Деятельность ООН по предотвращению и урегулированию конфликтов
Введение
ООН называют универсальной организацией по обеспечению мира и безопасности на Земле путем содействия установлению отношений всестороннего сотрудничества между странами и народами на основах равноправия, устранения силы и угрозы силой как средств решения международных проблем, а также созданию условий, при которых могли бы в полной мере реализоваться все права и свободы человека. Решению отдельных аспектов этих грандиозных задач призвано содействовать большое количество международных организаций, входящих в систему ООН и согласующих свои цели и задачи с целями и задачами этого универсального международного института.
Все годы своего существования ООН и его органы уделяли много внимания кодификации и прогрессивному развитию международного права. Было принято множество международных нормативных актов, создавших прочную базу для регулирования межгосударственных отношений в самых различных областях, особенно в сфере обеспечения всеобщего мира и безопасности.
Обеспечение международного мира и безопасности, предотвращение конфликтов между странами и народами, достижение фактического равенства всех государств-членов ООН путем всестороннего развития экономического, социального, политического, научного, культурного сотрудничества - таковы вкратце главные цели ООН.
Но при всем совеем многообразии целей и попытках их достижения, деятельность ООН касаемо предотвращения конфликтов и их урегулирования очень низка. Это и будет рассматриваться в данном реферате.
Глава 1. Реформа ООН: европейский вектор
Кризис глобального управления естественным образом заставляет по-новому взглянуть на роль и потенциал такой организации, как ООН. Коллапс биполярной системы, несостоятельность однополярного мира, возросшие глобальные вызовы, последующий финансово-экономический кризис существенно «разогрели» ожидания, связанные с реформированием ООН.
Существует множество споров о будущей миссии ООН. Наиболее многочисленную группу составляют те страны, которые считают, что именно Организация Объединенных Наций должна выработать решения и осуществлять конкретную деятельность для противодействия глобальным вызовам. Речь идет об угрозе голода, климатических изменениях, нераспространении оружия массового уничтожения, соблюдении прав человека и многом другом.
Однако уже в контексте вопросов об устойчивом развитии и способности противостоять финансово-экономическим потрясениям роль ООН выглядит неоднозначно. Ведь до сих пор так и неизвестны четкие рекомендации относительно реформирования мировой финансово-экономической системы силами ООН.
Тем не менее необходимо отметить, что ad-hoc образования типа «G-20» не способны в долгосрочной перспективе заменить вакуум глобального управления в финансово-экономической сфере. Что является одним из важных критериев и очевидных минусов такой большой и всем известной организации.
Ведь, как не печально это признать, но в сфере финансово-экономических катаклизмов Организация Объединенных Наций в ближайшем будущем не станет эффективным инструментом, способным гармонизировать национально-экономическую ситуацию.
Также необходимо отметить, что одним из потенциальных источников конфликтов, который напрямую связан с глубоко сидящим инстинктом самосохранения наций, стал фактор ограниченности мировых ресурсов. Но, как заметил английский ученый Кеннет Боулдинг: «Любой, кто считает, что рост по экспоненте может продолжаться вечно в конечном мире, является либо сумасшедшим, либо экономистом».
Действительно сегодня мы пытаемся с завидным упрямством не признавать краха позитивистской модели развития. Закономерно и то, что при всех очевидных катаклизмах мировое сообщество оказалось неспособно выработать альтернативных решений развития. Между тем именно кризис современного развития порождает все остальные, в том числе финансово-экономические, «подкризисы», а никак не наоборот. Кстати, именно обреченность этого уклада в условиях ограниченности мировых ресурсов станет, если уже не стала, источником наиболее драматических конфликтов, исторические границы которых невозможно определить.
Экономический и потребительский бум в развивающемся мире, который неизбежно пародирует «старого, жирного тигра», - уже не потенциальный, а актуальный вызов не только Старому и Новому Свету, но и существованию Земли как сферы человеческого обитания.
Другой главный вызов - это созданная по инициативе Рузвельта и Сталина на Ялтинской конференции в феврале 1945 года Организация Объединенных Наций, которая, по замыслу ее основателей, отражала принципы Вестфальской системы и предполагала полное и безусловное уважение суверенных прав государств. Увы, после смерти Рузвельта незадолго до окончания Второй мировой войны ООН во многом подчинилась правилам биполярного мира. Тем не менее, именно эта организация обеспечила миру состояние стабильности, по меньшей мере, на 50 лет. Более того, во многом благодаря ей мы смогли избежать сползания от фазы «холодной» войны к «горячей».
А ведь мандат ООН, особенно в отношении Ливии, стал необходимой легитимной предпосылкой для последующих действий коалиции.
Вместе с тем, антиливийская кампания, как, впрочем, и санкции, направленные против Ирана, выявили ряд принципиальных слабостей функционирования ООН и Совета Безопасности. Оказалось, что, «выпустив джинна из бутылки» в виде санкций, ни ООН, ни Совет Безопасности не располагают сколько-нибудь надежной системой контроля за их адекватным исполнением.
Поэтому, следовало бы повысить статус санкций ООН как волеизъявление сообщества суверенных государств, усилив контроль за соблюдением духа и буквы принятых резолюций. При этом необходимо исключить возможность каких-либо дополнительных санкций и тем более санкций, которые никогда не были предметом обсуждения в ООН.
Хотя, во всех этих мерах, в первую очередь, заинтересована Европа, которая остается островом стабильности в бурлящем мире. И поэтому, было бы безусловной ошибкой для стран Европы попытаться выстроить, так называемую, евроизоляцию, которая в любом случае не гарантирует, а, скорее, провоцирует нестабильность на нашем континенте. Ведь большая Европа может и должна активно участвовать в реформировании ООН в соответствии с современными вызовами и угрозами.
Глава 2. ООН и некоторые проблемы регионального миротворчества
Вмешательство мирового сообщества в военно-политические вопросы и вооруженные конфликты для их незамедлительного урегулирования и своевременной безопасности не только регионального, но и международного характера потребовало создание такой сильнейшей структуры, как ООН.
Однако в условиях лавинообразного нарастания числа новых кризисных ситуаций и вооруженных конфликтов, требовавших немедленного урегулирования, организационно-процедурные и военно-оперативные возможности ООН оказались явно недостаточными. Это стало одной из причин обращения ООН к помощи региональных и субрегиональных организаций.
Необходимо заметить, что в 90-е годы значительное число военных конфликтов носило внутренний характер и их отличительной чертой была крайняя непримиримость и бескомпромиссность враждующих сторон. А ведь в таких условиях малоэффективны традиционные, "классические" операции по поддержанию мира (в рамках гл. VI Устава ООН). Для успешного проведения же их, с одной стороны, обязательно требуются согласие обеих сторон конфликта, их готовность к сотрудничеству с миротворцами, а с другой - полная нейтральность и беспристрастность миротворцев, которые обычно легко вооружены и имеют право применять оружие только для самообороны. Поэтому очевидно, что в таких условиях миротворчество, основанное прежде на классических формах, принятых ООН, стало приобретать новые черты. И одной из отличительных оказалась появление операции по принуждению к миру на основании гл. VII Устава ООН, одной из разновидностей которых стало так называемое гуманитарное вмешательство для предотвращения гуманитарных катастроф. Подобные операции были проведены, например, в зоне Персидского залива, в бывшей Югославии, Сомали, Гаити, Руанде и ряде других стран и регионов.
Но тут же в ООН была принята установка воздерживаться от проведения подобных операций. Так как принуждению к миру государств, которые не нацелены на компромиссы и положительный исход данной операции ни к чему не приведет. А вернее, как было сказано, "в условиях внутригосударственных конфликтов, когда между сторонами нет согласия и стремления к примирению, операция заведомо обречены на фиаско". Поэтому, был сделан упор на более широкое привлечение отдельных государств и их коалиций, "которые наиболее приспособлены к такому роду деятельности и соответственно располагают необходимыми ресурсами и навыками". И ООН, в целом не устраняясь от организации и проведения операций нового типа, стала делегировать им часть своих полномочий.
Структура операций по поддержанию мира нового поколения стала более разветвленной и комплексной: в нее все чаще, помимо воинских контингентов военнослужащих - миротворцев, стали включаться компоненты постконфликтного урегулирования. Основу этих компонентов, помимо военнослужащих-миротворцев, составили подразделения гражданской полиции и гражданские служащие. Каждый из компонентов отвечает за выполнение определенного набора задач и осуществляет конкретные функции. Для проведения подобных операций ООН также стала привлекать региональные и субрегиональные организации. Это было сделано с целью поддержания правопорядка, гражданской администрации, экономического развития и прав человека, наблюдения за выборами, продвижения программ гуманитарной помощи, переселения беженцев и перемещенных лиц, разоружения бывших комбатантов, их демобилизации и реинтеграции.
Но к концу XX в. обозначилась новые проблемы международного и регионального миротворчества. Это касалось избирательной заинтересованности и вовлеченности мирового сообщества и региональные структуры к урегулированию кризисов и конфликтов в том или ином регионе мира. Так, в центре внимания оказались войны и конфликты на Балканах и традиционно на Африканском континенте, Ближнем Востоке и Юго-Восточной Азии. Но не всегда ООН уделяло должного внимания всем нестабильным регионам, которые нуждались в миротворческих операциях и вмешательстве со стороны мирового сообщества. Так, например, случилось на постсоветском пространстве, где только что созданной на тот момент региональной структуре - СНГ во главе с РФ - пришлось практически в одиночку организовывать и проводить миротворческие операции с участием коллективных или смешанных миротворческих сил. Ведь на тот момент они были вовсе обойдены вниманием мирового сообщества, а ООН и ОБСЕ решились развернуть там лишь очень немногочисленные политические и наблюдательные миссии, хотя сложность и острота ситуации требовала немедленных действий по вводу в зоны конфликтов достаточно крупных миротворческих сил.
В целом, начиная с 90-х годов, мировой опыт миротворчества под эгидой ООН пополнился опытом организации и проведения разноплановых миротворческих операций, а также операций по принуждению к миру силами региональных и. субрегиональных организаций - таких как НАТО, J СБСЕ/ОБСЕ, ЗЕС, ЕС, СНГ.
Также к ним присоединились Организации африканского единства (ОАЕ), Африканского союза (АС), Организации американских государств (ОАГ), Экономического сообщества западноафриканских государств (ЭКОВАС).
Что касается правового основания урегулирования региональных и мировых споров, здесь особое положение занимает гл. VIII Устава ООН. К примеру, в статье 52 данной главы указывается, что "Совет Безопасности должен поощрять развитие применения мирного разрешения местных споров при помощи региональных соглашений или региональных органов, либо по инициативе заинтересованных государств, либо по своей собственной инициативе''. При этом необходимо соблюдение важного условия: такие соглашения или органы, их деятельность должны быть совместимы с целями и принципами ООН. Кроме того, СБ ООН вправе использовать, "где это уместно", региональные соглашения и органы для принудительных действий. Важно подчеркнуть, что по Уставу подобное силовое миротворчество должно осуществляться только с санкции и под руководством СБ ООН.
В статье 53 Устава подчеркивается, что никакие принудительные действия не могут быть предприняты региональными органами или в силу региональных соглашений без получения полномочий от СБ ООН. При этом согласно статье 54 он "должен быть всегда полностью информирован о действиях, предпринятых или намечаемых в силу региональных соглашений или региональными органами, для поддержания международного мира и безопасности".
К началу XXI века изменения коснулись таких принципов как согласие сторон на проведение операции, беспристрастность и нейтральность миротворческих сил, применение силы. Было признано, что с учетом сложности обстановки в районе конфликта и ее потенциального обострения необходимо с самого начала операции предусматривать в мандате право на использование военной силы на основании гл. VII Устава, но обязательно по решению СБ ООН. Однако, при этом важно помнить, что во всех случаях конечная цель миротворческих действий "заключается в том, чтобы уменьшить, а не увеличить вероятность того, что потребуется применять силу, поскольку применение силы должно рассматриваться как крайняя мера".
Важно помнить, что именно в этот период ООН осуществляло свою деятельность исключительно самостоятельно и иногда под руководством региональных организаций. Со своей стороны региональные организации и структуры, активно включившиеся в 90-е годы в миротворческую деятельность, также занимались разработкой концептуальных, военно-политических и оперативно-тактических подходов к проведению миротворческих операций. Как следствие этого стали формироваться собственные концепции, модели и механизмы регионального миротворчества. Поэтому в процессе их миротворческой деятельности стали постепенно складываться свои "миротворческие школы". Это относилось и к таким сравнительно новым региональным структурам как СНГ.
С учетом военно-политических и военно-стратегических приоритетов, устойчивая тенденция к военно-силовой форме миротворчества была вызвана пересмотром и переоценкой рядом региональных организаций своих политических и военно-стратегических целей, роли и места в обеспечении международной и региональной безопасности в новой международной обстановке. Она обусловлена стремлением к установлению своего военно-политического, военно-стратегического и экономического влияния и контроля в том или ином жизненно важном регионе с использованием в этих целях и такого инструмента как миротворческие операции.
Нельзя забывать и об особенностях концептуальных подходов к миротворчеству и их реализации на практике Североатлантического альянса, поскольку деятельность по урегулированию конфликтов именно этой организации вызывает наибольшие споры в мировых кругах. Ведь новая Стратегическая концепция НАТО, принятая в ноябре 1991 года, отразила необходимость адаптации стратегии союза к новым условиям, возникшим после окончания холодной войны. И таким отражением стала операция по принуждению к миру, в которой страны - члены НАТО в составе коалиции впервые участвовали в военной операции за пределами географической зоны ответственности альянса, а именно в Персидском заливе с17 января-28 февраля 1991 года, которая носило название "Буря в пустыне".
Следующей проверкой новых подходов на практике стало участие в операциях по урегулированию целой серии кризисов и вооруженных конфликтов на территории бывшей Югославии. А анализ антикризисной деятельности НАТО в этом регионе свидетельствовал о постепенном и поэтапном ее расширении и дрейфе от миротворческой к военно-силовым формам, причем с игнорированием ООН, ОБСЕ и международно-правовых норм. Такие односторонние военно-силовые акции НАТО, не санкционированные СБ ООН, явились грубым нарушением действующих международно-правовых норм. Характерной особенностью принятия решений командованием НАТО в этот период являлось согласование действий не с СБ ООН, как того требует Устав ООН, а с Генеральным секретарем ООН Б. Бутросом-Гали или его специальным представителем. ООН постепенно утрачивала потенциальные возможности влияния на ход каких-либо миротворческих событий. Тогда было принято решение о разделение функций между миротворческими силами ООН и НАТО.
Таким образом, это были первые в истории НАТО самостоятельные миротворческие операции, командование которых находилось полностью в руках альянса. Политическое руководство операцией осуществлял Совет НАТО. ООН же вывела свои миротворческие силы из БиГ и параллельно с НАТО учредила на Балканах вместе с ОБСЕ ряд операций, которые укладывались в рамки традиционных наблюдательных и комплексных операций по поддержанию мира (в Хорватии, Боснии и Герцеговине), а также операцию по превентивному развертыванию миротворческих сил в Македонии.
По итогу, с принятием новой Стратегической концепции НАТО в апреле 1999 г. был завершен процесс становления политики альянса в сфере миротворчества, и произошло оформление нового подхода к антикризисным операциям в зонах конфликтов. Теперь он опирался на военно-силовые методы и вышел далеко за рамки традиционно понимаемых в ООН миротворческих мер и действий. В концепции, в частности, было зафиксировано новое положение о праве НАТО на использование силы "в меняющейся и зачастую непредсказуемой обстановке" вне статье 5 Вашингтонского договора. На практике это означало, что отныне НАТО может прибегнуть к военно-силовому решению любой спорной ситуации по урегулированию вооруженных конфликтов, принуждению к миру, гуманитарной интервенции за пределами территории входящих в альянс государств, причем даже без соответствующих решений СБ ООН, если ситуация, по мнению руководства блока, угрожает безопасности его членов или идет вразрез с демократическими нормами и ценностями в понимании Запада. В НАТО были определены три основных варианта операций по поддержанию и принуждению к миру: полностью самостоятельно и автономно; в качестве костяка в составе группировки войск коалиции государств; в составе многонациональной группировки войск в рамках операции под эгидой ООН, но под командованием НАТО.
В заключение необходимо отметить, что, во-первых, в начале 90-х годов после крушения биполярной системы устройства мира, в новых международных условиях возникли объективные предпосылки для подключения к разнообразной миротворческой деятельности, которую до этого осуществляла практически единолично ООН, региональных организаций.
Во-вторых, новые международные условия, преобладание внутренних вооруженных конфликтов и гражданских войн, а также изменение подходов к способам и методам их урегулирования ввели в практику международного и регионального миротворчества комплексные миротворческие операции, операции по поддержанию мира с элементами принуждения и операции по принуждению к миру.
В-третьих, в миротворчестве (особенно со стороны некоторых западных стран и региональных организаций, лидером среди которых стала НАТО) наметилась четкая тенденция, заключающаяся в предпочтении военно-силовых принудительных действий и в отказе от таких основополагающих принципов как согласие сторон конфликта на вмешательство извне, нейтральность, беспристрастность миротворческих сил и использование оружия только для самообороны. При этом практика показала, что невозможно разрешить вооруженный конфликт, используя только военную силу. Любой из современных конфликтов требует комплексного подхода.
Для того чтобы избежать незаконного или избыточного применения военной силы, для каждой операции с самого начала должны быть четко прописаны Правила применения силы. Причем они "должны полностью согласовываться с юридическим основанием операции и любыми соответствующими резолюциями Совета Безопасности, и в них должны быть ясно указаны обстоятельства, в которых может быть использована сила для защиты всех компонентов и персонала миссии - военных и гражданских - и что правила применения вооруженной силы должны содействовать выполнению мандата миссии". При этом миротворческим операциям необходимо предоставлять "ясные, авторитетные и выполнимые мандаты"
С учетом современных угроз и вызовов международному и региональному миру и безопасности, а также принимая во внимание реальные возможности ООН и ведущих региональных и субрегиональных организаций, необходимо создать легитимно обоснованную и реально действующую систему взаимоотношений и военно-политического взаимодействия (включая и область миротворчества) для объединения, более рационального использования миротворческого потенциала и усилий, но при сохранении главенствующей роли : ООН. Важно наиболее оптимально, разумно и четко разграничить их полномочия и сферы деятельности. Необходимо в каждом конкретном случае четко определять порядок использования международных, региональных или субрегиональных миротворческих сил и подконтрольность их действий в двух последних случаях.
В связи с необходимостью предоставления СБ ООН права на применение военной силы региональным и субрегиональным организациям в рамках операций по поддержанию и принуждению к миру представляется важным взять на вооружение следующие базовые критерии легитимности и обоснованности подобного решения, предложенные Группой высокого уровня ООН по угрозам, вызовам и переменам:
·серьезность угрозы: носит ли угроза причинения ущерба безопасности государства или человека такой характер и является ли она в достаточной мере ясной и серьезной, чтобы prima facie (от лат. "по первому виду", на первый взгляд. -Авт.) оправдать применение военной силы;
·правильная цель: очевидно ли, что главная цель предполагаемых военных действий состоит в том, чтобы нейтрализовать или предотвратить данную угрозу, какие бы другие цели или мотивы ни существовали при этом;
·крайнее средство: изучены ли все невоенные варианты отражения данной угрозы и существуют ли разумные основания предполагать, что другие меры окажутся безуспешными;
·соразмерность средств: являются ли предполагаемые военные действия по своим масштабам, продолжительности и интенсивности минимальным необходимым средством для отражения данной угрозы;
·сбалансированный учет последствий: существует ли разумная надежда рассчитывать на то, что при успешном осуществлении военных действий по отражению данной угрозы, действия не вызовут худших последствий, нежели бездействие.
Заключение
Нельзя отрицать, что ООН сыграла более заметную роль в истории, чем ее предшественницы. Ведь она достигла невероятнейших достижений. Само объединение всех народов мира и государств под общим знаменем обеспечения международного мира и безопасности уже большое достижение.
Также, безусловным прогрессом было признание принципа суверенного равенства всех государств и всеобщее обязательство не вмешиваться во внутренние дела друг друга. Благодаря ей, значительно сократилась доля и роль тайной дипломатии и мир стал открытым, а человечество - более информированным о происходящем в нем.. К тому же каждому государству давалось возможность обратиться к международному сообществу со своими болями и требованиями, а жителям планеты - своевременно узнать, что в первую очередь тревожит человечество.
Другим важным полем деятельности ООН стало содействие процессу ликвидации колониальной зависимости и обретения народами Африки, Азии и бассейна Тихого и Атлантического океанов государственной независимости. Плодотворна была деятельность ООН и в вопросах специализированных учреждений ООН (ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ, ВОЗ, МОТ и др.).
Поэтому, надо отметить, что ООН создавалась как универсальная организация по обеспечению мира и безопасности на Земле, значимой ролью которой была выработка международного кодекса прав человека и обеспечение международного мира и безопасности, благодаря которому предотвращались конфликты между странами и народами, достигалось фактическое равенство всех держав-членов ООН путем всестороннего развития экономического, социального, политического, научного, культурного сотрудничества.