Рассмотреть с позиций системного анализа структуру и основные направления деятельности Министерства внутренних дел в исследуемый период.
Степень разработанности проблемы:
За предыдущие годы вышло немало книг по истории МВД. Одно из первых описаний - работа доктора права и философии Н. Варадинова "История министерства внутренних дел", части 1-3 (книги 1-8). Она была издана в Санкт-Петербурге в 1858-1863 гг. Работа представляет собой подробное описание деятельности министерства за каждый год последовательно - с 1802 по 1862.
К 100-летию министерства была издана работа С. А. Адрианова "Министерство внутренних дел. Исторический очерк (1802-1901)" СПб, 1902. Это книга очень большого формата с двумя приложениями. Имеется следующая весьма критическая оценка ее содержания: "Самым слабым и бессодержательным оказалось юбилейное издание "Министерство внутренних дел. 1802-1902" (СПб, 1902, т. 1). Сведения по истории администрации, полиции, жандармерии и соответствующих им учреждений в этом издании сведены до минимума, зато на первое место поставлены такие второстепенные функции Министерства внутренних дел, как строительство, продовольственное и медицинское дело" [17]. Однако с такой оценкой, можно и поспорить. Она была сделана в советское время с явно идеологизированных позиций. Что касается строительного, продовольственного и медицинского дела, то в дореволюционные годы МВД действительно этим занималось довольно много.
Работы по истории органов внутренних дел выходили и в советский период жизни нашей страны. Наиболее крупной среди них являются "Полиция и милиция России: страницы истории" (М., "Наука", 1995) и другие. Начала разрабатываться история МВД в политических портретах ее руководителей. Этой теме посвящены серия статей А. В. Борисова о министрах внутренних дел Российской империи и Временного правительства.
В названных и других работах говорится о деятельности МВД на разных этапах развития российского государства. Но, к сожалению, в них мало анализа, обобщений об истинном характере деятельности органов порядка. Ведь история МВД России - это не только история министерств внутренних дел царского времени, но и нечто целостное, видоизменяющееся и наращивающееся.
Крупный русский мыслитель Н. А. Бердяев еще в 1948 году писал: "В русской истории есть уже 5 периодов, которые дают разные образы. Есть Россия Киевская, Россия времен татарского ига, Россия Московская, Россия Петровская и Россия Советская. И возможно, что будет еще новая Россия..."[17, с. 123] Ныне мы видим, что и эта новая Россия, о которой говорил Н. А. Бердяев, стала явью. В приведенном высказывании обозначены яркие вехи и рубежи нашего отечества, когда что-то резко менялось внутри и вокруг него.
Вопросы реформирования государственного аппарата были затронуты в работах дворянских историков - Н.К. Шильдера и великого князя Николая Михайловича [41], которые в своих исследованиях исходили из разделения истории государства на периоды, связанные с правлением того или иного монарха. Главной причиной всех преобразований, по их мнению, являлась личность императора и то влияние, которое оказывало на него окружение. При этом отбор материалов, использованных в этих работах, страдает тенденциозностью, а многие противоречия во внутренней политике объясняются загадкой личности Александра I.
Роли личности в истории была посвящена и книга М.А. Корфа [26] об одном из идеологов реформ 1809-1811 гг. М.М. Сперанском. Автор, проанализировав многочисленные материалы, относящиеся к реформам органов центрального управления, выявил те различия, которые существовали между планируемыми и проведенными в жизнь преобразованиями, объясняя их неподготовленностью России к столь глобальным нововведениям.
В работах юристов государственной школы И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова,[3, 4, 12, 27] рассматривалась история создания и развития высших и центральных государственных учреждений, местной администрации. Но в них рассмотрены лишь общие вопросы создания и деятельности государственных учреждений, и мало внимания уделено функциям отдельных министерств и их структуре. Кроме того, авторы, на основе сравнительно-правового анализа, видели в создании министерств заимствование западноевропейских образцов.
В своем курсе лекций по истории России XIX в. А.А. Корнилов[28] развивает тезис о противоречиях между правительством и обществом как движущей силе исторического процесса. Подробно освещая начало царствования Александра I, он выразительно показывает как власть, несмотря на искреннее стремление молодого царя следовать курсом перемен, оказалась неспособной к решению насущных задач, продиктованных всем ходом русской истории.
Уже в советский период вышел очерк А.Е. Преснякова об Александре I. В нем содержится сжатая характеристика развития России первой четверти XIX в. Этот сложный и противоречивый период Пресняков трактует с ярко выраженных идеалистических позиций. Много внимания уделено вопросам внешней политики, а события внутренней жизни страны и внутренней политики правительства в монографии освещены конспективно. В книге, к сожалению, нет ссылок на источники, которые использовались автором.
Советская историческая наука довольно поздно, лишь в 50-60-х гг. начала разрабатывать проблемы истории политических институтов и учреждений Российской империи. К числу таких работ следует отнести монографию Н.П. Ерошкина по истории государственных учреждений России с IX века до начала XX в. Дав общую характеристику государственного строя России в первой половине XIX в., автор затем останавливается на анализе высших государственных учреждений этого периода, таких как Непременный совет, Негласный комитет, Государственный совет, Комитет министров, Святейший Синод и Собственная его императорского величества канцелярия. Что же касается центральных государственных учреждений-министерств, то рассмотрев общие начала и правовую основу их организации в целом, автор лишь несколько строк уделяет структуре Министерства внутренних дел в исследуемый период [18].
О правительственном аппарате России в XIX в. писал в своей работе и П.А. Зайончковский. Состояние аппарата он рассматривал с двух сторон: как систему государственных учреждений и как совокупность его личного состава - чиновничества. К сожалению, данные о министерстве внутренних дел носят в работе фрагментарный характер, но все же дают возможность составить некоторое представление о материальном положении чинов полиции и чиновников МВД по сравнению с другими ведомствами [20].
Некоторые сведения о МВД в начале XIX в., его структуре, правовой основе и направлениях деятельности содержат коллективные труды "Полиция и милиция России: страницы истории" [42].
Интересные биографические данные о первых министрах внутренних дел включены в монографию А. В. Борисова, посвященную руководителям этого ведомства с 1802 г. по октябрь 1917г.[5].
Таким образом, несмотря на большое количество работ, посвященных различным аспектам организации и деятельности центральных и местных органов системы Министерства внутренних дел в XIX в. проблема становления этого ведомства, его места и роли в государственном механизме Российской империи в первой половине XIX в. не получила достаточно полного и глубокого исследования и освещения.
Методы исследования:
В основу исследования был положен диалектико-материалистический метод, в рамках которого применялись частно-научные методы конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-логического и системного анализа.
Исследование проблемы велось с позиций историзма, выражающегося в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.
Структура работы:
В первой главе дипломной работы рассматриваются основные причины реформирования государственного аппарата, которые и определили курс правительства Российской Империи в начале XIX века, в целях укрепления самодержавной власти.
Во второй главе работы рассматриваются вопросы, касающиеся непосредственно министерства внутренних дел в первой половине XIX века: образование, структура, полномочия. Преобразования и реформы министерства за данный период. Особое внимание уделено руководству министерства внутренних дел над органами полиции.
В заключении подводится результат ряда выводов, которые были сделаны в ходе работы.
1. Причины реформ государственного аппарата Российской империи в начале XIX в.
.1 Кризис феодально-крепостнической системы. Формирование капиталистического уклада
В конце XVIII - начале XIX в. в России происходило дальнейшее развитие капиталистических отношений в условиях разлагающегося феодального строя. Наметился кризис феодально-крепостнической системы, в недрах которой шел процесс формирования капиталистического уклада. Экономическое развитие России в начале XIX в. характеризуется расширением внутренней и внешней торговли, ростом городов и городского населения, увеличением числа занятых на производстве рабочих, появлением капиталистической мануфактуры.
Получили развитие новые отрасли промышленности, крупная промышленность, особенно горная, металлургическая, а также текстильная, пищевая. Кризис феодально-крепостнической системы и развитие капиталистических отношений вызвали обострение классовой борьбы в России. Увеличилось число крестьянских выступлений против помещиков и местных властей. В 1797 г. крестьянские волнения были отмечены в 32 губерниях. В 1796 - 1798 гг. произошло 184 выступления крестьян [24, c. 12].
К крестьянским волнениям присоединились выступления работных людей против хозяев мануфактур. Выступления эти носили стихийный характер, происходили разрознено, но направленность их была единой - против существующего строя, против феодально-крепостнического гнета.
В среде передовых дворян также зрели антикрепостнические настроения, являющиеся характерными для дворянского этапа освободительного движения.
Разложение феодальных отношений и развитие капиталистических форм хозяйства, рост антифеодальной борьбы и революционного движения определяли политический курс правительства России. Несмотря на некоторые уступки в области экономического развития, в целом политика русского самодержавия была направлена на защиту феодально-крепостнического строя и подавление антифеодального движения, революционных настроений. Царизм преследовал всякое проявление недовольства существующим строем.
Павел I (1796 - 1801 гг.), стремился укрепить свою абсолютистскую власть, установил усиленную полицейскую опеку над своими подданными, не только над крестьянами, но и над дворянством. Павел I решился даже на некоторое ущемление прав дворян. Так, в частности, он отменил Жалованную грамоту дворянству 1785 г.: указом от 3 января 1797 г. дворяне были лишены одной из привилегий этого класса - освобождения от телесных наказаний. Отменялось право дворян подачи жалоб непосредственно царю [30, c. 68].
Выборные полицейские и судебные должности были заменены назначаемыми. Были ликвидированы общегубернские дворянские съезды и усилен контроль со стороны администрации над дворянским самоуправлением.
Недовольные внутренней и внешней политикой Павла I дворяне организовали заговор и устранили царя: в ночь с 11 на 12 марта 1801 г. Павел I был убит. В результате дворцового переворота царский престол унаследовал Александр I, который, как и его предшественники, был убежденным защитником абсолютизма и крепостничества.
Кризис феодально-крепостнической формации породил кризис политической надстройки - самодержавного дворянско-бюрократического государства.
.2 Предпосылки учреждения министерств
Правительству было ясно, что наряду с репрессиями необходимо проводить некоторые уступки, лавировать, маскировать крепостническую сущность своей политики показным либерализмом.
Сразу же после воцарения Александра I последовали указы и распоряжения, восстанавливавшие основные привилегии дворян, пожалованные еще Екатериной II. Были восстановлены в своих правах военные и гражданские чиновники, подвергшиеся гонениям при Павле I, восстановлены дворянские выборы, разрешен свободный въезд и выезд из страны, освобождены из крепостей политические заключенные, объявлена амнистия бежавшим от царского преследования за границу, уничтожена «Тайная экспедиция», подтверждалась жалованная грамота дворянству, был учрежден «Непременный совет» при императоре из представителей дворянской аристократии «для рассмотрения важных государственных дел» и охраны «законности». В области внешней политики также были произведены значительные изменения: были восстановлены торговые и дипломатические отношения с Англией [39, c. 125].
В целях укрепления самодержавной власти царским правительством были проведены в первой четверти XIX в. реформы центрального государственного аппарата: 8 сентября 1802 г. был издан манифест об учреждении министерств [44, c. 33-25].
Создание министерств в России было вызвано стремлением царизма установить более гибкую и оперативную систему центрального управления в условиях кризиса феодально-крепостнического строя, формирование капиталистического уклада, усиления классовой борьбы, зарождение буржуазно-либеральных настроений среди передовых русских дворян.
Существовавшие в XVIII в. в качестве центральных органов отраслевого управления коллегии уже во второй половине XVIII в. перестали соответствовать усложнившимся задачам государства. Они были созданы в 1717 - 1718 гг. Петром I и строились по единому принципу разделения отраслей государственного управления, усиливая тем самым централизацию государственного аппарата. Полной централизации однако достигнуто не было. Коллегии обладали единообразными штатами, четким разграничением обязанностей, выполняли присвоенные им функции на всей территории страны. Коллегия обсуждала и решала все вопросы голосованием, при равенстве голосов принималось то решение, за которое голосовал президент, возглавлявший коллегию.
Разумеется, в условиях абсолютной монархии принцип коллегиальности не всегда соблюдался и члены коллегии нередко поддерживали мнение президента.
Коллегии были не только административными, но и судебными учреждениями. Всего было создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Морская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Комерц-коллегия, Юстиц-коллегия, осуществлявшая в XVIII в. судебное управление, была создана в Москве 9 мая 1718 г. (в 1722 г. была переведена в Петербург) путем соединения старых судебных приказов: Поместного, Сыскного, Земского, Судных. В соответствии с указом Юстиц-коллегия осуществляла управление губернскими и народными судами и была для них апелляционным судом по уголовным и гражданским делам. В ее ведении находились также следственные розыскные дела и сбор сведений о тюремных заключенных [8, c. 283].
Контроль за деятельностью коллегий осуществлял Правительствующий Сенат, учрежденный в 1711 г. Петром I в качестве высшего органа государственного управления и высшего судебного органа. Компетенция Сената определялась царскими указами. Сенат был коллегиальным органом. В качестве высшего государственного органа Сенат осуществлял контроль за деятельностью приказов, а после их ликвидации - за коллегиями и местными учреждениями. Сенат являлся законосовещательным учреждением: обладал законодательной инициативой, участвовал в разработке проектов законов, их обсуждении и обнародовании. Как высший судебный орган Сенат рассматривал в качестве суда первой инстанции дела о политических преступлениях должностных лиц, а в качестве высшей апелляционной инстанции рассматривал жалобы на решения Юстиц-коллегии, Поместного приказа и других судебных мест. Сенат также являлся органом надзора над коллегиями, судебными местами, органами финансового управления и вообще над законностью управления.
К концу XVIII в. недостатки коллегиальной системы - чрезвычайная медлительность в рассмотрении и решении дел, сложность устройства коллегий, обилие формализма в делопроизводстве, безличность, а следовательно, безответственность коллегиального управления - привели коллегии к упадку. Губернская реформа 1775 г. вызвала упразднение большинства коллегий. Так, в частности, Юстиц-коллегия была закрыта сенатским указом от 27 июля 1786 г. К концу 80-х годов XVIII в. сохранились только три коллегии - Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел [7, c. 57]. Для укрепления государственного аппарата царское правительство преобразовало должности президентов коллегий в должности директоров, предоставив последним власть большую, чем президентам. Присутствие коллегии стало играть совещательную роль при директоре. Одновременно падала роль Сената, который к началу XIX в. не только лишился значения высшего органа управления, но и утратил свою независимость в качестве судебного органа. Вместе с тем чрезмерно возрастает власть и круг обязанностей генерал-прокурора.
С вступлением на престол Павла I власть и значение генерал-прокурора еще более усилились. Частные реорганизации органов государственного управления привели к смещению компетенции и функций органов управления, и коренное их преобразование стало необходимо.
Таким образом, административные реформы первой четверти XIX в. были ответом правительства Александра I на новые явления в жизни общества - они выражали стремление правительства помещиков-крепостников приспособить государственный аппарат для решения тех новых задач, которые возникали перед господствовавшим классом в условиях нарастающего разложения крепостничества и формирование капитализма, в обстановке усиления борьбы эксплуатируемых масс против крепостнического гнета.
2. Министерство внутренних дел в системе государственных органов России
Министерство внутренних дел впервые было создано в России на основании Манифеста Александра I от 8 сентября 1802 года "Об учреждении министерств" [9, c. 25]. За Министерством внутренних дел прочно закрепилась репутация важнейшего ведомства России.
.1 Образование, структура и полномочия министерства внутренних дел в первой половине XIX века
Создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 году, стало очередным этапом развития российской государственности.
Следует отметить, что уже при преемниках Петра I были попытки введения системы управления с персональной, а не коллегиальной ответственностью. Так, при Екатерине I (1725-1727 гг.) и Петре II (1727-1730 гг.) существовал Верховный Тайный Совет, а при Анне Иоанновне (1730-1740 гг.) - Кабинет министров [16, c. 57], в которых руководство определенными сферами государственной жизни сосредоточивалось у одного лица. В конце XVIII века при Павле I также предпринимались попытки введения большей централизации и персональной ответственности в системе государственного управления. Но все эти изменения, отклонения от коллегиальной системы управления носили случайный, временный характер, не затрагивая руководство полицией. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII - началу XIX века управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было.
Восшествие на престол императора Александра I в марте 1801 года было воспринято большинством современников как вызывающее надежды на перемены в лучшую сторону событие [31, c. 47]. Его предшественник Павел I демонстративно подчеркивал, что он выше всех законов и волен даже не считаться с правами дворянства. Он отменил многие положения Жалованной грамоты российскому дворянству, в том числе известный 15 пункт этой грамоты, запрещавший подвергать дворян телесным наказаниям.
Поэтому Александр I в первые дни своего царствования объявил о восстановлении и соблюдении всех сословных прав и привилегий и декларировал свое уважение к законности. В планы императора входила подготовка новых основных законов, кодификация законодательства и реорганизация системы государственного управления. Последнее стало предметом активного обсуждения в так называемом Негласном комитете, созданном Александром I, в который входили его ближайшие друзья и единомышленники: В. Кочубей, П. Строганов, Н. Новосильцев, А. Чарторыйский. Это были отлично образованные, имевшие опыт государственной деятельности молодые люди, хорошо знакомые с организацией правительственных учреждений европейских стран.
Члены Негласного комитета отмечали, что министерства существуют в абсолютистской Австрии и Пруссии, конституционной монархии Англии, республиканской Франции, а потому и в России "по примеру большей части европейских государств могут быть образованы министерства, точно определена область действия каждого из них" [9, c. 35]. Аргументируя необходимость создания министерств, члены Комитета и привлеченные к его деятельности некоторые ученые ссылались и на имевшийся российский опыт. Образование министерств было не только модернизацией системы государственного управления, но и выражением стремления к реформированию внутренней политики. Великая французская революция, за событиями которой внимательно следили в России, наполеоновские войны, рост промышленности, торговли приводили к усложнению общественной жизни, ускорению ее темпов, что вызывало необходимость совершенствования системы государственного управления. Имели значение и субъективные факторы проведения реформы управления. В истории России они всегда играли важную роль. Молодой император Александр I и его ближайшие друзья, по свидетельству современников, были полны надежд на возможность глубоких изменений в государственно-правовой сфере. Создание министерств рассматривалось как часть будущих реформ.
сентября 1802 года было образовано 8 министерств: военно- сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.
В Манифесте об учреждении министерств подчеркивалась личная ответственность министра за состояние дел во вверенном ему ведомстве. "Министр должен иметь непрерывное сношение со всеми местами, под управлением его состоящими, быть сведущим о всех делах, которые в них производятся" [16, c. 27]. Министры имели право законодательной инициативы. Ежегодно они должны были представлять отчеты о деятельности министерства императору и в Сенат. Формально Сенат мог отменить распоряжение министра, если оно не соответствовало действующему законодательству. Но поскольку министры имели право личного доклада императору и часто исполняли его устные распоряжения или получали от него одобрение своих действий, то, как отмечал Н. М, Карамзин, словами:" я имел счастье докладывать об этом Его Величеству и получить от него разрешение…" министр слагал с себя всякую ответственность [16, c. 36].
Основой для создания министерств стали существовавшие ранее коллегии, которые целиком или частью вошли в состав новых органов центрального управления. Каждое министерство получило так называемый Наказ, где определялись его задачи. Самым большим и многофункциональным стало министерство внутренних дел.
Министр внутренних дел согласно Манифесту об учреждении министерств должен был "пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи" [9, c. 37]. Это выразилось в сосредоточении в МВД исполнения большого объема внутренних функций государства. В нем первоначально было образовано четыре основных структурных подразделения, так называемых экспедиций.
В компетенцию первой из них входило "заведывание делами народного продовольствия и соляной части", а третья - экспедиция государственного хозяйства - занималась вопросами "усовершенствования земледелия", управляла государственными фабриками и заводами, добычей торфа, каменного угля, обеспечивала переселение крестьян на новые земли, следила за состоянием дорог. В 1806 году обе эти экспедиции МВД были объединены. Четвертая экспедиция называлась "экспедицией общественного призрения". В ее ведении были больницы, "богоугодные заведения", содержание тюрем [14, c. 74].
Управление полицией находилось в компетенции второй экспедиции. Она называлась "экспедицией спокойствия и благочиния" и состояла из двух отделений. На первое отделение возлагались сбор сведений о происшествиях, предотвращение "ложных слухов". В задачу сельской полиции входило и наблюдение за "повиновением крестьян законной власти", Второе отделение руководило городской полицией и пожарными командами. В него также направлялись жалобы на полицию [14, c. 82].
Первым министром внутренних дел был назначен граф Виктор Павлович Кочубей, крупнейший государственный деятель России первой половины XIX века, один из инициаторов и авторов проекта создания министерств. (В. П. Кочубей - единственный из всех министров удостоен чести быть изображенным на памятнике в честь тысячелетия России, открытом в Новгороде в 1862 году). Его заместителем стал также один из членов Негласного комитета и личный друг императора Александра I Павел Александрович Строганов. Начальником канцелярии министерства внутренних дел был назначен ставший затем знаменитым государственным деятелем, "светило российской бюрократии" Михаил Михайлович Сперанский. Канцелярия МВД стала своеобразным штабом, в котором готовились проекты совершенствования деятельности, развития структуры, уточнения функций не только МВД, но и других министерств.
Для слежения за реорганизациями, происходившими в МВД, при канцелярии было создано "Общество дворян" из 10 человек, которое помимо связей с уездными и губернскими дворянскими собраниями должно было "описывать историческое начало и перемены в каждой части министерства" [16, c. 38].
Одним из первых вопросов, которые пришлось решать руководству МВД, было материальное обеспечение служащих полиции, Они "не могли жить по средствам вследствие мизерности получаемых ими окладов", что нередко приводило к реализации ими возможностей, имевшихся у полицейских для получения "небезгрешных доходов". По инициативе МВД в сметы городских расходов были включены специальные статьи на содержание полиции: "на жалование по штату, на провиант и обмундирование, на фураж, содержание пожарного инвентаря, на дрова, свечи" [9, c. 38].
Заметным явлением общественно-политической, культурной жизни России в начале XIX века стало издание министерством внутренних дел в 1804-1809 гг. первого в истории страны официального периодического журнала. Он назывался "Санкт-Петербургский журнал". В его издании принимали участие министр внутренних дел В. П. Кочубей, М. М. Сперанский и даже сам император Александр I. В первом разделе журнала публиковались императорские указы, распоряжения Сената, министерств.
Большой общественный резонанс вызвала публикация в "Санкт-Петербургском журнале" отчетов министра внутренних дел о деятельности вверенного ему ведомства. Были обнародованы сведения о количестве умышленных убийств, самоубийств, "нечаянных смертей", т.е. произошедших в результате несчастных случаев, пожаров. Как с удивлением отмечал один из иностранных наблюдателей в России, впервые "публике раскрывались даже возмущения, вызванные неудовольствием крестьян". Во втором разделе журнала публиковались материалы об организации и деятельности государственных учреждений и, в частности, полиции, тюрем в зарубежных странах, а также статьи по вопросам права, экономики.
С 1809 по 1819 год МВД издавало официальную газету "Северная почта" [9, c. 40]. Она выходила два раза в неделю и была важнейшим источником информации для большинства населения страны (особенно в период Отечественной войны 1812 года) о событиях, происходящих в России и за рубежом.
В 1806 году на основе обобщения и анализа деятельности министерства внутренних дел В. П. Кочубей и М. М. Сперанский подготовили проект его реорганизации, который был утвержден Александром I. Некоторые функции по руководству государственным хозяйством были переданы в другие министерства и ведомства. В состав МВД вошел Почтовый департамент. Помимо экспедиций и входивших в ниx отделений были образованы новые структурные подразделения, так называемые столы. В каждом отделении было несколько столов, руководимых столоначальниками.
Существенной реорганизации подверглась экспедиция спокойствия и благочиния, получившая название экспедиции государственного благоустройства. Она состояла из двух отделений и пяти столов. Первый стол первого отделения занимался сбором сведений о всех происшествиях, преступлениях, о прибывающих из-за границы и выезжающих из страны, контролем за "благочинием публичных зрелищ и собраний". Второй стол следил за состоянием дорог и соблюдением порядка на них, устанавливал штаты городских полицейских команд, ночной и пожарной стражи, служителей тюрем, контролировал доставку осужденных к местам отбытия наказания, а также участвовал в организации рекрутского набора в армию. Основной функцией третьего стола было назначение, награждение, увольнение полицейских чиновников.
Во втором отделении экспедиции государственного благоустройства рассматривались жалобы на полицию по поводу "медлительности, проволочки, насилия личного и имущественного" [9, c. 39].
Экспедиция государственного благоустройства была самой большой в министерстве внутренних дел. Более половины из 25 тысяч входящих в МВД документов и 16 тысяч исходящих из него [2, c. 53] относились к компетенции экспедиции государственного благоустройства. Определенная в 1806 году структура МВД и круг его задач оставались без изменений до 1810 года, когда произошла очередная значительная реорганизация системы государственного управления, в результате которой было образовано Министерство полиции.
.2 Реформирование деятельности министерства внутренних дел в первой половине XIX века
В стремлении усовершенствовать государственное устройство России Александр I и его ближайшие друзья доходили до обсуждения вопроса о возможности ограничения самодержавия, введения конституционной монархии. По поручению императора М. М. Сперанский подготовил проект реорганизации органов власти и управления - "Введение к уложению государственных законов" [39, c. 56]. Документ предусматривал создание выборной законодательной Государственной Думы, Государственного Совета и значительную реорганизацию министерств. Реализована была только часть проекта. В 1810 году создается Государственный Совет и почти одновременно издается Манифест "О разделении государственных дел по министерствам" [39, c. 58], который предусматривает создание специального Министерства полиции. В задачи нового министерства помимо борьбы с преступностью должны были войти: проведение рекрутского набора в армию, охрана государственных запасов продовольствия, таможенный контроль, содержание и трудоиспользование осужденных, обеспечение исправности и безопасности путей сообщения. Министерство полиции должно было также осуществлять явный и тайный надзор за иностранцами в России, выполнять цензурные функции.
Современники М. М. Сперанского считали, что при создании Министерства полиции был использован опыт Франции, где аналогичное министерство параллельно с Министерством внутренних дел существовало с 1795 года. Многие влиятельные государственные деятели того времени упрекали М. М. Сперанского во "французомании" [31, c. 15], отнеслись скептически к целесообразности существования в России специального Министерства полиции. В дальнейшем эти взгляды оказали свое влияние на судьбу нового министерства.
О введении Положения о министерствах в России и о создании Министерства полиции было объявлено в Манифесте от 25 июля 1811 года. Он назывался "Общее учреждение министерств" [1]. Наряду с усилением единоначалия и персональной ответственности министров вводились такие новые органы, как совет министра, в состав которого входили высшие чиновники министерства и могли приглашаться "сведущие люди"; при директоре Департамента создавалось так называемое общее присутствие, состоящее из начальников отделений.
В силу важности функций, возлагавшихся на Министерство полиции, для него первого было разработано и одновременно с "Общим учреждением министерств" опубликовано "Учреждение и наказ министру полиции", ставшее нормативной основой его организации и деятельности. Составной частью в нем были "Правила особенной ответственности министра полиции". Действуя в "обстоятельствах чрезвычайных" (определение и условия "чрезвычайности" не давались) министр полиции мог требовать в свое распоряжение войска, причем минуя военного министра и давая непосредственные распоряжения командирам полков. Специальный параграф "Общего учреждения министерств" предусматривал освобождение министра от ответственности за превышение власти, если он действовал "в видах общей безопасности" [13, c. 87].
Первым министром полиции был назначен генерал - адъютант императора Александра I А. Д. Балашов, который с начала Отечественной войны 1812 года находился при действующей армии, выполняя особо важные поручения царя, в том числе вел переговоры с Наполеоном [13, c. 92].
Исполняющим обязанности, а фактически министром полиции, до 1819 года был С. К. Вязмитинов, в прошлом - первый военный министр России (1802-;1808гг.). Одновременно с управлением Министерством полиции он был генерал-губернатором Санкт-Петербурга. По свидетельству современников, ''сколько бы бесполезных жертв подозрения пало бы в Петербурге (в 1812 году), если бы не опытность и человеколюбие С. К. Вязмитинова". Он был известен как музыкант-любитель и автор либретто популярных в свое время опер [25, c. 34].
Министерство полиции состояло из трех департаментов (Департамент полиции хозяйственной, Департамент полиции исполнительной, Медицинский департамент), а также общей и особенной канцелярии министра.
В компетенцию Департамента полиции хозяйственной входил контроль за соблюдением снабжения городов, особенно Петербурга и Москвы, продовольствием, пресечение спекуляции, а также надзор за смирительными и работными домами.
Самым большим основным подразделением министерства стал Департамент полиции исполнительной, образованный на основе экспедиции государственного благоустройства МВД.
Наряду с отбором кадров в различные полицейские службы. Первое отделение Департамента полиции исполнительной собирало статистические данные, занималось регистрацией происшествий, фактов рождения и смерти, для чего были введены специальные формы учета.
Второе отделение осуществляло надзор за проведением следствий по уголовным делам, а также "полиции дел судных", контролировало исполнение полицией судебных приговоров.
Третьему отделению было поручено содействовать в организации и проведении общих ревизий губерний. На него возлагались также содержание земского ополчения, поимка дезертиров и другие задачи.
Медицинский Департамент ведал санитарным надзором, организацией мер по предотвращению эпидемий и эпизоотий, снабжением лекарствами.
Кроме собственно охранения внутренней безопасности Министерство полиции наделялось правом надзирать за "окончательным исполнением законов по всем вообще министерствам" [13, c. 93]. Министр полиции имел право требовать сведения от всех местных органов, минуя соответствующие им министерства. Указы, циркуляры, относящиеся к деятельности местных органов различных министерств, направлялись в губернии для чиновника Министерства полиции, который при помощи полицейских органов следил за их соблюдением. Тем самым полиция обособлялась от административного аппарата, стояла над ним, контролируя его деятельность. Такой порядок был, в частности, зафиксирован в "Учреждении министерства финансов", где указывалось, что ''употребление сумм", выделенных для местных губернских органов, должно производиться "под надзором" Министерства полиции [9, c. 45].
Это положение соответствовало воззрениям М. М. Сперанского на роль полиции в государстве, переходящем от деспотического к "истинно монархическому", основанному на "неизменных законах", необходимой для "сохранения закона в его непрерывности", для чего полиция "должна иметь в своем ведении всех, кои исполнять их обязаны" [38, c. 122].
В Министерстве полиции для ведения секретного делопроизводства была образована Особенная канцелярия при министре. Она выдавала заграничные паспорта, регистрировала иностранцев, проводила постоянную цензурную ревизию, выполняла личные поручения министра.
Вместе с тем Особенная канцелярия министра полиции выполняла и функций политической полиции, что обусловило ее превращение из вспомогательного, технического органа министерства, как было предусмотрено в "Общем учреждении министерств", в одно из важнейших его подразделений.
Возрастанию ее значения способствовало и то, что царь, понимая, какая власть сосредотачивается в руках министра полиции, установил порядок, по которому начальник Особенной канцелярии делал ему личные доклады, часто без предварительного согласования со своим непосредственным руководством.
Выполняя функции политической полиции, обладая не меньшей самостоятельностью, чем департамент министерства, Особенная канцелярия постоянно расширялась и к 1819 году состояла из трех подразделений, так называемых "столов", и секретной части. Первый "стол" занимался вопросами выезда за границу и въезда в Империю как российских, так и иностранных подданных, слежкой за иностранцами. Второй "стол" собирал "сведения о книжных лавках и типографиях", о привозе из-за границы книг и картин. В компетенцию третьего "стола" входил надзор за религиозными сектами, "подозрительными бродягами". Секретная часть Особенной канцелярии контролировала "размещение по городам высланных из столиц", организовывала слежку за политически неблагонадежными лицами. Занималась она и делами о злоупотреблениях чиновников полиции. Не без участия Особенной канцелярии министра полиции весной 1812 года было сфальсифицировано обвинение М. М. Сперанского в антигосударственной деятельности [26, c. 57].
Следует отметить, что Особенная канцелярия министра полиции не являлась единственным органом политической полиции. В годы царствования Александра I существовали органы политической полиции, официально не объявлявшиеся, тайные не только по методам действия, но и по способу образования, что отличало организацию политической полиции самодержавия в первой части XIX века от предыдущего и последующих периодов. Образование Министерства полиции с неудовольствием было воспринято значительной частью влиятельных государственных и общественных деятелей. Н. М. Карамзин иронизировал по поводу того, что когда "заметили излишнюю многосложность Министерства внутренних дел" и провели очередную реорганизацию центральных органов, то и создали Министерство полиции "столь же многосложное и непонятное для русских" [17, c. 46]. "Непонятность" заключалась прежде всего в предоставлении министерству полиции права контролировать местные органы других министерств, что ставило его как бы над местными учреждениями. Практика функционирования Министерства полиции доказала, что его учреждение не дало ожидаемого результата. Наоборот усложнило и запутало взаимодействие местных органов.
Проекты ликвидации Министерства полиции, которое, по мнению ставшего с марта 1810 года министром внутренних дел О. П. Козодавлева, "само по себе есть урод" [9, c. 47], возникли в связи с попытками ревизии реформ Сперанского. Министерство полиции рассматривалось его противниками как "учрежденное по неправильным понятиям", усложнявшее деятельность губернских органов, увеличивавшее финансовые издержки. Предлагалось возвратить функции управления полицией в МВД. Кроме того, авторы указывали, что образование Министерства полиции не дало ожидаемого правительством улучшения деятельности местной администрации, привело к увеличению потока жалоб и традиционных обвинений во взяточничестве.
В слабости полицейского управления убедился и сам царь. Проведенные по его распоряжению ревизии полицейских учреждений выявили массу недостатков: полусгнившие дела обнаруживались, например, в навозе во дворе полиции, а в остроге арестанты спокойно изготовляли фальшивые ассигнации.
Ликвидация министерства была предрешена. Бывший министр внутренних дел В. П. Кочубей, в 1819 году вновь назначенный на этот пост, обосновал перед царем необходимость возвращения функций управления полицией в МВД, ликвидировав не пользовавшееся популярностью Министерство полиции.
После смерти в 1819 году министра полиции С. К. Вязмитинова нового назначения не последовало. Руководство министерством временно передавалось председателю Комитета министров. А управляющий Особенной канцелярией министра полиции докладывал о ее деятельности лично царю.
В конце 1819 года при перераспределении функций между министерствами из МВД был выделен Департамент мануфактур и торговли, затем Почтовый департамент, а департаменты полиции хозяйственной и исполнительной вновь передавались в МВД. Это означало ликвидацию Министерства полиции. Несколько позже согласно указу общая канцелярия Министерства полиции сливалась с общей канцелярией МВД. Особенная канцелярия министра полиции и цензурный комитет без изменений функций также вошли в МВД [13, c. 53].
В МВД Департамент полиции исполнительной как основное структурное подразделение министерства, занимавшееся непосредственно руководством полицейскими органами, подвергся некоторым изменениям. Была расширена канцелярия директора департамента, образован счетный стол, увеличены должностные оклады чиновникам.
Исполнение МВД административно-полицейских и некоторых хозяйственных функций рассматривалось как "основанное на здоровом понимании государственных дел в их взаимной связи" [13, c. 55].
После реорганизации министерства внутренних дел в 1819 году существенных изменений в его структуре, функциях, компетенции до конца царствования Александра I не происходило. Ликвидация Министерства полиции и передача его функций в МВД большинством высших чиновников империи расценивалась как правильное решение. Но через несколько лет вновь рассматривался вопрос о создании Министерства полиции. Было это в самом начале царствования императора Николая I.
Серьезным потрясением для монархии и нового императора Николая I стало восстание декабристов. В официальным сообщении говорилось, что беспорядки в столице организовали люди "гнусного вида, во фраках" [15, c. 54]. Но Николай I понимал, что целью восставших членов тайных обществ декабристов была смена государственного устройства, реорганизация аппарата управления. (В том числе и полиции. В бумагах П. И. Пестеля обнаружили проекты создания тайной полиции и использования жандармов для охраны правопорядка). На допросах арестованные декабристы приводили убедительные примеры недостатков в деятельности государственного аппарата, в том числе полиции. В частности, образование, а затем упразднение Министерства полиции декабрист В. И. Штейнгель охарактеризовал как свидетельство "растерянности и непостоянства правительства в управлении государством" [15, c. 55]. Критика злоупотреблений полиции была одним из направлений антиправительственной пропаганды декабристов. Николай I считал, что главным недостатком в деятельности государственного аппарата, особенно его местных органов, является слабый контроль за ними со стороны центральных органов власти и управления. Новый император не без основания полагал, что в период царствования его предшественника многочисленные реформы органов государственного управления не дали желаемого эффекта. В центральных и местных учреждениях ослабла исполнительская дисциплина, было много злоупотреблений. Это вызывало большое недовольство в обществе. Начальник Особенной канцелярии МВД докладывал царю о настроениях, царящих в кругах столичного общества. "Все ждут если не полного преобразования, то хоть исправления в порядке управления" [33, c. 145]. Николай I не собирался проводить существенных реформ государственного управления, ограничившись совершенствованием существующей системы и созданием нового органа политической полиции, что было естественно после тех потрясений, которые он испытал в период восстания декабристов. Как писал генерал-адъютант царя А. X. Бенкендорф, направляя ему проект создания нового органа политической полиции: "События 14 декабря и страшный заговор, подготовлявший уже более десяти лет эти события, вполне доказывают ничтожность нашей полиции и необходимость организовать новую полицейскую власть по обдуманному плану, приведенному как можно быстрее в исполнение" [33, c. 147]. В июне 1826 года в составе Собственной Его Императорского Величества (СЕИВ) канцелярии создается новое III Отделение, ставшее вскоре известным как орган политической полиции. Ее исполнительной структурой стала жандармерия. Все чиновники Особенной канцелярии министра внутренних дел во главе с ее начальником были переведены в состав III Отделения СЕИВ канцелярии. Таким образом, из компетенции МВД были изъяты функции политической полиции. Главноуправляющим III Отделения был назначен граф Александр Христофорович Бенкендорф, ставший одновременно и шефом жандармов.Отделение объявлялось органом "высшей полиции". Это означало, что в сферу его задач входят вопросы обеспечения государственной безопасности: сбор сведений о религиозных сектах и расколах, антиправительственных организациях, слежка за иностранцами, борьба с фальшивомонетничеством. К функциям III Отделения относилось составление для императора ведомостей о "всех без исключения происшествиях", а также статистических сведений "до полиции относящихся" [9, c.48]. Последнее, а также то, что жандармские офицеры, относительно независимые от местной администраций, сообщали в III Отделение о всех недостатках в ее деятельности, в том числе в области охраны общественного порядка, породили серьезные трения между МВД и III Отделением.
В указе о создании III Отделения не говорилось о том, что контроль за деятельностью местного административно-полицейского аппарата возлагается на жандармерию, но об этом неоднократно упоминалось в секретных инструкциях жандармским офицерам.
Более чем полувековое (с 1826 по 1880 гг.) параллельное существование органов руководства политической и общей полицией сопровождалось постоянным соперничеством III Отделения и МВД.
Первое в докладах императору постоянно обращало внимание на недостатки в организации и деятельности полиции, конкретных руководителей полицейских учреждений. Руководство МВД, в свою очередь, при всяком удобном случае стремилось подчеркнуть промахи в деятельности III Отделения. Для "обозрения настоящего положения всех частей управления" и выработки предложений по совершенствованию деятельности государственного механизма был создан специальный Комитет во главе с Председателем Государственного Совета В. П. Кочубеем. Комитет рассмотрел и вопрос об организации управления полицией империи. В ходе обсуждения высказывалось предложение вновь образовать министерство полиции, не получившее, однако, одобрения императора. После этого Комитет предложил передать в ведение МВД руководство жандармерией, а "для соблюдения единства в управлении администрацией и всеми видами полиций и для проверки получаемых известий..." командующего корпусом жандармов, заведующего высшей полицией, присоединить к МВД "в звании товарища министра или ином для него приемлемом". Данное решение Комитета не было утверждено Николаем I, считавшим, что введение в МВД командира корпуса жандармов, начальника "высшей полиции" не возможно "в силу того, что на него будут возлагаться поручения непосредственно от императора" [11, c. 127].
Попытка А. А. Закревского в 1828 году, ставшего в том же году министром внутренних дел, создать секретную политическую полицию в системе вверенного ему учреждения потерпела неудачу, во многом благодаря противодействию со стороны руководства III Отделения личной императорской канцелярии.
Передача в МВД руководства политической полицией, вхождение в него командира корпуса жандармов на правах заместителя министра произошло только в 1880 году после ликвидации III Отделения.
В 1828 году МВД состояло из канцелярии министра, совета министра, в который входили руководители департаментов, отделений, департамента государственного хозяйства и публичных зданий, департамента полиции, медицинского департамента и цензурного комитета. К участию в работе совета министра по-прежнему привлекались "сведущие люди". Для чиновников МВД была введена новая форма - темно-зеленый мундир с черным бархатным воротником. С 1829 года МВД стало вновь издавать свой журнал - "Журнал Министерства внутренних дел" [9, c. 75]. В нем публиковались официальные документы, распоряжения, сведения о назначениях, награждениях чиновников МВД, а также статистические материалы о состоянии преступности в некоторых губерниях и городах.
В 1832 году надзор за строительством и содержанием казенных зданий был передан из Министерства внутренних дел в созданное Главное управление путей сообщений и публичных зданий. Тогда же в состав МВД вошло выделенное из министерства народного просвещения Главное управление духовных дел иностранных исповеданий. Передача его в состав МВД объяснялась тем, что в понятие охрана общественного порядка и безопасности входил и контроль за деятельностью религиозных сект, раскольников, а также за всеми церковными организациями и объединениями, не относящимися к православной форме христианства. (Среди чиновников для особых поручений при министре внутренних дел, занимавшихся этими вопросами, были известные писатели В. И. Даль и П. И. Мельников-Печерский) [19, c. 78].
Основным структурным подразделением министерства внутренних дел являлся Департамент полиции. В его функции входили вопросы определения штатной численности и формирования полицейских органов в городах и в сельской местности, а главное, контроль за их деятельностью, особенно за расходованием денежных средств, отпущенных на полицию.
Контрольные функции министерства внутренних дел по отношению к местным полицейским органам были значительно расширены, следствием чего стало увеличение числа входящих и исходящих документов в МВД более чем в три раза. Помимо периодических ведомостей и отчетов из каждой губернии в МВД в год в среднем поступало около 130 срочных донесений, и многие из них требовали такого же срочного ответа [2, c. 125]. Если раньше основным источником, на основании которого министерство судило о состоянии дел на местах, был отчет губернатора, в котором имелся специальный раздел, посвященный полиции, то с 30-х годов начинает расширяться практика служебных командировок чиновников МВД с целью ознакомления с деятельностью органов городской и сельской полиции. Среди служащих министерства внутренних дел увеличивается число так называемых "чиновников для особых поручений", проводивших значительную часть времени в командировках. А в 1842 году министр внутренних дел граф Л. А. Перовский, убежденный в том, что "министерство не может полагаться на точное и верное исполнение своих постановлений, если само не наблюдает за точностью исполнения" [9, c. 77], сделал обязательными длительные командировки и для директора Департамента полиции.
Для управления Департаментом (в отсутствие его руководителя) была введена должность вице-директора. В составе Департамента полиции исполнительной была образована своего рода инспекторская служба: "отделение для обозрения присутственных мест министерства внутренних дел". Тогда же, справедливо ссылаясь на увеличение объема работы, министр внутренних дел добился увеличения штатов вверенного ему учреждения и произвел его структурную реорганизацию, сказавшуюся на характере деятельности МВД.
Вместо канцелярии министра был создан Департамент общих дел, куда стекались многочисленные документы из местных административных органов. Одновременно создавалась особенная канцелярия министра внутренних дел, но уже не как орган политической полиции, каким являлось подразделение МВД с аналогичным названием, существовавшее до 1826 года, а как учреждение для ведения секретного делопроизводства, анализа данных негласных ревизий, материалов о злоупотреблениях чиновников полиции. В начале 40-х годов чиновниками для особых поручений МВД были выявлены злоупотребления в полиции Москвы, Петербурга, в ряде других городов. В 1847 году министерство провело ревизию полицейских учреждений в 27-ми - то есть в более чем половине губерний страны - и только в трех из них состояние полиции было признано удовлетворительным [2, c. 128].
В 1850 году в истории Министерства внутренних дел произошло своеобразное знаменательное событие - первое сокращение штатов этого учреждения, что было проявлением новых усилий императора Николая I для укрепления дисциплины как средства повышения эффективности управления. Сокращение штатов всех департаментов закончилось благополучно для чиновников Министерства внутренних дел. Количество чиновничьих должностей в МВД было сокращено на 17 и составило 270 штатных единиц [2, c. 130]. В Департаменте полиции исполнительной, руководившем деятельностью полицейских учреждений Российской империи, служило около 50 чиновников, (Чиновники для особых поручений при министре не входили в штат Департамента.)
Центральный аппарат Министерства внутренних дел активно участвовал в подготовке и проведении крестьянской реформы - отмене крепостного права в России. В составе центрального статистического комитета МВД был образован земский отдел, в котором готовились многие важные материалы для крестьянской реформы. Заметную роль в ее подготовке сыграли некоторые высшие чиновники МВД, особенно заместитель министра Николай Алексеевич Милютин, министр внутренних дел граф Сергей Степанович Ланской. О последнем А. И. Герцен писал: "за ним останется почетная память: ни русский народ, ни история не забудут того из министров, который работал в пользу освобождения крестьян" [18, c. 64]. МВД приняло действенные меры по обеспечению общественного порядка в день объявления Манифеста об отмене крепостного права.
.4 Организация деятельности полицейских органов на местах
Система местных органов полиции в России стала складываться в конце XVIII века, в царствование Екатерины II В 1775 году, после подавления восстания под руководством Е. И. Пугачева, во время которого власть поняла опасность слабости местного административного аппарата и отсутствия сельской полиции, была проведена существенная реорганизация органов местного управления. В "Учреждении для управления губерний", изданном в 1775 году, было предусмотрено создание сельской полиции в виде так называемого нижнего земского суда [13, c. 93]. Он выполнял административно-полицейские и судебные функции на территории уезда. Члены нижнего суда, как правило, 4-5 человек, и его руководитель - земский исправник (называвшийся также капитан-исправником) выбирались на уездном дворянском собрании и утверждались в должности губернатором, которому и подчинялись.
Непосредственной опорой и помощниками нижнего земского суда в деревнях и селах были сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян и обязанные "смотрение иметь и разведывать в селении и близ него против воров, разбойников, злоразгласителей, беглых" [13, c. 94]. За плохое исполнение своих обязанностей нижний земский суд мог подвергнуть сотских и десятских штрафу. В "Учреждении для управления губерний" имелась обширная инструкция для капитан-исправника, определявшая его компетенцию и основные функции. Нижний земский суд должен был следить за порядком и "благочинием" в сельской местности, исполнять решения вышестоящих властей и решения суда, а также проводить предварительное следствие по уголовным делам. Следя за тем, чтобы никто в уезде в "противность подданнического долга и послушания ничего не учинил", нижний земский суд был вправе требовать поддержки у военных властей и у всех жителей уезда. Капитан-исправник отвечал за состояние дорог, мостов, противопожарную безопасность, борьбу с эпидемиями и эпизоотиями в уезде [13, c. 96].
На капитан-исправника возлагалась также обязанность "поощрять не только земледельцев к трудолюбию.., но и вообще всех людей к добронравию и порядочному житью" [9, c. 83].
Специализированная городская полиция кроме Санкт-Петербурга и Москвы существовала в столицах губерний, других крупных городах, а также там, где не было военного гарнизона. Согласно "Учреждению для управления губерний" главой администрации и полиции уездного города был городничий. Его функции определялись специальной инструкцией, во многом аналогичной инструкции капитан-исправнику. В столицах губерний вводилась должность обер-полицмейстера. Ни капитан-исправник как руководитель сельской полиции, ни городничий, а впоследствии полицмейстеры уездных городов не подчинялись обер-полицмейстеру, находившемуся в столице губернии. Специализированного органа управления полицией в масштабе губернии в дореволюционной России не было.
Развитие промышленности, торговли, рост городского населения ставили перед властью задачу приведения городского административно-полицейского аппарата в соответствие с новыми условиями. Для решения этой проблемы в 1782 году был издан "Устав благочиния" [25, c. 145], согласно которому создавался новый городской административно-полицейский орган - Управа благочиния или полицейская, вводились специальные должности служащих городской полиции, более четко определялись ее задачи и компетенция.
В состав Управы благочиния входил городничий или полицмейстер и подчинявшиеся им приставы уголовных и гражданских дел, а также два выборных, от купечества и ремесленников города. Подчиняясь непосредственно губернскому правлению, Управа благочиния выполняла и административно-хозяйственные функции, следя за исправностью городских сооружений, чистотой улиц и т. п. Кроме того она выполняла и судебные функций, рассматривая мелкие уголовные и гражданские дела.
С введением "Устава благочиния" город стал делиться на относительно самостоятельные административно-полицейские части. В основу разделения был положен статистический принцип. В каждую часть входило от двухсот до семисот дворов. Части, в свою очередь, делились на кварталы по пятьдесят - сто дворов. Частный пристав, ответственный за "порядок и благочиние" в своей части, назначаемый на должность губернским правлением, имел в распоряжении двух полицейских сержантов, а в больших городах - полицейскую команду. Квартальным надзирателям, назначаемым Управой благочиния и ответственным перед частным приставом, подчинялись все сторожа квартала, а также квартальные поручики, избираемые сроком на три года, как правило, из-жителей данного квартала [25, 146].
В "Уставе благочиния" определялось соответствие полицейских должностей определенному классу по Табели о рангах. Полицмейстер в столицах губерний был чиновником 6-го, частный пристав - 9-го, квартальный надзиратель - 10-го класса, что приравнивалось соответственно к воинскому званию полковника, штабс-капитана, поручика [25, c. 149]. Полицейские должности в городах губернского подчинения были классом ниже, чем в столице губернии.
В "Уставе благочиния" рекомендовалось "старших и по аттестатам исправнейших" полицейских служащих назначать на вышестоящие должности. Тем самым создавались условия продвижения по службе, основанием чего являлась выслуга лет и положительная аттестация со стороны руководства. В Перечень качеств, которыми должен был обладать аттестуемый, входили требования морального характера: "бескорыстие при наложении взысканий" "доброхотство к людям". Об образовательном цензе не упоминалось. Очевидно, считалось, что долгая и беспорочная служба в одной должности дает достаточные основания для назначения на другую, более высокую. В 1797 году в царствование Павла I Управы благочиния были ликвидированы, но уже в 1801 году среди первых указов нового императора Александра I был указ об их восстановлении.
Создание министерства внутренних дел как центрального органа управления полицией не могло не сказаться на организации и деятельности местных полицейских учреждений. В 1802 году на основании материалов, подготовленных МВД, был издан Указ "О средствах к исправлению полиции в городах" [13, c. 95], который наряду с "Уставом благочиния" стал основным нормативным актом, определявшим устройство, функции, компетенцию городских полицейских учреждений в начале XIX века.
Министерство внутренних дел совместно с представителями местной администрации создавало специальные комиссии для определения штатной численности полиции каждого города и подготовки инструкций ее руководителям. С 1803 по 1825 год были установлены штаты и утверждены инструкции для полиции почти ста городов. Инструкции учитывали экономические, социально-демографические особенности каждого города.
После того, как в 1816 году император Александр I посетил ряд губерний и обратил внимание на то, что полиция не всегда хорошо исполняет свои обязанности, особенно по поддержанию порядка на улицах, "обывательских дворах", последовал указ, обязывавший Министерство полиции на основании Положения "О средствах к исправлению полиции в городах" 1803 года пересматривать полицейские штаты городов, подбирать на службу в полицию достойных чиновников, контролировать правильность и целесообразность разделения городов на полицейские части и кварталы. Таким образом, в начале XIX века основное внимание уделялось организационно-штатному укреплению городской полиции. Этим активно занималось МВД, а в 1811-1819 гг. - Министерство полиции. Функции городской полиции оставались в основном такими же, какими они были установлены еще в Уставе благочиния 1782 года. Их некоторое расширение произошло после того, как на полицию был возложен контроль за соблюдением правил, установленных согласно так называемой "гильдейской реформы" [22, c. 195] 1824 года для крестьян и мещан, занимавшихся торгово-промышленной деятельностью в городе.
Министерство внутренних дел приняло меры и по совершенствованию деятельности сельской полиции, организация и функции которой по-прежнему определялись "Учреждением для управления губерний" 1775 года. В 1804 году министерство получило право назначать членов нижнего земского суда и капитан-исправников в случае необходимости без проведения дворянских уездных собраний.
Для усиления контроля за деятельностью сельской полиции, которая не всегда "выполняет свои обязанности с должной тщательностью, чему главная причина в употреблении времени безотчетно", Министерство внутренних дел вело для капитан-исправника специальный журнал, в котором он должен был фиксировать все происшествия, отражать деятельность полиции и регулярно представлять его в губернское правление [9, c. 92]. Очень важным для повышения оперативности в деятельности нижнего земского суда было предоставление ему права взаимодействия с полицейскими и "прочими не только равными себе, но и высшими учреждениями других уездов и губерний", минуя губернское правление.
Кроме городской и сельской полиции в начале XIX века на рудниках, транспорте, а также ряде крупных заводов и прилегающей к ним местности существовали ведомственные полицейские органы. "Горная полиция" действовала в горнодобывающих районах и на государственных предприятиях. Подчинялась непосредственно управляющему рудником, а на частных - представителю государства - берг-инспектору. Для непосредственного руководства горнозаводской полицией управляющий рудником или берг-инспектор назначали полицмейстера, действовавшего в поселках при рудниках. В "округах" же, т. е. в близлежащих деревнях и селах, назначался так называемый "горный исправник", являвшийся членом нижнего земского суда уезда, в котором находилось горнодобывающее предприятие. На ряде крупных военных заводов, по примеру Тульских оружейных, также создавалась своя полиция, управлявшаяся полицмейстером, подчиненным директору предприятия [13, c. 97].
В 1809 году был создан орган центрального управления путями сообщений - Дирекция водяных и сухопутных коммуникаций. Вся территория страны разделялась на десять округов, в каждом из которых был директор водяных и сухопутных коммуникаций. В округе создавалась специализированная транспортная полиция, задачей которой являлось обеспечение безопасности на речном, шоссейном транспорте, сопровождение и предотвращение хищений грузов. Полицейские команды Дирекции формировались директором округа, подчинялись ему и действовали независимо от местной администрации, городской и сельской полиции.
На развитие органов полиции оказала влияние и военно-политическая обстановка в Европе. На заседании Комитета министров с участием царя в начале 1812 г. в порядке принятия мер против "распространения слухов и толков и других обстоятельств, вызванных исключительным положением", было решено усилить полицию западных губерний [13, c. 99], увеличив (за счет назначения правительством) количество заседателей нижнего земского суда и выделив в их распоряжение значительные денежные средства.
В изданных накануне войны "Правилах для управления Главнокомандующим действующей армией в губерниях, объявленных на военном положении" руководство полицией входило в компетенцию главнокомандующего.
Организация, функции, правовое положение полиции Санкт- Петербурга и Москвы в силу их особенного политико-административного значения были иными. Генерал-губернаторы Москвы и Санкт-Петербурга, руководившие полицией, отвечали за свои действия только и непосредственно перед императором.
В 1804 году Петербургская полиция была разделена на внутреннюю и внешнюю части [9, c. 98]. Внутреннюю составляли собственно управы благочиния, руководившие деятельностью частных приставов, квартальных надзирателей. Они обеспечивали исполнение расторжений городских властей и "судебных мест", осуществляли производство предварительного следствия, контролировали деятельность торговых заведений и следили за соблюдением паспортного режима. Внешняя часть представляла собой, по существу, специализированную наружную службу полиции, не связанную рамками полицейской части, квартала. В ее задачи входило поддержание порядка, патрулирование по городу. Несли эту службу полицмейстеры и находившиеся в их подчинении полицейские команды, а также команда ночной и пожарной стражи. Общее руководство внутренней и внешней частью осуществлялось обер-полицмейстером.
Реорганизация полиции Москвы произошла с учетом большой территории старой столицы, ее традиционной связи с ближайшими деревнями.
Было признано целесообразным усилить взаимодействие Московской городской и уездной полиции, предоставить городской полиции право действовать в уезде без обращения к уездному исправнику [25, c. 198]. Согласно Указу "О соединении московской градской полиции с земскою" Московский уезд в полицейском отношении разделялся на шесть станов, примыкавших к городу. В каждый стан из городских квартальных надзирателей назначался становой пристав, хотя и подчинявшийся капитан-исправнику, но в своем стане обязанный выполнять все распоряжения городской полиции, не обращаясь к уездной полиции.
В Петербурге для "удобства в полицейском отношении" некоторые близлежащие селения присоединялись на правах квартала к какой-либо части города, подчиняясь частному приставу. А в 1824 году все "населенные места", примыкавшие к городу, вошли в состав отдельного полицейского участка, независимо от уездной полиции. В этот участок назначался специальный заседатель, имевший в своем подчинении полицейских унтер-офицеров и конных жандармов. Надзирая за порядком в пригородных селениях и "людьми развратного и худого поведения" [25, c. 200], заседатель участка подчинялся обер-полицмейстеру города, находясь, по существу, на положении городского частного пристава.
Таким образом, в столицах происходил процесс сосредоточения руководства городской и сельской полиции в едином уездном полицейском управлении, что в масштабах всей страны было осуществлено только во второй половине XIX века.
Для более действенного контроля за соблюдением паспортного режима и за приезжавшими в столицы в 1809 году в Москве и Петербурге создаются конторы адресов, являвшиеся отделениями столичной полиции. Все приезжавшие в столицы на постоянное жительство, работы по найму обязывались регистрироваться в конторе адресов, за исполнением чего следили частные приставы, квартальные надзиратели.
В Петербурге в конторе адресов имелось отделение для регистрации иностранцев, связанное с особенной канцелярией при министре полиции, контролирующей выдачу иностранных паспортов.
К мерам, применяемым для соблюдения тишины и спокойствия в столицах, где с увеличением населения, оживлением торговли, промышленности развивался такой род предпринимательской деятельности, как содержание гостиниц, ресторанов, кофейных домов, относится издание специальных правил о порядке их открытия и проживания в гостиницах. Эти правила были, по существу, дополнением к "Уставу благочиния", и контроль за их соблюдением вошел в компетенцию столичной полиции. При нарушении правил подлежали ответственности не только владельцы гостиниц, трактиров, но и полиция той части города, где они находились. Вопрос об ответственности полиции решался обер-полицмейстером или же самим военным генерал- губернатором столицы. Впоследствии с распространением этих правил на все города империи контроль за их соблюдением возлагается на городскую полицию.
В столицах впервые к охране общественного порядка и содействию полиции стали привлекаться жандармские формирования, созданные в 1815 году для поддержания порядка в войсках [25, c. 202].
Жандармские эскадроны Москвы и Санкт-Петербурга находились в распоряжении столичных обер-полицмейстеров и использовались ими, главным образом, для поддержания порядка в местах большого скопления людей, во время праздников и т. п.
Таким образом, создание в 1802 году Министерства внутренних дел, в котором сосредоточивалось руководство полицейскими учреждениями, позволило более эффективно управлять ими, производить изменения в их организации, деятельности с учетом социально-экономических, демографических, политических факторов. В то же время функции, компетенция полиции в начале XIX века в основном оставались такими, какими они были определены еще в конце XVIII века в "Учреждении для управления губерний" 1775 года и в "Уставе благочиния" 1782 года.
2.5 Реформирование местных органов полиции в первой половине XIX века
Внутриполитический курс императора Николая I, предусматривавший усиление контроля над деятельностью администрации, укрепление исполнительской дисциплины, не предполагал реформ государственных учреждений. В частности, изменений в организации, функциях, компетенции местных полицейских органов. Достаточно стабильной была и их штатная численность. Пересмотр полицейских штатов, периодически происходивший в городах, как правило, заканчивался утверждением установленного ранее числа полицейских. Это объяснялось тем, что при утверждении штатов полиции для каждого города в начале XIX века были учтены все его социально-экономические, демографические характеристики, мало изменившиеся к середине века. Медленный рост промышленности и стабильность городского населения влияли и на достаточно постоянный, невысокий уровень преступности в городах. Тяжкие преступления были довольно редки и, как правило, носили очевидный характер, совершались в состоянии опьянения. Поэтому остроты проблемы их раскрываемости не существовало.
Так, например, в Москве при население 370 тысяч человек в середине XIX века совершалось 5-6 убийств, 2-3 грабежа и разбоя в год, около четырехсот случаев мошенничества и семисот краж, примерно две трети которых раскрывались [2, c. 194]. Исходя из того, что на некоторых докладах Министерства внутренних дел, содержащих сведения о количестве совершенных и раскрытых преступлений, Николай I делал пометки "Читал с удовольствием", можно сделать вывод о его удовлетворенности положением в области охраны правопорядка. Поэтому не возникал вопрос о реорганизации и увеличении штатов городской полиции.
Характерным для организации и деятельности городской полиции того времени было стремление усилить наружную постовую службу, для чего во многих городах увеличивалось число так называемых "полицейских будок". Нередко, особенно в столицах, это были достаточно удобные и приемлемые в архитектурном отношении сооружения. Пример внимательного отношения к их строительству и содержанию подал сам император Николай I, посетивший несколько образцовых полицейских будок. Это было одним из проявлений заботы правительства о престиже власти, полиции и отчасти о ее безопасности. В 1831 году в Петербурге, в Новгородской, Псковской губерниях прошли так называемые "холерные бунты", в ходе которых были нападения на полицию, а в городе Старая Русса был разгромлен полицейский участок и убит городничий. При обсуждении вопроса о наказаниях для чиновников за служебные проступки и "нерадение" Николай I высказался за ограничение денежных штрафов, но за расширение ареста и содержания на гауптвахте [2, c. 199]. Для старших полицейских чиновников этот вид наказания был признан неприемлемым.
В середине XIX века сохранились особенности в организации и положении санкт-петербургской полиции. В 1838 году после проведения многолетней ревизии столичной полиции императором было утверждено новое положение, регламентирующее ее организацию и деятельность.
Город разделялся на 13 частей и 56 кварталов. Во главе каждой части Санкт-Петербурга было два частных пристава - один "для дел полиции исполнительной и распорядительной", второй - "для расследования, следствия о преступлениях" [25, c. 217]. Таким образом, на уровне полицейской части Санкт-Петербурга было два самостоятельных руководителя, один из которых отвечал за административную, оперативно-розыскную деятельность, охрану общественного порядка, второй контролировал проведение дознания и следствия. Наряду с укреплением частей в столице создавалось новое звено в полицейском управлении в виде полицмейстера. Назначались три полицмейстера, в ведении каждого из которых было несколько полицейских частей города, что обеспечивало необходимое единство в их деятельности. Ежедневно полицмейстер принимал доклады частных приставов и давал распоряжения.
Санкт-Петербургский полицмейстер имел достаточно высокий чин пятого класса, соответствующий по Табелю о рангах армейскому генералу. В распоряжении губернского прокурора имелись чиновники, так называемые "стряпчие полицейских дел" [25, c. 219], которые могли надзирать за соблюдением законов в деятельности частных приставов. Во главе всей полиции города был санкт-петербургский обер-полицмейстер, назначавшийся императором и обязанный представлять ему периодические доклады о положении дел в городе и подчинявшийся генерал-губернатору столицы. Санкт-Петербургский обер-полицмейстер в силу своего особого положения был по существу независимым и от министра внутренних дел.
Укреплению столичной полиции уделялось постоянное внимание. В распоряжении полицмейстеров имелись сформированные из отставных солдат и унтер-офицеров пешие полицейские команды и команды городских стражей. В каждой части города был так называемый съезжий дом, в котором располагались частные приставы, городовые унтер-офицеры, имелись помещения для арестантов и для приведения в исполнение приговоров в виде телесных наказаний. Каждая полицейская часть делилась на 4-6 кварталов во главе с квартальным надзирателем. На территории части располагалось несколько полицейских будок: достаточно больших, отапливаемых помещений, в которых круглосуточно находился один из городовых полицейских и мог располагаться усиленный ночной полицейский дозор [25, c. 222].
Для укрепления кадрового состава столичной полиции были приняты меры по организации общей и профессиональной подготовки ее сотрудников. В 1838 году унтер-офицерам полиции Санкт-Петербурга представляется возможность после сдачи соответствующего экзамена получить первый классный чин, т.е. стать чиновником 14-го класса. Это освобождало от телесных наказаний и давало право на повышение жалованья в два раза. Право на сдачу экзамена предоставлялось при безупречной службе унтер-офицера.
Экзаменующийся должен был показать знание "Краткого катехизиса", т.е. основных положений и норм морали христианского учения, умение бегло и грамотно читать и писать, выполнять арифметические действия, Он обязан был знать инструкции для квартального надзирателя, правила ведения служебной переписки и статистического учета правонарушений, а также "порядок, соблюдаемый при отыскании людей, укрывающихся от полиции", и "правила первоначальных следственных действий" [25, c. 220].
Порядок отбора кандидатур и программа экзаменов для полицейских унтер-офицеров были утверждены императором. Не сдавший экзамен в первый раз имел право на вторую попытку. Сдача экзамена третий раз запрещалась.
Для улучшения деятельности столичной полиции и повышения престижа должности полицейского на службу в санкт-петербургскую полицию были приглашены выпускники привилегированного, одного из лучших учебных заведений страны, Училища правоведения.
В Санкт-Петербурге - городе чиновников и военных - достаточно строго соблюдался паспортный режим, что положительно влияло на состояние преступности. В 1831 году было совершено в 60 раз меньше краж, чем в Лондоне, где жителей было в три раза больше, чем в столице Российской империи [9, c. 103]. Тем не менее в 1842 году в порядке усиления борьбы с кражами возник проект создания в Санкт-Петербурге специальной сыскной полиции, подчиненной непосредственно обер-полицмейстеру. Проект не был осуществлен. Очевидно это было связано с переменами в руководстве столичной полиции после того, как в ее деятельности были выявлены серьезные злоупотребления.
Развитие Министерства внутренних дел как центрального органа управления полицией, выполнение им контрольно-аналитических функций позволяло правительству более отчетливо видеть недостатки в организации и деятельности местных полицейских учреждений, принимать меры к их исправлению.
Наиболее слабым звеном в системе полицейских органов была сельская полиция, не изменившаяся со времени ее образования согласно "Учреждению для управления губерний" 1775 года. По-прежнему сельская полиция существовала в виде нижнего земского суда, состоявшего из капитан-исправника, нескольких его помощников в лице земских заседателей, а также сотских и десятских из числа крестьян уезда. Последние, как правило, неохотно выполняли полицейскую повинность, так как им приходилось сочетать ее с крестьянским трудом.
Таким образом, на всю территорию уезда было несколько штатных полицейских служащих, находившихся в постоянных разъездах и обязанных, помимо борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, выполнять различные поручения губернатора. Зависимость от губернской постоянно растущей бюрократии, карательная направленность деятельности и мздоимство часто вступали в противоречие с дворянским представлением о чести и достоинстве представителя этого сословия и заставляли их избегать службы в нижнем земском суде [13, c. 220].
В 1832 году император Николай I обратился к дворянству, чтобы оно не уклонялось от службы в уездной полиции, избирало бы на эти должности "людей, истинно достойных имени блюстителей общественного порядка" [2, c. 192]. Это обращение было подкреплено повышением оклада служащих сельской полиции, причем сделано это было за счет увеличения налога с крестьян. В сельскую полицию на должности сотских, десятских разрешено было брать вместо крестьян отставных солдат на условиях, определяемых местной администрацией. Вызвано это было тем, что должность десятского и сотского была очень непопулярна в крестьянской среде и исполнять ее добровольно соглашались немногие. Были случаи, когда крестьяне для того, чтобы их не выбрали сотскими, десятскими, объявляли себя раскольниками, староверами, которые не могли служить в полиции. Кроме выбора сотских, десятских в сельской местности существовал порядок, называемый в крестьянской среде "очередь". Иными словами: жители села должны были поочередно выполнять различные поручения станового пристава. Это являлось своеобразной полицейской повинностью.
Однако меры, проведенные для укрепления сельской полиции, были признаны недостаточными. Министр внутренних дел граф Д. Н. Блудов, один из крупнейших государственных деятелей России XIX века, подготовил новое Положение о земской полиции, утвержденное Николаем I в июле 1837 г. Согласно ему в уезде создавались участки-станы, что повлекло за собой увеличение количества полицейских. В каждом из станов предусматривался участковый заседатель, он же - становой пристав, назначавшийся губернатором из кандидатов, представленных дворянским уездным собранием [13, c. 225]. Если раньше в состав нижнего земского суда входило 5-6 человек, то после введения должности станового пристава уже 9-10 человек. Становой пристав должен был постоянно жить на своем участке, для чего ему предоставлялась возможность и средства на приобретение дома. При становом приставе был рассыльный, также выполнявший полицейские функции. В подчинении станового пристава находились сотские и десятские, выбираемые на эту должность соответственно от каждых 100-200 и 10-20 крестьянских дворов. Они должны были еженедельно (помимо экстренных случаев) являться на квартиру к становому приставу и сообщать ему о всех происшествиях, случившихся в их селе или деревне.
Учреждение должности станового пристава, ответственного за "тишину и порядок" в части уезда [25, c. 197], в которой он постоянно находился, имея в своем подчинении рассыльных, сотских и десятских, значительно усиливало сельскую полицию. Этому также способствовало создание постоянной канцелярии уездного земского суда, как аппарата управления сельской полицией. С 1857 года нижний земский суд как орган сельской полиции стал именоваться просто земским судом. В официальных документах руководитель сельской полиции - земский исправник перестал именоваться капитан-исправником. Канцелярия земского уездного суда состояла из двух отделов. В первом рассматривались вопросы борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, проведения следствия, второй контролировал выполнение сельской полицией поручений губернской администрации [25, c. 205]. Подчинение канцелярии уездного земского суда непосредственно земскому исправнику значительно повышало его роль, приводило к фактическому единоначалию в руководстве сельской полицией, сохраняя коллегиальность в исполнении его судебных функций.
В состав земского суда помимо земского исправника и заседателей, выбираемых на уездном дворянском собрании, вводились два представителя от казенных (государственных) крестьян, называвшиеся сельскими заседателями, что было хотя и небольшим, но все же отступлением от принципа формирования руководящего звена сельских административно-полицейских органов только из дворянского сословия. Это было связано с тем, что в 1837 году проводилась реформа, менявшая положение государственных крестьян, делавшая их юридически свободными землевладельцами. В то же время компетенция сельских заседателей земского суда ограничивалась "обсуждением дел крестьян казенных". В "Положении о земской полиции" 1837 года [2, c. 250-251] была предпринята попытка более точно определить функции полиции и ее должностных лиц. Однако разработчики не смогли внести в документ что-то кардинально новое. Функции и задачи полиции в 1837 году мало чем отличались от тех, которые были возложены на нее еще в 1775 году "Учреждением для управления губерний". Объяснялось это прежде всего тем, что нижний земский суд, капитан-исправник, становой пристав были основным звеном уездного управления, и на них по-прежнему кроме полицейских, возлагались многие другие административно-хозяйственные функции. Создать всесословные органы местного самоуправления и передать им исполнение некоторых административно-хозяйственных функций в условиях сохранения крепостного права было практически невозможно. Главной задачей сельской полиции являлось "охранение общественного спокойствия, благочиния, усмирение всякого действия, противного верноподданническому долгу и послушанию, донесение о том начальству, предупреждение и прекращение всяких непозволительных и соблазнительных сборищ, принятие в случае нужды особенных мер для ограждения безопасности какого-либо селения, дома или частного лица. Меры безопасности от воров и разбойников, поимка и истребление оных" [25, c. 230]. Тем не менее новый нормативный акт о земской полиции безусловно имел положительное значение.
В "Положений о земской полиции" 1837 года более четко определялся порядок ее взаимодействия с другими учреждениями. Проводя предварительное следствие по всем преступлениям, совершенным на территории уезда, земский суд получил право за "малые вины" применять исправительные наказания. К "малым винам" относилось пьянство, "буйство", нарушение общественного порядка, а также "кражи-мошенничества и всякие обманы", нанесение ущерба не свыше 20 рублей и совершенные одним лицом не более трех, раз [25, c. 252]. Под "исправительными наказаниями", применяемыми сельской полицией, понимались прежде всего телесные наказания для крестьян. Те же правонарушения, совершенные лицами "дворянского или духовного звания", выходили за пределы административной компетенции сельской полиции и должны были рассматриваться в уездном или губернском суде.
В 1838 году было создано Министерство государственных имуществ и ему в подчинение из Министерства внутренних дел была передана полиция казенных имений, состоящая из назначаемых чиновников, а не выбираемых на дворянских собраниях.
Развитие полицейских органов в XIX веке до начала реформ 60-70-х годов характеризовалось в основном совершенствованием их организационной структуры. Целью осуществлявшихся мероприятий было стремление обеспечить более эффективное выполнение задач по охране общественного порядка. Стабильность социально-экономического, государственного строя, невысокий уровень преступности не вызывали потребности коренных, глубоких изменений в политико-правовой сфере, а следовательно и в реорганизации судебных, полицейских учреждений.
Заключение
В ходе работы была сделана попытка определить выяснить причины реформ государственного аппарата, основные аспекты деятельности названного учреждения, его место и роль в государственном механизме Российской Империи начала XIX века. В результате был сделан ряд выводов, которые сводятся к следующему:
Создание министерств в России было вызвано стремлением царизма установить более гибкую и оперативную систему центрального управления. Административные реформы первой четверти XIX в. были ответом правительства Александра I на новые явления в жизни общества - они выражали стремление правительства помещиков-крепостников приспособить государственный аппарат для решения тех новых задач, которые возникали перед господствовавшим классом в условиях нарастающего разложения крепостничества и формирование капитализма, в обстановке усиления борьбы эксплуатируемых масс против крепостнического гнета.
Система государственного управления становилась более четкой и разветвленной, создается система органов вертикального отраслевого управления (министерства заменяют коллегии), усиливаются элементы законности.
Коллегиальное начало сменилось единоличным. Что касается Министерства внутренних дел, то верховная власть наделяла его многофункциональными обязанностями.
К его ведению кроме функции охраны правопорядка были отнесены различные административно-хозяйственные дела. МВД были подчинены местные административно-полицейские учреждения, органы дворянства и городских сословий, благотворительности, управление иностранными поселениями, продовольственное дело, Медицинская коллегия, Главное почтовое управление, управление некоторыми отраслями промышленности - соляными конторами и мануфактур-коллегией. Первым министром внутренних дел был назначен граф В. П. Кочубей.
августа 1810 года по проекту М. М. Сперанского из МВД выделилось Министерство полиции [38, c. 59]. Однако в 1819 году оно было упразднено, а его аппарат вновь включен в состав Министерства внутренних дел.
Из года в год, из десятилетия в десятилетие функции и задачи МВД, его подразделений на местах уточнялись, совершенствовались.
В истории министерства внутренних дел было немало функций и задач, которые носили сквозной характер и прошли через века. В данной работе в связи с этим более или менее подробно рассмотрены структура и функции МВД, его взаимодействие с другими государственными органами. Те же задачи МВД, которые носили временный характер, приходили и уходили, в тексте рассмотрены менее обстоятельно, а порой лишь обозначены.
Важно иметь в виду и следующее. Названные направления деятельности не всегда были прерогативой лишь МВД. Отдельные структуры временами были составными частями других ведомств. Так, полиция в первой четверти XIX века входила в состав Министерства полиции.
Список источников
1.Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 г. // ПСЗ 1. - T.XXXI. № 24686.
2.Адрианов С.А. Министерство внутренних дел. Исторический очерк. 1802-1902 гг. / С. А Адрианов. - СПб.: 1901. - 815 с.
3.Андреевский И. Е. О наместниках, выводах и губернаторах / И. Е. Андреевский. - СПб. 1864. - 165 с.
4.Андреевский И. Е. Полицейское право / И. Е. Андреевский. - СПб.: 1893. Т. 1-2.
.Борисов А. В. Министры внутренних дел России. (1802 г. - октябрь 1917 г.) / А. В. Борисов. - М.: 2001. - 368 с.
6.Варадинов Н. История Министерства внутренних дел: ч.1-3 (Кн.1-8) / Н. Варадинов. - СПб.: 1858-1863. - 656 с.
7.Вернадский Г.В. Очерки истории права Русского государства XVIII- XIX вв. Период империи / Г. В. Вернадский - Прага: 1924. - 134 с.
.Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I / Н. А. Воскресенский. - Л.: 1945. Т.1. - 602 с.
.Воронцов В. И. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк / Ред. коллегия: В.И. Воронцов и др. - М.: 1996. - 462 с.
10.Великий князь Николай Михайлович. Император Александр I / Великий князь Николай Михайлович. - СПб.: 1912. Т. 1-2.
11.Гоголевская Е.Б. Реформаторские проекты Министерства внутренних дел России в начале XIX в. / МВД России - 200 лет: Материалы международной конференции: В 4ч. - СПб.: 1998.
12.Градовский А. Д. Русское государственное право / А. Д. Градовский. - СПб.: 1875-1882. Т 1-3.
13.Гребенкин М.Ю. История полиции и милиции России: Хрестоматия / М.Ю. Гребенкин, Б.И. Кофман, С.Н. Миронов. - Казань: Казанский юридический институт МВД России, 2001. - 297 с.
14.Дрожжин В. А. У истоков МВД России / МВД России - 200 лет: Материалы международной конференции: В 4 ч. - СПб.: 1998.
15.Дружинин Н. М. Революционное движение в России в XIX в. / Н. М. Дружинин. - М.: 1985. - 323 с.
16.Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России и указ о правах Сената 8 сентября 1802 года. Из истории общественных отношений в России / М. В. Довнар-Запольский - М.: 1906. - 83 с.
.Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н. П. Ерошкин. - М.: 1997. - 352 с.
.Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (Первая половина XIX в.) / Н. П. Ерошкин. - М.: 1981. - 495 с.
.Ежов М. В. История государственного управления и государственной службы России / Под. ред. М. В. Ежова. - СПб.: Ленинградская областная организация общества «Знание», 2004. - 239 с.
.Зайкончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России XIX века / П. А. Зайкончковский. - М.: 1978. - 288 с.
.Исаев И.А. История государства и права России / И. А. Исаева. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - 797 с.
.Карпович М. М. Обзор русской истории от начала девятнадцатого века до революции / М. М. Карпович. - СПб.:1992. - 365 с.
23.Кириллова О.С. Первые министры внутренних дел / МВД России - 200 лет: Материалы международной конференции: В 4 ч.- СПб.: 1998.
24.Ковальченко И. Д. Русское крепостное крестьянство в первой половине XIX в. / И. Д. Ковальченко - М.: 1967. - 400 с.
25.Курицин В. М. История полиции России. Краткий исторический очерк: Учебное пособие / В. М. Курицин. - М.: Изд-во «Щит», 1998. - 352 с.
26.Корф М. А. Жизнь М. М. Сперанского / М. А. Корф. - СПб.: 1861. Т. 1-2.
27.Коркунов Н. М. Русское государственное право / Н. М. Коркунов. - СПб.: 1874. Т. 1-2.
28.Корнилов А. А. Курс истории России XIX века / А. А. Корнилов. - М.:1993. - 448 с.
29.Ключевский В. О. Очерки и речи. Второй сборник статей /В. О. Ключевский. - М.: 1913. - 517 с.
30.Клочков М.В. Очерки правительственной деятельности времени Павла I / М. В. Клочков. - Пг.: 1916. - 628 с.
31.Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. / С. В. Мироненко. - М.: 1989. - 240 с.
32.Некрасов В. Ф. Внутренняя и конвойная стража России 1811-1917 гг. Документы и материалы / В. Ф. Некрасов - М.: Издательство «Экзамен», 2002. - 575 с.
.Пихои Р. Г. История государственного управления России: учебник / Р. Г. Пихои. - М.: Издательство РАГС, 2009. - 440 с.
.Познышев С.В. Основные вопросы учения о наказании / С.В. Познышев. - М.: 1904.-402 с.
.Пресняков А. Е. Александр Первый / А. Е. Пресняков. - Пг.: 1924. - 398 с.
36.Рыбников В. В. История правоохранительных органов отечества. В. В. Рыбников, Г. В. Алексушин. - М.: Изд-во «Щит», 2007. - 296 с.
37.Сахаров А. Н. История России с начала 18 до конца 19 века: /под ред А. Н. Сахарова - М.: 2001. - 542 с.
.Сперанский М.М. План государственного преобразования графа М.М. Сперанского. / Введение к Уложению государственных законов 1809 г. // М. М. Сперанский. - М.: 1905. - 359 с.
.Флоринский М. Ф. Самодержавие и развитие российской государственности в конце XVIII - первой четверти XIX века / М. Ф. Флоринский // История России: народ и власть. СПб.: 1997. - 408 с.
40.Штутман С. М. На страже тишины и спокойствия: из истории внутренних войск России (1811-1917 гг.)./ С. М. Штутман. - М, 2000. - 260 с.
41.Шильдер Н. К. Император Александр I, его жизнь и царствование / Н. К. Шильдер. - СПб.: 1904. Т. 1-4.
42.Полиция и милиция России: страницы истории / М.: «Наука», 1995.
43.Раскин Д. Империя столоначальников / Раскин Д. // Родина. - 2003. - №1.
.Самсонов П. Е. Значение министерской реформы 1802 года для эволюции государственного строя Российской Империи / Вестник СПбГУ. 1994. - Сер.6. - Вып.1. - № 6.
45.Пирожкова И. Г. Система Источников строительного законодательства Российской Империи в XIX - начале XX вв. / И. Г. Пирожникова// Грамота. - Тамбов: 2009. - Вып. №2. Таганце Н. С. Русское уголовное право [электронный ресурс]: <#"justify">Приложение № 1
Хроника Основных Событий МВД РОССИИ первой половины XIX века
сентября 1802 г. - Манифест «Об учреждении министерств». Образовано Министерство внутренних дел России;
- Пожарная охрана включена в структуру МВД России;
июля 1810 г. - Манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, коих тому управлению принадлежащих». Объявлено об образовании министерства полиции России;
марта 1811 г. - На базе местных формирований создана внутренняя стража, подчиненная военному ведомству;
июня 1811г. - Манифест «Учреждение, министерства полиции». Определена структура и функции министерства полиции;
июня 1811г. - Манифест «Учреждение министерства внутренних дел». Определена структура и функции министерства внутренних дел после выделения министерства полиции;
июля 1811г. - Императорским указом введено «Положение для внутренней стражи», которое определило обязанности и устройство внутренней стражи;
июля 1811г. - Учреждена должность инспектора внутренней стражи, он же помощник военного министра;
февраля 1816 г. - Образован Отдельный корпус внутренней стражи (ОКВС);
февраля 1817 г. - Введена этапная система конвоирования арестантов. В составе ОКВС сформированы этапные команды;
июня 1817 г. - Утверждено Положение о комплектовании Отдельного корпуса внутренней стражи. Создается Российское «Попечительное о тюрьмах общество», основной задачей которого становится содействие тюремной администрации в религиозно-нравственном воспитании арестантов;
ноября 1819 г. - Императорский указ «О присоединении министерства полиции к министерству внутренних дел»;
июля 1822 г. - Высочайше утвержден Устав о ссыльных;
июля 1826 г. - Императорский «Указ, данный управляющему министерством внутренних дел, о присоединении Особой канцелярии министерства внутренних дел к Собственной Его Императорского Величества канцелярии»;
апреля 1827 г. - Императорский указ «Об учреждении пяти округов Корпуса жандармов»;
июня 1837г. - Учреждено «Положение о земской полиции», которое определило функции сельской полиции. Введена должность станового пристава;
г. - Утверждена «Нормальная табель состава пожарной части в городах»;
марта 1858 г. - Утверждено «Положение о перевозке арестантов по Николаевской железной дороге».
Приложение № 2
Министры внутренних дел первой половины XIX века
Князь КОЧУБЕЙ Виктор Павлович (1768-1834)
Министр внутренних дел с сентября 1802 по ноябрь 1807 года и с ноября 1819 по июнь 1823 года.
Был послом в Турции, членом Коллегии иностранных дел. За заключение мирного договора с Турцией получил титул графа. Активно участвовал во введении министерской системы управления в России. Первый министр внутренних дел России. Вышел в отставку из-за несогласия с внешнеполитическим курсом на сближение с наполеоновской Францией. Вновь назначен министром внутренних дел в 1819 году. В 1823 году подал в отставку, войдя в противоречие с императорским фаворитом А.А. Аракчеевым. В 1827 году назначен председателем Комитета министров и председателем Государственного совета. С 1831 года - князь.
Князь КУРАКИН Алексей Борисович (1759-1829)
Министр внутренних дел с ноября 1807 по март 1810 года. В 1796 году - генерал-прокурор Сената. С 1802 года до назначения министром внутренних дел - генерал-губернатор Малороссии. Подал в отставку с должности министра, не согласившись с преобразованием МВД, осуществленным в результате реформы государственного аппарата, разработанной М.М. Сперанским, начинавшим свою карьеру секретарем А.Б. Куракина. После отставки - член Государственного совета.
КОЗОДАВЛЕВ Осип Петрович (1754-1819)
Министр внутренних дел с марта 1810 по июль 1819 года. В молодости дружил с А.Н. Радищевым. С 1783 года - советник при директоре Академии наук. Временно замещал министров юстиции и просвещения. В 1808 году - заместитель министра внутренних дел. Автор ряда работ по вопросам экономики, философии, литературы. Назначен министром внутренних дел как сторонник реформ М.М. Сперанского, участвуя как заместитель министра в реорганизации МВД. Умер на посту министра.
Князь ГОЛИЦЫН Александр Николаевич (1773-1844)
Министр внутренних дел с августа по ноябрь 1819 года. В 1805 году - обер-прокурор Святейшего синода. В 1816 году -министр народного просвещения. Основатель «Библейского общества» в России, в задачи которого входило нравственное исправление преступников и улучшение состояния заключенных. Временно управлял МВД. До 1824 года оставался министром просвещения.
Барон КАМПЕНГАУЗЕН Балтазар Балтазарович (1772-1823)
Министр внутренних дел с июня по август 1823 года. В 1803-1805 годах - директор медицинской экспедиции МВД, руководившей организацией здравоохранения в стране. В 1811 году стал первым руководителем Государственного контроля в России. Через полтора месяца после назначения министром внутренних дел вышел в отставку по болезни.
ЛАНСКОЙ Василий Степанович (1754-1831)
Министр внутренних дел с августа 1823 по апрель 1828 года. Был губернатором в ряде губерний. Во время Отечественной войны 1812 года- генерал-интендант, «главноуправляющий продовольственным снабжением армии». При В.С. Ланском из МВД была выделена «Особенная канцелярия», выполнявшая функции руководства политической полиции. На ее основе было образовано III отделение императорской канцелярии. В.С. Ланской вышел в отставку по болезни и старости.
ЗАКРЕВСКИЙ Арсений Андреевич (1783-1865)
Министр внутренних дел с апреля 1828 по ноябрь 1831 года. Участник войн с Турцией, Швецией, Францией. Дружил с Д. Давыдовым. В 1812 году - начальник Особой канцелярии военного министра. После войны - дежурный генерал Главного штаба. Накануне назначения министром внутренних дел - генерал-губернатор Финляндии. А.А. Закревский был вынужден подать в отставку с поста министра в связи с массовыми беспорядками в Петербурге во время эпидемии холеры в стране. Вернулся на службу в 1848 году, будучи назначен генерал-губернатором Москвы.
Граф БЛУДОВ Дмитрий Николаевич (1785-1864)
Министр внутренних дел с февраля 1832 по февраль 1839 года. В 1826 году - правитель канцелярии Верховного уголовного суда по делу о восстании декабристов. В 1830 году - министр юстиции. По завещанию Н.М. Карамзина готовил к изданию последний том его «Истории государства Российского». Д.Н. Блудов подготовил новое «Положение о земской (сельской) полиции» 1837 года. После ухода с должности министра в 1839 году руководил II отделением императорской канцелярии, в котором готовились законопроекты. Одновременно - председатель Департамента законов Государственного совета. Руководил подготовкой Свода законов Российской империи в 1842 и 1857 годах. С 1842 года - граф. В 1855 году - президент Императорской Академии наук. В1862 году - председатель Комитета министров и Государственного совета.
Граф СТРОГАНОВ Александр Григорьевич (1795-1891)
Министр внутренних дел с марта 1839 по сентябрь 1841 года. Генерал-адъютант императора Николая I. В 1834-1836 годах - заместитель министра внутренних дел. В 1836-1839 годах - генерал-губернатор нескольких губерний. Как министр оказывал покровительство А.И. Герцену, взяв его на службу в свою личную канцелярию из Владимира, где тот отбывал ссылку. Ощущал недовольство Николая I своей деятельностью, по личной просьбе освобожден от должности и получил бессрочный отпуск для лечения за границей. В 1854 году - военный губернатор Петербурга. С 1855 года и до окончательного выхода в отставку в 1864 году был новороссийским генерал-губернатором.
Граф ПЕРОВСКИЙ Лев Алексеевич (1792-1856)
Министр внутренних дел с сентября 1841 по август 1852 года. Участник войны 1812 года. Полковник Главного штаба. Комиссией по расследованию событий 14 декабря 1825 года привлекался как член ранних декабристских организаций. Заместитель председателя Департамента уделов, управлявшего имениями, принадлежавшими императорской фамилии. Приобрел большую известность своей борьбой со злоупотреблениями в полиции Москвы и Петербурга. В 1847 году провел реви-зию деятельности полицейских учреждений в 27 губерниях и только в трех из них признал ее удовлетворительной. В 1852 году подал просьбу об отставке в связи с ухудшением здоровья. С 1852 года - министр уделов, председатель комиссии по исследованию древностей, управляющий Академией художеств. Собрал богатую коллекцию древних монет.