреты в советском праве / А.Г. Братко - Саратов, 1979.- 92 с.

.Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного или гражданского / М.: «Мысль», 1991.- 480 с.

.Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учебник / В.Д. Граждан.- 2-е изд., перераб. и доп. - М.: КНОРУС, 2007. - 496 с.

.Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: учебный курс/ А.А. Гришковец. - М.: Изд-во «Дело и Сервис», 2003.- 464 с.

.Груздев В.С. Правовой статус госслужащих Российской Федерации и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации / В.С. Груздев. - М., 2003. - 215 с.

.Гукова Ж.А. Совершенствование административно-правового статуса государственных гражданских служащих / Ж.А. Гукова // Административное право и процесс. 2011.- N 5.- С. 53 - 55.

.Гусев А. Проблемы законодательства о государственной гражданской службе субъектов РФ / А. Гусев // Государственная служба. 2005.- №8.- С.28-35.

.Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание / В.А. Козбаненко.- М., 2010.- 433 с.

.Коновалов А.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика/ А. В. Коновалов .- 3-е изд., доп.- М.: Изд-во РАГС, 2012.- 238 с.

.Костенников М.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (отечественный и зарубежный аспекты) / М.В. Костенников, А. В. Куракин / М., 2003. - 214 с.

.Куракин А.В. Ограничения для государственных служащих как способ предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы / А.В. Куракин. - М., 2002.

.Марьян А.В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации / А.В. Марьян.- М., 2006. - 172 с.

.Мельников В.П. Государственная служба в России / В.П. Мельников, В.С. Нечипоренко. - М., 2003. - 506 с.

.Музалевская Е.А. Коррупция в системе государственной службы России: истоки и тенденции (1992 - 2005 гг.) / Е.А. Музалевская// Следователь.- 2007.- №12. - С. 55 - 58.

.Новоселова Н.В. Обязанности и права государственного служащего / Н.В. Новоселова.-Екатеринбург, 2001.- 197 с.

.Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации / Д.М. Овсянко.- М., 2011.- 288 с.

.Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации / Е.В. Охотский // Государство и право. - 2003.- № 9.- С. 17.

.Попов Л.Л. Административное право России: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров.- 4-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - «Проспект», 2012 г. - 513 с.

.Попова А.А. Запреты в современном российском праве / А.А. Попова // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева.- Тольятти, 2007.- С. 137.

.Прибытко Ю.А. О правовом статусе государственных гражданских служащих / Ю.А. Прибытко // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2009.- № 4.- С. 14 - 15.

.Севрюгин В.Е. Административный проступок. Понятие, признаки, ответственность / В.Е. Севрюгин.- М., 1989. - 199 с.

.Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации / Ю.Н. Ставрилов.- Воронеж, 1996.

.Старилов Ю.Н. Служебное право / Ю.Н. Старилов.- М., 1996.

.- Сурманидзе И.Н. Аспекты административно-правового статуса государственных гражданских служащих / И.Н. Сурманидзе // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008.- № 3. <consultantplus://offline/ref=11E5DC1AD5DB5D95A14705AAA67E690FB2DF26F7A199DFE7351415A6BD41613D2B34A0DD6F49FC8EBE7A95UB14K>