Правовые основы деятельности представительного органа города Нижнего Новгорода

Правовые основы деятельности представительного органа города Нижнего Новгорода

Введение

представительский орган парламент самоуправление

Настоящая дипломная работа представляет собой самостоятельное исследование по теме «Правовые основы деятельности представительного органа города Нижнего Новгорода». На мой взгляд, одним из необходимых критериев определения понятия правового государства является наличие четко и в соответствии с требованиями федерального законодательства функционирующей системы местного самоуправления. В связи со сложным геополитическим строением, национальной многогранностью и масштабными размерами нашей страны проявился ряд не решенных проблем в системе организации и контроля местного устройства управления (иначе - муниципального управления). В соответствие с положениями федерального законодательства, одной из главных функционирующих структур, представляющих систему местного самоуправления в РФ является представительный орган. В каждом из муниципальных образований субъектов РФ предусмотрен свой порядок формирования представительного органа, но так или иначе, главная цель его создания - эффективное и результативное решение насущных вопросов местного значения. Именно через него каждый гражданин Российской Федерации может реализовать свое право на местное самоуправление. На мой взгляд, в настоящее время вышеупомянутая структура в Нижнем Новгороде не достигает своей главной цели в связи с отсутствием системы контроля ее деятельности, в связи с наличием такого социального качества у граждан - как правовой нигилизм.

Тема моей работы является актуальной в связи с тем, что в настоящее время весьма остро стоит вопрос о деятельности гордумы в связи с последними скандальными прогулами и невозможностью применить к депутатам какие-либо санкции. Это очень важная проблема и имеет она ряд отрицательных последствий, в том числе дискредитация института представительства в целом и гордумы в частности, потеря стабильности в городе, несвоевременное и некачественное решение общегородских проблем, создание неустойчивости положения гордумы в представлении граждан и др. Все это показывает необходимость изучения проблемы и поиска подходящих ее решений. В связи с тем, что идет постоянное развитие права и обновление законодательства, написание моей дипломной работы требует тщательного изучения юридической литературы.

Объектом работы стало исследования правовых основ деятельности представительного органа г. Нижнего Новгорода.

В качестве предмета исследования я бы указала: понятие муниципального устройства и представительного органа, как его структурной единицы; принципы, понятие и действие функциональной и структурной организации представительного органа; положения федерального и местного законодательства, охватывающие вышеуказанные понятия.

Мною преследовались как теоретическая, так и практическая цели при написании работы. К теоретической можно отнести изучение нормативно-правового научного и учебного материала, анализ его положений и постулатов, рассмотрение взаимосвязи между федеральным и местным законодательством, выявление недостатков последнего; рассмотрение основных освещенных проблем в научной литературе; рассмотрение основных терминов и понятий, необходимых для изучения темы в рамках учебной литературы. Практической целью явилась разработка положений, позволяющие наладить систему контроля за деятельностью представительного органа. (теоретическая изучить, оценить, рассмотреть, проанализировать; практическая разработка … изменений).

Задачи, подлежащие решению в процессе анализа: выявление содержания явления местного самоуправления в целом; конкретизация и систематизация положений законодательства, демонстрирующих гарантии и ответственность со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления в отношении населения муниципального образования; ознакомление, описание и изучение законодательно закрепленной структурной и функциональной организации представительного органа г. Нижнего Новгорода; анализ деятельности представительного органа г. Н.Новгорода; формулировка путей решения имеющихся проблем, препятствующих эффективному функционированию вышеупомянутого представительного органа.

Была предпринята попытка использования как общенаучных, так и частнонаучных методов. Среди общенаучных мною были использованы диалектический, системный, аналитический, методы. Среди частнонаучных, при исследовании и анализе нормативно-правового материала применялись нормативно-логический, сравнительно-правовой, и социологический методы.

Теоретической базой исследования послужила учебная литература, статьи из специализированных периодических изданий, некоторая дополнительная литература, в которых отражены и детализированы основные категории и понятия исследуемой темы, освещены ее основные проблемы и предложены различные подходы к их решению. Авторами вышеуказанных источников являются Л.В. Лазарев, О. Е. Кутафин, М.В. Баглай, Н.И. Матузов, А.В. Малько, С.В., Королев, А.А. Подсумкова, И.В. Ракевич, О.Ю. Маслов, Е.С. Шугрина и др.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ, ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устав города Нижнего Новгорода от 23.11.2005 № 91, Регламент городской Думы города Нижнего Новгорода от 29.11.2006 № 38., Устав Балашихинского района Московской области (от 27.05.1997 N 13/45) и др.

В качестве введения, я бы хотела дать краткий исторический очерк корней принципа народного представительства.

В XVII-XVIII вв. в ходе борьбы против тирании феодальных монархов европейские народы пришли к убеждению, что носителем суверенитета и единственным источником власти в демократическом государстве должен признаваться сам народ. Народ образует выборный представительный орган (парламент), который обладает исключительным правом принимать законы, охраняющие свободу и права человека и обеспечивающие решение общественных проблем в интересах всех граждан. Такая цепь рассуждений приводила к выводу о необходимости создания в каждом государстве суверенного органа народного представительства с подлинной выборностью и широкими правами. Народное представительство, таким образом, выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер.

Исторически предшественниками органов, олицетворяющих идею народного представительства, можно считать представительные учреждения в демократических государствах Древней Греции и в Древнем Риме. С XII века начали развиваться парламентские учреждения в Англии, а затем и в ряде других европейских стран, где, однако, они сначала были только сословно-представительными учреждениями, выполнявшими функцию ограничения власти монарха. Именно в Англии укоренился термин «парламент», который произошел от французского слова «говорить».

ПАРЛАМЕНТ (англ. parliament от фр. раr1ег - говорить) - родовое название высшего представительного и законодательного органа в демократических государствах. Собственно "Парламентом" этот орган именуется в Великобритании, Франции, Италии, Канаде, Бельгии и др.; в США и большинстве стран Латинской Америки он называется конгрессом, в РФ - Федеральным Собранием, в Литве и Латвии - сеймом и т.д. Различаются однопалатная и двухпалатная структура Парламента.

В XVIII и XIX веках парламенты были конституционно учреждены и стали избираться на основе всеобщего избирательного права (хотя и с большими отклонениями) в США и большинстве европейских стран. В России этот орган (Государственная Дума) появился намного позже - после издания царского Манифеста 17 октября 1905 г. и в результате длительной борьбы с самодержавием.

Идея народного представительства, выдвинутая и разработанная Д. Локком, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и другими выдающимися мыслителями, повсеместно воспринималась как антипод абсолютизма и единственная разумная основа организации подлинно демократической власти. Однако в разных странах в зависимости от конкретных условий она воплощалась в различных конституционно-правовых формах. В Англии, например, был признан принцип верховенства парламента, вследствие чего вся система власти стала называться «парламентским правлением» (формально она трактуется таким образом и по сей день). В США, которые сразу и наиболее последовательно восприняли концепцию разделения властей, парламентское учреждение (Конгресс) оказалось в равном положении с независимым Президентом и Верховным Судом. И в Англии, и в США парламенту отводились законодательная власть и принятие бюджета, но принцип верховенства парламента признавал за парламентом Англии также функцию контроля над правительством. Постепенно все страны мира - как монархии, так и республики - с различными модификациями в основном восприняли одну из этих основных моделей.

Следовательно, в конституционно-правовом отношении положение органа народного представительства всецело определяется формой правления. В парламентской республике и парламентарной монархии парламент, олицетворяя верховную власть, формирует и контролирует правительство, а в президентской (полупрезидентской) республике и дуалистической монархии он делит власть с главой государства, который сам формирует и контролирует правительство (это не исключает отдельных контролирующих полномочий парламента). Государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства, называют парламентаризмом, в то время как для двух других форм правления этот термин не применяется. Существование парламента в той или иной стране, это еще не установление парламентаризма. Не является государством парламентаризма и современная Россия, этот термин иногда употребляют здесь просто для характеристики всего, что связано с парламентом, т.е. без точного научного смысла.

Политическая история помогает выявить преимущества различного положения парламента в системе органов государства. Определенные преимущества, как и недостатки, свойственны любой форме правления. Так, в парламентарных государствах правительство, которое может существовать только при наличии в парламенте большинства поддерживающих его депутатов, легко проводит нужные ему законы и игнорирует критику оппозиции. Эта форма правления, однако, хороша только при условии стабильности двухпартийной политической системы, а без этой стабильности или в условиях многопартийной системы неминуемо возникают так называемая министерская чехарда, т.е. частая смена состава правительства, и трудности в принятии законов. В дуалистических формах, напротив, глава государства и его администрация (правительство) стабильны на весь срок легислатуры, но исполнительная власть сталкивается с трудностями в проведении через парламент нужных ей законов и особенно бюджета, если большинство в парламенте принадлежит оппозиционным партиям. Форма правления и свойственное ей положение парламента, таким образом, во многом обнаруживают свою эффективность или неэффективность в зависимости от партийной системы, складывающейся в той или иной стране.

В тоталитарных государствах народное представительство всегда фиктивно, поскольку парламент через принимаемые им законы только оформляет решения руководства правящей партии. Таким было это представительство и в советской России. Верховный Совет искусственно включал представителей всех слоев «трудового народа» и формально олицетворял верховенство власти. Он назначал и освобождал правительство, принимал законы и утверждал бюджет, но на деле не обладал даже подобием независимого и свободного органа власти. Такое народное представительство только попирало суверенитет народа, комуфлируя жесткую диктатуру. Только с началом перестройки и реформ начинается возрождение парламентских учреждений - и то поначалу с громоздкого двухэтажного представительного органа (Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР). Отсутствие нормальной структуры представительного органа и его постоянное вмешательство в прерогативы исполнительной власти в немалой степени послужили причиной трагических событий октября 1993 года, вынудивших исполнительную власть применить силу.

Законодательное закрепление деятельности представительного органа государственной власти

Любой орган государственной власти осуществляет свою деятельность, руководствуясь предписаниями, которые это государство закрепляет в законодательстве. Изучая источники, я пришла к выводу, что деятельность представительных органов в первую очередь регламентируется Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и только в соответствии и на основании этих важнейших законов и принимаются регламенты представительных органов муниципальных образований. В связи с этим я посвящаю первую главу своей дипломной работы изучению законодательного закрепления деятельности представительного органа государственной власти в вышеназванных источниках.

Конституционное регулирование деятельности представительного органа государственной власти

Высшим представительным и законодательным органом в России является Федеральное собрание (согласно ст. 94 КРФ). Это Парламент РФ. Статус Федерального собрания определен в главе 5 Конституции Российской Федерации, но общее регулирование деятельности главного представительного органа не ограничивается исключительно вышеназванными положениями. Статьи Конституции, регулирующие деятельность Парламента, содержатся не только в 5 главе, но также во множестве статей универсального содержания, закрепленных в других главах Конституции.

Статья 94 Конституции является первой конституционной нормой, учредившей Парламент Российской Федерации, отвечающей основным требованиям парламента демократического государства. Порядок его формирования и деятельности показывает, что он является парламентом федеративного государства, что и предопределило его наименование - Федеральное собрание.

Представительным органом Федеральное Собрание РФ является потому, что оно представляет интересы всего многонационального народа России. Порядок формирования и полномочия обеих палат Федерального Собрания закреплены таким образом, что они достаточно полно учитывают и отражают в своей деятельности не только общие интересы всего многонационального народа Российского государства в целом, но и специфические интересы наций и народностей всех субъектов Российской Федерации, всех социальных слоев российского общества, что создает необходимые условия для превращения Российской Федерации в демократическое, социальное государство.

Федеральное Собрание не находится в привилегированном по сравнению с другими федеральными органами государственной власти положении, что является обычным явлением в демократических государствах.

Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для иных представительных органов Российской Федерации, так как в Конституции не установлен принцип единства системы представительных органов Российской Федерации. Поэтому взаимодействие Федерального Собрания с представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления ограничивается принятием законов в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Эти законы обязательны для применения указанными органами.

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в гл. 2 «Основы конституционного строя», изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ. Прочное положение Федерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией - настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции РФ).

Независимость - важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость. Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомогательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководствуясь только требованиями Конституции РФ. И самое главное: никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.

Вместе с тем парламентская независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами». Они, однако, не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства.

Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, тем самым давая ему не более, как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее, в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.

Федеральное Собрание основывается на принципиально новом понимании народного представительства по сравнению с тем, которое определяло положение представительных органов прежде. Законодательные органы теперь не образуют единую вертикаль подчиняющихся снизу вверх всех Советов, хотя Федеральное Собрание занимает высшее положение как орган федеральной законодательной власти. Федеральное Собрание отражает реальный федерализм, построенный на строгом разделении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Если по прежней российской Конституции парламент характеризовался как законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, то теперь это только представительный и законодательный орган, не обладающий функцией прямого контроля за исполнительной властью.

Как представительный орган Федеральное Собрание выступает выразителем интересов и воли всего многонационального народа, т.е. граждан Российской Федерации. Народное представительство обеспечивается демократической избирательной системой, открывающей возможность избрания в парламент для каждого гражданина в соответствии с законом. Поскольку в правовом государстве выборы носят свободный характер и не подчинены иллюзорной цели добиться участия в деятельности парламента всех социальных групп и слоев населения, в Федеральном Собрании представлены профессиональные политики безотносительно их национальности или социальному положению. Требовать представительства в парламенте всех слоев и групп населения - это значит возвращаться к ложной практике времен социализма, когда такое «зеркальное» представительство организовывалось партаппаратом, а по существу навязывалось народу под лозунгом «социалистической демократии». Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократической избирательной системой, это избрание в парламент депутатов от всех географических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточной поддержкой населения.

Чисто внешне представительный характер Федерального Собрания возникает вследствие того, что депутаты Государственной Думы представляют своих избирателей, а члены Совета Федерации являются представителями субъектов Российской Федерации. Самым простым было бы сделать отсюда вывод, что как депутаты первой палаты, так и члены второй обязаны во всех случаях без всяких отклонений выражать интересы тех, кто их послал, и несут перед ними полную ответственность за свою деятельность. Именно так трактовала природу парламентского мандата социалистическая доктрина государственного права, поскольку она не хотела доверить народным избранникам ответственность за общие интересы народа (это так называемый императивный мандат).

Между тем демократическая доктрина парламентского права давно уже выработала понимание того, что депутаты с момента, когда они уже избраны, перестают быть слугам своих избирателей, а становятся слугами всего народа. Между интересами избирателей и интересами народа может возникать противоречие, и парламент должен обладать полной независимостью для того, чтобы безоговорочно отдать предпочтение защите общенародных интересов. Такое понимание народного представительства делает бессмысленным требование к депутату о выполнении им своих предвыборных обещаний, право отзыва депутата и т.д. Избранный депутат парламента абсолютно свободен в определении своей позиции при голосовании по любому вопросу (это так называемый свободный мандат).

Как представительный орган Федеральное Собрание, безусловно, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воля парламента опирается лишь на большинство, а не на всех депутатов. Однако это право не является исключительным, т.е. принадлежащим только парламенту, поскольку им наделен и Президент Российской Федерации, также избираемый путем всеобщих демократических выборов. В этом заключается специфика народного представительства в президентской республике с ее принципом разделения властей. Но, разумеется, представительность Федерального Собрания более широка и диверсифицирована, поскольку она позволяет выявить не только общие, но и региональные интересы многонационального народа Российской Федерации, а также - весь спектр партийно-политических интересов граждан.

Ст. 95 Конституции РФ закрепляет двухпалатную структуру Федерального собрания. Оно состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума же состоит из 450 депутатов. Наличие второй палаты парламента усложняет процедуры осуществления парламентом своих функций, поскольку важнейшие решения парламента проходят через обе его палаты, а для достижения согласования часто требуются серьезные политические и организационные усилия. В федеративных государствах создание второй палаты обосновывается необходимостью представительства интересов субъектов Федерации на уровне федеральной законодательной власти.

Согласно новой Конституции роль палаты Федерального Собрания, выражающей интересы субъектов Российской Федерации, принадлежит Совету Федерации. Вторая палата Федерального Собрания - Государственная Дума - призвана представлять интересы населения Российской Федерации в целом.

Прежняя Конституция закрепляла равноправие палат, что затрудняло специализацию их работы. Действующая Конституция исходит из принципа самоорганизации палат Федерального Собрания. Каждая палата устанавливает порядок работы в самостоятельно принимаемом ею регламенте (ч. 4 ст. 101). Палаты, как правило, заседают раздельно. Создание общего органа двух палат, наподобие бывшего Президиума Верховного Совета, Конституцией не предусмотрено: это противоречило бы установленному ею принципу разграничения полномочий палат Федерального Собрания. Единственным совместным органом двух палат, упомянутым в Конституции, является согласительная комиссия, которая образуется палатами в случае возникновения разногласий при принятии закона (ст. 105). Возможно образование нескольких согласительных комиссий одновременно.

В отличие от Совета Федерации, Государственная Дума призвана выражать интересы всего населения Российской Федерации, независимо от региональных различий. Это отражается и в компетенции, и в механизме формирования, и в количественном составе Государственной Думы. Если Совет Федерации в настоящее время состоит из 178 членов (по 2 представителя от 89 субъектов Российской Федерации), то Государственная Дума - из 450 депутатов. Такой количественный состав "нижней палаты" в целом соответствует мировой практике. Более широкий количественный состав Государственной Думы позволяет ей образовать значительное число депутатских комитетов и комиссий, охватывающих основные направления внутренней и внешней политики.

Статья 96 Конституции закрепляет порядок формирования Палат Федерального собрания. Установленный Конституцией Российской Федерации пятилетний срок полномочий Государственной Думы соответствует мировой практике, согласно которой общенациональные парламенты избираются, как правило, на 4-5-летний срок. Такой период работы позволяет парламенту реализовать долгосрочные законодательные проекты, а обществу и самим депутатам - увидеть практические результаты своей деятельности. Вместе с тем данный срок обеспечивает регулярную обновляемость парламента, периодический "отчет" депутатов перед избирателями, без чего демократически организованная представительная власть также невозможна.

Конституция, однако, не исключает, что парламент не сумеет отработать отведенного ему пятилетнего срока по причине роспуска. В соответствии с ч. 4 ст. 111, в случае, когда Государственная Дума трижды отклоняет представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Согласно ст. 117 Конституции Российской Федерации Государственная Дума может быть распущена также в случае, когда она отказывает в доверии Правительству Российской Федерации.

Конституция (ст. 97 КРФ) закрепила также пассивное избирательное право граждан при проведении выборов в Государственную Думу. Положения этой статьи содержат определенные условия, наличие и соблюдение которых позволяют гражданину реализовать свое пассивное избирательное право, т.е. быть избранным депутатом Государственной Думы.

В части 1 статьи 97 перечислены три основополагающих условия. Во-первых, лицо, претендующее на участие в выборах депутатов Государственной Думы, должно быть гражданином Российской Федерации независимо от оснований и времени его приобретения. Следовательно, по смыслу этой нормы иностранец и лицо без гражданства не может пользоваться таким пассивным избирательным правом.

Второе условие, закрепленное в ч. 1 статьи 97, - это достижение гражданином определенного возраста, а именно 21 года. Можно предположить, что установление разного возрастного ценза - 18 лет и 21 год, соответственно, при реализации гражданином активного и пассивного избирательного права обусловлено, несомненно, сложным и трудоемким характером деятельности депутата Государственной Думы.

Третье условие, предусмотренное ч. 1 статьи 97, носит "адресный" характер (содержание), поскольку в нем идет речь о гражданине, имеющем право участвовать в выборах в Государственную Думу.

Рассматриваемое условие находится в прямой зависимости от положений, содержащихся в ч. 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, из которых следует, что не имеет права быть избранным гражданин, признанный судом недееспособным, а также содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Ограничения подобного рода носят временный характер, а потому и пассивное избирательное право гражданина подлежит восстановлению в полном объеме, соответственно после отбытия наказания в виде лишения свободы по приговору суда и признания гражданина дееспособным по решению суда.

Нормы ч. 2 статьи 97 устанавливают запрет для депутата Государственной Думы совмещения им мандата депутата Государственной Думы с одновременным исполнением обязанностей либо члена Совета Федерации, либо иного представительного органа государственной власти, а также органа местного самоуправления. Данное ограничение распространяется лишь на выборную (представительскую) сферу деятельности депутата Государственной Думы (п. "а" ч. 2 статьи 6 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы).

Принцип несовместимости полномочий депутата Государственной Думы с его одновременным пребыванием на государственной службе, замещением другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной деятельности (ч. 3 статьи 97 Конституции РФ) неразрывно связан с принципом профессионализма депутатского корпуса Государственной Думы и необходимостью полной реализации депутатом своих профессиональных качеств на постоянной основе (пункты "б" и "г" ч. 1 статьи 6 названного выше федерального закона).

Конституция закрепляет за членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы право на неприкосновенность в течение всего срока их полномочий. «Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей» (ст. 98 Конституции РФ). Из общего смысла содержания норм комментируемой статьи усматривается, что право неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы гарантирует их независимую законотворческую деятельность от влияний (вмешательств) со стороны представителей других ветвей власти. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

Федеральное собрание является постоянно действующим органом (ст. 99 Конституции РФ). Это означает, что оно является парламентом Российской Федерации, поскольку только парламенту демократического государства свойственно такое качество, как постоянная деятельность его в пленарном составе. Это качественное свойство федерального парламента существенно отличает его от бывших верховных советов, которые собирались на свои сессии, каждая из которых длилась не более 2-4 дней. При такой работе говорить о нормальном процессе законотворчества было бы ошибочным. Только непрерывная работа Федерального Собрания обеспечивает планомерную работу по выполнению программы законотворчества парламента Российской Федерации. Парламентские каникулы не изменяют общей оценки Федерального Собрания как постоянно действующего парламента Российской Федерации.

Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно (ч.1 ст. 100 Конституции РФ). Принцип раздельного заседания палат обусловлен федеративным государственным устройством России. Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации, где представлены субъекты Федерации и Государственной Думы, являющейся палатой общенародного представительства. Поэтому у палат и различная компетенция, они относительно независимы друг от друга, самостоятельно осуществляют свои законодательные полномочия и определяют внутренний порядок деятельности, принимая каждая свой регламент (ч. 4 ст. 101 Конституции РФ).

Раздельное осуществление палатами своих полномочий не исключает возможности образования ими на паритетной основе согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий (ст. 105 Конституции РФ). Однако решения согласительных комиссий принимаются раздельным голосованием представителями каждой палаты.

Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания. Принцип открытости заседании палат - проявление демократичности российского парламента. В России открытость заседания палат парламента обеспечивается через освещение средствами массовой информации и публикации стенограмм заседания в соответствующих бюллетенях.

Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Случаи, когда палаты собираются совместно, определены в Конституции исчерпывающим образом и не подлежит расширительному толкованию. Порядок подобных собраний в правовой форме не регламентирован.

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. В регламентах Совета Федерации и Государственной Думы, помимо полномочий председателей палат, закрепленных в Конституции, установлены и другие их полномочия: председатель палаты организует работу Совета палаты, осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата палаты, утверждает его структуру и штаты, назначает и освобождает от должности Руководителя Аппарата, направляет соответствующим субъектам законотворческой деятельности законопроекты и федеральные законы, представляет палате доклады о ее деятельности и о проекте программы законопроектной работы, подписывает постановления палаты, принимает решения о проведении "круглых столов" и иных мероприятий, связанных с законодательной деятельностью, и др. Роль председателей палат сведена преимущественно к организационным функциям, они не вправе осуществлять политическое руководство палатой.

Заместители Председателя палаты замещают Председателя в его отсутствие, решают вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей между ними.

Важную роль в организации работы палат играют Совет Государственной Думы и образуемый в Совете Федерации Совет палаты. Если в Думе этот орган действует с ее первого созыва, то в Совете Федерации он начал функционировать с 1999 года.

В состав Совета Государственной Думы входят Председатель палаты, который ведет его заседание, и руководители депутатских объединений. Право решающего голоса имеют руководители объединений (до марта 2002 г. им обладал и Председатель палаты). В Совете палаты правом решающего голоса обладают все лица, входящие в его состав: Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий палаты.

Совет Государственной Думы, в частности, формирует проект примерной программы законопроектной работы палаты на текущую сессию, проект календаря рассмотрения вопросов палатой на очередной месяц и проект порядка работы палаты на очередное заседание, созывает внеочередные заседания палаты, назначает комитет, ответственный за подготовку внесенного законопроекта, дает согласие на назначение и освобождение от должности Руководителя Аппарата палаты. Сходными полномочиями обладает и Совет палаты, образуемый в Совете Федерации.

Статья 102 КРФ определяет полномочия Совета Федерации:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.

Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Статья 103 КРФ определяет полномочия Государственной Думы:

а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

ж) объявление амнистии;

з) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Государственная Дума принимает постановления как по вопросам, прямо отнесенным к ее ведению Конституцией, так и согласно ст. 93 Регламента, "по другим вопросам своей компетенции". В упомянутой статье назван, например, такой вопрос, как направление парламентского запроса. Кроме того, в Регламенте оговорено, что палата вправе принимать заявления и обращения, которые оформляются постановлением палаты.

В качестве примера полномочий Государственной Думы, не упомянутых в Конституции, но установленных федеральными законами, можно привести следующие: Государственная Дума назначает пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; направляет в Национальный банковский совет трех членов из своего состава, а равно и отзывает их, назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России; дает согласие на лишение неприкосновенности Уполномоченного по правам человека.

Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Ч.1 ст. 105 КРФ закрепляет принятие законов за Государственной Думой. Также данная статья регламентирует порядок осуществления полномочий Госдумы по принятию законопроекта. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации (см. ст. 106 Конституции РФ) подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Статья 107 законодательно закрепила финальную часть принятия законопроекта - когда он уже принят Госдумой, одобрен Советом Федерации и направляется Президенту для подписания и обнародования. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию. Статья 108 определяет порядок принятия Федерального Конституционного закона.

Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации (ст. 109 Конституции РФ). Институт роспуска парламента как один из механизмов системы "сдержек и противовесов", присущей принципу разделения властей закрепляется в конституциях всех европейских стран. Применительно к российскому парламенту устанавливается возможность роспуска только одной палаты - Государственной Думы.

Содержание ст. 111 и 117, на которые делается ссылка в комментируемой статье, свидетельствует о том, что такая мера является чрезвычайной, применяется только в тех случаях, когда противостояние, возникшее между Государственной Думой и Президентом или Правительством, препятствуют функционированию исполнительной власти, осуществляемой Правительством. Президент в случае трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства лишается возможности реализовать свое полномочие назначить Председателя Правительства, и тем самым сформировать состав Правительства. Такая же ситуация создается и при повторном в течение трех месяцев выражении Думой недоверия Правительству.

Полномочия представительного органа в соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. От 10.07.2012) (далее - ФЗ 2003г). Сравнительная характеристика с ФЗ от 1995г.

октября 2003 г. принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", комплексно закрепляющий в развитие конституционных положений о местном самоуправлении все основные институты муниципального права. Местное самоуправление - это первичный уровень власти в государстве, наиболее приближенной к населению. Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Поэтому одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она согласно Европейской хартии местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление. (СЗ РФ. 1998. №4. Ст. 532).

Местное самоуправление согласно ст. 1 ФЗ 2003г. представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Закон в данном случае определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти через представителей. При этом учитывается специфика местного самоуправления, его органов, которые не входят в систему государственной власти, являясь муниципальными органами власти, а не государственными органами.

Определяя понятие местного самоуправления, Закон прямо указывает, что пределы самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения устанавливаются федеральным законодательством, и лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, данные ограничения могут быть установлены и законами субъектов Федерации.

Ст. 3 ФЗ 2003г. закрепляет права граждан РФ на осуществление местного самоуправления непосредственно путем выборов и референдумов или же через своих представителей.

Органы местного самоуправления вправе решать только те вопросы, которые внесены в перечень вопросов местного значения. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в ФЗ 2003г. (см. ст. 18 ФЗ).

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (см. ч. 1 ст. 19 ФЗ).

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. (см. ч. 2 ст. 19 ФЗ)

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Деятельность представительного органа муниципального образования подробно регламентирована в ст. 35 ФЗ 2003г.

В связи с невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями возникла потребность введения института представительства. Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный населением муниципального образования, обладающий правом представлять его интересы и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования является правомочным только при избрании не менее двух третей от установленной численности депутатов. Данная норма обеспечивает коллегиальность в работе представительного органа муниципального образования. В том случае, если муниципальные выборы на части территории муниципального образования не состоялись или были признаны недействительными и две трети от установленной численности депутатов не были избраны, назначаются довыборы в представительный орган муниципального образования.

Часть 1.1 комментируемой статьи определяет правомочность заседания представительного органа муниципального образования и сроки его проведения. Заседание представительного органа - это собрание депутатов представительного органа муниципального образования по решению вопросов, входящих в его компетенцию. Заседание обладает высшей нормотворческой силой. На практике встречаются следующие виды заседаний: очередные и внеочередные; открытые и закрытые; выездные и стационарные; чрезвычайные (по вопросам, не терпящим отлагательства); по поводу торжества и т.п.

В соответствии с ч. 1.1 комментируемой статьи заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Данная норма должна быть закреплена в уставах муниципальных образований. Таким образом, определяется кворум представительного органа муниципального образования.

Согласно ч. 1.1 комментируемой статьи заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца. На практике, как правило, заседания представительного органа муниципального образования проводятся ежемесячно. В соответствии с ч. 1.2 в уставах муниципальных образований должен быть определен срок, в соответствии с которым вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание. Данный срок не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе, то есть должно быть избрано не менее 50 процентов депутатов.

Часть 2 содержит определение представительного органа муниципального образования как органа, состоящего из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Политологи выделяют ряд концепций, характеризующих роль депутата, его связь с представительным органом и избирателями:

а) депутат представляет в представительном органе свою партию: он защищает ее политическую программу, на основе которой был избран, и разъясняет ее;

б) депутат защищает наказ (мандат), полученный от избирателей: он представляет прежде всего тех избирателей, которые голосовали за него и его программу, сформулированные наказы;

в) депутат представляет всех избирателей своего округа (в том числе и тех, кто голосовал против него или воздержался): он защищает общие экономические, социальные, политические интересы своего округа;

г) депутат в своей деятельности руководствуется только законом и совестью, после избрания связь с избирателями отсутствует.

Характеризуя выборный орган местного самоуправления, необходимо рассмотреть вопрос о разновидности мандата, получаемого депутатом. Роль и место депутата в представительном органе местного самоуправления зависят от того, какой мандат он получит: свободный или императивный. Сущность императивного мандата заключается в том, что депутат обязан выполнить волю избирателей, свободный мандат предоставляет возможность депутату действовать по своему усмотрению. В современной трактовке императивного мандата выделяют три его главных элемента: наказы избирателей; отчеты перед избирателями; право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия.

Вместе с тем императивный мандат обладает рядом недостатков:

а) избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат;

б) выражая свою волю, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах (например, о наличии денежных или материальных ресурсов), следовательно, некоторые их наказы будут заведомо не подлежащими выполнению;

в) императивный мандат сковывает творческую деятельность депутата, препятствует быстрому разрешению вопросов, не терпящих отлагательства;

г) воля одних избирателей может вступить в противоречие с волей других избирателей.

Следовательно, на местном уровне целесообразно введение только некоторых элементов императивного мандата.

Часть 3 закрепляет, что в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек представительный орган не формируется, а его функции осуществляются сходом граждан. На практике, как правило, в небольших муниципальных образованиях с числом жителей, обладающих избирательным правом, не более 1000 человек сходы осуществляли полномочия представительных органов местного самоуправления, которые в таком случае не образовывались.

Комментируемый Закон вводит двухуровневую систему местного самоуправления, определяя муниципальный район как несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

ФЗ 2003г. закрепляет два способа формирования представительного органа муниципального района - избирание на муниципальных выборах и формирование из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района.

Второй способ формирования представительного органа муниципального района является нововведением комментируемого Закона.

Следует отметить, что данное нововведение хотя и позволяет сократить финансовые затраты на проведение муниципальных выборов, тем не менее противоречит Конституции РФ (ст. ст. 130 и 131), согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. Соответственно, представительные органы местного самоуправления должны формироваться только на основе прямых выборов, а не путем назначения представителей выборных органов местного самоуправления городских и сельских поселений муниципального района.

Часть 5 ст.35 ФЗ 2003г. закрепляет порядок формирования представительного органа местного самоуправления.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек - при численности населения менее 1000 человек; 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Установление в комментируемом Законе минимальной численности депутатов представительных органов является нововведением, так как ранее действовавший Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 15) не регламентировал численность депутатов представительных органов муниципальных образований, устанавливая, что она определяется уставами муниципальных образований. До принятия комментируемого Закона численность депутатов представительных органов местного самоуправления в основном зависела от размера муниципального образования, исторических, региональных, национальных и иных традиций и составляла от 5 до 60 человек.

В соответствии с ч. 7 комментируемой статьи численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек. Данное число определяется в уставе муниципального района. Например, в ст. 40 Устава Балашихинского района Московской области закреплено, что Совет депутатов района состоит из 21 человека. Согласно ст. 19 Устава Домодедовского района Московской области в составе Совета района 15 депутатов.

На практике проблема возникает при определении нормы представительства в представительном органе муниципального района, сформированном из числа депутатов представительных органов поселений. Представительный орган муниципального района не должен состоять из числа депутатов менее 15 человек. А в поселениях с численностью жителей от 1 тысячи до 10 тысяч человек должно быть избрано не менее 10 депутатов в каждом. Возможна ситуация, когда муниципальный район состоит из трех поселений примерно по 10 тысяч жителей каждое. В этом случае возникает ситуация, при которой эти поселения (в сумме у них 30 депутатов) должны будут делегировать как минимум половину своих депутатов в представительный орган района. Если муниципальные образования не смогут скоординировать даты своих заседаний таким образом, чтобы они не совпадали по времени, их заседания станут попросту невозможными.

Часть 8 комментируемой статьи закрепляет, что численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 человек. Данное число также определяется уставом муниципального образования.

Согласно ч. 9 комментируемой статьи представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. В соответствии со ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам за это имущество, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Часть 10 комментируемой статьи расширяет перечень вопросов исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Вопросы исключительного ведения представительного органа - это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений в средствах массовой информации, на собраниях и сходах граждан и которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления и не вправе решать никакой иной орган. Именно эти вопросы определяют ведущую роль представительного органа в системе органов местного самоуправления. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся следующие вопросы:

) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.

В Законе 1995 г. данное полномочие было закреплено в более широкой формулировке: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования. В данном случае имелась в виду вся система местных нормативных актов, среди которых главное место занимал устав муниципального образования. Формулировка комментируемого Закона более четкая и конкретная, позволяющая подчеркнуть значение устава муниципального образования как важнейшего муниципального правового акта.

) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Данное полномочие представительного органа было отнесено к исключительным вопросам и в Законе о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 15). Решение вопросов местного значения невозможно без местного бюджета. Бюджет (от англ. budget) - это роспись доходов и расходов на определенный срок. БК РФ (ст. 6) определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Соответственно, под местным бюджетом понимается документальный свод доходов и расходов, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.

Решение данного вопроса также являлось исключительным полномочием представительного органа местного самоуправления и в соответствии с Законом 1995 г. (ст. 15). Местные налоги и сборы - это обязательные платежи, устанавливаемые представительным органом муниципального образования самостоятельно и направляемые на решение вопросов местного значения.

) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении.

) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 15) также относил к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления представляет собой сложную систему отношений, складывающихся в результате владения, пользования и распоряжения экономическими и финансовыми объектами муниципального образования.

Решение вопросов оперативного управления и распоряжения объектами муниципальной собственности осуществляют исполнительные органы местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования выполняет более важную, стратегическую функцию: определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в соответствии с которым все другие органы местного самоуправления планируют свою деятельность;

) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.

Решение о создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на их услуги осуществляются исполнительными органами местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования в данном случае определяет порядок принятия таких решений.

Следует отметить, что в соответствии с Законом о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 31) такими полномочиями представительный орган местного самоуправления обладал и раньше, но они не были отнесены к исключительной компетенции. Эти полномочия получили свое отражение и в уставах муниципальных образований.

) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 10) также предоставлял право муниципальным образованиям на объединение и осуществление межмуниципального сотрудничества. Большинство законов субъектов РФ повторило подобные нормы.

Комментируемый Закон решение данного вопроса закрепляет за представительным органом в качестве исключительного полномочия.

) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Под материально-техническим и организационным обеспечением может пониматься решение очень широкого круга вопросов, поэтому целесообразность включения данного полномочия в перечень исключительных полномочий представительного органа муниципального образования вызывает определенные сомнения.

) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Формы организационного контроля представительного органа местного самоуправления могут определяться в уставах муниципальных образований или других муниципальных правовых актах. Например, согласно ст. 27 Устава Домодедовского района Московской области от 22 марта 2002 г. Совет депутатов района осуществляет контрольные функции в соответствии с имеющимися у него полномочиями. В частности, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны в двухнедельный срок по обращению Совета депутатов района представлять запрашиваемую информацию, а также в случае указания на нарушение законодательства или районных нормативно-правовых актов незамедлительно принять меры для устранения указанного нарушения.

) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Следует отметить, что перечень вопросов, отнесенных к ведению представительного органа местного самоуправления, не является исчерпывающим - иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Также представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Частью 12 комментируемой статьи предусмотрен особый порядок внесения в представительный орган муниципального образования проектов муниципальных правовых актов, касающихся системы местных налогов и сборов, а также связанных с осуществлением расходов из средств местного бюджета. Такие проекты вносятся только по инициативе главы местной администрации либо при наличии его заключения. В том случае, если эти условия не выполнены, данные проекты не могут рассматриваться представительным органом муниципального образования.

Возможно, такое ограничение связано с тем, что изменение системы местных налогов и сборов или запланированных расходов местного бюджета неизбежно отразится на исполнении местного бюджета, которое осуществляет местная администрация. Подобная инновация призвана укрепить взаимосвязь между органами и должностными лицами местного самоуправления в финансовой сфере.

Часть 13 комментируемой статьи закрепляет процедуру подписания муниципальных правовых актов и механизм преодоления вето главы муниципального образования. Независимо от того, какой орган возглавляет глава муниципального образования (представительный или исполнительный), он подписывает и обнародует муниципальные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления.

В том случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации, он, кроме того, обладает правом вето, то есть правом отклонять принятые представительным органом местного самоуправления муниципальные правовые акты. Отклоненные главой муниципального образования муниципальные правовые акты в течение 10 дней возвращаются в представительный орган местного самоуправления, причем к ним прикладываются мотивированные обоснования отклонения и предложения по внесению изменений и дополнений.

Отклоненные главой муниципального образования муниципальные правовые акты могут быть вновь рассмотрены на заседании представительного органа местного самоуправления. При повторном рассмотрении муниципальный правовой акт может быть принят только в том случае, если за него проголосует не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Таким образом, вето главы муниципального образования будет преодолено. Тогда глава муниципального образования в течение 7 дней обязан подписать и обнародовать принятые муниципальные правовые акты.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава (ч. 14 ФЗ 2003г.).

Под организацией деятельности представительного органа муниципального образования понимается весь процесс осуществления организационных действий, который включает в себя такие формы депутатской деятельности, как:

) подготовка заседания представительного органа, а именно: формирование повестки заседания; изучение фактического состояния дел по рассматриваемым вопросам; выявление мнения депутатов и всех заинтересованных лиц по существу подготавливаемых вопросов; подготовка материалов к заседанию: докладов, содокладов, проекта решения, осуществление тиражирования и рассылки документов;

) проведение заседания представительного органа, то есть собрания депутатов представительного органа по решению вопросов, входящих в его компетенцию, обладающего высшей нормотворческой силой;

) работа в постоянных комиссиях представительного органа;

) депутатский запрос - требование депутата или группы депутатов представительного органа, адресуемое подконтрольным органам и должностным лицам, дать ответ по фактам и обстоятельствам негативного характера.

) депутатское расследование - форма деятельности депутата представительного органа с целью сбора и анализа информации по факту негативного характера;

) депутатские слушания - собрание депутатов представительного органа по наиболее спорным и сложным вопросам местного значения с участием представителей средств массовой информации и общественности;

) работа с избирателями, в том числе и прием граждан;

) внесение предложений в соответствующие органы государственной власти и общественные объединения и т.п.

Данные формы деятельности представительного органа муниципального образования, а также порядок деятельности, основные правила и процедуры работы представительного органа и его структурных подразделений получают свою конкретизацию в законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований, положениях, регламентах представительных органов или иных муниципальных правовых актах. Согласно комментируемой части эту деятельность осуществляет председатель представительного органа муниципального образования.

В новой модели муниципального менеджмента основными правилами организации деятельности в представительном органе муниципального образования, как правило, выделяют:

четкое определение задач, функций и полномочий всех структурных подразделений представительного органа;

распределение задач и обязанностей каждого депутата и работника аппарата представительного органа;

постоянное осуществление контроля за деятельностью всех структурных подразделений;

установление персональной ответственности.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Комментируемый Закон запрещает управление и распоряжение представительным органом местного самоуправления или отдельными депутатами в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения. Исполнение местного бюджета относится к компетенции местной администрации, и вмешательство в данный процесс представительных органов муниципального образования не допускается.

Полномочия представительного органа муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока полномочий (со дня избрания двух третей нового состава представительного органа). Часть 16 комментируемой статьи содержит перечень случаев, в которых полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно (помимо оснований, которые предусмотрены ст. 73 комментируемого Закона):

) роспуск представительного органа муниципального образования законодательными органами государственной власти (см. комментарий к ст. 73 Закона);

) самороспуск, порядок которого определяется в уставе муниципального образования (например, ст. 25 Устава г. Саратова от 18 декабря 2005 г. закрепляет, что решение о самороспуске принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов; Устав г. Самары от 30 апреля 1996 г. для принятия решения о самороспуске требует набрать три четверти от установленного числа депутатов);

) вступление в силу решения соответствующего суда о неправомочности состава депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий (такое судебное решение должно основываться на конкретных фактах, установленных в ходе судебного разбирательства);

) преобразование муниципального образования

Иногда уставы муниципальных образований содержат иные основания досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования. Например, Устав г. Дубны Московской области закрепляет, что полномочия Совета досрочно прекращаются также, если Совет фактически перестал исполнять свои полномочия. В данном случае решение о досрочном прекращении полномочий Совета принимаются соответствующим судом.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Следует отметить, что ч. 16 комментируемой статьи содержит исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, который не может быть самостоятельно изменен органами местного самоуправления.

Часть 17 комментируемой статьи закрепляет, что с прекращением полномочий представительного органа муниципального образования, в том числе и досрочным, прекращаются полномочия избранных в его состав депутатов. Подобная норма содержится также и в уставах муниципальных образований.

Согласно ч. 18 комментируемой статьи досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования, состоящий из депутатов, избранных населением непосредственно, проводятся в сроки, указанные в действующем федеральном законодательстве. Как правило, новые выборы проводятся не позднее чем через 3 месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий. Столь длительный срок необходим для подготовки и проведения новых выборов.

Часть 19 комментируемой статьи рассматривает случай, когда досрочно прекращаются полномочия представительного органа муниципального района, сформированного из представителей выборных органов поселений, входящих в состав данного района. В этом случае представительные органы соответствующих поселений в течение одного месяца должны сформировать новый состав представительного органа муниципального района. Следует отметить, что подобная российская муниципальная практика пока отсутствует.

Федеральным законом от 20 марта 2011 года №38-ФЗ «о внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избиртельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» была добавлена в ФЗ 2003г. ст. 35.1 «Фракции в представительном органе муниципального образования».

«1. Депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), входят в депутатские объединения (во фракции) (далее - фракция), за исключением случая, предусмотренного частью 3 настоящей статьи. Фракция включает в себя всех депутатов (депутата), избранных (избранного) в составе соответствующего списка кандидатов. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты (депутат), избранные (избранный) в составе списка кандидатов политической партии (ее регионального отделения или иного структурного подразделения), указанной в части 3 настоящей статьи.

. Порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.

. В случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией деятельность ее фракции в представительном органе муниципального образования, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи.

. Депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией (ее региональным отделением или иным структурным подразделением), не вправе выйти из фракции, в которой он состоит в соответствии с частью 1 настоящей статьи. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран.

. Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, или депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии, указанной в части 3 настоящей статьи, и входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит.

. Депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии, указанной в части 3 настоящей статьи, и вступивший в политическую партию, которая имеет свою фракцию в представительном органе муниципального образования, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее.

. Несоблюдение требований, предусмотренных частями 4 - 6 настоящей статьи, влечет за собой прекращение депутатских полномочий.»(ФЗ от 20.03.2011 N 38-ФЗ)

Представительный орган Нижнего Новгорода

Наиболее важной для меня частью диплома будет исследование деятельности представительного органа именно Нижнего Новгорода, поскольку я являюсь жительницей этого города и, конечно, рассмотрение деятельности гордумы нашего муниципального образования будет для меня наиболее интересно и актуально.

Порядок формирования, структура и краткая характеристика компетенции Городской Думы Нижнего Новгорода

Представительная власть - совокупность полномочий, делегированных народом или его частью своим выборным представителем, объединенным в специальном коллегиальном учреждении (парламенте, муниципальном совете), на строго определенный срок, а также совокупность самих представительных органов власти. Представительную власть нельзя отождествлять с властью законодательной, поскольку не всегда и не всякая представительная власть включает законодательные полномочия (так, осуществляющие представительную власть муниципальные советы не принимают законодательные акты) и, наоборот, не всякая законодательная власть осуществляется органами представительной власти (например, законодательная власть абсолютного монарха). Кроме того, представительная власть, помимо нормотворческих, имеет контрольные, а иногда и распорядительные и иные полномочия. В конституционном праве различаются сословное, национальное (народное), корпоративное, конфессиональное, региональное и этническое представительство.

Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Такие органы являются юридическими лицами, имеют расчетный счет и печать в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно ст. 48 ГК РФ юридическое лицо имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Второй признак юридического лица - самостоятельная имущественная ответственность; третий - самостоятельное выступление в гражданском обороте от своего имени; четвертый - организационное единство, т.е. обладание устойчивой структурой, единством воли, обеспечиваемым едиными руководящими органами.

Представительный орган любого города - это его Городская Дума, которая действует в соответствии с принятым ею Регламентом. Представительный орган Нижнего Новгорода - городская Дума Нижнего Новгорода. Она действует также в соответствии со своим Регламентом (принят в 2006 г.) и наделена собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Для реализации своих полномочий Дума принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города, а также решения по вопросам организации деятельности Думы. Нормы, регулирующие деятельность городской Думы Нижнего Новгорода, содержатся в статьях Конституции Российской Федерации, законодательстве РФ и Нижегородской области, Уставе Нижнего Новгорода.

Регламент городской Думы города Нижнего Новгорода определяет порядок организации деятельности городской Думы города Нижнего Новгорода, правила и процедуру рассмотрения вопросов и принятия правовых актов.

Соблюдение Регламента обязательно для депутатов Думы, иных субъектов правотворческой инициативы, а также лиц, участвующих в заседаниях Думы и принимающих участие в правотворческой деятельности.

Деятельность представительных органов местного самоуправления (в том числе и Нижегородской городской Думы) основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов в Российской Федерации. Это придает представительному органу финансово-экономическую самостоятельность. Однако управление, распоряжение представительным органом или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Ныне численный состав представительных органов по сравнению с составом местных Советов народных депутатов значительно сокращен, хотя и не всегда оптимален. Бывает, число депутатов представительных органов по-прежнему велико или, наоборот, слишком мало. Чтобы избежать этих крайностей, законодатель в ст. 35 Закона от 6 октября 2003 г. установил, что численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования.

Согласно ст. 3 Регламента городской Думы города Нижнего Новгорода, Дума является коллегиальным органом, состоящим из 42 депутатов (установленное число депутатов). Две трети депутатов городской Думы избираются по одномандатным избирательным округам, одна треть - по муниципальному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за муниципальные списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями. Организацию деятельности городской Думы города Нижнего Новгорода осуществляет глава города Нижнего Новгорода, избираемый городской Думой из состава депутатов городской Думы. Городская Дума пятого созыва избрала главой города Нижнего Новгорода, осуществляющего полномочия председателя городской Думы, Олега Валентиновича Сорокина.

В состав представительных органов городских, сельских поселений, городских округов входят депутаты, избираемые в ходе муниципальных выборов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Общее требование российского законодательства - представительный орган может осуществлять свои полномочия (т.е. быть правомочным) в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности его депутатов (членов).

Структуру Думы составляют: глава города, заместитель (заместители) главы города; комиссии Думы; депутатские объединения.

Представительный орган местного самоуправления городского, сельского поселения, городского округа избирается путем общих или досрочных выборов на определенный срок, называемый созывом. Срок, на который избирается представительный орган, устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Этот срок является предельным сроком полномочий депутатов представительного органа. Срок полномочий депутата нижегородской гордумы составляет 5 лет. Полномочия депутата начинаются со дня избрания и заканчиваются со дня начала работы Думы нового созыва. Окончание срока полномочий представительного органа конкретного созыва означает и окончание срока полномочий всех депутатов данного созыва.

Вместе с тем жизнь порой бывает непредсказуема; политическая, экономическая обстановка часто меняется. Поэтому законодатель предусмотрел, что полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в ряде случаев.

Статья 8 Регламента городской Думы города Нижнего Новгорода определяет следующий перечень случаев, в которых полномочия могут быть прекращены досрочно:

«Полномочия депутата могут быть прекращены досрочно в случаях:

. Смерти.

. Отставки по собственному желанию.

. Признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным.

. Признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим.

. Вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда.

. Выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства.

. Прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

. Несоблюдения требований, предусмотренных пунктами 5.4-5.6 статьи 30 Устава города Нижнего Новгорода.

. Досрочного прекращения полномочий Думы.

. Призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

. В иных случаях, установленных федеральным законом.

Решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями Думы, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания.»

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов и необходимость формирования представительного органа нового созыва. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий указанного органа проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования.

В Законе от 6 октября 2003 г. определены вопросы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, т.е. вопросы, которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления, и никакие иные. Это гарантирует ведущую роль представительных органов во всей системе органов местного самоуправления.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Анализ полномочий представительного органа позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, только представительные органы вправе принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, "местные законы", которые адресуются всем другим органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, гражданам, общественным объединениям, предприятиям, учреждениям и организациям. Они определяют основные направления развития в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности: социально-бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т.д. Во-вторых, исключительно представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении. В-третьих, установление местных налогов и сборов тоже относится к исключительному ведению представительных органов, поскольку непосредственно затрагивает материальные, наиболее существенные интересы жителей. В-четвертых, муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления, и представительные органы не могут стоять в стороне от управления ею. Они устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, в соответствии с которым действуют все другие органы местного самоуправления, их должностные лица. В-пятых, представительные органы контролируют деятельность других органов местного самоуправления, должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований. Это касается как органов и должностных лиц, избранных населением, так и тех, которые избраны, назначены представительным органом, главой муниципального образования (главой местной администрации). Осуществление контроля дает возможность добиваться исполнения принимаемых представительными органами решений, следить за законностью действий других органов местного самоуправления. В-шестых, представительные органы с учетом разделения труда в системе органов местного самоуправления должны следовать и определенным ограничениям в принятии решений. Так, нормативные правовые акты представительного органа, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Перечисленные выше полномочия представительных органов - это минимальный, но не исчерпывающий перечень их обязанностей. Федеральный закон определяет, что иные полномочия представительных органов местного самоуправления определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Это важное положение следует понимать в том смысле, что в уставах муниципальных образований в соответствии с законодательством полномочия представительных органов могут быть расширены (но не сужены).

Городская Дума города Нижнего Новгорода по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Нижегородской области, Уставом города Нижнего Новгорода, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Нижнего Новгорода, решение об удалении главы города в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности городской Думы города Нижнего Новгорода и по иным вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Нижегородской области, Уставом города Нижнего Новгорода.

К полномочиям городской Думы города Нижнего Новгорода относится:

) принятие правовых актов по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Нижегородской области, Уставом города Нижнего Новгорода;

) принятие Устава города Нижнего Новгорода и внесение в него изменений и дополнений;

) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

) формирование избирательных комиссий на территории города Нижнего Новгорода в случаях и в порядке, установленными федеральными законами, законами Нижегородской области;

) назначение местного референдума, принятие правовых актов для реализации решений местного референдума;

) назначение голосования по вопросам изменения границ города и преобразования муниципального образования;

) назначение муниципальных выборов;

.1) избрание главы города Нижнего Новгорода;

.2) назначение главы администрации города Нижнего Новгорода по результатам конкурса, установление порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации города Нижнего Новгорода, утверждение условий контракта с главой администрации города Нижнего Новгорода в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения;

.3) принятие решения об удалении главы города Нижнего Новгорода в отставку;

) назначение публичных слушаний, определение порядка их организации и проведения;

) назначение собраний и конференций граждан (кроме собраний и конференций по вопросам осуществления территориального общественного самоуправления граждан), определение порядка их назначения и проведения, рассмотрение обращений, принятых собранием и конференцией граждан;

) назначение опроса граждан, определение порядка назначения и проведения опроса граждан;

) определение порядка реализации правотворческой инициативы граждан;

) определение порядка организации и осуществления территориального общественного самоуправления;

) право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Нижегородской области;

) внесение в органы государственной власти Нижегородской области предложений об установлении и изменении границ города;

) образование, объединение, преобразование или упразднение районов в городе, установление и изменение их границ;

) определение порядка участия города в организациях межмуниципального сотрудничества; принятие решений об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ;

) принятие решений о наименовании и переименовании районов города, населенных пунктов, площадей, улиц, переулков, проездов, скверов, бульваров, парков, расположенных на территории города, присвоение им имен государственных и общественных деятелей;

) утверждение бюджета города Нижнего Новгорода, отчета о его исполнении, утверждение положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе города Нижнего Новгорода, осуществление контроля за исполнением бюджета;

) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов городской Думы города Нижнего Новгорода, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

) определение порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг;

) установление, изменение и отмена местных налогов, льгот по ним в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах;

) принятие планов и программ развития города, утверждение отчетов об их исполнении, утверждение заданий на разработку планов и программ развития города;

) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, порядка принятия имущества в муниципальную собственность;

) определение порядка и условий приватизации муниципального имущества, принятие прогнозного плана приватизации муниципального имущества;

) определение порядка осуществления муниципального земельного контроля;

) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий;

) определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

) принятие планов и программ по повышению уровня обслуживания и содержания жилищного фонда города, его технического состояния, обеспечению его электро-, тепло-, газо-, водоснабжением и водоотведением, контроль за их исполнением в случаях и в порядке, установленными федеральными законами;

) утверждение программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры в случаях и в порядке, установленными федеральными законами;

) утверждение инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры в случаях и в порядке, установленными федеральными законами;

) установление надбавок к ценам (тарифам) для потребителей в случаях и в порядке, установленными федеральными законами;

) утверждение генерального плана города;

) утверждение правил землепользования и застройки города;

) утверждение местных программ использования и охраны земель;

) утверждение городских программ улучшения жилищных условий жителей города;

) установление нормы предоставления жилых помещений по договору социального найма, установление учетной нормы площади жилых помещений;

) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;

) установление размера дохода и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

) установление порядка формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

) учреждение средств массовой информации и соучредительство в средствах массовой информации, в том числе межмуниципальных, для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры;

) осуществление межрегиональных и международных связей с законодательными (представительными) органами власти и местного самоуправления Российской Федерации и иностранных государств;

) утверждение структуры администрации города Нижнего Новгорода;

) утверждение положений о территориальных органах администрации города Нижнего Новгорода - администрациях районов города;

) согласование кандидатур на должности первого заместителя и заместителей главы администрации города Нижнего Новгорода;

) заслушивание ежегодных отчетов главы города Нижнего Новгорода о результатах его деятельности;

.1) заслушивание ежегодных отчетов главы администрации города Нижнего Новгорода о результатах его деятельности и деятельности администрации города Нижнего Новгорода, в том числе о решении вопросов, поставленных городской Думой города Нижнего Новгорода;

) формирование контрольного органа городской Думы города Нижнего Новгорода и принятие положения о нем;

) принятие отчетов контрольного органа городской Думы города Нижнего Новгорода;

) определение порядка привлечения граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для города работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения, предусмотренных подпунктами 8-11, 20, 25, 33 пункта 1 статьи 8 настоящего Устава;

) принятие решений о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов;

) принятие порядка оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству;

) утверждение муниципальных программ в области энерго¬сбережения и повышения энергетической эффективности;

) принятие порядка осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности;

) определение порядка осуществления муниципального контроля за проведением муниципальных лотерей;

) определение порядка осуществления муниципального лесного контроля;

) определение порядка осуществления муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах города;

) определение порядка осуществления муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения в границах города;

) определение порядка оказания поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания;

) утверждение правил благоустройства территории города;

) определение порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий;

) иные вопросы, отнесенные к ее полномочиям федеральными законами, законами Нижегородской области, настоящим Уставом, правовыми актами городской Думы города Нижнего Новгорода.

Следует обратить внимание, что хотя перечень полномочий Гордумы Нижнего Новгорода и обширен, все же в уставе дан не исчерпывающий ответ на вопрос о компетенции Гордумы.

Статус депутата Городской Думы Нижнего Новгорода

Депутат - лицо, избранное в законодательный или иной представительный орган государства или местного самоуправления, представляющий в этом органе определенную часть населения или всей нации. Депутаты, как правило, работают в соответствующих представительных органах на профессиональной основе.

Правовой статус муниципального депутата, члена выборного органа местного самоуправления определяется нормами федерального, регионального законодательства, уставами муниципальных образований, иными муниципальными правовыми актами. Положения о статусе депутата городской Думы города Нижнего Новгорода закреплены в Главе 3 Регламента гордумы Нижнего Новгорода, а также в статье 36 Устава города Нижнего Новгорода.

В своей статье Маслов О. Ю. «О «новом» уставе Нижнего Новгорода», замечает, что "новый" Устав Нижнего Новгорода - это своеобразная "калька" с федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". И "новый" Устав нашего города принимается в соответствии с федеральным планом - графиком, регламентирующим внесение соответствующих изменений органами местного самоуправления. Причем, «необходимо отметить, что нижегородские инновации заключались лишь в том, что некоторые пункты Устава не в полной мере копируют соответствующие пункты федерального Закона. Все упущения сделаны в сторону ослабления влияния нижегородцев на собственную власть.». Я согласна с мнением Олега Юрьевича, поэтому считаю возможным прокомментировать статью 40 ФЗ 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», с ссылкой на то, что было изменено нижегородским законодателем относительно статуса депутатов нижегородской гордумы.

. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает для депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления определенные гарантии, т.е. совокупность условий и средств (правовых, организационных, социальных и других), обеспечивающих реальную независимость данных лиц. В своей деятельности депутаты и выборные должностные лица должны руководствоваться в первую очередь интересами населения муниципального образования. Их независимость, беспрепятственное осуществление своих полномочий определяет и самостоятельность органов местного самоуправления в целом.

. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет минимальный (2 года) и максимальный (5 лет) срок полномочий для депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления. Минимальный срок полномочий определялся и Законом о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 18). Установление минимального срока полномочий депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления также можно отнести к гарантиям, направленным на повышение эффективности их деятельности, стабильности их статуса. Определенный срок нужен, чтобы приспособиться к специфике осуществления депутатских полномочий, особенно если депутат избран впервые. Комментируемый Закон, в отличие от предшествующего закона о местном самоуправлении, установил также максимальный срок депутатских полномочий. П.2 ст. 36 Устава города Нижнего Новгорода определяет срок полномочий депутата - 5 лет. Полномочия депутата городской Думы города Нижнего Новгорода начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы городской Думы города Нижнего Новгорода нового созыва.

. Частью 3 комментируемой статьи определяется начало и прекращение полномочий:

) полномочия депутатов, членов выборных органов местного самоуправления начинаются со дня их избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва;

) полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.

. Согласно ч. 4 комментируемой статьи установленный срок полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть изменен в течение текущего срока полномочий. Данную норму также можно расценивать как гарантию стабильности работы выборных должностных лиц местного самоуправления, а также как ограничение их возможности самостоятельно продлевать срок своих полномочий.

. Осуществление полномочий на постоянной основе депутатами и выборными должностными лицами местного самоуправления предполагает, что эта работа является единственным видом их трудовой деятельности, при этом указанные лица, работающие на постоянной основе, осуществляют свою деятельность профессионально, получая за эту работу денежное вознаграждение.

Депутат городской Думы города Нижнего Новгорода осуществляет свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более десяти процентов от установленного настоящим Уставом количества депутатов городской Думы города Нижнего Новгорода.

Для выборных должностных лиц местного самоуправления предпочтительной является именно работа на постоянной основе, так как она позволяет им целиком сосредоточиться на своей работе. В то же время комментируемый Закон устанавливает, что депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия в основном на непостоянной основе и даже вводит ограничение по численности депутатов представительного органа, работающих на постоянной основе (не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования).

Осуществляющий свои полномочия на постоянной основе депутат городской Думы города Нижнего Новгорода не вправе:

) заниматься предпринимательской деятельностью;

) состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами Нижегородской области, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 5.1. комментируемой статьи гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Под гарантиями в данном случае следует понимать совокупность условий и средств косвенного административного воздействия на депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, призванные обеспечивать их социальную и правовую защищенность.

К гарантиям осуществления полномочий депутата городской Думы города Нижнего Новгорода относятся:

) обеспечение условий для осуществления своих полномочий;

) реализация права правотворческой инициативы;

) реализация права на посещение органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений, на прием в первоочередном порядке должностными лицами;

) реализация права на обращение;

) реализация права на получение информации;

) обеспечение условий для работы с избирателями;

) реализация права на депутатский запрос;

) возмещение расходов.

К гарантиям осуществления полномочий депутата городской Думы города Нижнего Новгорода, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, также относятся:

) предоставление ежегодного оплачиваемого отпуска;

) медицинское страхование и социальное страхование;

) право на дополнительное профессиональное образование;

) оплата труда;

) гарантии прав при прекращении полномочий;

) пенсионное обеспечение;

) компенсационные выплаты в случае причинения вреда жизни и здоровью;

) содействие в последующем трудоустройстве»;

. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает запрет на совмещение должности выборного должностного лица местного самоуправления с занятием ряда должностей, а также депутатскими полномочиями представительных органов государственной власти.

Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть:

членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ;

депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Также они не могут:

занимать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, должности государственной гражданской службы, муниципальные должности муниципальной службы;

одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных комментируемым Федеральным законом;

одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных комментируемым Федеральным законом.

Депутаты представительного органа муниципального образования не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных комментируемым Федеральным законом.

Депутат городской Думы города Нижнего Новгорода не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования.

. Согласно ч. 7 комментируемой статьи и действующему законодательству депутаты, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, и выборные должностные лица местного самоуправления помимо исполнения основных полномочий могут заниматься только преподавательской, научной и иной творческой деятельностью (см. комментарий к ч. 9 ст. 37).

Осуществляющий свои полномочия на постоянной основе депутат городской Думы города Нижнего Новгорода не может участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо по делу об административном правонарушении.

. Часть 8 комментируемой статьи содержит норму, предоставляющую депутатам представительных органов муниципальных образований, членам выборных органов местного самоуправления (например, членам контрольных органов муниципальных образований), выборным должностным лицам местного самоуправления (главам муниципальных образований) иммунитет. Неприкосновенность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (иммунитет) является одной из важнейших правовых гарантий деятельности данных лиц, обеспечивающая им беспрепятственное и эффективное осуществление своих прав и обязанностей.

Иммунитет депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления распространяется на следующие виды уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий: привлечение к уголовной ответственности; привлечение к административной ответственности; задержание; арест; обыск; допрос; иные действия.

Иммунитет депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления также распространяется на проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении: данных лиц; занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения; багажа; личных и служебных транспортных средств; переписки; используемых ими средств связи; принадлежащих им документов.

Данные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности и мерам административного принуждения только с соблюдением условий, установленных федеральными законами (в первую очередь Уголовно-процессуальный кодекс РФ) и принятыми на их основе законами субъектов РФ. К примеру, в соответствии с Законом Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области" депутаты и выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора области.

Гарантии прав депутата городской Думы города Нижнего Новгорода при привлечении его к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении него иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата городской Думы города Нижнего Новгорода, занимаемого им жилого и (или) служебного помещения, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи, принадлежащих ему документов устанавливаются федеральным законом.

Депутат городской Думы города Нижнего Новгорода не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом городской Думы города Нижнего Новгорода были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

. Часть 9 комментируемой статьи в развитие положений предыдущей статьи, также устанавливает гарантии неприкосновенности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Вместе с тем комментируемая часть не предоставляет никаких дополнительных гарантий депутатам, кроме тех, которые уже установлены другими нормативными правовыми актами. Например, любой гражданин РФ (в том числе и депутат) не может быть привлечен к какой-либо ответственности за высказанное им мнение или позицию. Формулировки типа "другие действия, соответствующие статусу депутата", "иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом", использованные в настоящей части, крайне расплывчаты и практически не несут никакой смысловой нагрузки.

Согласно ч. 9.1 комментируемой статьи на депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих полномочия на постоянной основе, накладываются дополнительные ограничения. В частности, они не могут участвовать в качестве защитников или представителей (кроме случаев законного представительства) по гражданским или уголовным делам, либо делам об административных правонарушениях.

. Часть 10 комментируемой статьи устанавливает перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Полномочия депутата городской Думы города Нижнего Новгорода прекращаются досрочно в случае: смерти; отставки по собственному желанию; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; досрочного прекращения полномочий городской Думы города Нижнего Новгорода; призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу, в случае осуществления полномочий на непостоянной основе; несоблюдения требований, предусмотренных подпунктами 5.4-5.6 статьи 30 настоящего Устава; в иных случаях, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иными федеральными законами.

Решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 21.09.2011 № 121 пункт 8 исключен. Это очень важный и значимый момент в истории Нижегородского законодательства - дума лишила население возможности отзыва депутатов по инициативе народа.

Решение городской Думы города Нижнего Новгорода о досрочном прекращении полномочий депутата городской Думы города Нижнего Новгорода принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями городской Думы города Нижнего Новгорода, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания.

Полномочия депутата городской Думы города Нижнего Новгорода, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Проблемы в организации деятельности гордумы Нижнего Новгорода и пути их решения

Исследуя практику реализации полномочий гордумой Нижнего Новгорода за последние годы, можно сделать несколько неутешительных выводов.

В частности - широко известно исключение пунктов о возможности отзыва депутатов с должности по инициативе населения. С принятием нового Устава города исключен целый ряд, на мой взгляд, важнейших статей.

По новому Уставу, избирательную комиссию Нижнего Новгорода лишили полномочий по организации голосования по отзыву депутата городской Думы (статья 7, пункт 1), лишили население права на голосование по отзыву депутата Гордумы (ст. 13), а саму городскую Думу - полномочий по назначению такого голосования (ст.29, п.6.7). Администрацию Нижнего Новгорода лишили полномочий по осуществлению организационного и материально-технического обеспечения подготовки и проведения голосования по отзыву депутата Гордумы и главы города (ст.43, п.10.1).

В статье 37 Устава города - "Досрочное прекращение полномочий депутата городской Думы города Нижнего Новгорода" - полностью исключили пункт 8, предусматривающий, что досрочное прекращение полномочий депутата может произойти в результате отзыва избирателями. Таким образом, причинами досрочного прекращения полномочий депутата, согласно новому Уставу, могут являться только смерть, отставка по собственному желанию, признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным, признание судом безвестно отсутствующим или объявления умершим, вступление в отношении депутата в законную силу обвинительного приговора суда, выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства, прекращение или смена гражданства. Причинами также могут быть досрочное прекращение полномочий всей городской Думы, а также призыв на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу, в случае осуществления полномочий на непостоянной основе; и иные случаи, установленные федеральными законами.

Разработчики проекта изменений предложили полностью исключить из Устава статью 16 - "Голосование по отзыву депутата городской Думы города Нижнего Новгорода". В соответствии с этой статьей голосование по отзыву депутата проводилось по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Нижегородской области для проведения местного референдума. Основаниями для отзыва депутата могли служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Старый Устав города предусматривал следующую процедуру отзыва депутата. Каждый гражданин, группа граждан, обладающие активным избирательным правом, вправе образовать инициативную группу по выдвижению инициативы об отзыве депутата городской Думы города Нижнего Новгорода в количестве не менее 1 000 человек. Инициативная группа подает письменное заявление о выдвижении инициативы об отзыве в Гордуму, подписанное всеми членами инициативной группы собственноручно с указанием фамилии, имени, отчества, даты рождения, адреса места жительства, серии и номера паспорта.

Заявление о выдвижении инициативы должно было быть рассмотрено городской Думой города Нижнего Новгорода в срок, не превышающий 30 дней со дня его получения. Городская Дума при получении заявления незамедлительно информировала о нем лицо, в отношении которого инициируется процедура отзыва, и представляет ему копии заявления и документов, указанных в настоящей статье. Затем Дума обсуждала поступившее заявление на своем заседании с приглашением уполномоченного представителя инициатора отзыва, лица, в отношении которого выдвинута инициатива об отзыве, принимала правовой акт о разрешении сбора подписей граждан с требованием о проведении голосования по отзыву и регистрировала инициатора отзыва как уполномоченного организовать сбор подписей, либо об отказе в таком разрешении.

Условием назначения голосования по отзыву депутата городской Думы города Нижнего Новгорода являлось представление подписей в поддержку данной инициативы. Городская Дума назначала голосование по отзыву депутата в течение 30 дней со дня представления подписей в поддержку отзыва. Депутат при этом имел право давать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, в том числе в рамках бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади, предоставляемых в муниципальных средствах массовой информации. Депутат считался отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.

Как пояснили НИА "Нижний Новгород" в ГУ Минюста по Нижегородской области, соответствующие положения о невозможности применения отзыва депутата содержатся в Федеральном законодательстве. В частности, в редакции ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятой 20 марта 2011 года, говорится, что "в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется".

Я совершенно не согласна с исключением данных важнейших статей из Устава города. Результат этих плачевных нововведений налицо - массовые прогулы депутатов, полнейшая безответственность и безнаказанность. Ярчайшим примером может стать сорванное запланированное заседание гордумы в апреле этого года, а также скандальный прогул в 2010 году. Заседание думы Нижнего Новгорода в апреле не состоялось из-за отсутствия кворума - не менее 18 депутатов проигнорировали обсуждение важных вопросов, среди которых были корректировка городского бюджета, устава, изменение границ города и скандальные экологические вопросы по выкорчевыванию елей с Нижегородского откоса и строительству в Сормовском парке. Каких-либо санкций к народным (и партийным) избранникам, прогулявшим заседание, применено быть не может, но глава города пообещал персонально поговорить с каждым и впредь обнародовать списки дискредитирующих думу прогульщиков.

Думаю, что подобные «санкции», предлагаемые главой города к прогульщикам - это мощный показатель несовершенства как российского, так и областного законодательства. По моему мнению, для решения этой проблемы и заполнения явного пробела в законодательстве, в первую очередь необходимо добавить в Устав города и в регламент гордумы статью об ответственности депутатов гордумы перед населением и добавить санкции за неисполнение обязательств перед народом, представителем которого, собственно, и является депутат. Среди этих санкций должны быть выговоры, официальные порицания, штрафные санкции и, собственно, отзыв депутатов.

Исходя из вышеизложенного, также можно сделать еще один плачевный вывод - население не борется за свои права, поскольку в нашей стране мало развита правовая и политическая грамотность населения, что означает, что это самое население, законные представители которого и составляют гордуму, в силу незнания и правовой неподкованности, просто не способно защищать самостоятельно свои права и интересы (так называемый «бытовой правовой нигилизм»). Также, даже видя воочию неправомерность действий представителей власти или превышение полномочий, население не знает правомерных путей решения данной проблемы и просто перестает доверять представителям власти в целом. Отсюда малая явка избирателей на выборы, массовые недовольства и митинги. Все это явный показатель того, что до настоящего демократического общества нам еще очень далеко. Преодоление правового нигилизма весьма сложный и длительный процесс. Основные пути преодоления правового нигилизма: повышение уровня общей и правовой культуры; пропаганда правосознания; предупреждение правонарушений, в первую очередь преступности; совершенствование законодательства; массовое правовое просвещение; правовое воспитание; укрепление законности, правопорядка, государственной дисциплины; уважительное отношение к личности человека, обеспечение его прав и свобод; подготовка высококвалифицированных кадров юристов; правовая реформа и другое. Радует тот факт, что изучение права наконец-то становится не только факультативной дисциплиной в старших классах общеобразовательных школ, но теперь правоведение, налоговое право и обществознание преподается в школах в более ранних классах.

Я считаю, что для увеличения правовой грамотности населения необходимо продолжать политику преподавания правовых предметов в школе, а лучше бы и увеличить количество академических часов на их изучение. Также необходимо использовать ресурсы СМИ для повышения юридической подкованности населения путем трансляции специальных программ, а также чаще и шире публиковать в общедоступных источниках информацию о ситуации в городе и предлагать жителям принимать участие в принятии важнейших решений в деятельности города. Такие вопросы, как введение социальных талонов в общественном транспорте, реформирование в сфере образования (платное общее среднее образование) не должны становиться неприятными сюрпризами для граждан. Люди сами должны принимать участие в решении этих вопросов, должны понимать все плюсы и минусы этих нововведений и представлять себе все последствия принятия решения в ту или иную сторону.

Также весьма насущной проблемой является отсутствие прямой связи народ-депутат. В настоящее время граждане не могут напрямую связаться с депутатами и высказать какие-то свои мнения и пожелания к их работе. Для того, чтобы внести предложения и организовать встречу с депутатом, необходимо пройти целый ряд инстанций, в том числе предварительно записаться на прием к депутату в Депутатском центре, грамотно (см. предыдущую проблему) изложить суть вопроса, а после предварительного рассмотрения только появится возможность прямой связи. Также есть возможность писать электронные письма депутатам, на которые далеко не всегда есть вероятность в получении ответа. Существуют графики приема депутатами граждан, но получить возможность прямого общения с депутатом могут далеко не все граждане. Для среднестатистического жителя города представители власти зачастую оказываются на недосягаемой высоте и вне доступа. Для решения этой проблемы необходимо чаще организовывать встречи граждан с депутатами, организовывать обязательную проверку всей электронной корреспонденции на имя депутатов, продлять время работы депутатских приемных, а также разрешить запись на прием по телефону.

Также необходимо заметить, что федеральное законодательство в сфере организации местного самоуправления в некоторых пунктах противоречит Конституции России. В частности, ФЗ 2003г. закрепляет два способа формирования представительного органа муниципального района - избирание на муниципальных выборах и формирование из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района. Второй способ формирования представительного органа муниципального района является нововведением комментируемого Закона, что хотя и позволяет сократить финансовые затраты на проведение муниципальных выборов, тем не менее противоречит Конституции РФ (ст. ст. 130 и 131), согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. Соответственно, представительные органы местного самоуправления должны формироваться только на основе прямых выборов, а не путем назначения представителей выборных органов местного самоуправления городских и сельских поселений муниципального района.

Бесспорно, что все федерально законодательство необходимо приводить в соответствие с Конституцией РФ.

Заключение

В качестве заключения я бы хотела сделать выводы по выполненной мной работе.

Я самостоятельно изучила отдельные категории и институты муниципального права, а также попрактиковалась в использовании действующего законодательства.

Тема данной дипломной работы является довольно интересной и актуальной. Она позволяет полнее раскрыть суть местного самоуправления в Нижнем Новгороде как явления. Это является актуальным в свете реформы местного самоуправления в Российской Федерации.

По ходу изучения данной темы был сформулирован ряд задач, которые помогли дифференцированно подойти к предмету настоящей дипломной работы. В ней сначала были рассмотрены общетеоретические аспекты местного самоуправления, что позволило углубиться в изучаемое понятие, рассмотреть его особенности.

Также было проанализировано законодательство в области местного самоуправления. На основе этого анализа удалось раскрыть организацию и иные аспекты власти на местах, характерные в целом для России.

Кроме аспектов местного самоуправления, характерных для Российской Федерации в целом, изучалось устройство и деятельность местной власти в городе Нижнем Новгороде в частности. Была рассмотрена деятельность местного самоуправления в городе, при этом выявлены первостепенные проблемы самоуправления. Далее был проанализирован Устав города Нижнего Новгорода, на основе него было изучено устройство и функционирование местной власти города, определены ее особенности, в том числе недостатки (проблемы). Относительно ключевых аспектов были предложены варианты решения.

Немаловажным в данной дипломной работе является также изучение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, а также юридическими и физическими лицами, так как именно данная сторона деятельности местной власти является одним из основных в определении местного самоуправления как формы местной власти.

Таким образом, цели дипломной работы в ходе написания, были достигнуты - организация, и деятельность местной власти были рассмотрены с разных сторон (хотя и в рамках одной темы).

Библиографический список

.Конституция Российской Федерации с комментариями для изучения и понимания / Лозовский Л. Ш., Райзберг Б. А. - М.: ИНФРА-М, 2008.

.ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. От 10.07.2012)/ РГ: Допвыпуск № 3316 от 8 октября 2003.

.Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).

.Устав города Нижнего Новгорода от 23.11.2005 № 91.

.Регламент городской Думы города Нижнего Новгорода от 29.11.2006 № 38.

.Постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 18 февраля 2009 г. N 13 "О внесении изменений в Устав города Нижнего Новгорода"// правовая система «Гарант».

.Устав Балашихинского района Московской области (от 27.05.1997 N 13/45).

.Устав городского округа Домодедово Московской области от 29.04.2005 г. № 240/43.

.Решение Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649 "Об Уставе муниципального образования "Город Саратов" (с изменениями и дополнениями).

.Решение Самарской губернской думы «Об уставе города Самары от 09 июля 1996 года № 248.

.Устав г. Дубны Московской области от 4 октября 2001 г. N РС-12(28)-86/42,(в ред. Решения Совета депутатов г. Дубны Московской области от 11.09.2003 N РС-9(55)-71/25).

.Постатейный научно-практический комментарий к Конституции российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством О. Е. Кутафина. - ЗАО Бибиотечка «Российской газеты», 2003г.

.Комментарий к Конституции Российской Федерации. Отв. ред. Л. А. Окуньков. 2-е изд., дополн. и перераб. М.: Издательство БЕК, 1996.

.Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева). - ООО "Новая правовая культура", 2009 г.

.Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации под ред. А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова, "Ай Пи Эр Медиа", 2010г.

.Тихомиров Ю.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г."Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

.Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007.

.Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. - М.: Юрид. лит., 1998.

.Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. -6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007.

.Кутафин О.Е. Фадеев В.И.- Муниципальное право России: учебник издание 3-е перераб. и доп. М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008.

.Муниципальное право: учебник для вузов / Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин; под ред. к.ю.н. Н.А. Игнатюк, М.: ЗАО Юстицинформ, 2005.

.Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право: Учебник. СПб.: Издательский Дом СПб. гос. ун-та, Изд-во юридического факультета СПб. гос. ун-та, 2005.

.Муниципальное право России. Учебник для вузов. А. Н. Кокотов, И. В. Выдрин, М.: Норма-Инфра-М, 2002.

.Теория муниципального управления. Королев С. В.,Москва,1999.

.Н.И. Матузов, А.В. Малько: Теория государства и права: учебник, Юристъ, 2004.

.Большой юридический словарь / Авт.-сост. В.Н. Додонов, В.Д. Ермаков, М.А. Крылова и др.; под ред. А.Я Сухарева, В.Е. Крутских. - М.: Инфра-М, 2003

.Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов, 2009.

.Политология: Энциклопедический словарь. М., 1993.

.Подсумкова А.А., Ракевич И.В. Муниципальный менеджмент: Словарь-справочник. Саратов, 2001

.Юридический словарь/ Сост., предисл., прилож. А. Ф. Никитина. - М.: ОЛМА-ПРЕСС Инвест, 2005.

.О "новом" Уставе Нижнего Новгорода, Автор: Маслов Олег Юрьевич #"justify">.Статья НИА новости «Возможность отзыва населением депутата городской Думы планируется исключить из Устава Нижнего Новгорода» 7 Июнь 2011, #"justify">.Роман Кряжев/Коммерсантъ (Н.Новгород), №75 (4857), 26.04.2012