язку з цим в межах даного дослідження виникає потреба хоча б у загальних рисах позначити істотні відмінності кодифікації від інших форм упорядкування законодавства.
Під інкорпорацією в юридичній науці і практиці розуміється зовнішня обробка законодавчого матеріалу, об'єднання виданих нормативних актів з одного і того ж питання в новий акт, зібрання чи збірник. Під зовнішньою обробкою розуміється іноді тільки внесення в первісний текст усіх наступних змін. Але цим зміст інкорпоративної роботи не вичерпується. У ході інкорпорації з діючого законодавства виключаються також приписи тимчасового значення, усуваються повторення і суперечності, що не призводять до зміни змісту нормативних актів. У результаті інкорпорації законодавство звільняється від норм, що втратили свою силу, та інших матеріалів, які ускладнюють його використання, однак при цьому не ставиться за мету змінити регулювання суспільних відносин по суті.
І хоча деякі автори включають у поняття інкорпорації різні форми публікацій нормативних актів вищих органів державної влади і керування, все-таки, на наш погляд, публікацію не можна розглядати в якості інкорпоративної діяльності, тому що про наявність інкорпорації можна вести мову лише в тому випадку, коли той чи інший ступінь зовнішньої обробки законодавчого матеріалу поєднується з його упорядкуванням.
В літературі прийнято розрізняти генеральну інкорпорацію, внаслідок якої видаються зібрання законодавства, а також часткову, яка передбачає підготовку збірників актів за визначеними галузями законодавства (збірник нормативних актів з екологічного законодавства, збірник житлового законодавства і т.д.). За способом розташування актів інкорпоративні видання поділяються на хронологічні і систематичні. Хронологічні зібрання відрізняються відносною простотою укладання. Однак із практичної точки зору користування ними ускладнюється в зв'язку з тим, що однорідний правовий матеріал розміщується у різних томах зібрання, адже за критерій розташування цих матеріалів береться дата видання актів чи їх номер. У тих випадках, коли основною ознакою розташування матеріалу виступає предметний, тематичний критерій, видані зібрання представляють більш високий етап систематизації законодавства. Правовий матеріал, що охоплює визначену відносно відособлену частину суспільних відносин, міститься в одній главі чи розділі, що робить його легко доступним для огляду і зручним для застосування. Хронологічна і систематична інкорпорація може бути текстовою, коли в збірнику приводиться весь зміст акта, і переліковою - у випадку перелічення назв актів у хронологічному і предметному порядку із зазначенням місця їхнього опублікування. Іноді виникає потреба змішаної інкорпорації, коли викладається текст одних актів і тільки реквізити інших. За суб'єктами, що здійснюють інкорпорацію, вона може бути офіційною у випадках, коли інкорпоративні видання затверджуються компетентними державними органами, і неофіційною - при проведенні інкорпорації окремими установами, фахівцями і т.д.
На відміну від інкорпорації і кодифікації, що беззаперечно визнаються відносно самостійними формами систематизації законодавства, консолідація, на думку одних учених, є самостійним видом систематизації законодавства, для інших - це лише прийом, що може застосовуватися при інкорпорації. Так Зівс С.Л. вбачає у консолідації різновид часткової кодифікації. [70, с 97.] Піголкін А.С. визначав консолідацію як спеціальну діяльність повноважних органів, спрямовану на зведення воєдино всіх діючих нормативних положень, що регулюють те ж саме конкретне питання, але сформульованих у ряді нормативних актів, які були прийняті у різний час. [122, с 17-21.]
Консолідація як форма удосконалювання законодавства стала виділятися в 60-х роках. Функціонально консолідація має сприяти поліпшенню оглядовості і доступності правового матеріалу, забезпечувати його більшу компактність. Законодавство консолідується за єдиною системою, що дозволяє всі норми, необхідні для регулювання однорідної групи суспільних відносин, розташувати в одному укрупненому акті. Консолідований акт є новим за формою, однак, природа і характер правового впливу при цьому не оновлюються. Це положення є основним при розмежуванні консолідації і кодифікації, тому що остання, крім перетворення форми, принципово змінює і зміст правових актів.
При консолідації іноді доводиться вносити зміни з метою удосконалювання зовнішньої форми законодавства: редагуються застарілі приписи, переводяться в новий більш компактний і чіткий текст, у ході таких перетворень змінюються зовнішні реквізити актів, вводяться нові заголовки і т.д.; усуваються дефекти, що мають місце в старій формі, неясності в термінології, ненормативні приписи тощо.
Слід зазначити, що консолідація має риси як кодифікації (оскільки в її результаті створюється укрупнений зведений акт, що регулює однорідну групу суспільних відносин), так і інкорпорації. Все це дозволяє розглядати консолідацію в якості проміжної перехідної форми від інкорпорації до кодифікації. Дана форма є цілком самостійною, тому що основна мета систематизації - удосконалення, узгодження законодавства, усунення в ньому суперечностей - може бути досягнута також у процесі здійснення лише цього виду діяльності.
Таким чином, інкорпорація і консолідація є важливими засобами упорядкування і "розчищення" діючого законодавства, тому що в ході їхнього здійснення великий за обсягом і розрізнений нормативний матеріал приводиться в узгоджений стан, здійснюється його техніко-редакційна обробка. Це сприяє підвищенню доступності законодавства, полегшує його застосування органами державної влади, дозволяє правильно орієнтуватися в законодавстві як посадовим особам, так і всім іншим громадянам. Однак використання даних форм можливе лише до тієї межі в розвитку законодавства, до того моменту, коли суперечності й інші недоліки, що виникають, можуть бути переборені шляхом зовнішньої обробки нормативних актів. У тих випадках, коли до правових актів потрібно ввести приписи з новим змістом, щоб привести їх у відповідність з назрілими завданнями економічного, політичного і соціально-культурного розвитку, застосовується така форма удосконалення законодавства, як кодифікація.
У дореволюційній історико-правовій науці утвердилося поняття кодифікації не як простого механічного зведення діючого права, а як: а) переробки його; б) на основі принципів, вироблених цивільним обігом, що надають всьому законодавству; в) єдність, зовнішню і внутрішню, органічну цілісність. Настільний енциклопедичний словник 1901 р. визначає поняття кодифікації як "подготовительную работу, цель которой дать систематическое, проникнутое известными руководящими началами собрание всех действующих юридических норм или известное обособление части их, отделить действующее право от отменённого, согласовать законы между собой и сделать понимание и ознакомление с ними возможно более доступным и лёгким".
Видатний російський учений-кодифікатор М.М. Сперанський відносив до зводів законів усі різноманітні, відомі його часу результати предметної систематизації законодавства, тобто систематизації не за часом прийняття чи опублікування законів, а в залежності від якої-небудь ознаки, що відноситься до змісту закону, і вважав їх другою формою законодавства - наступною, систематичною на відміну від форми первісної, різнорідної. Слово "свод" в російській мові означає: "сведенные в одно целое и расположенные в известном порядке сведения, материалы, тексты". [123, с 105-106.] Звід законів в цьому розумінні являє собою зведення в єдине ціле і розташування у визначеному порядку законів.
Терміном "собрание законов" в часи М. Сперанського позначався хронологічний збірник законів Російської імперії (так зване Повне зібрання законів), що містило в собі як діючі, так і скасовані нормативні акти. Цей термін використовується і сьогодні для позначення назв офіційних джерел, у яких публікується поточне законодавство. М.М. Сперанський розрізняв наступні головні види зводів: а) "свод посредством выписок" (підготовчий матеріал до систематизації, у якому за визначеним і заздалегідь обраним порядком збираються тексти актів і їх частин, що відносяться до визначених предметів, без поділу приписів на діючі і недіючі); б) "своды учебные или учёные" (коментарі окремих розділів, галузей законодавства в цілому, на зразок "Інструкцій" у Зводі законів Юстиніана, хоча останнім і була надана сила закону); в) "ручные книги, или сборники" (короткі вказівки по законодавству, які були близькими до зводів навчальних, але розраховані не на вивчаючих право, а на посадових осіб, і побудовані не на засадах науки, а виходячи зі зручності в підготовці); г) "своды в виде указателей" (як правило, побудовані за абеткою з приведенням історії розвитку відповідних узаконень і винесених на їхній основі найважливіших судових рішень); д) "сводное уложение" (Звід законів, що готувався в Росії за вказівкою Петра I, в основу якого передбачалося покласти уложення 1649 року, поповнене наступним законодавством); е) "свод Юстиниана".
Підводячи підсумки розгляду видів зводів, М.М. Сперанський підкреслював, що більшість їх є справою приватною і лише "сводное уложение, как оно замышлялось, и свод Юстиниана представляют собой дело законодательное". Звід Юстиніана М.М. Сперанський вважав зразком для створення Зводу законів Російської імперії. Правила підготовки зводу, що укладався за принципами зводу Юстиніана, а також спеціально сформульованими положеннями Френсіса Бекона, з обмеженнями, пов'язаними з особливостями законів Російської імперії, визнавалися М.М. Сперанським обов'язковими для складання Зводу законів Російської імперії.
Слід зазначити, що багато авторів і звід Юстиніана, і Звід законів Російської імперії відносять до інкорпоративних систематичних зібрань законодавства [125, с 65.], у літературі висловлювалася навіть думка про те, що Звід законів Російської імперії "убил кодификационное творчество в России".
У радянський період учені-юристи також зробили свій внесок в розробку цієї форми систематизації законодавства. Так Дембо Л.І. ототожнював кодифікацію із законодавчою технікою і бачив у ній сукупність форм і методів побудови системи законодавства. Ушаков А.А. і Лях Т.В. зводили завдання кодифікації до систематизації законодавства. [121, с 74-82.] Однак вже Іодковський А.Н. вказував на необхідність розрізняти поняття кодифікації у вузькому і широкому розумінні. Кодифікація законодавства у вузькому розумінні слова, на думку вченого, зводиться до технічної обробки й упорядкування нормативного матеріалу.[126, с 67-77.] Кодифікація в широкому розумінні полягає в тому, що діючі закони переробляються, доповнюються, приводяться у відповідність з потребами пануючого в даному суспільстві класу. Керімов Д.А., визначаючи в 50-і роки поняття кодифікації, писав, що "…это подготовительно-законодательная деятельность соответствующих кодификационных органов по внешней и внутренней обработке законодательного материала ". Згодом він уточнив розуміння кодифікації, визначивши її в якості одного з видів систематизації законодавства. Шебанов А.Ф. бачить у кодифікації таку форму систематизації, "при которой законодатель, исходя из общих принципов данной правовой системы, стремится дать в одном акте единое, стройное, внутренне согласованное изложение правовых установлений".
У Юридичному енциклопедичному словнику сказано, що кодифікація законодавства походить від латинського слова codex - збірник законів і facio - роблю і є формою систематизації законодавства, що, на відміну від інкорпорації (тобто зведення воєдино діючих нормативних актів без зміни їхнього змісту, видання різного роду збірників), полягає в якісній переробці діючих юридичних норм, неузгодженостей і суперечностей правового регулювання, заповненні прогалин і в скасуванні застарілих норм.
У сучасній юридичній літературі кодифікація характеризується як форма систематизації, що припускає переробку норм права за змістом, а також їх систематизований, науково-обґрунтований виклад у новому законі (зводі законів, кодексі, основах законодавства й ін.).
Наведені вище визначення терміна "кодифікація", незважаючи на різне охоплення властивостей і відображення тих чи інших сторін цієї діяльності, на наш погляд, єдині в головному: внаслідок кодифікації вдосконалюється як форма, так і зміст правової матерії, що завдяки істотним перетворенням здобуває ознаки єдності і погодженості (як внутрішньої, так і зовнішньої).
В процесі кодифікації відбувається якісна переробка діючих юридичних норм, усуваються непогодженості, дублювання, суперечності і прогалини в правовому регулюванні, скасовуються неефективні і застарілі норми. Нормативний матеріал приводиться законодавцем у струнку, внутрішньо погоджену правову систему. На зміну великому числу юридичних нормативних документів, що діяли раніше, приходить новий єдиний зведений акт, виданням якого досягається чіткість і ефективність у правовому регулюванні.
Таким чином, найбільш важливими ознаками кодифікаційної діяльності є: 1) зміна змісту правового регулювання; 2) упорядкування діючого законодавства. Тому, на відміну від інших форм упорядкування нормативно-правових актів - інкорпорації і консолідації, кодифікаційна діяльність здійснюється на основі оновлення і систематизації правових приписів.
Кодифікація завжди пов'язана з правотворчістю і може здійснюватися лише в офіційному порядку і компетентними державними органами. Діяльність по створенню кодифікованих актів складається з ряду послідовних взаємозалежних стадій, відправною основою для виділення яких є насамперед поетапність самого правотворчого процесу. Алексєєв С.С. підкреслює, що кодифікація являє собою найбільш високий і в той же час природний для права вид правотворчості. [66, с 235.]
Кодифіковані акти забезпечують стрункість і стабільність стану і розвитку тієї чи іншої галузі законодавства. В усіх випадках вони повинні бути актами прямої дії. При розробці кодифікованих актів варто прагнути максимально повно охопити відповідну сферу суспільних відносин, щоб по можливості виключити потребу прийняття актів для їх доповнення. Але якщо внаслідок певних причин цього досягти не вдається, то в кодифікованому акті необхідно в кожному окремому випадку чітко установити, коли і який орган може видавати акти, що конкретизують і розвивають їхні положення. У тих випадках, коли в одному узагальнюючому акті не можна погодити всі сторони того чи іншого суспільного явища, то необхідно приймати групи взаємозалежних і взаємодоповнюючих кодифікованих актів. Наприклад, в Україні відносини природокористування регулюються цілою низкою кодифікованих актів, таких як: Водний, Земельний, Лісовий кодекси, Кодекс про надра, Гірничий закон, Закон "Про охорону атмосферного повітря" та іншими нормативними актами.
Таким чином, кодифікований акт - це закономірний результат діяльності по систематизації законодавства і його оновленню, це зведений акт, що регулює значну, стійку групу суспільних відносин того чи іншого виду на єдиних принципах і на новому якісному рівні.
Для кодифікованих актів важливий правильний вибір їх форм. Кодифіковані акти можна диференціювати в залежності від різних критеріїв. Насамперед, усі кодифікаційні форми можна розподілити на дві великі групи: закони і підзаконні акти. Основу такої класифікації складають відмінності між кодифікованими актами, що випливають з їхньої юридичної сили, що у свою чергу визначається об'єктом правового регулювання, характером компетенції, положенням суб'єкта правотворчості і його місцем у системі органів держави.
За територіальною ознакою і правотворчою компетенцією кодифіковані акти підрозділяються на акти, що діють на всій території України (кодекси, закони, постанови, статути, положення і т.п.); на території Автономної Республіки Крим (закони, постанови і т.д.); локальні нормативні акти (рішення, розпорядження і т.д.).
За предметом правового регулювання, під яким в науці розуміється однорідна відособлена група суспільних відносин, кодифіковані акти підрозділяються на галузеві і комплексні. Якщо кодифікації піддаються норми, що регламентують одну область відносин, то мова йде про галузеву (видову) кодификацію. У випадках, коли в єдиному акті піддаються кодифікації норми, що регулюють сполучені групи відносин, має місце комплексна (родова) кодифікація. У науці також виділяється внутрішньогалузева (інституційна) кодифікація, здійснювана на рівні окремих інститутів.
Галузеві і комплексні кодифіковані акти становлять різні варіанти поєднання нормативно-правових приписів у залежності від взаємозв'язків, що утворюються в системі суспільних відносин. У рамках даного дисертаційного дослідження видається за необхідне більш докладно зупинитися на питаннях кодифікації галузевого законодавства.
Отже галузі права - це об'єктивно сформовані структурні утворення права. Їхня самостійність, як відзначає Керімов Д.А., визначається сукупністю, специфічними принципами й особливим механізмом правового впливу, характерною внутрішньою і зовнішньою формою правових інститутів, що входять у галузь, і відособленістю законодавства. [89, с 315.]
Головними критеріями виділення галузей права вважають предмет і метод регулювання. Кожній галузі права притаманний "свій особливий вид суспільних відносин", що, будучи специфічним для галузі права, складає ядро, кістяк, головний зміст предмета її регулювання, надає галузі права необхідну визначеність. Зміст регульованих правом відносин визначає характер застосовуваного до даного предмета методу правового регулювання. Таке положення про повну адекватність предмета і методу правового регулювання зіграло позитивну роль в обґрунтуванні побудови системи права, допомагало практиці систематизації нормативного матеріалу, дозволило виділити загальновизнані галузі права: конституційне, адміністративне, кримінальне, цивільне, процесуальне й інші. Але з часом, у зв'язку з посиленням диференціації й інтеграції соціальної практики, правова дійсність також неухильно ускладнювалася, що обумовлювало наростання труднощів при обґрунтуванні нових галузей права. Наслідком цього, зокрема, стала поява (поряд з вищезгаданими) таких комплексних галузей права, як природоресурсове, господарське й інші. Це дало підставу В.Н. Кудрявцеву заявити, що положення про предмет і метод, як основу галузі права, консервативне і суперечить сучасним тенденціям комплексного розвитку. Даний критерій побудови галузей системи права критикують і інші автори.
Що стосується галузей законодавства, то прийнято вважати, що для них притаманний особливий предмет регулювання (вид відносин) і комбінація різних методів правового впливу (сполучення юридичних способів регулювання), на відміну від галузей права, для яких характерна однозначність і предмета, і методу.
Під галуззю законодавства в юридичній літературі розуміється така сукупність нормативних актів, для якої характерна єдність змісту (принципів правового регулювання, джерел формування норм права, спільність основних положень); відносна єдність форми (елементи галузі законодавства знаходяться в тісному взаємозв'язку і взаємозалежності і представляють визначену систему); наявність головного стрижневого акта (чи декількох основних актів), що обумовлює цілісність галузі, зміст і форму інших актів. Головними критеріями побудови галузевої структури законодавства є якісно однорідні види господарської, адміністративно-політичної, соціально-культурної діяльності, що вимагають відособленого державного регулювання.
Правове регулювання суспільних відносин починається з видання окремих норм, нормативних актів. Їхнє накопичення і функціонування протягом більш-менш тривалого часу дозволяє проявитися структурним і функціональним зв'язкам, що ведуть до формування інститутів і галузей. При цьому найбільш істотні якісні зміни відбуваються в процесі здійснення кодифікаційної обробки зазначених структурних одиниць. Як справедливо відзначає Поленіна С.В., розробка і прийняття нового кодифікованого акта становить стрибок у розвитку законодавства, що дозволяє привести регулювання певної сфери суспільних відносин у відповідність з діючими потребами їхньої регламентації. [77, с 78.] Крім того, ствердження кодифікованого акта в тій чи іншій сфері державного регулювання фактично означає завершення процесу становлення нової галузі законодавства. Тому кодифіковані акти мають особливе значення для формування галузевої структури законодавства. Алексєєв С.С. з цього приводу слушно зауважив, що без кодифікованих актів навіть профілюючі галузі стають "рыхлыми", позбавленими чіткого галузевого забарвлення. [67, с 213.]
Таким чином, можна зробити висновок, що при визначенні переліку правових актів, що відносяться до конкретної галузі законодавства, повинна враховуватися ефективність нормативних засобів і їхня доступність. У протилежному випадку неможливо буде кодифікувати дану галузь, тому що однорідні за своїм змістом і цільовим призначенням нормативно-правові приписи будуть "розкидані" по різних кодифікованих актах інших галузей законодавства, що на сьогоднішній день і спостерігається у земельному законодавстві України, норми якого містяться у великому масиві кодифікованих актів, які входять до інших галузей вітчизняного законодавства.
1.2 Особливості і періодизація процесу кодифікації земельного законодавства України
Будь-який поділ того чи іншого історичного процесу на періоди досить умовний і залежить від критеріїв, що обирає дослідник при здійсненні такого поділу. Такий поділ, на наш погляд, обумовлений необхідністю більш повного висвітлення і дослідження всіх особливостей самих кодифікованих актів, а також тих економічних і політичних умов, у яких вони створювалися і діяли. Об'єктом дослідження в даній дипломній роботі є загальні закономірності кодифікації земельного законодавства України, тому вважається за доцільне зробити поділ процесу кодифікації на періоди (етапи) у залежності від найбільш важливих подій, що справили визначальний вплив на цей процес. На наш погляд, таку роль виконують нормативні акти (концептуальні, кодифіковані), що започатковували чи завершували собою певний етап становлення земельного законодавства нашої держави.
Отже, як відзначав А.П. Ткач, правові відносини на території нашої держави розвивалися на основі культурної спадщини, одержаної від древньоруської народності, яка ще на початках середньовіччя мала високорозвинену систему феодального права. Частина норм давньоруського права глибоко ввійшла у свідомість і побут українського народу, врегульовувала основи феодального ладу. Окремі норми перетворилися у звичаї, яких дотримувалися на практиці, не вдаючись до їх походження, за принципом: "як раніше було", "по давнім правам", "по давнім звичаям" і тому подібне. [129, с 501.]
Поряд з нормами права місцевого походження одержало поширення польсько-литовське законодавство. Це було результатом входження частини українських земель протягом тривалого часу до складу королівства Польського і князівства Литовського. У даному випадку можна говорити про взаємопроникнення правових систем, тому що польська і литовська системи права містили в собі норми прямо запозичені з "Російської правди". Загалом діючі джерела права визначалися основними умовами так званого возз'єднання України з Росією, що були закріплені в "Березневих Статтях" 1654 року і царській грамоті від 27 березня того ж року.
Земельне законодавство в цей період знаходилося ще в "зародковому" стані - у вигляді окремих норм звичаєвого і писаного права. Причому норми були різного походження, джерела права залишалися неупорядковані і суперечили одні одним. Однак вже в процесі створення проекту "Зібрання Малоросійських прав" 1807 р., кодифікатори виділили в окремий розділ (розділ ІІІ) питання поземельних відносин, що регулювалися нормами звичаєвого права. До таких питань відносилися: чи часто зустрічається спільна земельна власність, чи часто виникають суперечки по ній, чи не шкодить існування спільної земельної власності розвитку державних господарств, при яких обставинах і якому способі проводиться розподіл загальної власності і т.д. [110, с 19.] Розділ складався з 25 параграфів і звався "Про поземельне й оброчне право". Цей кодифікований акт мав величезне значення для становлення вітчизняного земельного законодавства.
Хоча по суті "Зібрання Малоросійських прав" було цивільним кодексом, все-таки в ньому вперше була урегульована в законодавчому порядку низка земельно-правових інститутів, наприклад, таких, як сервітутне право, чиншове, а також право поземельного користування, що, за твердженням А.П. Ткача, чи зовсім не були урегульовані загальноімперським законодавством, чи суперечили йому.
Чиншове право являло собою сукупність норм феодального права, що склалися в 13-14 ст.ст. у країнах Європи, які регулювали особливий різновид поземельних відносин, що встановлювалися між феодальними власниками і феодальними держальниками землі (чиншовиками) з числа селян і міських жителів. За своєю природою воно нагадувало спадкову оренду за римським правом (эмфитевзис), закріплювало довічне, що переходило з покоління в покоління, користування землею з обов'язком володільця сплачувати феодалу встановлений оброк (чинш), зазвичай грошовий. Таким чином, практично до кінця 19 століття спеціального земельного законодавства в Україні не існувало. Приватне землеволодіння в містах і сільській місцевості в основному регулювалося нормами звичаєвого і писаного цивільного права.
Селянська реформа 1861 року дала імпульс розвитку земельного законодавства у власному розумінні слова. У її розвиток був прийнятий цілий пакет законодавчих актів. Найбільш важливим і основоположним був Маніфест про скасування кріпосного права, прийнятий 19 лютого 1861 року. Задля його виконання були видані: Загальне положення про селян, які вийшли з кріпосної залежності; Положення про влаштування двірських людей; Положення про викуп; Положення про губернські і повітові із селянських справ установи; Правила про порядок приведення в дію положень про селян, які вийшли з кріпосної залежності; Закон про заснування селянського банку та ін. [78, с 32.]
На момент проведення реформи правовий режим земель визначався головним чином не за цільовим призначенням, а за правовим положенням суб'єктів поземельних прав. Землі поділялися на безліч категорій, серед яких найважливішими були: державні, удільні, кабінетські, монастирські, церковні, майоратні, приватновласницькі, посесійні, суспільні, а також селянські. Головне питання реформи - про надання землі колишнім кріпакам - вирішувалося шляхом наділення селян землею за викуп.
Внаслідок чого, селяни отримували землю не у власність, а в постійне користування, за що зобов'язані були відбувати на користь поміщиків повинність роботою чи грошима. [75, с 116.]
Основними законами столипінської аграрної реформи були Указ від 4 березня 1906 року й Указ від 9 листопада 1906 року "О новом льготном порядке выдела из общины", положення якого і склали основний зміст даної реформи. На основі останнього 14 червня 1910 року приймається Закон, затверджений III Державною думою і Державною Радою. Вважається, що саме ці акти визначили принципи, на основі яких здійснювалися земельні перетворення в країні.
Указ дав поштовх до реформування земельних відносин, він став своєрідним каталізатором подальшого розкладання общини, дав можливість селянам, що вміли і хотіли працювати, здобувати земельні наділи, збільшувати їхні площі і, як наслідок, отримувати більш значимі прибутки. На основі указу почалося становлення прогресивних капіталістичних відносин на селі.
Общинна власність була особливим різновидом загального володіння, при якому фізична особа не могла вказати на жодну кількісно означену частину, яка перебувала б під його винятковою владою. Відповідно до Вказівок 2 Департаменту Урядуючого Сенату від 25 лютого і 10 березня 1908 р. № 999 і 1472 "разница между понятиями общественной и общей собственности состоит в том, что собственником первой является само общество, как юридическое лицо, отдельное от его членов, собственником же второй собственности являются отдельные лица, а не общество".
Як писав сам П.А. Столипін: "Развитие личной собственности среди крестьян, устранение важнейших недостатков их земледелия, а именно чересполосности, дальноземелья и длинноземелья, наконец, всемерное содействие крестьянам в расселении хуторами или мелкими посёлками, - таковы ближайшие землеустроительные задачи правительства… При хищническом хозяйстве, при бедности и невежестве крестьян, при отсутствии среди них понятия о собственности, - никакие преобразования, никакие культурные начинания невозможны и заранее обречены были на неуспех… Лишь создание многочисленного класса мелких земельных собственников, лишь развитие среди крестьян инстинкта собственности, …лишь освобождение наиболее энергичных и предприимчивых крестьян от гнёта мира, - словом, лишь предоставление крестьянам возможности стать полноправными самостоятельными собственниками наравне с прочими гражданами Российской империи - могут поднять, наконец, нашу деревню и упрочить её благосостояние…".
Для земельних громад був скасований общинний порядок землеволодіння і введений подвірний порядок землеволодіння. А окремі господарі розглядалися як приватні власники смуг і ділянок. Земельною громадою була община, що виконувала функції управління землею (насамперед - у частині переділу землі). Різниця між общинною і подвірною формами землеволодіння полягала в тому, що при подвірному землеволодінні розташування і розміри ділянок окремих дворів у польових наділах залишалися незмінними. Община ж була своєрідним інструментом поземельного зрівнювання своїх членів.
Задля виконання Указу від 4 березня 1906 була створена система землевпорядних комісій, що стали потім основними виконавцями столипінського законодавства про землевпорядження. Закон про землевпорядження, прийнятий 24 травня 1911 року, мав служити тим же цілям.
Наявність Селянського поземельного банку стала другою серйозною об'єктивною передумовою успішного розвитку столипінської реформи. Створений у 1883 році, він був покликаний надавати конкретну допомогу селянам завдяки виділенню кредитів на придбання землі й облаштування господарства.
Таким чином, внаслідок столипінських перетворень, що розгорнулися, община почала втрачати свою силу і вплив та не могла вже активно вести землеробство, а прошарок заможних селян, що міцно "стояли на ногах", став невпинно збільшуватися. Розорення значної частини бідного селянства і поміщицьких господарств, призвело до зростання земельних наділів, добробуту і купівельної спроможності господарів, яких у радянські часи назвуть куркулями.
Документальні джерела свідчать про те, що в роки після прийняття основних державних актів, що складають суть реформи, стався могутній підйом розвитку всього народного господарства, викликаний стрімкими перетвореннями на селі. Такі висновки можна зробити ґрунтуючись на наступних даних. З 1906 по 1915 рр. врожайність у країні зросла на 14%, а в деяких губерніях - на 20-25%. Врожай жита, пшениці і ячменю зріс з 2-х млрд. пудів у 1884 році до 4-х млрд. пудів у 1911 році. Зернове господарство йшло вгору такими темпами, що Столипін почав створювати по всій країні зернові елеватори Держбанку і субсидіювати селян для збереження там зерна. У період з 1909 по 1913 рр. виробництво найголовніших видів зернових в царській Росії перевищувало на 28% таке виробництво в Аргентині, Канаді й Америці разом узятих... Експорт зерна в 1912 році досягав 968,7 млн. пудів (15,5 млн. тонн). У порівнянні з 1894 роком поголів'я коней збільшилося на 37%, а великої рогатої худоби - на 63%. Країна ставала головним виробником життєво необхідних припасів у Європі й у світі. І це був тільки початок аграрної реформи.
У 1917 році приймається ще низка законів, спрямованих на врегулювання земельних відносини: Закон від 11 квітня 1917 року (був спрямований на охорону поміщицьких земель), Закон від 21 квітня 1917 року (згідно з ним створювалися земельні комісії для підготовки земельної реформи), Закон від 12 червня 1917 року (ввів обмеження стосовно угод з землею).
Таким чином столипінська аграрна реформа дала могутній поштовх до формування земельного законодавства, а отже і до виділення спеціальної галузі права - земельного права. Однак, щодо найменування нової галузі права та кола суспільних відносин, які вона повинна була врегулювати, єдиної думки серед науковців не існувало. Тому до 26 жовтня 1917 року земельний лад України багато в чому визначався тими рисами, що були надані йому селянською реформою 1861 року, столипінською аграрною реформою і наступними законодавчими актами, прийнятими в їхній розвиток.
Отже, на наш погляд, у період до 18 січня 1918 року, тобто до прийняття Українською Центральною Радою Тимчасового земельного закону, кодифікація вітчизняного земельного законодавства не проводилася. Таким чином цей етап у розвитку земельного законодавства можна охарактеризувати як докодифікаційний. У даний період земельне законодавство тільки починало формуватися і складало розрізнені нормативні акти, що регулювали земельні відносини. З часів Руської правди і до столипінської аграрної реформи земельні відносини регулювалися в основному нормами цивільного права, що містились у різних нормативних актах. Як відзначає відомий російський вчений Б.Ф. Єрофєєв, норми земельного права, що регулювали в Росії землеволодіння і землекористування, були дуже строкаті і різноманітні, "розкидані" по різних частинах Зводу законів Російської імперії, що пояснювалося відмінністю прав на землю в залежності від характеру речового об'єкта, їхніх суб'єктів, способів володіння, напрямків державної політики в умовах, що змінюються. [69, с 502.] Власне земельне законодавство стало розвиватися в Україні лише в процесі втілення в життя реформи 1861 року і столипінської реформи, що пішла вслід за нею.
Прийняття 26 жовтня 1917 року Декрету "Про землю" [42, с 3.] докорінно змінило політичні й економічні умови в країні, позначивши початок розвитку власне земельного законодавства.
На цьому етапі приймаються такі основні документи, як Декрети "Про землю" і "Про соціалізацію землі", що скасували приватну й інші норми власності на землю й встановили, що земля "обращается во всенародное достояние". Слід зазначити, що через кілька днів після проголошення Декрету "Про землю" Центральна Рада прийняла III універсал. Але цей акт, внаслідок нетривалого існування Української Народної Республіки, не став основним документом при проведенні кодифікації вітчизняного земельного законодавства. Хоча ІІІ універсал також, як і Декрет "Про землю", скасував право власності на поміщицькі й інші нетрудові землі, ситуація склалася таким чином, що в Харкові 11-12 грудня 1917 року на I Усеукраїнському з'їзді Рад Україну проголосили Радянською республікою і на її територію було поширено дію Декрету "Про землю". [130, с 93-98.] У розвиток положень ІІІ універсалу Центральною Радою 18 січня 1918 року був розроблений і прийнятий Тимчасовий земельний закон. Цим нормативним актом вперше в історії України було кодифіковано відносини щодо користування землею.
Таким чином, прийняття 18 січня 1918 року Тимчасового земельного закону позначило собою початок нового етапу в розвитку земельного законодавства України - етапу його кодифікації.
На цьому ж етапі 29 листопада 1922 року приймається перший Земельний кодекс України. [49, с 31,] З прийняттям Земельного кодексу УСРР 1922 року, на погляд вчених, закінчився перший період кодифікації земельного законодавства України. Роль даного кодифікованого акта в становленні вітчизняного земельного законодавства, його цілі й особливості більш докладно будуть розглянуті нами в наступному розділі даної роботи.
Таким чином, можна вважати, що першим етапом кодифікації земельного законодавства України є період від прийняття Тимчасового земельного закону 1918 року і до моменту прийняття Земельного кодексу УСРР 1922 року.
Отже можна позначити другий етап кодифікації земельного законодавства України. Він починається з моменту прийняття "Загальних засад землекористування і землевпорядження" 1928 року і закінчується прийняттям 8 липня 1970 року другого Земельного кодексу України. На цьому етапі змінилася вся система землекористування, внаслідок політики суцільної колективізації сільського господарства основними землекористувачами стали колгоспи і радгоспи, відповідно скоротилася питома вага одноосібного трудового землекористування, що втратило колишнє значення.
З початку 90-х років законодавча практика почала поступово руйнувати монополію державної власності на землю. У 1990 р. приймаються Основи законодавства про землю, постанова Верховної Ради України "Про земельну реформу" і Земельний кодекс УРСР, які заклали засади формування концептуальних основ сучасної земельної реформи. З прийняттям Верховною Радою постанови "Про земельну реформу" [63, с 115.] розпочався сучасний етап кодифікації земельного законодавства України, що продовжується і по сьогоднішній день.
Хронологічні рамки даного дисертаційного дослідження обрані з таким розрахунком, щоб охопити всі кодифікаційні роботи в земельному законодавстві, що проходили в Україні з 26 жовтня 1917 року до сьогоднішнього дня. Тому що, на наш погляд, саме прийняття у 1917 році Декрету "Про землю" дало могутній поштовх до формування земельного права як окремої галузі права. І як наслідок цього розпочався процес розвитку вітчизняного земельного законодавства і його кодифікації.
Протягом свого історичного розвитку земельне право піддавалося змінам не тільки за сутністю норм, що входили до нього, але й колом суспільних відносин, що ним регулюються. І на сучасному етапі динаміка його розвитку безсумнівно має тенденцію до все більшого розширення, до подальшого охоплення різноманітних суспільних відносин, що виникають в процесі проведення економічної реформи в Україні. Разом з тим, природно, змінювались та ускладнювались завдання кодифікації земельного законодавства.
Оскільки більш конкретний аналіз основних кодифікаційних робіт буде зроблений згодом, у даній частині дисертаційного дослідження дається тільки коротка характеристика основних етапів кодифікації, що має на меті обґрунтування якісної своєрідності і взаємозв'язку зазначених етапів.
Розділ 2. Формування наукових концепцій та тенденцій розвитку і кодифікації земельного законодавства України
2.1 Формування наукових концепцій кодифікації земельного законодавства України в період з 1917 до 1928 року
Після Лютневої революції 1917 року не відбулося негайного скасування раніше діючого земельного законодавства. Тимчасовий уряд у Росії навіть наказував не припиняти землевпорядження, що існувало до Лютневої революції. [140, с 129.] Однак поглиблення кризи у використанні землі, викликаної наслідками першої світової війни, призвело до того, що напередодні І Всеросійського з'їзду рад селянських депутатів з різних регіонів Росії було доставлено 242 накази, об'єднаних у єдиний Селянський наказ про землю. У цих наказах висловлювалася недовіра селянських мас до будь-якого типу земельної власності. Разом з тим ці накази захищали трудове землекористування в противагу будь-якому іншому.
Селянський наказ був покладений більшовиками в основу Декрету "Про землю" [42, с 3.], прийнятого ІІ Всеросійським з'їздом рад селянських депутатів 26 жовтня 1917 року (Декрет був прийнятий 26 жовтня о 2-й годині ночі, тобто фактично 27 жовтня). Декрет про землю, який став першим законом про землю Радянської Росії, ґрунтувався на трьох основних правових положеннях:
- Декрет проголошував націоналізацію земельного фонду Росії. У п.1 Селянського наказу вказувалося, що "право приватної власності на землю скасовується назавжди; землю не можна ні продавати, ні купувати, ні здавати в оренду або в заставу, ні яким-небудь іншим способом відчужувати". Відповідно до Декрету вся земля (державна, удільна, кабінетська, монастирська, церковна, посесійна, майоратна, приватновласницька, громадська і селянська і т.д.) відчужувалася безоплатно, оберталася у всенародне добро і переходила в користування всіх працюючих на ній.
- У п.2 Декрету передбачалися конфіскація поміщицьких, удільних, монастирських і церковних земель і передача їх у розпорядження волосних земельних комітетів і повітових Рад селянських депутатів.
- Декрет містив вимогу забезпечення зрівняльного землекористування, тобто поділу земель "...між трудящими, залежно від місцевих умов, за трудовою або споживчою нормою" (п.2 Селянського наказу).
Прийняття Декрету про землю 1917 призвело до скасування приватної власності на землю назавжди і без будь-якого викупу. Земля була вилучена з цивільного обігу і надавалася відповідними державними органами тільки в користування і на безкоштовній основі.
Дію декрету відповідно до резолюції І Всеукраїнського з'їзду рад від 25 грудня 1917 року "Про організацію влади на Україні" було поширено на територію України. [102, с 125-126.] Слід зазначити, що згідно даної резолюції на територію України розповсюджувалась дія всіх декретів та розпоряджень уряду Радянської Росії, що були прийняті до 25 грудня 1917 року. Така практика застосовувалась і надалі.
Виходячи з цього, можна говорити про те, що прийняття даного декрету ознаменувало собою початок періоду розвитку власне земельного законодавства України. Декрет про землю став своєрідним програмним актом, його "знакова" роль у становленні вітчизняного земельного законодавства аж до початку 90-х років полягає в тому, що саме цей акт визначив його подальший розвиток.
Положення Декрету про землю, що заклали принципи формування земельного законодавства СРСР і України зокрема, були конкретизовані в Декреті ВЦВК від 19 лютого 1918 року "Про соціалізацію землі". ІІ Всеукраїнський зїзд Рад 19 березня 1918 року затвердив Декрет "Про соціалізацію землі" в редакції ВЦВК.
На відміну від Декрету про землю, положення якого мали декларативний характер, Декрет про соціалізацію землі був комплексним актом, що складався з 13-ти розділів ("Загальні положення", "Хто має право користуватися землею", "Порядок надання землі в користування", "Встановлення землеробських споживчо-трудових норм", "Встановлення норм землекористування при відводі землі під будівлі, під сільськогосподарські промисли, на культурно-освітні цілі тощо", "Переселення", "Форма землекористування", "Набування прав на користування землею", "Порядок набування прав на користування землею", "Здійснення прав на землекористування", "Перехід прав на користування даною ділянкою землі", "Перерив в правах осіб, що користуються землею, стосовно ділянок, які вони займають", "Припинення прав на користування землею") і 53 статей.
Стаття 1 Декрету про соціалізацію землі закріплювала положення "про скасування назавжди будь-якої власності на землю, надра, води, ліси і живі сили природи в межах Російської Радянської Федеративної Республіки". У наступній статті декрету говорилося, що: "Земля без будь-якого (явного чи прихованого) викупу відтепер переходить у користування всього трудового народу". Декрет, проголошуючи волю вибору форм землекористування, передбачав наступне: "При встановленні порядку передачі землі в користування перевага віддається трудовим сільськогосподарським товариствам перед одноособовими господарствами" (ст.22 Декрету). У статті 35 було записано: "Російська Федеративна Радянська Республіка з метою якнайшвидшого досягнення соціалізму здійснює усіляке сприяння (культурна і матеріальна допомога) загальній обробці землі, надаючи перевагу трудовому комуністичному артільному і кооперативному господарствам перед одноособовим".
У статті 12 декрету "Про соціалізацію землі" давалася розгорнута характеристика раніше встановленого декретом "Про землю" принципу зрівняльного землекористування. Вона передбачала розподіл землі між трудящими на зрівняльно-трудових засадах так, щоб споживчо-трудова норма, що застосовувалась в даному районі до історично сформованої системи землекористування, не перевищувала працездатності наявних сил кожного окремого господарства і в той же час надавала б можливість безбідного існування родині хлібороба.
З прийняттям Декрету про соціалізацію землі вперше в земельному законодавстві зявилися норми, які регламентували користування несільськогосподарськими землями. Виходячи з аналізу статей цього декрету, маємо висловити незгоду із твердженням Корольова А.І. про те, що початком кодифікації радянського земельного права слід вважати прийняття ВЦВК 27 травня 1918 року Декрету "Про ліси". На його думку "…этот закон положил начало истории советской кодификации вообще". Але зміст норм Декрету про соціалізацію землі і системність їх викладення в даному нормативному акті, вказують на те, що саме цей закон, прийнятий 19 лютого 1918 року, тобто на три місяці раніше за Основний закон про ліси, поклав початок історії кодифікації радянського земельного законодавства.
Слід зазначити, що 7 листопада 1917 року в Києві Центральною Радою був проголошений ІІІ Універсал, відповідно до якого була створена самостійна держава - Українська Народна Республіка й одночасно скасовано право власності на поміщицькі й інші нетрудові землі. 16 листопада 1917 року були опубліковані Роз'яснення Генерального секретаріату Української Народної Республіки із земельних питань [107, с 59-101.], що викладені в ІІІ Універсалі. У Роз'ясненнях підтверджувалася заборона на продаж, купівлю, заставу, дарування і передачу земель будь-кому у власність будь-якими способами. Тим самим підкреслювалося, що земля є загальнонародною власністю. Недоторканними вважалися як великі землеволодіння, так і трудові селянські та козачі землі, землі селищ, сіл, дачних ділянок, підприємств, лісів і т.п. Власність на землю в межах до 50 десятин не скасовувалася. В останній день перебування при владі, тобто 29 квітня 1918 року, УЦР встановила нову норму земельної ділянки, яка могла знаходитися у приватній власності, - 30 десятин. На основі положень універсала був розроблений і 18 січня 1918 року прийнятий Тимчасовий Земельний закон [117, с 53-58.] - перший кодифікований акт незалежної України, що регулював земельні питання. Тимчасовий Земельний закон (далі Земельний закон) складався з 3-х розділів (Загальні засади, Основні засади користування поверхнею землі і Переходові міри) і 33 параграфів.
Відповідно до Земельного закону 1918 року міські землі були віддані в розпорядження органів місцевого самоврядування, інші - сільським громадам, волосним, повітовому і губернському земельному комітетам у межах їхньої компетенці. Головними завданнями цих органів було забезпечення громадянам права користування землею, охорона природних багатств від виснаження і вжиття заходів до збільшення цих багатств. Земля надавалася для загальногромадського користування, під оселі та забудову окремим особам, товариствам, громадським установам для розміщення торгових і промислових підприємств, а також для приватнотрудового господарства, яке мало вестись особистою працею окремих осіб, сімей або товариств. Наймана праця могла застосовуватися лише як виняток, тимчасово та відповідно до правил, встановлених земельними комітетами.
Приватнотрудові і колективні господарства повинні були отримувати землю за нормами, встановленими земельними комітетами і сільськими громадами, але "під керуванням і з затвердженням центрального органу державної влади". Такі господарства не могли мати більше землі, ніж її могла обробити власною працею сімя або товариство для задоволення своїх споживчих або господарських потреб. Присадибні ділянки під господарські будівлі і підприємства надавалися відповідно до норм, встановлених місцевими органами самоврядування і земельними комітетами. Користування землею проголошувалося безкоштовним. Оподатковуванню підлягали тільки надлишки землі, а також "надзвичайні доходи", які залежали від природних якостей ділянки, її близькості до торгових центрів і доріг та інших соціально-економічних умов, незалежних від праці господарів цих господарств.
Право користування землею могло переходити у спадщину, а терміни встановлювалися сільськими громадами і товариствами на підставі правил, затверджених земельними комітетами згідно із законом. Передбачалося утворення Державного меліоративного фонду для здійснення заходів з охорони земель і надання кредитів для розвитку села. Вилучення приватних земель, вод, надр, лісів проводилося без викупу, однак колишнім власникам землі за їхнім бажанням і у відповідності з рішенням волосних земельних комітетів залишалися земельні ділянки із садами, виноградниками, хмільниками і т.д. у кількості, яку вони могли обробити власною працею і працею своєї сімї. Не підлягали вилученню землі громад і наукових установ, надані їм до видання закону, а також землі під оселями, господарськими, торговими і промисловими підприємствами. Водночас із вилученими землями у підпорядкування земельних комітетів переходив реманент колишніх власників, а також будівлі за винятком тих, котрі були вкрай потрібні їм для життя і ведення приватнотрудового господарства, торгової чи промислової діяльності.
Всі вилучені земельні ділянки за рішенням земельних комітетів поділялися на землі для громадського господарства і землі для приватнотрудового користування. За рахунок останніх у першу чергу повинні були задовольнятися потреби місцевих малоземельних та безземельних селян, у другу - місцевої "нехліборобської й немісцевої людності". Законодавство розглядало як малоземельних тих хліборобів, чий земельний наділ був недостатнім для задоволення споживчих потреб їхніх сімей. Законом запроваджувався і принцип "зрівнювання" землекористування шляхом оподатковування "надлишків землі" і "надзвичайних прибутків", розселення і переселення селян, зміни меж ділянок. Але таке розселення і переселення повинне було відбуватися надалі за планом, затвердженим центральними органами земельної реформи, і стосувалося тільки тих регіонів, де виявлялися надлишки землі або її нестача за відповідними нормами. Ділянки для вирощування буряків та інших сільськогосподарських культур особливого значення надавалися в приватнотрудове користування з умовою не зменшувати їхньої посівної площі. Велика увага приділялася вилученим висококультурним господарствам. Вони не підлягали розподілу і передавались у користування товариствам або сільським громадам. Це правило поширювалося на сади, виноградники, хмільники тощо. Дослідницькі і селекційні ділянки, розсадники і розплідники цілком переходили у розпорядження земельних комітетів, які могли господарювати там самостійно або передавати їх науковим закладам.
Для отримання землі в трудове користування безземельні і малоземельні громадяни подавали відповідну заяву до сільської управи, яка складала спеціальні списки, де вказувалися прізвище, ім'я, по батькові заявника, кількість працездатних, наполовину працездатних і непрацездатних чоловіків та жінок у сімї; розмір орних, садибних та інших землеволодінь, кількість землі на одного їдця тощо. Складені списки вивішувалися на видному місці в селі на тиждень. Після цього вони затверджувалися сільським сходом і пересилалися у волосний земельний комітет. Там вони протягом двох тижнів могли бути оскаржені будь-ким із селян, а потім погоджувались у волості і пересилалися до повітового земельного комітету, де вони знаходилися ще два тижні і, якщо не надходило ніяких протестів, затверджувались остаточно. Після цього громадяни мали право одержувати землю.
У період існування Директорії був також прийнятий Закон про землю. Однак цей закон лише в незначній мірі модифікував нормативні акти УЦР. У ньому підтверджувалися скасування приватної власності на "всі землі з їх водами, надземними і підземними природними багатствами та лісами", перехід їх у загальнонародну власність і деякі інші положення законодавства Центральної Ради. Місце земельних комітетів повинні були посісти земельні управи, створювалися запасний земельний і державний меліоративний фонди, організовувався сільськогосподарський кредит, передбачалося переслідування самочинного захоплення землі тощо.
Однак положення Закону про землю не могли діяти ефективно внаслідок їхнього перекручування численними підзаконними інструкціями і розпорядженнями міністерства земельних справ і земельних управ. До того ж складна політична і військова ситуація, що склалася в Україні на той час, звела нанівець земельні реформи, проведені Центральною Радою, а згодом Директорією. Проголошення 11-12 грудня (за старим стилем) України Радянською республікою і поширення на її територію дії Декрету про землю визначило подальше становлення земельного законодавства.
Науковцями відзначається, що в основних принципових положеннях Земельного закону прослідковується подібність до змісту Декретів "Про землю" і "Про соціалізацію землі". [140, с 17-23.] Зрозуміло, що така відповідність була викликана тими політичними й економічними умовами, у яких створювалися дані акти.
Аналіз змісту статей і структури Земельного закону 1918 року дає підстави говорити про те, що вперше в Україні був створений кодифікований акт, який був здатен регулювати саме земельні відносини. І хоча більшість положень Земельного закону мали декларативний характер, однак вперше в історії України було прийнято нормативний акт цілком присвячений регулюванню земельних відносин. Більш того, з прийняттям цього закону вперше був кодифікований інститут користування землею.
Незважаючи на те, що Земельний закон діяв протягом дуже короткого періоду, на наш погляд, неможливо заперечити той позитивний вплив, який він зробив на подальше становлення земельного законодавства України поряд з першими декретами радянської влади. Це дає підстави дійти висновку, що першим кодифікованим актом земельного законодавства Україні був саме Земельний закон 1918 року. А першим кодифікованим актом радянського земельного законодавства слід вважати Декрет "Про соціалізацію землі" 1918 року.
Багато вчених відзначають, що проблеми, які виникли у зв'язку з визнанням окремих форм власності на землю на початку ХХ століття, залишаються актуальними і по сьогоднішній день. Виникнення цих проблем повязується із спробою радянських законодавців виразити значний комплекс земельних відносин у юридично обмеженому інституті землекористування. За будь-яким фактичним володінням землею закріпився термін "землекористування". Право землекористування стало одним з основних земельних інститутів радянського періоду. Вчений Жаріков Ю.Г. звертав увагу на небезпечність ситуації, коли на землі нема "землекористувача". У цьому випадку "юридически она как бы беззащитна: за нее никто не отвечает". Саме така ситуація спостерігалася і, на жаль, спостерігається сьогодні у відношенні деяких земель запасу, водного фонду, земель міст і інших населених пунктів України та близького зарубіжжя.
Таким чином, із прийняттям перших декретів радянської влади, які регулювали земельні відносини, концептуальними для всього подальшого законотворчого процесу стають наступні положення:
- заперечення приватної власності на землю;
- монополія державної власності на землю;
- пріоритет суспільних форм землекористування;
- виключення землі з товарно-грошових відносин.
Знищення українського землеробства продовжилося з введенням державної монополії на основні продукти харчування. 12 квітня 1919 року Український Радянський уряд видає Декрет "Про продовольчу розверстку". Відповідно до нього хлібною розверсткою обкладалися селянські господарства, що мали понад 5 десятин посівної площі, а господарства з площею землі більше 10 десятин зобов'язані були виконувати розверстку за підвищеними нормами.
Після прийняття ІІІ з'їздом КП(б)У спеціальної резолюції "Про основи комуністичної земельної політики", що визначила як головне завдання земельної політики перехід від одноосібного господарства до товариського завдяки створенню радянських господарств, комун, поширенню громадської обробки землі, почалося повальне насильницьке створення колективних господарств. За далеко не повними даними Наркомзему УСРР в Україні в 1919 році було створено 487 колгоспів і 1685 радгоспів. Величезна кількість земель проголошувалася недоторканим фондом націоналізованих цукрових, винокурних і інших заводів. Зайве говорити про те, що потреби селян в землі повністю ігнорувалися. Така політика в земельному питанні вела лише до одного результату - знищення сільського господарства в цілому і господаря на землі зокрема.
Подальше прийняття Основних засад організації земельної справи на Україні і Закону про землю [45, с 78.] не змінило ситуації, що склалася до цього. Селяни не бажали обробляти землю, що їм не належала і могла бути в будь-який момент відібрана. Намагаючись виправити кризову ситуацію, радянський уряд приймає Декрет від 21 березня 1921 року "Про заміну продовольчої і сировинної розверстки натуральним податком". [47, с 127.] Саме з прийняттям цього нормативного акта пов'язаний початок нової економічної політики (НЕПу).
В Україні період НЕПу бере свій початок із прийняття ВУЦВК постанов від 27 березня 1921 року "Про скорочення продрозверстки на врожай 1920 р." і "Про заміну продовольчої розверстки податком". Виконуючи дані постанови, 29 березня 1921 р. РНК УСРР прийняв постанову "Про скорочення зернової розверстки на врожай 1920 р.". [48, с 142.] Також приймаються: 28 березня 1921 р. постанова РНК УСРР "Про натуральний податок на хліб, картоплю й олійне насіння"; 29 березня 1921 р. постанова РНК УСРР "Про натуральний податок на зернові продукти".
Постанова ВУЦВК "Про заміну продовольчої розверстки податком" майже цілком була ідентичною Декрету ВЦВК від 21 березня 1921 року. Відповідно до цієї постанови, до кожного селянського господарства доводилися обчислені за визначеними нормами обсяги продукції, які воно зобов'язане було здати державі у вигляді податку. Згодом натуральні зобов'язання були переведені в грошові і консолідовані у формі так званого єдиного сільськогосподарського податку. Визначеність податкових зобов'язань і право розпоряджатися іншою продукцією на свій розсуд підштовхнули мільйони селянських господарств до поліпшення і розвитку сільськогосподарського виробництва.
травня 1922 року ВЦВК приймає Закон "Про трудове землекористування". На основі цього законодавчого акта друга сесія ВУЦВК VI скликання 27 травня 1922 року приймає "Основний закон про трудове землекористування" [47, с 140.] (далі Закон), текст якого, за винятком статті 5, цілком збігався з текстом закону РСФРР. На відміну від російського "Закону про трудове землекористування", в українському "Основному законі про трудове землекористування" була примітка до ст.5, що надавала членам комітетів незаможних селян право виходу із товариства з землею без його на те згоди, незалежно від їхньої кількості стосовно числа громадян села, і в будь-який час (наприклад, при відсутності повних переділів і розверстань землі) за умови переходу до колективних форм землекористування.
Закон складався з 6 розділів і 37 статей. Він закріпив і гарантував право вільного вибору способів землекористування (як для "сільськогосподарських колективів", так і для окремих селян); право господарств і окремих дворів вільно виходити із сільськогосподарського товариства з виділом землі в розмірі "какой им причитается по производящему переделу, с принятием при этом во внимание также качества земли по сравнительной расценке". Закон встановлював порядок зміни способів землекористування, гарантував недоторканність земель трудових землекористувачів, чітко визначав випадки припинення права на землю. У випадку вилучення земель для державних і громадських потреб землекористувачу гарантувалося відшкодування збитків і відвід земель в іншім місці.
Закон забороняв продаж, купівлю, дарування, а також заставу землі, однак вперше в історії радянського земельного законодавства дозволяв передачу всієї землі чи її частини в оренду, а також можливість використання в селянських господарствах найманої праці. Слід зазначити, що в цілому Основний закон про трудове землекористування виявився концептуальним нормативним актом, що закріпив основні положення і нові принципи
земельної політики Радянської влади, яка прагнула виправити кризове положення, що склалося в сільському господарстві.
Закон кодифікував два найважливіших інститути земельного права - інститут користування землею й інститут оренди землі. Як концептуальний кодифікований акт, він став основою для створення першого Земельного кодексу в Україні.
Зміни, що відбулися у виробничій базі сільського господарства з моменту прийняття Декрету про землю, і перехід до нової економічної політики, викликали необхідність серйозного перегляду положень земельного законодавства і прийняття загального зведеного земельного закону - кодексу.
До травня 1922 року в земельному законодавстві України склалася ситуація, коли окремі інститути земельного законодавства (такі як користування землею, оренда землі) вже були кодифіковані [47, с 103.], чого не можна було сказати про галузь у цілому. Діяла величезна кількість директив, постанов, інструкцій, роз'яснень, що видавалися Всеукраїнським з'їздом Рад, ВУЦВК, РНК УСРР, Наркомземом, Українською Економічною Радою й іншими органами, що істотно ускладнювали орієнтування в законодавстві і його ефективне застосування. Не діяла система супідрядності нормативних актів і як наслідок цього земельне законодавство не мало змоги виконувати покладені на нього регулятивні функції. Як слушно відзначає А.А. Ушаков, на цей час "во-первых, вполне наметились контуры общественных отношений переходного периода на базе НЭПа, а во-вторых, накопилось достаточное количество фрагментарного законодательного материала, необходимого для создания кодифицированного законодательства".
Згідно програми кодифікації, яка була розроблена Наркомземом РСФРР, було намічено створення повного Зводу законів про землю у складі уложень (кодексів): 1) земельного; 2) водного; 3) лісового; 4) про сільське господарство. [131, с 418-448.] Справа в тому, що в теорії радянського земельного права до початку кодифікації земельного, гірничого, лісного та водного законодавства склалася концепція "земельного права у широкому розумінні", згідно якої "обєктами земельного права є всі природні ресурси, повязані з землею", а гірниче, лісове та водне законодавство "є продовженням земельного законодавства і органічно входять до єдиної галузі радянського земельного права в якості його складових, але самостійних частин". [133, с 508] Згодом ця концепція отримала певне нормативне обґрунтування. Так у статті 8 постанови ВЦВК "Про введення в дію Земельного кодексу" зазначалося: "Принимая во внимание, что вопросы землепользования и землеустройства теснейшим образом связаны с условиями и порядком использования лесного фонда, обязать Народный комиссариат земледелия разработать по соглашению с надлежащими ведомствами Лесной кодекс, рассматривая его как продолжение Земельного кодекса…".[50, с 804.]
Концепція "земельного права у широкому розумінні" отримала значне поширення в радянській юридичній науці. [68, с 258.] Але в той же час визнавалось, що такий погляд не має загальновиробленого теоретичного підґрунтя, оскільки "нерешенным остался вопрос о том, регулирует ли земельное право только "чисто" земельные отношения или также и те, которые устанавливаются в связи с использованием лесов, вод и недр". [131, с 418-440] Разом з тим вченими обґрунтовувався і інший погляд на земельне право та земельне законодавство, згідно якого "лесное и водное законодательство и вытекающие из него правоотношения, хотя и тесно связаны с земельным законодательством и правом, но имеют свои собственные и характерные черты и по этим основаниям должны быть выделены в самостоятельные отрасли права". [138, с 8-15.] Серед вчених існувала також точка зору, що "и земельное, и водное право стали развиваться в качестве самостоятельных отраслей советского права с первых дней Советской власти", але "не с одинаковой равномерностью и с различной степенью объективного (внешнего) выражения." [72, с 45-47.] Фактично друга точка зору виходила з того, що земельні, гірничі, лісові та водні відносини являють собою самостійні групи громадських відносин, які регулюються самостійними галузями законодавства, що складають підґрунтя відповідних галузей права.
Теоретичні розробки понять земельного, гірничого, лісового, водного права, визначення їх співвідношення, а також співвідношення відповідних їм галузей законодавства мали велике практичне значення для подальшої кодифікації цих галузей.
Отже, перший проект кодифікованого акта був власне земельним кодексом і мав назву "Кодекс законів про трудове землекористування в РСФРР". [134, с 45.] Проект був направлений на доопрацювання, бо "не торкався цілої низки дуже істотних питань земельного права, вирішення яких диктувалося практичною необхідністю". Так проект не закріплював регулювання правового статусу земель міст, земель спеціального призначення та інших категорій земель. Вкрай недостатньо було розроблене питання про землевпорядкування та низка інших питань. Після доопрацювання, кінцева редакція першого Земельного кодексу РСФРР була прийнята 30 жовтня 1922 року.
жовтня 1922 року проект Земельного кодексу, розроблений Наркомземом УСРР, був поданий на розгляд III сесії ВУЦВК VI скликання. 16 жовтня 1922 року III сесія ВУЦВК прийняла в цілому Земельний кодекс УСРР із виправленнями і доповненнями земельної комісії ВУЦВК. [51, с 623.] Проект Земельного кодексу був переданий НКЮ і НКЗ УСРР для остаточного редагування і подання через РНК УСРР на затвердження Президії ВУЦВК.
листопада 1922 року Земельний кодекс УСРР був затверджений Президією ВУЦВК і опублікований у Зібранні Узаконень [52, с 554.] Спеціального закону про введення його в дію видано не було і Земельний кодекс УСРР набрав сили з дня опублікування. Постанова про перелік законів, скасованих у зв'язку з виданням Земельного кодексу, була прийнята ВУЦВК і РНК УРСР лише 29 вересня 1926 року. [55, с 395.]
Кодекс складався з Основних положень, чотирьох частин ("Про трудове землекористування", "Про міські землі", "Про державне земельне майно", "Про землевпорядження і переселення"), 17 розділів, 14 глав, 227 статей. Для порівняння зазначимо, що Земельний кодекс 1970 року мав 173 статті; Земельний кодекс у редакції 1992 року - 118 статей; офіційний проект Земельного кодексу, що пройшов перше читання 06.07.2000 р. має - 212 статей.
За оцінками вчених всі існуючі на той час земельні відносини одержали в Кодексі 1922 р. правове регулювання. [140, с 17-23.] Основні принципові положення Кодексу ввійшли в перші вісім статей. У них проголошувалося, що право приватної власності на землю, надра, води і ліси в межах України скасовано назавжди. Усі землі в межах України є власністю робочо-селянської держави (ст. 2 Кодексу). Таким чином, Земельний кодекс 1922 року визначив одну форму власності на землю - державну.
Стаття 8 Кодексу встановлювала, що земельні права й обов'язки землекористувачів і їхніх об'єднань визначаються законами УСРР, даним Кодексом і іншими узаконеннями і розпорядженнями, що видаються в його розвиток. Таким чином, офіційно було визнано, що Україна має своє власне законодавство.
Незважаючи на схожість положень Кодексу з Земельним кодексом РСФРР. [52, с 750.] (проект Земельного кодексу РСФРР став зразком при створенні українського законопроекту), мали місце і певні відмінності. Так у зв'язку з тим, що в Україні і після переходу до нової економічної політики збереглися комітети незаможного селянства (комнезами), однією з особливостей Земельного кодексу УСРР стало закріплення прав і пільг, наданих незаможному селянству в сфері земельних відносин. Наприклад, членам комнезамів надавалися особливі переваги при виході їх із товариства у випадках переходу до товариського способу землекористування (ст. 138 ЗК УСРР), сільськогосподарські товариства незаможного селянства в першу чергу наділялися землею зі складу запасних і невикористаних земельних фондів (ст. 6 ЗК УСРР), їм надавалися певні пільги при оплаті робіт із "внутріселенного" землевпорядження (ст. 178 ЗК УСРР), до складу волосних, повітових і губернських земельних судових комісій, а також і Особливої Колегії Вищого Контролю із земельних спорів входили представники від незаможного селянства (ст. ст. 210, 211 і 221 ЗК УСРР).
На відміну від Земельного кодексу РСФРР, який допускав усну форму укладання договору про передачу землі в оренду (ст. 33 ЗК РСФРР), за Земельним кодексом УСРР такий договір міг укладатися тільки в писемній формі (ст. 32 ЗК УСРР). Посадові особи за втрату земельних документів притягувалися до кримінальної відповідальності (ст. 202 ЗК УСРР), у той час як у РСФРР з них в адміністративному порядку стягувалася лише вартість відновлення втрачених документів (ст. 201 ЗК РСФРР).
Крім того, в українському Кодексі була відсутня стаття про трудову заїмку землі, передбачена Кодексом РСФРР (ст.16 ЗК РСФРР). Однак мали місце положення, що були відсутніми в Кодексі РСФРР. Так, наприклад, Земельний кодекс УСРР докладно визначав умови застосування допоміжної найманої праці в малоземельних і багатоземельних місцевостях, а також при утворенні господарств на нових місцях у порядку розселення чи переселення (ст.40 ЗК УСРР повністю відтворювала зміст ст. 30 Основного закону про трудове землекористування). Встановлюючи такі ж як і в РСФРР положення про те, що переділи землі в товариствах з общинним порядком землекористування провадяться за вироком земельного товариства, що приймається простою більшістю голосів його членів (ст.116 ЗК РСФРР і ст.117 ЗК УСРР), Земельний кодекс УСРР, крім того, вводив правило, відповідно до якого, у товариствах, що складаються з землекористувачів, що ведуть хутірські й відрубні відособлені господарства, переділи земель для поліпшення землекористування могли провадитися лише за постановою більшості не менш 3/4 членів товариства і з дотриманням правил про вилучення від переділів поліпшених господарств (примітка до ст.117 ЗК УСРР). Дозволяючи земельним органам у повній відповідності зі ЗК РСФРР робити "доприселення" нових дворів до товариств, що мають зайві землі (ст.46 ЗК РСФРР і ст.46 ЗК УСРР), Земельний кодекс УСРР, виходячи з того, що розмір землекористування земельного товариства залишається незмінним, вказував, що у випадку виходу окремих дворів зі складу земельного товариства, земля, що належить цим дворам, у товариства не вилучається, а підлягає використанню шляхом "доприселення" нових членів (примітка до ст.46 ЗК УСРР). На відміну від Кодексу РСФРР, деякі статті Земельного кодексу УСРР були викладені більш докладно (наприклад, ст. ст.6, 65 ЗК УСРР).
Прийняття Земельного кодексу 1922 року мало величезне значення. Вперше в Україні був прийнятий загальний зведений закон, що врегулював таку найважливішу галузь, як земельне право. Він замінив собою більше 50 крупних декретів та постанов і більш ніж 100 всілякого роду циркулярних вказівок, що видавалися центром. Це був фундаментальний акт як за своєю структурою, так і за змістом. З прийняттям Кодексу була створена струнка система норм, що регулювали земельні відносини, законодавчо закріплені основні інститути земельного права.
Визначення єдиного державного земельного фонду вперше було дано в Положенні про соціалістичний землеустрій та заходи переходу до соціалістичного землеробства. [43, с 43.] Згідно цього положення до складу єдиного державного земельного фонду, поряд з землями сільськогосподарського фонду, входили також землі спеціального призначення: міські, сельбищні, селищні, курортні, зайняті промисловими, фабрично-заводськими підприємствами, шляхами сполучення тощо.
Аналіз статей Кодексу дає підстави стверджувати про загальну його спрямованість на правове врегулювання землекористування одноособового селянського господарства, забезпечення стійкості землекористування, створення умов для відновлення і розвитку сільського господарства, зруйнованого війною і попередньою політикою форсованого будівництва колективних форм виробництва.
Здійснюючи ці завдання, Кодекс: надавав пільги і переваги тим господарствам, що переходили до поліпшених форм землекористування (примітка до ст.10, ст.124 ЗК УСРР); заохочував землекористувачів, що ведуть поліпшене господарство, що вкладають додаткові кошти в його розвиток, передбачав додаткові гарантії стійкості землекористування такого роду господарств (ст. ст.103, 121 ЗК УСРР); надавав землекористувачам, що зробили корінні поліпшення на своїх ділянках, переважне право їхнього збереження при переділах (ст. ст.120, 133 ЗК УСРР).
Як відзначалося вище, Кодекс надавав земельному товариству можливість вибору найбільш прийнятної для нього форми користування землею, закріплював різні способи і порядки землекористування (ст. ст.12, 91 ЗК УСРР). Так право на землю визнавалося у вигляді:
а) права на земельну ділянку в одному чи декількох місцях (хутір, відруб, черезсмужні ділянки);
б) права на частку землі з наділу земельного товариства;
в) права на участь у спільному користуванні угіддями земельного товариства.
Відповідно до Кодексу, землекористування за способами його здійснення поділялося на: общинне (зі зрівняльними переділами землі між дворами); дільничне, при якому кожен член земельного товариства користується тією ж самою ділянкою (черезсмужною, відрубною чи хутірською); товариське (зі спільним користуванням землею членами сільськогосподарської комуни, артілі чи товариства із громадської обробки землі).
У той же час Земельний кодекс надавав земельному товариству право не тільки зберегти, але й обрати будь-який інший спосіб користування землею, що найбільше відповідав господарським умовам тієї чи іншої місцевості й інтересам селян (ст. ст.23, 59 ЗК УСРР). Закріпивши ці права, Земельний кодекс передбачав і можливість їхнього практичного здійснення, врегулювавши питання виділу землі (ст. ст.136-142 ЗК УСРР).
Так при общинному й дільнично-черезсмужному порядку користування землею землекористувачам надавалося право будь-коли за згодою товариства відмовитися від існуючого порядку землекористування і вийти з землею "до одного місця" (ст.136 ЗК УСРР). При повних переділах і розверстаннях земель вихід із товариства з землею без його на те згоди дозволявся для будь-якої кількості дворів (ст.137 ЗК УСРР).
Якщо ж такого виділу вимагало не менш 1/5 господарств, що входять до складу товариства, або не менш 50 господарств у товаристві, що нараховує більш 250 господарств, то вихід із товариства з землею при общинному порядку землекористування допускався і при відсутності повного переділу. На пустопорожні і відособлені землі виділ без згоди суспільства дозволявся для будь-якого числа дворів і будь-коли, якщо тільки такий виділ не викликав загального переділу землі в товаристві. При цьому на виділених землях міг встановлюватися будь-який порядок землекористування. Ще більш пільгові умови були надані незаможному селянству, що переходить до товариського способу землеробства (ст.138 ЗК УСРР).
При переході земельного товариства від одного порядку землекористування до іншого незгодні на такий перехід члени товариства мали право залишитися при колишньому порядку землекористування, виділивши свої землі "до одного місця" (ст.92 ЗК УСРР).
Прагнучи забезпечити впевненість селянина в стійкості наданого йому землекористування, створити в нього зацікавленість у поліпшенні господарювання на землі, Кодекс визнає за трудовим господарством право безстрокового користування наданою йому землею, яке могло бути припинене тільки на підставах зазначеним у законі. Згідно із ст.17 ЗК УСРР такими підставами були: а) добровільна відмова від землі всіх членів двору; б) припинення двором ведення самостійного господарства цілком; в) виморочність двору; г) остаточне переселення його в інше місце, із припиненням у колишнім місці самостійного господарства; д) позбавлення прав на користування землею по суду за зазначені в законі злочини; е) заняття землі у встановленому порядку для державних і громадських потреб. Причому, замість вилученої для державних чи громадських потреб землі землекористувачу відводилася земля в іншому місці з відшкодуванням заподіяних йому збитків (ст.22 ЗК УСРР).
Цілям забезпечення стійкості землекористування служило і закріплення за волостями, селами й іншими сільськогосподарськими об'єднаннями всієї тієї кількості землі, що знаходилася в їх фактичному трудовому користуванні і була законно надана їм із земель, призначених до розподілу в трудове землекористування (ст.143 ЗК УСРР). З цього ж моменту припинялося і подальше обов'язкове "зрівнювання земель" між волостями і селищами (ст.144 ЗК УСРР). Це означало, що розмір землекористування земельного товариства лишався незмінним і не підлягав зменшенню. У випадку ж виходу окремих дворів зі складу земельного товариства, земля, що належала цим дворам, не вилучалася у товариства, а могла бути використана ним шляхом "доприселення" нових членів (примітка до ст.46 ЗК УСРР). Стаття 16 Земельного кодексу передбачала гарантії збереження землі за окремими членами двору у випадку їхнього призову на військову службу, призову по мобілізації, вибору на радянські чи громадські посади, а також при виході на трудові заробітки (в останньому випадку термін збереження землі за господарством обмежувався двома сівозмінами). Кодекс встановлював також спрощений порядок відновлення порушеного користування землею до вирішення спору про порушене право по суті (ст.25 ЗК УСРР).
Земельний кодекс, продовжуючи політику обмеження зрівняльних переділів землі [46, с 170.], обмежував переділ орних земель терміном, що необхідний для триразового проведення прийнятої в товаристві сівозміни (ст.123 ЗК УСРР). Це обумовлювалось тим, що багаторазові і безгосподарні переділи землі знищували господарську ініціативу селян, руйнували господарство. Тому, починаючи з Декрету РНК РСФРР від 30 квітня 1920 "Про переділи землі", у земельному законодавстві Росії й України прослідковувалися тенденції до обмеження таких переділів. Особливі обмеження при здійсненні переділів були передбачені для ділянок, на яких ведеться поліпшене господарство (ст.121 ЗК УСРР), або на яких їх користувачами зроблені корінні поліпшення (ст.120 ЗК УСРР), а також для товариств, що складалися з землекористувачів, які вели хутірські чи відособлені відрубні господарства (примітка до ст.117 ЗК УСРР).
Достроковий переділ угідь допускався тільки у випадках переходу товариства до поліпшених форм землекористування, проведення землевпорядження тощо (ст.124 ЗК УСРР), тобто коли переділи сприяли поліпшенню сільськогосподарського виробництва.
На відміну від попереднього земельного законодавства радянського періоду, що закріплювало суцільне й обов'язкове землевпорядження, Земельний кодекс докорінно змінив його завдання. Тепер землевпорядження, уникаючи зайвого примусового втручання в справи селянського господарства, зобов'язане було створити умови, сприятливі для розвитку останнього, забезпечити стійкість одноособового селянського землекористування.
Визначаючи землевпорядження як роботу з упорядкування існуючих землекористувань і утворення нових, відповідно до прав на землю і вимог господарсько-технічної доцільності (ст.168 ЗК УСРР), Кодекс вважав основним завданням землевпорядження створення для селянського господарства найбільших зручностей у землекористуванні шляхом усунення черезсмужжя, далекоземелля й інших незручностей землекористування (ст.144 ЗК УСРР).
Відповідно до Кодексу землевпорядження проводилося, як правило, за клопотанням зацікавленої в ньому особи. З ініціативи земельних органів землевпорядження проводилося тільки у випадку утворення і зміни земельних фондів спеціального призначення, відводу земель для потреб промисловості та для усунення "особливо шкідливих" незручностей землекористування (ст.171 ЗК УСРР). Землевпорядні установи наділялися правом відмовити у проведенні землевпорядження, якщо землекористувачі клопотали про проведення землевпорядних заходів, які суперечили вимогам закону чи були недоцільними з господарських міркувань (ст.183 ЗК УСРР).
Докладність регламентації сутності і порядку землевпорядного процесу в Земельному кодексі 1922 року, на жаль, не стала прикладом при створенні наступних земельних кодексів. Якщо в Земельному кодексі 1922 року питанням землевпорядкування було присвячено близько 40 статей, то вже в Земельному кодексі 1970 року таких статей було 9, а в Земельному кодексі 1992 року всього 4 статті. Офіційний проект Земельного кодексу України, що пройшов перше читання 6 липня 2000 року, містить 6 статей, присвячених питанням землевпорядкування.
У зв'язку з особливою важливістю й актуальністю питань регламентації порядку розгляду земельних спорів у Земельному кодексі 1922 року їм був присвячений цілий розділ (розділ ІІІ частини IV). Зміст даного розділу з невеликими змінами відтворювало Положення "Про порядок розгляду земельних спорів" [53, с 604.], прийняте ВУЦВК 6 жовтня 1922 року.
Відповідно до Кодексу вирішення земельних спорів відбувалося в спеціально заснованих для цієї мети волосних, повітових і губернських земельних комісіях (ст.207 ЗК УСРР). Ніякі місцеві органи республіки, крім зазначених комісій, не мали права приймати до свого провадження спори, або втручатися в їхній розгляд (ст.209 ЗК УСРР). Вищий контроль за спірними земельними справами здійснювався Особливою Колегією Вищого Контролю із земельних спорів (ст.221 ЗК УСРР). У Кодексі докладно визначався склад земельних судових комісій (ст. ст.210-212 ЗК УСРР), порядок їхнього утворення, розмежовувалася компетенція між окремими інстанціями (ст. ст.214-216 ЗК УСРР).
Процесуальний порядок діяльності земельних судових комісій був визначений у "Інструкції про застосування розділу ІІІ частини IV земельного кодексу про порядок розгляду земельних спорів", виданої в грудні 1922 року Наркомземом УСРР за згодою з Народним Комісаріатом Юстиції.
Земельні судові комісії були спеціалізованими судовими органами, члени яких користувалися правами народних суддів.
Розгляд справ відбувався в порядку змагального процесу, такі питання, як відвід членів комісії, представництво сторін, виклик свідків і т.д., визначалися правилами, встановленими для розгляду справ у народних судах. Був визначений і порядок оскарження рішень. Таке нововведення, передбачене Земельним кодексом, сприяло зміцненню стійкості землекористування, гарантувало селянину збереження його ділянки, даючи йому можливість захищати свої права і законні інтереси в спеціально створених для цих цілей органах.
В перші роки радянської влади про оренду землі не могло бути і мови. Більш того, відповідно до Декрету про землю вона була заборонена (ст. ст. 1 і 6 Селянського наказу). Однак критичний стан сільського господарства, викликаний війною і політикою військового комунізму, викликав необхідність легалізувати цей інститут земельного права. Земельний кодекс 1922 року сприйняв основні положення постанови ВУЦВК і РНК УСРР "Про надання незаможним селянським господарствам права тимчасової переуступки користування своєю землею" від 11 квітня 1922 року і Основного закону про трудове землекористування, щодо надання незаможним селянським господарствам права тимчасової переуступки користування своєю надільною землею, і створив цілісне законодавче регулювання земельних орендних відносин.
Таким чином, на думку вчених-юристів, вперше в Україні ці відносини одержали самостійну законодавчу форму і виступили вже не як різновид договору найму нерухомого майна, як це мало місце в Зводі законів Російської імперії, а як окремий інститут земельного законодавства з досить чіткою системою побудови. [130, с 98-99.]
З урахуванням доповнень, внесених у 1927 році, п'ятнадцять статей у розділі ІІ частини І Кодексу створили фактично окремий закон про трудову оренду землі. Немає ніяких сумнівів, що в Кодексі прослідковується успадковуваність ряду норм дореволюційного законодавства Російської імперії, яке регулювало питання оренди землі. Також необхідно відзначити подібність структури побудови розділу ІІ Кодексу і відповідної глави Законів цивільних.
Розглядаючи передачу землі в оренду як спосіб тимчасової допомоги ослаблому господарству, Кодекс не деталізував істотних умов договору оренди. Не регламентувалися також правові гарантії захисту інтересів орендодавця, тому що він не вважався власником землі.
Кодекс у редакції 1922 року вводив обмеження щодо суб'єктів орендних відносин (трудова оренда), зменшив терміни орендного землекористування (до однієї сівозміни), виключив спадкове орендне землекористування, суборенду, усну форму договорів, не вирішував питань, пов'язаних з відшкодуванням сторонам збитків.
Врегулювавши питання оренди землі, Кодекс допоміг незаможному і середньому селянству зміцнити свої господарства. Оренда землі сприяла розвитку продуктивних сил у сільській місцевості, вирішувала значною мірою проблеми зайнятості сільського населення, збільшення посівних площ. Про значення і поширення оренди землі в 20-і роки в Україні говорить те, що близько половини селянських господарств брало участь в орендних відносинах, а площа земельних угідь, орендованих селянством, складала 2,9 млн. десятин (за станом на 1927 рік). [137, с 210-112.]
Поряд з орендою землі Декрет про землю забороняв і використання найманої праці (ст.6 Селянського наказу). Тому закріплення в Кодексі можливості застосування допоміжної найманої праці в трудових землеробських господарствах (розділ ІІІ частини І ЗК УСРР) було однією з тих новел, які вигідно відрізняли Земельний кодекс 1922 року від перших нормативних актів радянської влади. [44, с 271.]
Кодекс допускав застосування підсобної найманої праці за умови, що всі наявні працездатні члени господарства, яке застосовує найману працю, беруть постійну систематичну участь у роботі цього господарства, а також коли члени господарства здійснюють іншу трудову діяльність і не можуть брати участі в роботі господарства (ст.39 ЗК УСРР). На нашу думку, врегулювання Кодексом питань підсобної найманої праці й оренди землі вплинуло на відновлення сільського господарства, допомогло селянам відновити і зміцнити свої господарства.
Вченими відзначалася низка технічних та юридичних недоліків ЗК 1922 року. Так Корольов А.І. вказував на те, що в основному Земельний кодекс регулював правовий режим земель сільськогосподарського призначення. Правовий режим інших категорій земель характеризувався в ньому недостатньо. [132, с 77-89.] Земельний кодекс відніс до складу єдиного державного земельного фонду лише землі сільськогосподарського призначення, а також землі, які можуть бути використані в сільському господарстві (Ст. 3), чим зробив крок назад у порівнянні з Положенням про соціалістичний землеустрій та заходи переходу до соціалістичного землеробства, яке враховувало у складі єдиного державного земельного фонду також землі несільськогосподарського призначення. В той же час Кодекс містив розділ "Про міські землі", що суперечило даному в ньому визначенню єдиного державного земельного фонду. А про землі спеціального призначення мова йшла лише в одній статті, яка мала відсильний характер.
В історії України 20-і роки характеризувалися безупинною зміною характеру земельних відносин. Незабаром після прийняття першого Земельного кодексу радянський уряд намітив серйозні зміни у формах і методах землекористування і землевпорядження. Рішення ІІІ з'їзду Рад СРСР (травень 1925 року), VIII і ІХ Усеукраїнських з'їздів Рад (січень 1924 року і травень 1925 року) визначили ряд завдань, спрямованих на внесення змін у земельне законодавство. Необхідно було остаточно покласти кінець частим зрівняльним переділам і закріпити існуюче фактичне беззаперечне землекористування. Як вказує у своїй роботі І. Б. Усенко, слід було змінити положення Кодексу, розрахованого в основному на общинне землекористування, відповідно до більш розповсюдженого в Україні дільнично-черезсмужного землекористування, врегулювати взаємини держави, земельного товариства й окремого землекористувача. Однак найголовнішим завданням намічених змін у земельному законодавстві звичайно ж було створення умов для розвитку колективізації.
У червні 1925 року при управлінні меліоративних і земельних робіт Наркомзема УСРР була створена комісія з перегляду земельного кодексу. Комісією були вироблені пропозиції щодо змін і доповнень більш як 60-ти статей Земельного кодексу 1922 року. Ці пропозиції були надіслані на відгук місцевим земельним органам. Отримані висновки були використані при продовженні роботи з перегляду земельного кодексу.
Зміни в Земельний кодекс вносилися до 1927 ріку включно. [54, с 395.] Усього було змінено 111 статей ЗК УСРР. Зокрема, був продовжений до 12 років термін оренди землі, полегшена її реєстрація. Наймана праця вже не обмежувалася складом родини чи сезоном робіт (однак було потрібно, щоб усі працездатні члени родини працювали). Земельні товариства відповідно до нової редакції Кодексу повинні були зосередити увагу не на переділах землі, а на реконструкції сільського господарства, підвищенні врожайності землі. Істотно спростився землевпорядний процес, а також був посилений вплив сільських рад і райвиконкомів на земельні товариства.
Приблизно половина статей Кодексу була істотно перероблена. Здійснення таких змін фактично означало прийняття нової редакції земельного кодексу. Планувалося переробити і частину земельного кодексу, що залишилася. Певні роботи в цьому напрямку були проведені, однак вони не увінчалися успіхом, оскільки почалася чергова перебудова сільського господарства і земельної політики в цілому. В цей період почалося активне обговорення проекту загальносоюзних основ землекористування і землевпорядження, що істотно вплинуло на подальший хід кодифікаційних робіт.
.2 Тенденції розвитку і кодифікації земельного законодавства України в період з 1928 до 1970 року
З утворенням Союзу РСР земельне законодавство стало удосконалюватися не тільки як республіканське, але і як загальносоюзне. Перша Конституція СРСР 1924 року віднесла до ведення Союзу РСР встановлення загальних засад землекористування і землевпорядження, а також користування надрами, лісами і водами на всій території СРСР. На думку професора Панкратова І.Ф., даний кодифікований акт закріплював право виключної державної власності на землю. Слід зазначити, що ця думка є помилковою, тому що сам термін "виключно державна власність" уперше зустрічається в ст. 1 Загальних засад землекористування і землевпорядження 1928 року. Конституційно виключна державна власність на землю була закріплена лише Конституцією СРСР 1936 року.
Нові кодифікаційні роботи були започатковані в зв'язку з прийняттям ЦВК СРСР 15 грудня 1928 року. Загальних засад землекористування і землевпорядження. У цьому акті знайшов відображення курс Радянської влади на подальший розвиток колективізації селянських господарств і соціалістичних форм землекористування.
Закон складався з тринадцяти глав ("Основні положення", "Права трудящих на землю", "Землевпорядження", "Переселення", "Заходи заохочення колективних і інших товариських форм землекористування", "Радянські господарства", "Оренда землі трудового користування", "Про найману працю в сільському господарстві", "Земельне товариство і сільська рада (чи відповідні їм об'єднання й органи)", "Землі спеціального призначення", "Міські землі", "Землі державного запасу", "Вирішення спорів, що виникають при землевпорядженні і землекористуванні") і 63 статей. На відміну від республіканських земельних кодексів, що діяли на той час, Загальні засади приділяли основну увагу не питанням одноосібного трудового землекористування, а громадському соціалістичному землекористуванню.
Передбачалося, що союзні республіки оновлять своє земельне законодавство відповідно до Загальних засад. З цією метою Наркомзем УСРР підготував проект нового кодексу, що складався з 417 статей. Цей проект передбачав низку нових положень, що повинні були регулювати питання вилучення земель, обмеження трудового землекористування, а також проведення меліоративних робіт. Він був опублікований і з 6 квітня до 21 травня обговорювався в ПК РНК УСРР. За підрахунками вчених у проект було внесено понад 250 змін. 4 червня 1929 року для складання погодженого тексту проекту РНК УСРР утворив комісію. Результати роботи комісії 20 липня 1929 року були затверджені РНК УСРР.
Однак у зв'язку із серйозними змінами, внесеними 16 жовтня 1929 року у Загальні засади землекористування і землевпорядження, потрібна була відповідна доробка проекту. Відредагований проект 28 листопада 1929 року був затверджений ПК РНК УСРР і спрямований у РНК СРСР. Звідки був повернутий на доробку в Наркомзем УСРР, бо не враховував нових процесів у сфері колективізації. Наркомзем УСРР 5 лютого 1930 року звернувся в РНК СРСР із проханням дозволити видати не кодекс, а лише принципові основи землекористування УСРР. Однак у зв'язку із суцільною колективізацією сільського господарства, що почалася, і як наслідок, - із скасуванням земельних товариств, забороною оренди землі та застосування найманої праці, - проект основ землевпорядження УСРР виявився неприйнятним. У цій ситуації процес відновлення і розвитку республіканського і загальносоюзного земельного законодавства затягнувся на десятки років.
Загальні засади стали першим загальносоюзним земельним законом, що визначив концепцію розвитку земельного законодавства, який встановив, що суб'єктом права власності на землю є виключно СРСР. У відповідності зі ст. 1 Загальних засад приватна власність на землю скасовувалася назавжди і встановлювалася виключно державна власність Союзу РСР.
Закон розмежовував компетенцію Союзу РСР і союзних республік у сфері регулювання земельних відносин, докладно регламентував землевпорядження, визначив правовий режим сільськогосподарських земель, земель спеціального призначення, міських земель, земель державного запасу й інших земель, а також сформулював права й обов'язки землекористувачів і встановив порядок вирішення земельних спорів тощо. З прийняттям Загальних засад змінилася вся система землекористування, основними землекористувачами стали колгоспи і радгоспи, відповідно розвиток одноособового землекористування перестав бути пріоритетним напрямком у державній земельній політиці.
Виходячи з вищесказаного, можна зробити висновок, що Загальні засади не були розраховані на підтримку господарської самостійності селянина і на розвиток різноманіття форм землекористування. Пріоритетними напрямками в земельній політиці вони проголосили жорстку централізацію і командне керування сільським господарством.
До головних вад Загальних засад вчені відносять: відсутність регламентації правового режиму земель лісового та водного фондів; вкрай недостатнє регулювання правового режиму земель спеціального призначення (на час прийняття Загальних засад в законодавчому порядку був врегульований лише правовий режим земель наданих для потреб транспорту та земель наданих для гірничих розробок; відсутність визначення єдиного на всій території СРСР правового режиму окремих категорій земель, в залежності від їх господарського призначення та цілей використання, встановлення форм і видів землекористувань та визначення їх призначення; відсутність конкретної схеми розмежування компетенції СРСР та союзних республік щодо регулювання земельних відносин; відсутність правової регламентації компетенції автономних республік та місцевих органів влади щодо регулювання земельних відносин. Загальні засади не вирішували питання про встановлення єдиної загальносоюзної системи обліку земель та реєстрації землекористувань, а також не торкалися питань, повязаних з плануванням використання земель на території окремих союзних республік, і не встановлювали порядку розподілу цих земель серед окремих галузей народного господарства та землекористувачами тощо.
Подальший розвиток союзного і республіканського законодавства відбувався по лінії удосконалювання сформованих внаслідок націоналізації землі основних земельно-правових інститутів: права виключної державної власності, права землекористування і його різновидів, правового режиму різних категорій земель, землевпорядження й ін. Здійснення земельної політики відповідно до соціалістичних принципів зіткнулося з великими труднощами, викликаними тим, що виробники сільськогосподарської продукції виключалися з механізму відносин власності. У регулюванні земельних відносин переважали адміністративні методи керування, характерними рисами яких були примус і апелювання до свідомості суб'єктів правовідносин тощо. Саме цим обумовлювалися складності у правотворчій роботі по вдосконаленню земельного законодавства. Так з моменту прийняття Загальних засад землекористування і землевпорядження у 1928 році і до моменту прийняття Основ земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік у 1968 році жодних кодифікованих актів, що мали б врегулювати земельні відносини, не приймалося. Хоча розробка Основ земельного законодавства почалася ще в 1948 році.
грудня 1968 року приймаються Основи земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік. Новий загальносоюзний земельний закон був введений у дію з 1 липня 1969 року. По своїй суті Основи покликані були кодифікувати лише найважливіші земельно-правові норми й інститути. Тому характерною рисою Основ був винятково високий рівень узагальнення нормативно-правового матеріалу; вони містили найбільше число норм-принципів, норм-понять. Поєднувані в них правові приписи вимагали подальшої конкретизації і деталізації. Тому, як і Загальні засади, Основи земельного законодавства були концептуальним, програмним актом, у відповідності і на основі якого повинні були прийматися союзні і республіканські закони. У ст. 2 Основ прямо закріплювалося правило, що всі інші акти Союзу РСР і союзних республік, що регулюють земельні відносини, видаються відповідно до Основ. Усі раніше прийняті нормативні приписи зберігали дію лише в тому випадку, якщо вони не суперечили Основам (п.1 Указу "Про порядок введення в дію Основ земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік"). [56, с 214.]
Основи Земельного законодавства 1968 року складалися з Преамбули, одинадцяти розділів ("Загальні положення", "Землі сільськогосподарського призначення", "Землі населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів)", "Землі промисловості, транспорту, курортів, заповідників і іншого несільськогосподарського призначення", "Землі державного лісового фонду", "Землі державного водного фонду", "Землі державного запасу", "Державний земельний кадастр", "Державне землевпорядження", "Вирішення земельних спорів", "Відповідальність за порушення земельного законодавства") і 50 статей.
У зв'язку з прийняттям Основ 30 травня 1969 року був прийнятий Указ Президії Верховної Ради СРСР "Про визнання такими, що втратили силу законодавчих актів СРСР у зв'язку з введенням у дію Основ земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік". [57, с 206.] До Указу додавався перелік законодавчих актів, що цілком чи частково втратили силу, який складався з 30 пунктів.
В Основах знайшло своє відображення закріплене в Конституції СРСР 1936 року право виключної державної власності на землю (ст. 3 Основ). Закон продовжив політику жорсткої централізації і командного керування сільським господарством, проголошену Загальними засадами землекористування і землевпорядження 1928 року. Ґрунтуючись на принципах, закладених Загальними засадами землекористування і землевпорядження 1928 року, Основи містили низку положень, що зробили величезний вплив на подальший розвиток земельного законодавства. Так була проголошена концепція матеріальної зацікавленості колгоспів, радгоспів, селян у більш ефективному використанні й охороні земель, що, однак, не була підкріплена належним господарським механізмом. Основами не регламентувалися питання використання найманої праці, а згідно ст. 50 заборонялися купівля-продаж, застава, дарування, оренда й інші угоди, які у прямій чи прихованій формі порушували право державної власності на землю.
Підтвердивши заборону оренди землі, введену у 1930 році. [58, с 108.] Основи закріпили таку форму використання землі, як тимчасове землекористування, у рамках якого відповідні ради надавали земельні ділянки громадянам і юридичним особам у користування на певний строк. Це нововведення також не сприяло матеріальної зацікавленості суб'єктів земельних правовідносин, тому що при наданні землі в тимчасове користування права землекористувача визначаються в рішенні органу, що надає землю, тоді як при наданні землі в оренду орендар і орендодавець спільно обумовлюють порядок і межі використання землі орендарем і закріплюють свої домовленості в договорі.
Новелою стало також введення вторинного землекористування, при якому колгоспи, радгоспи, інші державні сільськогосподарські і несільськогосподарські підприємства, установи й організації могли надавати невикористовувані ними землі в тимчасове користування іншим землекористувачам у порядку і на умовах, встановлених законодавством. Основи проголосили принцип безкоштовності користування землею, що зводив нанівець таку корисну правову вимогу, як недопущення "розбазарювання" цінних угідь.
Більш чітке закріплення одержав принцип цільового використання земель. Відповідно до частини другої ст. 14 використання земельної ділянки не за цільовим призначенням приводило до припинення права користування нею.
Згідно ст. 4 Основ усі землі єдиного державного земельного фонду поділялися на 6 категорій: землі сільськогосподарського призначення, землі населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів), землі промисловості, транспорту, курортів, заповідників та іншого несільськогосподарського призначення, землі державного лісового фонду, землі державного водного фонду і землі державного запасу. Нагадаємо, що ЗК УСРР 1922 року у єдиний земельний фонд включав усі землі сільськогосподарського призначення, а також такі, що могли бути використаними для сільськогосподарського виробництва (ст.3), а в Загальних засадах 1928 року згадувалися лише 4 категорії земель (землі трудового користування (сільськогосподарського призначення), землі спеціального призначення, міські землі і землі державного запасу). Основи, відповідно до розподілу земель за категоріями, кожній із шести категорій земель відводили спеціальний розділ.
Багато нового внесли Основи у визначення правового режиму земель населених пунктів. По-новому був визначений склад міських земель. Так замість розподілу земель у межах міста на 3 складові частини був введений розподіл на 5 частин, відповідно до характеру використання земельних ділянок. Згідно ст. 36 Основ визначався правовий режим земель сільських населених пунктів, що поділялися на дві категорії: перспективні (у розумінні подальшого розвитку) і безперспективні.
Вперше у вітчизняному земельному законодавстві були визначені загальні правила встановлення приміських зелених зон, а також врегульовані питання земельного кадастру (ст. 46 Основ). Практика землекористування показувала, що відсутність кадастрових даних про землю, зокрема порівняльної (бонітування), якісної оцінки земель, перешкоджає її правильному господарському використанню. Ведучі вчені-юристи відзначали, що наявність кадастру надала можливість успішно вирішувати питання раціонального розміщення і спеціалізації сільського господарства, визначити розміри державних закупівель сільськогосподарських продуктів у районах і господарствах, розробити системи ефективного ведення господарства, скласти перспективні організаційно-господарські плани, вирішити питання аналізу й оцінки виробничої діяльності колгоспів і радгоспів і т.п. [63, с 120.]
В Основах земельного законодавства 1968 року вперше закріплювалися положення, які стосувалися охорони земель. Необхідно відзначити, що ще Земельний кодекс 1922 року встановлював державний контроль за використанням землі, визначав органи, що його здійснюють, обов'язки землекористувачів щодо збереження земель (ст. ст.3, 7 Кодексу), а також передбачав введення обмежень у засобах використання земель (ст.23 Кодексу). Однак в Основах вперше одержали свій відбиток принципи захисту, збереження і відтворення земель, була звернена увага на необхідність екологічних обмежень у їхньому використанні.
У відповідності до ст.13 Основ землекористувачі зобов'язані були проводити ефективні заходи по підвищенню родючості ґрунтів, здійснювати комплекс організаційно-господарських, агротехнічних, лісомеліоративних і гідротехнічних заходів щодо запобігання вітровії та водній ерозії ґрунтів, не допускати засолення, заболочування, забруднення земель, заростання їх бур'янами, а також інших процесів, що погіршують стан ґрунтів. Було введено нове правило, що зобов'язувало підприємства, установи й організації знімати і зберігати родючий шар ґрунту при здійсненні промислового чи іншого будівництва, розробці родовищ корисних копалин відкритим способом, а також проведенні інших робіт, пов'язаних з порушенням ґрунтового покриву.
І, нарешті, Основи встановили новий земельноправовий порядок відповідальності, який зводився до того, що неправильно використовувані земельні ділянки могли бути вилучені в тих землекористувачів, які допускали систематичні порушення правил користування землею.
На базі й у розвиток Основ 8 липня 1970 року приймається новий Земельний кодекс УРСР. [51, с 664.] Він був введений у дію 1 січня 1971 року. [60, с 18.]
Земельний кодекс 1970 р. складався з 173 статей, об'єднаних у 28 глав і 11 розділів ("Загальні положення", "Землі сільськогосподарського призначення", "Землі населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів)", "Землі промисловості, транспорту, курортів, заповідників і іншого несільськогосподарського призначення", "Землі державного лісового фонду", "Землі державного водного фонду", "Землі державного запасу", "Державний земельний кадастр", "Державне землевпорядження", "Вирішення земельних спорів", "Відповідальність за порушення земельного законодавства"). Основні принципові положення кодексу відбиті в 20 статтях першого розділу. У статті 2 ЗК 1970 року вперше надається законодавче визначення поняття "земельне законодавство", як сукупності правових актів, що регулюють земельні відносини. [130, с 85-89.]
У Кодексі прослідковується наступність ряду норм попереднього Земельного кодексу, зокрема визначення земельного фонду як виключної власності держави і заборона цивільно-правових угод щодо відчуження земельних ділянок. Разом з тим, на відміну від ЗК 1922 року, ЗК 1970 року не передбачав волі вибору форм господарювання в сільському господарстві. Для ведення товарного сільськогосподарського виробництва землі могли надаватися тільки "соціалістичним" підприємствам - колгоспам і радгоспам. Діяльність селянських господарств, які до примусової колективізації 1929-1932 рр. були основною формою господарювання в селі, фактично заборонялася. Хоча Кодекс мав ряд особливостей у порівнянні з Основами земельного законодавства 1968 року, усе-таки він майже цілком відтворив зміст останніх.
2.3 Кодифікація земельного законодавства України в період з 1970 до 1990 року
28 лютого 1990 року, тобто через 20 років після прийняття ЗК 1970 року, Верховна Рада СРСР прийняла Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю, [143, с 481.] які з 15 березня того ж року набрали законної сили. [61, с 130.] Новий кодифікований акт замінив Основи земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік, що діяли раніше, і які були затверджені ще в 1968 році. У зв'язку з цим 14 березня 1990 року на позачерговому ІІІ З'їзді народних депутатів СРСР відповідні зміни були внесені й у Конституцію СРСР.
Основи визначали лише основні напрямки регулювання земельних відносин, залишаючи деталізацію цього регулювання республіканським кодексам. Республіканське земельне законодавство повинне було розвивати положення Основ максимально повно і чітко з огляду на регіональні природні, економічні й історичні особливості, але не повинне було суперечити союзному законодавству. Аналіз положень даного закону заслуговує на особливу увагу в контексті даного дослідження, тому що, на наш погляд, саме цей акт заклав основи сучасного етапу кодифікації земельного законодавства України.
Вперше, на відміну від колишнього законодавства, Основи відмовилися від терміна "державна власність на землю", проголосивши землю надбанням народів, що проживають на даній території (ст. 3). Таким чином, із прийняттям Основ 1990 року був зроблений перший крок на шляху роздержавлення земельної власності, до подолання негативних економічних і соціальних наслідків відчуження землі від безпосереднього виробника. Сам факт проголошення землі народним надбанням, звичайно ж, не ніс чисто юридичного навантаження, однак був, проте, дуже істотним моментом для вирішення юридично вагомих питань. Так, з врахуванням цього Основами передбачалось, що в місцях проживання і господарчої діяльності нечисленних народів і етнічних груп законодавством союзних і автономних республік може бути встановлений особливий режим використання всіх категорій земель, зазначених у ст. 2 розглянутого акта.
Цей новий найважливіший принцип земельного законодавства отримав розвиток і в інших статтях розділу. По-перше, відповідно до частини 3 ст. 4 Основ надання і вилучення земель у місцях проживання нечисленних народів і етнічних груп для цілей, не пов'язаних з їхньою господарською діяльністю, могли бути зроблені за результатами референдуму серед даних народів і груп. По-друге, згідно п.3 ст.14 союзні й автономні республіки наділялися правами встановлювати межі територій з особливим правовим режимом земель у місцях проживання нечисленних народів і етнічних груп за узгодженням з відповідними Радами народних депутатів.
Іншим юридичним наслідком визнання землі надбанням народів, що проживають на даній території, на думку вчених, стало підвищення екологізації земельного законодавства. [142, 5.] У ньому тепер виділялася нова категорія земель - природоохоронного призначення. На відміну від Основ 1968 року, в Основах 1990 року питанням охорони земель приділявся спеціальний розділ, що висував істотні вимоги до землекористувачів щодо охорони навколишнього середовища.
Наступною новелою Основ 1990 року було наділення Рад народних депутатів правомочностями щодо розпорядження землею, тобто по її наданню і вилученню. Нагадаємо, що до прийняття Основ 1990 року надання і вилучення землі було прерогативою виконавчих органів. Основи надали зазначені права в загальному плані Радам усіх рівнів, делегуючи республіканському законодавству розмежування їхньої компетенції в цій сфері діяльності, а також встановлення порядку, за яким вона буде здійснюватися.
Основи ввели нову юридичну підставу (юридичний титул) господарського використання землі - володіння землею. Раніше радянським законодавством цей титул був скасований, а закріплювалася лише одна юридична підстава господарського використання землі - право землекористування. Головна відмінність двох даних юридичних титулів полягає в тім, що володіння в більшості випадків поширюється на всіх громадян, а також на тих юридичних осіб, що використовують землю як засіб виробництва (наприклад, у сільському і лісовому господарстві). Виключення склала оренда землі, а також використання землі спільними підприємствами (ст. ст. 5, 6, 7). У постійне користування земля надавалася в основному юридичним особам для несільськогосподарських цілей. Усе тимчасове використання землі також здійснювалося на праві землекористування.
Ще одним нововведенням, що впроваджувалося Основами 1990 року у земельне законодавство, стало встановлення титулу довічного успадкованого володіння землею. Основи не врегулювали право приватної власності на землю, однак закріплення титулу довічного успадкованого володіння стало першим кроком на шляху визнання за громадянами права володіти, користуватися та розпоряджатися належною їм землею. Проголошення громадянина довічним володарем землі з передачею її в спадщину сприяло зміцненню гарантій стійкості (сталості) земельних прав приватних землевласників і землекористувачів.
Після заборони в 1930 році Основи відновили право користування землею на умовах оренди. Оренда землі була відроджена Указом Президії Верховної Ради СРСР від 7 квітня 1989 року "Про оренду й орендні відносини в СРСР" і одержала остаточне закріплення в ст.1 Основ законодавства про оренду. [143, с 481.]
Важливим нововведенням Основ стало встановлення платності користування землею. При розробці Основ було визнано за необхідне ввести плату за землю, тому що занадто явними були негативні наслідки, викликані безоплатністю землекористування. Згідно ст. 12 Основ була введена плата за землю у формі земельного податку й орендної плати. Основи визначили і принципи формування земельного податку й орендної плати. Відповідно до закону дані платежі визначалися в залежності від якості і місця розташування земельної ділянки.
У зв'язку з введенням плати за землю був розширений перелік випадків, у яких права володіння і користування землею можуть бути припинені. Так у ст. 9 Основ говорилося, що право володіння чи користування землею може припинятися у випадку систематичного невнесення земельного податку чи орендної плати. Крім того, більш детальну розшифровку одержало поняття нераціонального використання земельної ділянки, що для земель сільськогосподарського призначення стало визначатися за рівнем врожайності нижче нормативного. Законодавець також вказав, що такі підстави припинення земельних прав, як нераціональне використання земель і невикористання земельної ділянки, наданої для сільськогосподарського виробництва протягом одного року, не поширюються на право володіння землею громадян, що ведуть селянське господарство протягом трьох років з моменту надання ділянки.
Дуже важливим для подальшого розвитку земельного законодавства стало закріплення в Основах як однієї з підстав припинення прав на землю використання земельної ділянки способами, що призводять до зниження родючості ґрунтів, їх хімічного і радіоактивного забруднення, погіршення екологічної обстановки.
Закон поширив положення про перехід права володіння і права користування земельною ділянкою, у випадку переходу права власності на будівлю і споруду, на всі категорії земель (ст.10). Раніше це положення стосувалося лише земель міст.
Істотною новелою Основ була наявність у них спеціальної ст.18, яка присвячувалась захисту прав землевласників і землекористувачів. У даній статті зокрема зазначалося, що втручання в діяльність землевласників і землекористувачів з боку державних, господарчих та інших органів і організацій забороняється, за винятком випадків порушення законодавства землевласниками і землекористувачами. Заподіяні ним збитки підлягали відшкодуванню. Необхідно зауважити, що хоча Основи прямо і не пов'язували такі збитки з втручанням держави в діяльність зазначених суб'єктів, проте, на наш погляд, можна говорити про те, що вперше було закріплене положення, яке зобов'язувало державу відшкодувати збитки нанесені неправомірною діяльністю державних органів по відношенню до землекористувачів і землевласників.
Основи також передбачили для землевласників особливу систему гарантій при припиненні їхніх земельних прав. Згідно ст.19 даного закону вилучення для державних чи громадських потреб земельних ділянок, наданих громадянам , могло провадитися після виділення за їхнім бажанням Радою народних депутатів рівноцінної земельної ділянки, будівництва на ньому підприємствами, установами й організаціями, яким відводиться ділянка, житлових, виробничих і інших будівель замість тих, що вилучаються і відшкодування в повному обсязі всіх збитків відповідно до розділу ІХ Основ. Дана норма, що гарантувала громадянам реальне відшкодування усіх втрат, пов'язаних з вилученням земельних ділянок, актуальна і сьогодні, тому що в умовах розвитку інфляційних процесів у країні значно важливіше одержати компенсацію в натурі, ніж просто в грошовій формі.
Однією з особливих рис Основ 1990 року була наявність окремого розділу, присвяченого земельним правам громадян. У попередньому земельному законодавстві в узагальненому вигляді такий розділ був відсутній. Це свідчило про те, що кодифікований акт був орієнтований у першу чергу на забезпечення прав і законних інтересів громадян.
Так у відповідності зі ст. 20 Основ громадяни отримали право на одержання земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва, селянського господарства, особистого підсобного господарства.
В Основах 1990 року детальніше, ніж у попередніх кодифікованих актах, проведений розподіл земель за їхнім цільовим призначенням. Зокрема ст.2 Основ підрозділяє всі землі на сім категорій. На відміну від попередніх Основ, новий закон виділяв з докладним визначенням їхнього правового статусу землі громадян, що ведуть селянське господарство, землі для потреб оборони, землі природоохоронного, рекреаційного й історико-культурного призначення. Також не проводилося розмежування земель колгоспів на землі суспільного користування і присадибні землі з особливим порядком їхнього надання і використання, як це робилося в попередніх кодифікованих актах. Не згадувалося і про землекористування колгоспного двору і присадибне землекористування працівників радгоспів і інших сільськогосподарських підприємств, а також робітників, службовців, пенсіонерів і інших громадян, що мешкають у сільській місцевості.
Основи виділили також зовсім нових суб'єктів земельних правовідносин - громадян, що ведуть селянське господарство. Згідно ст.25 земля надавалася громадянам за їхнім бажанням у довічне успадковуване володіння або в оренду. Причому виділялася земельна ділянка саме громадянину, а не селянському господарству. У випадку втрати працездатності громадянин, що вів селянське господарство, міг передати право володіння ділянкою або віддати її в тимчасове користування одному з членів родини, що вів разом з ним селянське господарство, а при відсутності таких - й іншим особам.
Основи ввели таким чином нове поняття - землеволодіння громадян, що ведуть селянське господарство, і закріпили правове положення останнього. Визначалося воно як переважно сімейне трудове господарство, засноване на особистій праці його членів. У даному випадку чітко прослідковується наступність норм Основ 1990 року, які сприйняли положення земельного законодавства періоду НЕПу (Розділ V Земельного Кодексу УСРР 1922 року), що регулювало правове положення трудового землеробського господарства (двору). Значну увагу Основи приділили практичній реалізації права громадян на ведення селянського господарства. Так у відповідності зі ст.26 земля для ведення селянського господарства надавалася рішенням районної Ради народних депутатів за поданням сільської Ради. Для реалізації цього положення постановою Верховної Ради СРСР від 28 лютого 1990 року "Про введення в дію Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю" Верховним Радам союзних і автономних республік було доручено розробити порядок надання і вилучення земель, а також передбачити конкретні терміни оформлення прав землеволодіння і землекористування, а Раді Міністрів СРСР - забезпечити систематичне виявлення невикористовуваних і нераціонально використовуваних земель.
Вперше в земельному законодавстві була передбачена можливість виходу членів колгоспів і інших сільськогосподарських кооперативів, працівників сільськогосподарських підприємств із їхнього складу і надання їм ділянок, що вилучалися із земель зазначених підприємств для ведення селянського господарства. При цьому їм повинна була виділятися ділянка, кадастрова оцінка якої, як правило, була на рівні середньої у господарстві.
Основи не ставили розмір ділянки, що виділялася для селянського господарства, у залежність від кількості членів останнього, а пов'язували це з організацією раціонального ведення сільськогосподарського виробництва.
Як зазначалося вище, у нормативний акт було введене поняття "володіння землею". Однак мова не йшла про власність, оскільки купівля-продаж, дарування, застава, самовільний обмін земельних ділянок згідно ст.53 Основ були недійсні. Основи також ввели низку обмежень щодо спадкування земельної ділянки. Так у відповідності зі ст.25 заборонявся її розділ, що, однак не означало, що спадкоємці не мали права одержати свою частку в натурі або в грошовій сумі. Також при вирішенні питання про спадкування слід було виходити з того, що переважне право на одержання земельної ділянки закріплювалося за особами, що мають досвід роботи в сільському господарстві, необхідну кваліфікацію, з урахуванням інших умов і факторів, обумовлених законодавством союзних і автономних республік.
Вчені відзначали, що ціла низка питань, що стосуються регулювання землеволодіння селянського господарства Основами не була врегульована. Серед них, наприклад, питання, пов'язані з гарантіями прав громадян на земельну ділянку, з відмовою у його наданні й оскарженням такої відмови в судовому порядку (ст.26 Основ). Була потреба в уточненні і питання щодо передачі земельної ділянки іншим громадянам при відсутності спадкоємців або за інших обставин. [144, с 13-14.]
Основні зміни в правовому положенні земель населених пунктів зводилися до уніфікації їхнього правового статусу і передачі всієї повноти влади по розпорядженню міськими, селищними й іншими землями відповідним Радам народних депутатів. Основи ввели поняття "території населеного пункту" як земель, що знаходяться в межах міста (селища). При цьому поняття селищної межі визначалося вперше.
У зв'язку з прийняттям Основ повинне було переоформлятися право користування громадян земельними ділянками, наданими під індивідуальну забудову або такими, що знаходилися під будівлями, які їм належали. Таке землекористування громадян повинне було переоформлятися головним чином у володіння їхньою земельною ділянкою. У володіння повинні були надаватися і земельні ділянки під комунальними будівлями, проданими у власність громадян.
Основи закріпили зв'язок правового положення нерухомості і земельної ділянки, на якій вона розташована. Згідно ст.10, при переході права власності на будівлю і споруди, разом з цими об'єктами до нового власника переходило і право володіння чи користування земельною ділянкою.
В Основах 1990 року був відсутній розподіл земель міст на землі: міської забудови; загального користування; сільськогосподарського використання; зайняті міськими лісами; залізничного, водного, повітряного транспорту й інші. Врегулювання цих питань було віднесено до республіканського законодавства. Основи вперше в історії земельного законодавства виділили в особливу категорію землі для потреб оборони (ст.31). Згідно закону до них відносилися землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин і установ, прикордонних, внутрішніх і залізничних військ. Порядок надання таких земель визначався тепер законодавством не тільки Союзу РСР, але й союзних і автономних республік.
Підвищення уваги законодавця до економічних, рекреаційно-оздоровчих проблем і культурно-історичних пам'ятників вилилося у включення до змісту Основ 1990 року зовсім нового розділу - "Землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного й історико-культурного призначення". Поняття "землі природоохоронного призначення" значно ширше за змістом, ніж термін "землі заповідників", який вживався в Основах 1968 і ЗК 1970 років. У відповідності зі ст. 32 Основ до охоронних стали відноситися землі заповідників, національних і дендрологічних парків, ботанічних садів, заказників, пам'ятників природи. З охоронних об'єктів були виключені мисливські заказники.
На відміну від попереднього законодавства, що забороняло будь-яку діяльність, яка порушує природні комплекси чи загрожує збереженню природних об'єктів, новий акт забороняв діяльність, що шкідливо впливає на забезпечення дотримання їхнього режиму.
Значно ширше, ніж колись, у ст. 33 Основ трактувалося поняття земель оздоровчого призначення. Крім земель курортів, наданих у встановленому порядку в користування лікувально-курортним установам, до земель оздоровчого призначення стали відноситися також землі профілакторіїв та інших установ, призначених для організації профілактики і лікування захворювань.
Новелою Основ стало також виділення нової категорії земель рекреаційного призначення. Згідно ст. 34 такими стали визнаватися землі, призначені і використовувані для масового відпочинку і туризму населення.
Підвищення уваги до охорони пам'ятників культури обумовило включення в Основи категорії земель історико-культурного призначення. У відповідності зі ст. 35 під такими землями розумілися землі історико-культурних заповідників, меморіальних парків, поховань, археологічних пам'ятників. Таким чином, із прийняттям Основ 1990 року землі історико-культурного призначення одержали статус захищених територій, на яких заборонялася господарська діяльність, яка суперечить їх призначенню.
Оскільки Основи проголосили землю не державним, а народним надбанням, тож і поняття "державний лісовий фонд" і "державний водний фонд" в них були відсутні.
Певних змін зазнала регламентація правового положення земель запасу, що після прийняття Основ 1990 року перестали іменуватися землями запасу і являли собою не закріплені за власниками і користувачами земельні ділянки. До категорії земель запасу Основи віднесли також землі, право володіння і користування якими припинено у відповідності зі ст. 9 Основ. Загальним призначенням цих земель, згідно закону, було їхнє використання в майбутньому переважно для сільськогосподарських цілей.
На відміну від попереднього земельного законодавства новий кодифікований акт встановлював три різних порядки вилучення земельних ділянок. По-перше, це загальний порядок вилучення земель для державних і громадських потреб (частини 1-6 ст. 11 Основ). Він передбачав необхідність згоди землеволодільця чи узгодження з землекористувачем відповідного рішення Ради народних депутатів, можливість оскарження цього рішення в судовому порядку; встановлював обмеження для вилучення деяких видів земель (сільськогосподарських угідь, земель приміських і зелених зон і т.п.); визначав категорії земель, вилучення яких взагалі не допускалося тощо.
По-друге, це особливий порядок надання і вилучення земель (за результатами референдуму за згодою відповідних Рад народних депутатів), що встановлювався стосовно земель у місцях проживання і господарської діяльності нечисленних народів і етнічних груп у випадках, коли земля вилучалася для цілей, не пов'язаних з господарською діяльністю зазначених народів і груп (ч. 2 ст. 2, ч.3 ст. 4 Основ).
По-третє, це ще один спеціальний порядок вилучення земельних ділянок у колгоспів, радгоспів, інших сільськогосподарських підприємств, передбачений ч. 7 ст. 11 Основ для випадків виходу зі складу цих підприємств кооперативів і окремих громадян.
Основи відмовилися від поняття "вторинне землекористування", а випадки, що охоплювалися цим поняттям, були виділені в окремі статті. Так відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 16, п. 6 ч.1 ст. 17 Основ землеволодільці і землекористувачі могли передавати в тимчасове користування земельну ділянку або його частину у випадках і порядку, передбачених Основами, законодавством союзних і автономних республік: для городництва, сінокосіння і випасу худоби громадянами (ст. 21), під службові земельні наділи (ст. 22), для сільськогосподарських цілей (ст. 30).
Найважливішим нововведенням Основ стало виділення спеціального розділу присвяченого питанням охорони земель. Згідно ст. 41 охорона земель містила систему заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню їх із сільськогосподарського обігу, захист від шкідливих антропогенних впливів, а також на відтворення і підвищення родючості ґрунтів, продуктивності земель лісового фонду. На відміну від попередніх Основ поняття "охорона земель" одержало більш широке тлумачення. Так, поряд з турботою про ґрунтовий покрив, охорона земель мала на увазі також обмеження впливу на рослинний і тваринний світ, геологічні породи й інші компоненти навколишнього середовища.
Основи підвищили екологічні вимоги до розміщення, проектування, будівництва і введення в експлуатацію нових та реконструйованих об'єктів, будівель і споруд, а також до впровадження нових технологій, що негативно впливають на стан земель. У відповідності зі ст. 43 у перерахованих випадках обов'язково повинні були передбачатися і здійснюватися заходи щодо охорони земель. У протилежному випадку введення в експлуатацію об'єктів і застосування нових технологій заборонялися. Вперше земельне законодавство зобов'язувало погоджувати розміщення об'єктів, що впливають на стан земель, із землевпорядними, природоохоронними й іншими органами.
Закон поставив за обов'язок землевласникам і землекористувачам, у тому числі орендарям, здійснення раціональної організації території, захист земель від селів, підтоплення, заболочування, висушування, забруднення відходами виробництва, інших процесів руйнування і т.д (ст. ст. 16, 17, 42). На думку вчених, одним з достоїнств Основ стало введення в них норм про економічне стимулювання раціонального використання й охорони земель (ст. 44). Тому що зазначене стимулювання тісно пов'язане із введенням плати за землю і спрямоване на підвищення зацікавленості землевласників і землекористувачів, у тому числі орендарів, у збереженні і відтворенні родючості ґрунтів, на захист земель від негативних наслідків виробничої діяльності. [145, с 8.]
Основи виділили в окремий розділ положення, що стосуються контролю за використанням і охороною земель. Попередні Основи 1968 року присвячували питанням контролю за використанням земель лише одну статтю. Згідно ст. 46 Основ зазначений державний контроль вівся Радами народних депутатів і спеціально уповноваженими органами. [145, с 10-13.]
Основи ввели поняття моніторингу земель, як системи спостереження за станом земельного фонду для своєчасного виявлення змін, їхньої оцінки, попередження й усунення наслідків негативних процесів (ст. 47 Основ). Більш докладну регламентацію одержали положення, що стосувалися державного земельного кадастру. Це було наслідком переходу до ринкових відносин і розвитку економічних методів керування.
Вчені відзначали, що тільки за допомогою матеріалів кадастру можна було реалізувати проведену Основами норму про платність землеволодіння і землекористування (ст. 12) і встановити такий податковий механізм, що забезпечив би господарче і дбайливе відношення до землі, її раціональне використання й охорону, створити рівні економічні умови для сільськогосподарських підприємств, що одержали різні за якістю і за місцеположенням землі.
Закладене в Основах "розмаїття" земельних відносин, їхня принципова відмінність від попереднього земельного законодавства створили передумови для виникнення на практиці складних конфліктних ситуацій, пов'язаних із встановленням, зміною і припиненням прав на землю, їхнім здійсненням, обмеженням майнових інтересів землеволодільців і землекористувачів, невиконанням покладених на них законом обов'язків. На характері цих конфліктів і формах їх розгляду не могли не позначитися радикальні зміни в правовому режимі використання земель. Земля поступово починала повертатися в сферу майнового обігу, перетворюючись в один із видів майна (п. 1 ст. 3 Закону "Про власність у СРСР", [146, с 71.] права на який захищаються так само, як і права власника (п.1 ст. 32 названого Закону). [148, с 3.] У результаті земельні спори виявилися дуже подібними до типових цивільно-правових майнових спорів, стали особливим їх різновидом, що характеризується наявністю значного числа адміністративно-правових, державно-правових і навіть конституційно-правових елементів, які визначають специфіку підстав і способів встановлення і припинення прав землеволодільців і землекористувачів, умови обмеженого розпорядження цими правами, збереження принципу цільового використання земель тощо.
Розділ 3. Розвиток і кодифікація земельного законодавства України сучасного періоду
3.1 Розвиток і кодифікація земельного законодавства в період з 1990 року до прийняття нової Конституції України 28 червня 1996 року
Розвиток вітчизняного земельного законодавства і його кодифікація на сучасному етапі пов'язані, насамперед, з економічними і політичними процесами, що проходять в Україні. 16 липня 1990 року була прийнята Декларація про державний суверенітет України. [62, с 499.] Серед головних її положень є таке: земля є власністю українського народу. [149, с 37.] З цього випливало, що необхідність проведення земельної реформи в нашій державі набула особливої актуальності. Сам термін "реформа" походить від латинського "reformo" і означає перетворення, зміну, перебудову будь-якого аспекту громадського життя (порядків, інститутів, установ), без знищення засад існуючої соціальної структури. [150, с 66-77.]
Початком проведення земельної реформи в Україні можна вважати 15 березня 1991 року, коли набрали чинності прийняті Верховною Радою 18 грудня 1990 року Земельний кодекс і постанова "Про земельну реформу". [150, с 66-107.] Дані законодавчі акти створили основу реформи, визначивши її головні засади: земельна реформа є складовою частиною економічної реформи, оскільки без здійснення її неможливий перехід до ринкових відносин; усі землі України з 15 березня 1991 року є об'єктом земельної реформи. Ці та інші положення названих актів, як вважають вчені, обумовили економічний, соціальний, політичний і правовий зміст реформи. [149, с 37.] На думку Н.І. Титової, радикальна новація земельного законодавства України, до певної міри, почалася ще в надрах старого режиму на базі Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю 1990 року і Закону "Про власність у СРСР" від 6 березня 1990 року. Даними нормативно-правовими актами була ліквідована монополія виключної державної власності на землі, дещо розширено земельні права союзних республік, відроджена оренда земель. [151, с 68-73.]
Метою земельної реформи, відповідно до постанови "Про земельну реформу" від 18.12.90 р., був перерозподіл земель з одночасним наданням їх у приватну і колективну власність, а також у користування підприємствам, установам і організаціям з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання й охорони земель.
Прийняття нового Земельного кодексу в Україні 18 грудня 1990 року повинне було сприяти створенню правової бази для проведення земельної реформи. Розвиваючи положення Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю 1990 року, новий ЗК вводив інститут постійного успадковуваного володіння землею. Даний інститут передбачав можливість передачі наданих громадянам у постійне успадковуване володіння ділянок у спадщину. Новим Земельним кодексом був також введений інститут землеволодіння і землекористування селянських (фермерських) господарств. Причому запровадження даного інституту було тоді досить прогресивним кроком по реформуванню земельних відносин, оскільки цим порушувалася монополія великих сільськогосподарських підприємств - колгоспів і радгоспів - у сфері товарного виробництва продовольчої та сировинної продукції, створювалося конкурентне середовище у цій сфері і закладалися підвалини багатоукладності у сільському господарстві країни. [73, с 424.] Статтею 8 ЗК вводилась оренда землі. Окрім того, до шести відомих на той момент категорій земель, на які поділявся земельний фонд країни, було додано ще одну категорію - землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного й історико-культурного призначення.
Однак концептуально Земельний кодекс 1990 року мало чим відрізнявся від Земельного кодексу 1970 року. Усі землі України проголошувалися власністю народу України, тобто фактично залишалися виключно державною власністю. Надання ділянок юридичним і фізичним особам і вилучення їх для державних чи громадських потреб, як і раніш, повинні були здійснювати ради народних депутатів. Основним юридичним титулом для підприємств, установ і організацій, яким надавалися земельні ділянки, залишалося право землекористування.
Таким чином, можна говорити про те, що земельна реформа на першому етапі її впровадження розвивалася в рамках діючого (радянського) законодавства, на базі таких інститутів і засад, як виключна власність держави на землю, виключення земельних ділянок з цивільного обігу, винятково адміністративного характеру передачі прав на землю тощо. На думку багатьох провідних вчених, "реформаторський" потенціал постанови "Про земельну реформу" зводився до нагадування радам про їхні права й обов'язки в сфері регулювання земельних відносин, які вони мали на підставі інших правових актів.
Отже, основні інститути і принципові засади земельного законодавства, що сформувалися в роки радянської влади, починаючи з 1917 року, не зазнали кардинальних змін і були сприйняті законодавчими й іншими правовими актами про землю 1990-1991 років. Спроба здійснити земельну реформу на основі Земельного кодексу УРСР 1990 року і постанови "Про земельну реформу", тобто без реформування земельного законодавства, не дала відчутних результатів. Корінних змін в організації належного використання і охорони земель в Україні в 1990-1991 рр. не відбулося.
Вченими також відзначалося, що в концептуальному плані причини неуспіху земельної реформи були закладені в самій діяльності державних органів управління по проведенню земельної реформи, які в основному діяли і, на жаль, продовжують діяти адміністративними методами. Якими в сучасних умовах вже неможливо досягти успіхів в здійсненні земельної реформи, тому що вони себе давно вичерпали. [84, с 35-37.] Після розпаду Союзу РСР і проголошення суверенітету України стало ясно, що в новій державі, як за сутністю, так і за формою, не можуть тривалий час діяти акти колишнього, союзного законодавства, хоча їх заміна, у свою чергу, теж вимагатиме значних зусиль і часу.
Таким чином, навіть не налагодивши механізми реалізації Земельного кодексу 1990 року, зміст його норм значно оновили у березні 1992 року. [87, 309-312.] 13 березня 1992 року Верховна Рада затвердила нову редакцію Земельного кодексу України. Дана редакція кодексу діяла в Україні до 2001 року. Земельного кодексу 1990 року складається з 118 статей, об'єднаних у 10 розділів: ("Загальні положення", "Використання земель", "Охорона земель", "Відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам і втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва", "Контроль за використанням і охороною земель та їх моніторинг", "Державний земельний кадастр", "Землеустрій", "Вирішення земельних спорів", "Відповідальність за порушення земельного законодавства", "Міжнародні договори").
Головною особливістю нового кодифікованого акта стало те, що він сприйняв і розвив положення Закону України "Про форми власності на землю". Даний закон встановив, що разом з державною вводиться колективна та приватна форми власності на землю, і проголосив їх рівноправними.
Таким чином, вперше, з моменту прийняття Декрету про землю, кодифікований акт, що регулює земельне законодавство, проголосив юридичну демонополізацію земельної власності. Земельний фонд країни перестав бути виключною власністю держави .
Стаття 4 Кодексу визначає правовий статус земель, що знаходяться в державній власності, структуризацію земель державної власності в залежності від суб'єктів. Відповідно до цієї статті у державній власності знаходяться всі землі України, за винятком земель, переданих у колективну і приватну власність. При цьому, згідно ст. 4 ЗК, значна частина земельного фонду країни не може взагалі передаватися в колективну чи приватну власність. Порядок використання цих земель діючим Земельним кодексом також не визначається. Таким чином, з одного боку, земельне законодавство визначає коло обєктів, що не можуть бути передані в колективну або приватну власність, а з іншого боку, у законодавстві України відсутнє правове закріплення використання даних обєктів на інших правових засадах. [2, 354.] Усе це свідчить про те, що, незважаючи на проголошений принцип рівності усіх форм власності на землю, що діє, основний земельний закон виходить із пріоритету державної власності на землю.
Земельного кодексу 1990 року достатньо повно регламентує питання використання, відтворення і охорони земель сільськогосподарського призначення, його норми більш детально визначають субєктів та обєкти використання, особливості передачі та придбання у власність земельних ділянок, їх вилучення, викупу, надання у користування, підстави для припинення права власності, користування, відшкодування при цьому заподіяних збитків і втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва тощо. [65, с 5-9. ]
Земельному кодексові України 1990 року притаманна низка недоліків. По-перше, він містить значну кількість відсильних норм, які ускладнюють їх застосування й істотно знижують ефективність їх регулюючої сили. По-друге, в Кодексі є багато нечітких, безадресних формулювань й декларативних положень, які практично не впливають на розвиток відповідних земельних відносин. По-третє, деякі норми Земельного кодексу не "працюють", бо не мають відповідного механізму реалізації. По-четверте, окремі його норми фактично не відповідають вимогам регулювання земельних відносин в умовах розвитку ринкової економіки, а нерідко не мають належного наукового обґрунтування. [74, с 424.]
Як зазначає В.І. Андрейцев, чинний ЗК невипадково отримав назву "Кодекс земель сільськогосподарського призначення" - через те, що в ньому правові режими земель населених пунктів (міст, селищ, сіл), промисловості, транспорту, звязку, оборони, природоохоронного, лікувально-оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення, водного, лісового фонду та земель запасу не отримали належного юридичного оформлення. Як правило, це дві-три статті суто декларативного характеру, і зрозуміло, що в цій частині його практичне значення зведено нанівець. [65, с 9-14.] Правові режими цих категорій земель регламентуються нормами Лісового, Водного кодексів України й інших нормативних актів. Таке "розсіювання" норм по різноманітних нормативних актах істотно ускладнює застосування норм Земельного кодексу і відповідно створює труднощі при його використанні.
Однією з основних вад ЗК і земельного законодавства взагалі є практично відсутність в ньому норм, що визначають порядок (механізм) реалізації земельних прав і обов'язків субєктами земельних правовідносин. Мова йде про земельно-процесуальні норми, які в діючому Земельному кодексі роздроблені, не мають між собою звязку і не можуть виконувати покладені на них функції щодо організації діяльності субєктів земельних правовідносин по застосуванню та дотриманню матеріальних норм земельного права. Фактично в Україні склалася така ситуація, коли через наявність прогалин в Земельному кодексі, недостатність земельно-процесуальних норм заповнюється за рахунок прийняття указів Президента.
Проблема розробки земельно-процесуальної доктрини та закріплення в кодифікованому акті земельно-процесуальних норм не є новою. В широкому розумінні земельний процес, як встановлення, оформлення та захист земельних прав, розглядався ще в 20-і роки. [92, с 32.] В середині 70-х років вчені дійшли висновків, що в силу своєї специфіки та особливостей земельний процес відрізняється від інших видів процесів і має право на самостійне існування). Сьогодні земельний процес визначається в двох аспектах: в широкому розумінні - як встановлення і оформлення земельних прав землекористувачів, і у вузькому - як організація захисту прав землекористувачів. [101, с 209-227.] При цьому земельний процес у вузькому розумінні визнається різновидом цивільного процесу. Виходячи з цього, земельно-процесуальні норми можна поділити на дві великі категорії: а) регулятивні (процедурні) - покликані регулювати порядок ведення земельного обліку; земельного кадастру; відносини по наданню та вилученню земель; правове забезпечення належного використання земель; порядок здійснення державного контролю за використанням земель та б) охоронні (власне процесуальні) - покликані регулювати застосування матеріальних земельно-правових норм, що містять санкції за порушення чи інші заходи, що спрямовані на припинення порушень та поновлення порушених земельних відносин.
Таким чином, регулятивні і охоронні земельно-процесуальні норми у сукупності складають єдиний механізм реалізації норм земельного права. В науковій літературі під таким механізмом розуміють єдиний комплекс взаємоповязаних елементів правового регулювання суспільних відносин, що охоплює узгоджену систему права, взаємозвязок між нормами, інститутами і галузями права, якими встановлюються правила поведінки у певній сфері суспільного життя фізичних і юридичних осіб, органів влади, управління і контролю, а також судової діяльності, процес (процедуру) реалізації права з метою створення організаційно-правових, економічних і соціальних умов для безперебійного і впорядкованого функціонування суспільства, його окремих сфер, їх всебічного розвитку, поступального руху і вдосконалення. [79, с 424.]
Слід зазначити, що вирішення судами земельних спорів звісно визначається нормами цивільно-процесуального права. Але цивільний процес - це засіб здійснення правосуддя уповноваженими на те органами судової влади. Це означає, що ці цивільно-процесуальні норми не можуть і не повинні регулювати земельні відносини щодо впорядкування ведення земельного обліку, земельного кадастру, відносини по наданню та вилученню земель тощо. До регулювання цих земельних відносин можуть застосовуватись лише земельно-процесуальні норми. Бо "вони визначені земельним законодавством і відтворюють ті особливості правового регулювання і правозастосовчої діяльності, спеціальних процесуальних дій, які притаманні земельно-правовим відносинам ".
Таким чином, можна стверджувати, що механізм реалізації всіх норм матеріального права, які отримають закріплення у Земельному кодексі 1990 році, повинен був бути підкріплений відповідними процесуальними нормами. Тому що процесуальна норма є необхідним засобом реалізації норми матеріального права. У звязку з цим в теоретичному аспекті існує актуальна потреба у відродженні земельно-процесуальної доктрини, при якій земельний процес розглядається як встановлення і оформлення земельних прав землекористувачів і як організація захисту їх прав.
На мій погляд, проведення земельної реформи в Україні, встановлення розмаїття форм власності на землю та господарювання на ній, перехід до ринкової економіки, де земля має виступати в якості товару і бути обєктом різних угод, змусить законодавця замислитися над наявністю необхідного масиву земельно-процесуальних норм у створюваному новому земельному законі. З цього приводу важко не погодитися з провідним українським вченим Погрібним О.О., на думку якого "важливо не лише проголосити право приватної власності на землю громадян України, право колективної власності на землю юридичних осіб (перерахованих у законі колективних виробників сільськогосподарської продукції), право громадян і юридичних осіб України та інших держав на користування землею, встановити обовязки землевласників і землекористувачів, визначити завдання щодо охорони землі та захисту прав на землю, але й за допомогою правового механізму забезпечити реалізацію цих прав та інших норм матеріального земельного права". [76, с 424.]
Досвід створення кодифікованих актів, що повинні регулювати земельні відносини, вказує на те, що такі акти повинні містити повну, логічно і юридично виважену систему земельно-процесуальних норм, що забезпечують реалізацію земельних норм матеріального права. Натомість Земельного кодексу 1990 року (з 118 статей кодексу лише близько шостої частини є процесуальними).
Від 20.12.2001 було прийнято новий Земельного кодексу України та існуючі альтернативні проекти не містять такої системи. Саме системи, бо тільки в єдиному узгодженому між собою вигляді земельно-процесуальні норми будуть являти той важіль, який дасть можливість якісно реалізовувати норми матеріального права.
3.2 Розвиток і кодифікація земельного законодавства після прийняття нової Конституції України до 2009 року
28 червня 1996 року була прийнята нова Конституція України. [1, с 141.] Прийняття цього найважливішого для країни акта повинне було послужити поштовхом до формування стрункої, логічно завершеної системи земельного законодавства і стати початком нового періоду його кодифікації.
Конституція України закріпила основи регулювання земельних відносин, серед яких можна виділити наступні:
- конституційні положення, що встановлюють основи правового режиму землі як природного об'єкта і природного ресурсу:
- земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси є об'єктами права власності Українського народу;
- земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави;
- право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
- конституційні положення, що встановлюють право громадян на землю:
- ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним;
- примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості;
- кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю;
- власність зобовязує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.
- використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі;
- громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом;
- іноземці та особи без громадянства користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обовязки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.
У статті 8 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй. Ця вимога обумовила внесення кардинальних змін у чинне законодавство, у тому числі - земельне. [130, с 93-98.] Тому з прийняттям нової Конституції України законодавча і підзаконна нормотворчість, а також розвиток земельних правовідносин отримали новий позитивний імпульс, що знайшов своє втілення в цілому ряді новітніх законів і підзаконних актів, спрямованих на врегулювання земельних відносин. Так було прийнято нову редакцію закону "Про плату за землю" та Закон "Про оренду землі". [23, с 46-47.] Вказаними законами було кодифіковано інститути плати за землю та оренди землі згідно з вимогами Конституції України.
Закон "Про оренду землі" є комплексним законодавчим актом, який детально регулює всі види земельно-орендних відносин. З його прийняттям фактично втратили чинність ст. 8 Земельного кодексу ("Оренда землі"), постанова Кабінету Міністрів України від 17 березня 1993 року та значна частина норм Указу Президента України від 12 липня 1995 року. [73, с 424.] Закон "Про плату за землю" (в редакції від 19 вересня 1996 року) також є комплексним законодавчим актом, який визначає розміри та порядок плати за використання земельних ресурсів, а також напрями використання коштів, що надійшли від плати за землю, відповідальність платників та контроль за правильністю обчислення і справляння земельного податку.
Обидва закони, втілюючи в життя положення Конституції, "яка заклала принципово новий підхід до регулювання економічних, в тому числі і земельних, відносин в умовах ринкової економіки", [81, с 224.] дозволили використовувати оренду землі та плату за землю в якості інструментів здійснення земельної реформи та заклали підвалини для загальногалузевої кодифікації земельного законодавства. Ці акти на сьогоднішній день є єдиними кодифікованими земельно-правовими актами, норми яких в цілому відповідають вимогам Конституції і ефективно діють на практиці.
Ефективність і життєздатність цих законів є прикладом, який допомагає уяснити можливі варіанти здійснення загальногалузевої кодифікації земельного законодавства. Мова йде про внутрішньогалузеву кодифікацію земельного законодавства, тобто кодифікацію законодавства за його інститутами. На наш погляд, кодифікація земельного законодавства за його інститутами (за допомогою окремих кодифікаційних актів - законів) є одним з пріоритетних варіантів кодифікації земельного законодавства України на сучасному етапі його розвитку. Прийняття "пакету законів", які б кодифікували земельні відносини за окремими інститутами, є можливим та доцільним, тим більше, що для повної ефективності дії майбутнього загальногалузевого кодифікованого акта, яким має стати новий Земельний кодекс, необхідно буде приймати цілу низку законів, які б конкретизували, розвинули його положення, визначили (окреслили) механізми реалізації його норм.
Ще однією сучасною концепцією кодифікації земельного законодавства є концепція, яка передбачає прийняття міжгалузевого кодифікованого акта. Ця концепція бере свій початок ще з 20-х років, коли згідно програми кодифікації законодавства передбачалося створення повного Зводу законів про землю у складі уложень (кодексів): 1) земельного; 2) водного; 3) лісового; 4) про сільське господарство. Сучасний варіант цієї концепції розробляється провідним російським вченим О.К. Голічєнковим і передбачає створення акта міжгалузевої кодифікації - Екологічного кодексу, який має бути прийнятий замість галузевих природоресурсових кодексів. За словами вченого "Экологический кодекс мыслится как кодекс в самом прямом смысле этого слова - как свод законов, природоохранительных и природоресурсных. С существующей системой законодательства он в случае его принятия будет соотноситься как часть и целое. Следовательно, при всей необычности предлагаемого кодекса это одна из форм законодательных актов, а его разработка - одна из форм кодификации". [157, с 146.]
Причини, що породили потребу нинішньої земельно-правової кодифікації, очевидні. Насамперед, це потреби соціально-економічного порядку, пов'язані з кардинальною зміною суспільного й економічного ладу України ще на початку 90-х років. Перехід від одержавленої, планово-адміністративної до ринкової економіки, природно, вимагав зміни правових інструментів господарювання, причому не окремих їхніх різновидів, а всієї сукупності. [155, с 3.] Саме тому діючий ЗК, вже незабаром після свого прийняття, багато в чому перестав задовольняти практичні потреби в належному регулюванні земельних відносин. Аналіз діючого законодавства показує, що двадцять чотири статті Земельного кодексу України, більшість з яких є основоположними, суперечать нормам Конституції України, обмежують коло субєктів, які можуть бути власниками землі. Окрім цього, ще 19 інших нормативних актів не відповідають Конституції. [156, с 3-5.] Окремі закони, що приймалися в процесі проведення реформи, скасовували ті чи інші старі законоположення і проголошували нові, але звичайно не містили розгорнутого механізму їхньої реалізації і, як правило, не узгоджувалися між собою. Прийняття цих нормативних актів носило здебільшого хаотичний характер, значна частина норм земельного законодавства залишилася не кодифікована, а багато істотних прогалин і суперечностей так і не були усунені.
По-друге, необхідність кодифікації викликана й тим, що поряд із законами у власному розумінні слова рівної їм, а подекуди і переважаючої їх сили набули ще й президентські укази. Вони оперативно і за необхідності (хоча далеко не завжди кваліфіковано) вирішували і вирішують багато важливих питань правового оформлення реформ, що здійснюються. Але , як правило, часто не враховують діючого законодавства і вносять до нього тим самим нові важко вирішувані суперечності. [112, с 74-82.] Внаслідок цього склався багаторівневий із значними нашаруваннями масив актів земельного законодавства (нормативні акти, в тому числі діючий ЗК, що були прийняті до 28 червня 1996 року; президентські укази з питань земельної реформи; нові українські закони, прийняті після 28 червня 1996 року). Такий стан чинного земельного законодавства дуже ускладнює правозастосовчу практику. Самі учасники земельних відносин, враховуючи таку ситуацію, ще більше, ніж до цього, зневажають правила діючого законодавства, що посилило правовий нігілізм у суспільстві. Таким чином, саме стан земельного законодавства сам сприяє чи не найбільшому гальмуванню реформ. Кодифікація діючого земельного законодавства, перетворення останнього в цілісну систему, вільну від суперечностей, та повернення до кодифікованого стану стали головною метою нової кодифікації. Напевне в сучасних умовах жоден закон сам по собі не здатен привести до кардинального покращання соціально-економічної ситуації. Це тим більш вірно щодо земельного закону, багато норм якого мають диспозитивний характер. Але він в змозі запропонувати учасникам земельного обігу цільну і несуперечливу систему правил, дотримуючись яких в нормальній ситуації можна домогтися необхідного результату і отримати судовий (державний) захист їх інтересів.
У звязку з цим, найбільш актуальною є потреба проведення комплексної загальногалузевої кодифікації земельного законодавства, яке, з огляду на вищезазначені факти, на жаль, не є кодифікованим.
Ще однією умовою, необхідною для проведення кодифікації земельного законодавства, є наявність системного підходу до формування земельного законодавства.
Справа в тім, як слушно відзначає О.К. Голічєнков, що, по-перше, неможливо кодифікувати нестабільне законодавство чи, принаймні, дуже складно робити це. Передумовами виникнення нестабільності законодавства є поспішність у створенні нормативних актів, часті зміни їх змісту та поверхове ставлення до розроблення правових положень. [140, с 17-23.] Так протягом останніх десяти років земельне законодавство України базувалося на трьох принципово різних кодифікованих актах земельного законодавства: Основи земельного законодавства 1990 року, ЗК УРСР 1990 року і діюча сьогодні редакція ЗК України 1992 року.
В Україні з 1991 по 2005 рр. форми власності на землю змінювалися кілька разів. У 1992 році був прийнятий Закон України "Про форми власності на землю", яким було визначено, що в Україні разом з державною вводяться колективна і приватна форми власності на землю. У зв'язку з цим у Земельний кодекс були внесені відповідні зміни. У 1995 році в статті 5 Конституційного договору між Верховною Радою та Президентом України "Про основні засади організації та функціонування державної влади, місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України" [1, с 141.] були визначені такі форми власності: загальнодержавна, комунальна, колективна та приватна. Аналізуючи зміст статей 13, 14 та 41 діючої Конституції України, можна дійти висновку, що у державі існує приватна, державна, комунальна власність, у тому числі і на землю. Така практика, на думку вчених, невідома світовому досвіду законотворчості [140, с 23-25.] і є дуже небезпечною, як для земельного законодавства зокрема, так і всього законодавства України в цілому.
Другий критерій, який виділяється О.К. Голічєнковим, також надзвичайно важливий для проведення кодифікації земельного законодавства. Адже, якщо система земельного законодавства не має внутрішньої єдності, тобто не має певної ієрархії нормативних актів, системи супідрядності норм і системи їхньої взаємодії, "где каждый высший элемент имеет высшую юридическую силу (данную ему органом, его издавшим), а каждый низший должен ему соответствовать", то її важко назвати системою і відповідно практично неможливо кодифікувати. Нагадаємо, що в Україні сьогодні усі відносини, пов'язані з прискоренням і поглибленням земельної реформи, врегульовані переважно указами Президента, що здебільшого носять характер політичних документів і входять у суперечність один з одним, а також з нормами Конституції, Земельного кодексу й інших нормативних актів вищої юридичної сили. У Росії донедавна спостерігалася схожа ситуація. Там до 20 вересня 2001 року, тобто до моменту прийняття нового Земельного кодексу Російської Федерації, указами Президента було визнано недійсними цілу низку норм "старого" ЗК.
Третій з вищевказаних критеріїв передбачає максимальну відповідність системи земельного законодавства системі земельного права. Глибока розробка системи земельного права має велике значення для кодифікації законодавства, тому що допомагає вирішити питання про обсяг і характер регульованих кодексами відносин.
Відомо, що в 1938 році була запропонована наукова класифікація галузей права. З того часу пройшло більш 60-ти років, але ніхто не займався глибоким дослідженням питання про те, наскільки запропонована теоретиками система права життєздатна, наскільки вона відповідає потребам практики законодавчої діяльності держави.
Сьогодні навіть серед юристів, що спеціалізуються в галузі земельного права, немає єдиної думки про предмет цієї галузі. Саме питання про визнання земельного права самостійною галуззю та про його місце в правовій системі України є дискусійним. Не говорячи вже про те, що багато цивілістів взагалі заперечують існування земельного права, як загальновизнаної галузі зі своїм чітко визначеним предметом, з основними інститутами, належність яких до цієї галузі права не заперечується. У цій ситуації учасники кодифікаційного процесу "должны понимать, что они записывают в новый кодекс не только конкретные правила, призванные регулировать поведение людей в конкретной ситуации, но и обязаны выработать общие принципы, приоритеты, конституциировать новые правовые институты и дать новый импульс развития институтам традиционным".
Таким чином, правильна побудова кодексу, що відповідає особливостям даної галузі права, порядок розташування правових інститутів у кодексі, виділення в ньому загальної частини і встановлення її змісту - усе це аж ніяк не технічні питання. Система кодексу повинна відображати внутрішній зв'язок та відмінності тих суспільних відносин, що регулюються даним кодексом і знаходять своє закріплення в різних правових інститутах, що складають зміст кодексу.
Говорячи про четвертий критерій, слід зазначити, що практика застосування земельного законодавства в Україні звичайно ж існує. Однак обєктивованих документів, що свідчать про те, як застосовується та чи інша норма законодавства, практично немає. Існують постанова Пленуму Верховного Суду України "Про практику застосування судами земельного законодавств при розгляді цивільних справ" 1996 року, а також розяснення Вищого арбітражного суду України "Про деякі питання практики вирішення спорів, повязаних із захистом права державної власності на землю" 1994 року і лист Вищого арбітражного суду України "Про Закон України "Про оренду землі" 1999 року. Все-таки на підставі тільки цих документів вкрай важко судити про те, які норми працюють, а які ні. А якщо ми говоримо про те, що кодифікації підлягають, насамперед, правові норми, які показали свою життєздатність, то сьогодні вкрай необхідно, щоб у наявності були узагальнення судової й арбітражної практики застосування земельного законодавства, яка повинна бути належним чином вивчена.
Важливість узагальненої практики застосування земельного законодавства, як однієї з умов його належної кодифікації, підкреслюється також професором В.І. Андрейцевим, на думку якого "Кодекс як особлива форма законодавчого акта з точки зору змісту та законодавчої техніки (про яку чомусь стали потрохи забувати) має включати добірку законодавчих положень або зібрання законів, що містили б норми, спрямовані на врегулювання найбільш сталих земельних відносин, які виправдали себе за практичного застосування, а не "експериментальних відносин" чергового "перехідного періоду", беручи до уваги, що принцип стабільності правового регулювання є неодмінною ознакою правової держави".
Наукова обґрунтованість кодифікації земельного законодавства припускає наявність певних наукових досліджень у цій галузі, визначення концепції розвитку земельного законодавства. Ситуація, що склалася в країні з правовим забезпеченням земельної реформи, саме і є наслідком відсутності такої концепції в Україні. У результаті розвиток земельних відносин, який стимулюється підзаконними актами Президента і Кабінету Міністрів, далеко пішов за рамки норм діючого ЗК. Складається враження, що "мы не только не имеем концепции развития земельного законодательства, но даже понимания того, что такое концепция развития земельного законодательства". [106, с 233-303.]
Законотворча практика радянського періоду припускала юридичне закріплення концепції розвитку тієї чи іншої галузі законодавства у формі Загальних засад чи Основ законодавства. У земельному законодавстві такими концептуальними нормативними актами були Загальні засади землекористування і землевпорядження 1928 року, Основи земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік 1968 року, Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю 1990 року. Цінність даних нормативних актів полягає в тому, що за їх допомогою були оформлені напрямки і критерії розвитку та кодифікації земельного законодавства. Саме на їхній основі кодифікувалося вітчизняне земельне законодавство. Прикладами концептуальних нормативних актів у чинному законодавстві є Основи законодавства України про культуру 1992 року, Основи законодавства про охорону здоров'я 1992 року, Основи законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування 1998 року, Основні напрямки державної політики України в сфері охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки 1998 року, Основні напрямки земельної реформи в Україні на 2001 - 2005 роки.
Акт, що відображає концепцію розвитку земельного законодавства, може бути не обов'язково у формі Основ законодавства. Так у Росії професором О.К. Голічєнковим ще в 1996 році була висловлена ідея створення Федерального закону про основи федеральної (державної, національної) політики в сфері регулювання відносин по використанню й охороні земель у Російській Федерації. З точки зору змісту такий закон міг би виступити як закон, насамперед політичного, стратегічного характеру і містити правові норми-принципи, норми-пріоритети, норми-дефініції. Але одночасно у певній частині він міг би включати і конкретні регулятивні та охоронні норми. Насамперед ті, за якими можна досягти згоди, компромісу, що є стабільними, практично діючими. [89, с 448.]
Прийняття концептуального закону надасть можливість закріпити напрямки (концепцію) розвитку і кодифікації земельного законодавства України. Такий закон повинен врегулювати найбільш важливі питання, пов'язані з використанням і охороною земель та визначити єдині принципи їхнього використання й охорони. Це створить основу (належну базу) для розробки і створення кодифікованих актів і розвитку земельного законодавства в цілому.
Такий Закон може складатися з 30 - 40 статей. З огляду на запропоновану зразкову структуру головними завданнями Закону можуть бути: визначення державно-правових, економічних, соціальних та організаційних засад забезпечення належної охорони і використання земель в Україні; встановлення єдиних принципів та засад реалізації субєктами земельних відносин своїх законних (конституційних) прав та обовязків.
Наявність системного підходу, як ще однієї важливої умови, необхідної для проведення кодифікації земельного законодавства, викликана самою сутністю кодифікації як різновиду систематизації. Критерій системного підходу до формування законодавства логічно "випливає" із критерію наукової обґрунтованості кодифікації й полягає в створенні певної правової системи, при якій реформи поєднуються з їхньою державною підтримкою.
Однак створення такої правової системи не може здійснюватися шляхом прийняття розрізнених нормативних актів, що регулюють ті чи інші інститути земельного законодавства чи кодексу, як простого набору правил поведінки, що не мають внутрішньої погодженості. Таку правотворчість не можна назвати кодифікацією. Кодификація припускає створення стрункої як зовні, так і внутрішньо погодженої системи нормативних актів, що кореспондують один одному і ґрунтуються на єдиному (базовому) нормативному акті - кодексі. Таким чином, регулювання земельних відносин в сучасних умовах повинне здійснюватися за допомогою "пакету законів". Так П.Ф. Кулинич, наводячи структуру законодавчого регулювання земельних відносин в Україні, називає 40 законів, які поділяє на 6 груп: закони про землеустрій та облік земель; закони про повноваження органів влади щодо регулювання земельних відносин; закони про ринковий обіг земель; закони про охорону земель; закони про особливості використання сільськогосподарських земель; закони про особливості використання несільськогосподарських земель. [74, с 424] Разом з тим неможливо видавати пакет законів, не маючи базового, стрижневого нормативного акта. Тому що це буде навал, але не система.
Системний підхід до формування законодавства, на наш погляд, припускає також встановлення пріоритетності тих чи інших законопроектів, визначення критеріїв, відповідно до яких прийняття того чи іншого нормативного акта буде вважатися пріоритетним. Зазначимо, що мова іде не про пріоритет одного законодавства перед іншим, а лише про пріоритетність прийняття того чи іншого законопроекту у відповідній ситуації. Наприклад, було б недоцільно приймати новий Земельний кодекс до того, як буде прийнятий новий Цивільний кодекс. На думку ведучих учених-юристів, ЗК за низкою питань є актом, супідрядним стосовно ЦК. Тому що норми ЗК, які визначають правове положення учасників ринку землі, які забезпечують здійснення прав власності й інших речових прав на землю, що регулюють відносини, встановлені договором та іншими зобов'язаннями стосовно до об'єктів земельних прав, будуються виходячи з основних засад цивільного законодавства. [154, с 13-22] Під ринком землі як правовою категорією в сучасній юридичній літературі розуміється коло суспільних правовідносин, що виникають між субєктами з приводу прав на землю і не зводяться лише до купівлі-продажу землі.
Відзначу незаперечність того факту, що земельні відносини завжди залишаються такими незалежно від того, до норм якої галузі законодавства (цивільного, адміністративного, трудового, податкового і т.д.) ми вдаємося для їхнього регулювання. Це обумовлено цілим рядом причин:
) земля є особливим обєктом права, який внаслідок своєї специфіки, торкається як приватноправових, так і публічно-правових інтересів;
) земля будучи одним із важливих економічних важелів, володіє також величезною екологічною і соціальною цінністю. Земля є продуктом самої природи, вона виникла і існує незалежно від волі і свідомості людей. Це відрізняє землю від інших обєктів права власності, створених працею людини, її виробничою діяльністю. Саме тому окремі ділянки і категорії земель (національні парки і заповідники, міські землі загального користування, землі під військовими об'єктами і т.д.) вилучені з обігу. Виводяться з обігу також землі, перебування на яких загрожує життю людини (радіаційно, хімічно або біологічно забруднені землі). Крім того, існує правило про цільове призначення категорій земель. Не підлягають точній оцінці, а відповідно і повному відшкодуванню втрати, які наносяться землям;
) земельні ділянки завдяки своєму особливому призначенню в більшій мірі, ніж інше майно, можуть бути обтяжені різного роду законними, судовими або договірними обмеженнями. У багатьох випадках титульний власник землі зобов'язаний допускати на свою землю не лише представників влади і наглядових органів, землевпорядників і спеціалістів, що ведуть пошукові роботи, але також дозволяти прохід по своїй території туристів і відпочиваючих, а також нести інші обов'язки, передбачені чинним законодавством.
В умовах введення приватної власності на землю, проголошення землі нерухомістю та включення її в ринковий обіг природно виникло питання про визначення ступеня "втручання" цивільного права у сферу дії земельного права, про те, до яких меж та чому норми цивільного права регулюють земельні відносини. Дискусія з приводу цієї проблеми точиться в юридичній науці вже давно. На наш погляд, найвагомішим досягненням цієї дискусії на сьогодні є висновок про те, що проблема співвідношення норм цивільного та норм земельного права при регулюванні земельних відносин повинна вирішуватися в залежності від того, про яку групу земельних відносин йде мова.
Виділяється три групи земельних відносин, при регулюванні яких існує можливість зіткнення (співвідношення) норм цивільного права та норм земельного права. Перша група відносин стосується землі як обєкта власності та інших майнових прав. Земля тут виступає як майно. До другої групи входять відносини, повязані з обігом землі як обєкта приватної власності. Третю групу складають зобовязальні відносини, обєктом яких є земля. [93, с 206-210.] Велика (основна) група відносин, які виникають з приводу землі як природного обєкта, цілком справедливо відноситься вченим до четвертої групи земельних відносин, які не регулюються нормами цивільного права. Це відносини з приводу надання та вилучення земель, з приводу планування земельних ресурсів та землевпорядкування, ведення земельного кадастру та здійснення земельного контролю, відносини щодо використання та охорони земель тощо.
Виходячи з вищевказаного, безсумнівним є висновок про те, що пріоритет у регулюванні земельних відносин належить земельному законодавству. Тому, чітко проводячи межу між сферами правової регламентації Земельного та Цивільного кодексів, на наш погляд, варто враховувати низку істотних положень. Зокрема, у сучасних умовах землі включені в майновий обіг, тому відбувається зменшення впливу адміністративних методів регулювання в земельних відносинах. У цьому зв'язку все більшого значення набувають цивільно-правові методи регулювання майнових земельних відносин. Справа в тому, що цивільне право в частині регулювання угод розроблено більш глибоко і детально, ніж земельне. Більш того, закони, що регулюють угоди з землею, можуть свідомо не передбачати загальні правила, що відносяться до тих чи інших угод, відсилаючи сторони до загальних для всіх угод правил Цивільного кодексу. На думку вчених, це положення, напевне, залишиться й на майбутнє.
Крім того, оскільки основна маса майнових відносин регулюється нормами цивільного права, то ці норми є загальними стосовно земельно-правових і, отже, у звязку з однорідністю земельних майнових відносин і цивільних відносин вони можуть застосовуватися при наявності прогалин у земельному законодавстві. Звичайно, тут варто враховувати, що не до всіх земельних майнових відносин можуть бути застосовані норми цивільного законодавства.
Звертаючись до досвіду кодифікації земельного законодавства в Росії, відзначимо, що на думку багатьох провідних російських учених прийняття Цивільного кодексу Російської Федерації (особливо першої його частини)., [4, с 356.] який визнав на законодавчому рівні земельні ділянки нерухомістю і, отже, обумовив необхідність змін у традиційних підходах до правового регулювання відносин по використанню земель та подальших пошуків правильного співвідношення необхідних для цього публічно-правових і приватноправових методів, виявилося потужним стимулом для розвитку земельного законодавства.
Активізація процесу розвитку ринкових відносин в Україні також потребує прийняття нового Цивільного кодексу, який би відповідав реаліям економічних процесів, що відбуваються, і став стимулом для розвитку земельного законодавства України
Це означає, що до сьогодні не одержали свого відображення в кодифікованому акті ряд найважливіших відносин, а також процесів, що відбуваються в економіці. Таким чином, існує небезпека, що у випадку прийняття сьогодні нового Земельного кодексу, частина його положень буде суперечити положенням нового Цивільного кодексу. Колізія може виникнути, наприклад, у частині регулювання угод, тому що багато питань стосовно угод із землею засновуються саме на нормах цивільного права. Надалі ці суперечності у свою чергу можуть призвести до перегляду норм Цивільного або Земельного кодексу, що негативно позначиться на стабільності законодавства. Тому, на мій погляд, прийняття нового Земельного кодексу після того, як буде прийнятий новий Цивільний кодекс України, є необхідною умовою системного підходу до формування законодавства. Проте, розуміючи, що створення надійної правової основи для розвитку земельних відносин не можна ставити в залежність від прийняття нового Цивільного кодексу і що майбутня нова "Земельна Конституція" повинна відповідати потребам розвитку економіки і земельного ринку в країні, автор вважає за доцільне прийняти концептуальний правовий акт - закон, думки щодо створення якого наводилися вище.
В Україні існує кілька проектів ЗК. Найбільш відомими з них є Кодекс законів України про землю, який розробляється професором В.І. Андрейцевим., [65, с 5-9.] Земельний кодекс України, авторами якого є В.І. Семчик і П.Ф. Кулинич., [74, с 424.] а також Земельний кодекс України, схвалений Верховною Радою України та прийнятий 20.12.2001 р. Слушні пропозиції щодо змісту на той час проекту нового Земельного кодексу неодноразово зявлялися з-під пера й інших провідних вітчизняних науковців. [94, с 3.] Узагальнення досвіду законопроектних робіт та пропозицій, що висловлювались і висловлюються у науковій літературі, дає можливість і зумовлює потребу наведення деяких міркувань і рекомендацій щодо змісту нового Земельного кодексу України 2001 року.
- Зокрема не виникає жодних сумнівів, що новий земельний закон України повинен розглядати землю не тільки як обєкт права власності (як це робиться в цивільному законодавстві), але разом з тим і як природний ресурс, обєкт господарювання, а в ряді випадків - як основний природній засіб виробництва, себто як суто економічно-екологічну категорію. Це означає, що при веденні законопроектних робіт законодавець повинен чітко розмежувати сфери правового регулювання між земельним законодавством, з одного боку, і цивільним, адміністративним та іншими галузями законодавства - з іншого. Перш за все, особливу увагу слід приділити чіткому розмежуванню земельного законодавства із законодавством цивільним. На наш погляд, новий Земельний кодекс повинен включати цивільно-правові норми, але при цьому враховувати специфіку землі, як обєкта правового регулювання і відносин, що виникають відносно цього специфічного обєкта.
- Новий Земельний кодекс також повинен мати замкнений, локально визначений і конкретизований перелік випадків, засобів, меж та наслідків втручання держави у здійснення прав громадян і юридичних осіб щодо вільного володіння, користування та розпоряджання землею, якщо це не шкодить навколишньому середовищу і не порушує прав і законних інтересів інших осіб. Це означає, що регулювання земельних відносин у новому кодифікованому акті повинно базуватись на принципі забезпечення раціонального використання і охорони земель, всього навколишнього середовища. Тому права приватних власників земель можуть і повинні бути обмеженими, але з досить чітким зазначенням цілей, для забезпечення яких вводяться обмеження, а також детальною фіксацією порядку відшкодування збитків, яких зазнав власник при встановленні тих чи інших обмежень. Необхідність таких обмежень підтверджується й багатовіковим досвідом західних країн з розвиненою ринковою економікою, які мають належні законодавчі обмеження повноважень приватних власників земельних ділянок з метою захисту громадських інтересів та охорони природних обєктів від нераціонального використання.
- Кодекс обовязково має включати перелік земель, що не можуть передаватися у приватну власність за будь-яких обставин у звязку з особливим їх значенням для екологічної і економічної безпеки, а також обороноздатності країни.
- Кодекс не може не передбачати випадки і порядок примусового припинення прав на землю (примусовий викуп, конфіскація) в разі використання землі з порушеннями законодавства чи засобами, які призводять до деградації земель, погіршення екологічної ситуації.
- Особлива увага у новому Земельному кодексі повинна приділятися правовому захисту (охороні) земель. Згідно ст.14 Конституції України земля визнана "основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави". Названа конституційна норма вказує на пріоритетний правовий режим, насамперед стосовно земель сільськогосподарського призначення, який не лише має бути збережений в новому основному земельному законі України, а й потребує більш чіткого правового закріплення (порівняно з існуючим сьогодні законодавством про землю). [1, с 141.]
- Кодекс повинен регулювати усі земельні правовідносини, які виникають у процесі використання, відновлення та охорони будь-яких категорій земель. Бо ж, як слушно зауважив професор В.І. Андрейцев, те, що норми із земельно-правовим змістом "розтягуються" по різних кодексах, законах та підзаконних нормативно-правових актах, є свідченням дуже низької юридичної техніки нормотворчої діяльності. А це створює відчутні перешкоди на шляху розуміння, усвідомлення та ефективного застосування Земельного кодексу. [65, с 9-12.]
- Новий земельний закон також повинен містити детальний і зрозумілий всім механізм здійснення операцій із земельними ділянками та земельними частками (в тому числі проведення залогових операцій з землею), врегулювати порядок виникнення, здійснення і захисту земельних прав та питання управління, розпоряджання землями, що знаходяться в державній (муніципальній) власності тощо. Тобто новий Земельний кодекс має врегулювати створення цивілізованого ринку землі.
- Необхідною умовою ефективності нового земельного закону повинна стати повна, логічно і юридично виважена система земельно-процесуальних норм, які мають забезпечити реалізацію земельних норм матеріального права. Саме система, бо тільки в єдиному, узгодженому між собою вигляді земельно-процесуальні норми будуть являти той важіль, який надасть можливість якісно реалізовувати норми матеріального права.
- Кодекс повинен відображати стратегію держави стосовно всіх зазначених проблем, спрямовану на подальший розвиток земельної реформи, та має створити єдину законодавчу основу для подальшої нормотворчої та правозастосовчої практики. Адже саме законодавчі, а не підзаконні акти, завжди мають виступати засобом управління різноманітними процесами. Відхід від принципу верховенства закону негативно позначається на змісті, стилі і взаємовідносинах державних органів, що у кінцевому рахунку виступає ще одним фактором кризового стану державного управління. Стан регулювання земельних відносин, що склався сьогодні, - наочний тому приклад.
Вищезазначені рекомендації, певна річ, не можуть повною мірою охопити всі аспекти змістовного навантаження нового Земельного кодексу. Але, на мою думку, вони можуть бути базовими при визначенні спрямованості законопроектних робіт.
Відомо, що на практиці існує суттєва дистанція між бажаним і дійсним. Спробуємо дослідити в якому ж стані сьогодні знаходиться Діючий Земельний кодекс України.
Діючий Земельний кодекс України, складається з десяти розділів ("Загальна частина", "Землі України", "Права на землю", "Набуття і реалізація права на землю", "Гарантії прав на землю", "Охорона земель", "Управління в галузі використання і охорони земель", "Відповідальність за порушення земельного законодавства", "Прикінцеві положення", "Перехідні положення"), тридцяти семи глав і 212 статей.
Новелами є: правове закріплення права комунальної власності на землю; широка правова регламентація земельних сервітутів, обмежень у користуванні земельними ділянками, а також цивільного обігу земель. За словами колишнього Голови Держкомзему А.С. Даниленка, нова редакція Земельного кодексу базується на принципах: широкого розвитку приватного землеволодіння; гарантування державою прав на землю юридичних осіб і громадян; розв'язання проблеми іпотеки землі; альтернативного, взаємодоповнюючого функціонування, крупних, середніх і дрібних сільськогосподарських підприємств ринкового типу будь-яких форм власності і форм господарювання, забезпечення еволюційного розвитку землеволодінь і землекористувань сільськогосподарських підприємств; розмежування земель державної і комунальної власності; забезпечення зростання економічного потенціалу земель в населених пунктах; здійснення управління земельними ресурсами і землекористуванням із застосуванням економічних методів; удосконалення порядку справляння плати за землю; активного розвитку орендних земельних відносин.
Одним з найважливіших розділів Кодексу є Розділ ІІІ, в якому визначаються права на землю. Встановлено, що суб'єктом права власності на землі державної власності є український народ в особі уповноважених органів державної влади, на землі комунальної власності - територіальні громади в особі органів місцевого самоврядування, а на землі приватної власності - юридичні і фізичні особи. Передбачено право власності іноземних громадян і іноземних юридичних осіб на землі несільськогосподарського призначення в межах населених пунктів, а також на земельні ділянки несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, що належать їм на праві приватної власності. Землі сільськогосподарського призначення, прийняті у спадщину іноземними громадянами, особами без громадянства, а також іноземними юридичними особами протягом року підлягають відчуженню (ст.ст. 81, 82 проекту.) Іноземні держави можуть набувати у власність земельні ділянки для розміщення будівель і споруд дипломатичних представництв та інших, прирівняних до них, організацій відповідно міжнародних договорів (ст. 85 проекту).
Діючий Земельний кодекс України вичерпно визначає землі, що перебувають у державній власності.
В ньому встановлені підстави виникнення спільної власності на земельну ділянку. Зокрема передбачено, що право власника земельної ділянки розповсюджується без додаткового узгодження з органами, які мають на це право згідно закону, на простір, що знаходиться над її поверхнею, на висоту і глибину, необхідні для зведення житлових і виробничих будівель і споруд.
Вперше в Кодексі детально визначені правовідносини власників і землекористувачів сусідніх земельних ділянок (Глава 17 - Добросусідство). Передбачено врегулювання проблеми набуття права на земельну ділянку за набувальною давністю (ст. 119 проекту), що дозволить зняти безліч проблем, пов'язаних із так званими "самозахопленнями".
ЗК ввів нову класифікацію земель за категоріями. Так згідно ст. 19 землі за основним цільовим призначенням мають поділятися на такі категорії: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісового фонду; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, звязку, енергетики, оборони та іншого призначення. Встановлено також, що землі кожної категорії земель можуть перебувати у запасі.
Одне із ключових питань - це питання набуття права розпоряджання сільськогосподарськими землями. Принципово важливо, що Кодекс не встановлює верхніх граничних норм площі для сільськогосподарських землеволодінь і землекористувань. Суттєво розширено коло юридичних осіб, які можуть мати право на сільськогосподарські землі. Виписані норми щодо прав на землю, визначені в Указах Президента України. Врегульовані питання щодо забезпечення прав на землю громадян в господарських товариствах і кооперативах. Встановлено обов'язковість спільного використання земельних ділянок, на яких здійснені поліпшення, які неможливо відокремити, у тому числі меліоративні.
Детально висвітлені у спеціальному розділі питання набуття, обмеження і припинення права на землю. Запроваджується інститут набуття права на земельну ділянку за договором довічного утримання. Визначено порядок передачі земель у власність та надання їх у користування, у тому числі безоплатної, із земель державної і комунальної власності, а також передачі земельних ділянок, серед них сільськогосподарських та інших.
Вперше Глава 16 Кодексу присвячена правовому регулюванню прав на чужі земельні ділянки (сервітутів). Визначені норми щодо обмежень використання земельних ділянок (сервітути), а також режиму використання земель у захисних і охоронних зонах.
Стаття 202 нового ЗК вводить в якості однієї з частин Державного реєстру земель - Поземельну книгу. Поземельна книга є основним державним реєстром земельних ділянок в деяких країнах Західної Європи (Німеччина, Австрія, Швейцарія тощо). На думку провідних вітчизняних науковців, введення в практику реєстрації прав на земельну ділянку за допомогою поземельних книг та вирішення проблеми іпотеки дає можливість залучення довгострокових як іноземних, так і національних інвестицій, що мають сприяти розвитку промислової інфраструктури та будівництва житла.
Як одне із найважливіших принципових положень Кодексу, розглядаються умови припинення і переходу прав на землю, у тому числі - всупереч волі власника земельної ділянки. Визначені також положення щодо вилучення земельних ділянок у випадках суспільної необхідності.
У окремому розділі розглядаються питання регулювання обігу земельних ділянок; купівлі-продажу, викупу, дарування, успадкування, оренди. Визначені особливості обігу сільськогосподарських земель. Встановлено можливість обміну земельних ділянок, у тому числі тих, які орендуються. Суттєво поглиблені і конкретизовані умови набуття права оренди земельних ділянок. Встановлено порядок страхування об'єктів оренди земель. Визначені умови оренди земель для городництва, службових наділів. Встановлено концептуальні засади функціонування інституту іпотеки.
Розділі VI нового Кодексу присвячений регулюванню питань охорони земель. Проект також визначає завдання державного контролю за використанням і охороною земель, державного земельного кадастру, землеустрою, моніторингу земель (Розділ VII). Зважаючи на те, що питанням плати за землю присвячений окремий кодифікований акт - Закон України "Про плату за землю", [20, с 238.] в ст. 226 ЗК лише зазначається, що використання землі в Україні є платним. Встановлено, що відшкодування заподіяних збитків власникам земель і землекористувачам здійснюється будь-якими суб'єктами, у тому числі державою. Визначено, що втрати сільськогосподарських і лісових угідь компенсуються поряд з відшкодуванням збитків. Встановлено перелік суб'єктів землекористування, які звільняються від відшкодування втрат.
У главі 25 виписані норми щодо вирішення земельних спорів та відповідальності за порушення земельного законодавства. Окремим розділом врегульовані питання щодо дії міжнародних договорів у галузі земельних відносин.
За 18 років реформування земельних відносин в Україні відбулися принципові, докорінні зміни форм власності на землю, максимально розвязана проблема забезпечення громадян земельними ділянками, введена платність за землекористування, створені передумови для формування ринку земель.
За цей період у сфері земельних відносин прийнято близько 80 законодавчих та інших нормативно-правових актів, якими визначено основні напрями земельної політики держави щодо проблем власності, формування цивілізованого ринку земель, розвитку іпотечного кредитування, удосконалення системи земельних відносин.
З 2006 року ми почали жити в іншій країні - у нас зявився клас землевласників, якому передано у власність 21,4 млн. гектарів, що становить 51,2% сільськогосподарських земель. Оформлено 5,8 млн. державних актів на право власності на землю, що сягає 90,6% від кількості громадян, які подали заяви на заміну сертифікатів на право на земельну частку (пай).
У результаті реформування створено 23,8 тис. нових агроформувань ринкового типу, серед яких переважають товариства з обмеженою відповідальністю (29,3%) та фермерські господарства (28,3%).
Держава повернула селянинові колись відібране, і таким чином, відновила справедливість. Тепер головне - раціонально і по-господарськи розпорядитися землею. Ефективне і раціональне використання земельних ресурсів, здійснення природоохоронних заходів вимагатиме укрупнення новостворених агроформувань. Ця тенденція до чого простежується вже сьогодні.
Включення землі в економічний обіг - вимога сьогодення.
За період проведення земельної реформи на первинному ринку було продано понад 28 тисяч земельних ділянок несільськогосподарського призначення, загальною площею 12,8 тис. гектарів на суму 8 млрд 705 млн гривень. Зазначені кошти спрямовуються на наповнення в основному місцевих бюджетів.
Неоціненний внесок у наповнення бюджетів усіх рівнів дасть запровадження земельних аукціонів, що за нашими розрахунками може щорічно додавати до базового рівня понад 20 млрд гривень. Нині в економічний обіг включені лише землі несільськогосподарського призначення.
Нові економічні відносини передбачають формування ефективного господаря - власника землі. Саме він повинен стати головним у розвитку товарно-грошових відносин та форм господарювання в створеному сприятливому економічному середовищі, забезпеченому відповідною ціновою політикою, стимулюючим оподаткуванням, наданням фінансово-кредитних ресурсів, функціонуванням ринку земель і створення ринкової інфраструктури у цілому.
Особливу роль у реформуванні земельних відносин відіграє державний земельний кадастр, який є інформаційною базою для ефективного управління земельними ресурсами, ведення системи реєстрації, землеустрою, підтримки податкової та інноваційної політики держави, становлення та розвитку ринку землі, обґрунтування розмірів плати за землю.
Суть Концепції кадастрово-реєстраційної системи з інтегрованою базою даних полягає у створенні реєстраційної системи на основі єдиної бази даних державного земельного кадастру, в якій міститься інформація як про земельні ділянки та іншу нерухомість, так і сам реєстр прав, а також індексні карти та кадастрові плани.
Такий підхід дає змогу реалізувати вимогу Президента України щодо запровадження технологічної моделі „єдиного вікна" по обслуговуванню користувачів системи і запобігти дублюванню робіт та інформації, сприятиме економії коштів і часу на створення системи.
Ключова організаційно-правова проблема, яка потребує невідкладного розвязання, - це створення системи управління землями державної власності. Комунальна власність на землю має бути відокремлена від державної й набути самостійної форми власності. У державній власності повинні перебувати землі, що становлять територіальну базу суверенітету країни, забезпечують її економічний і соціальний розвиток, сталість навколишнього середовища, національну безпеку і оборону, тобто ті землі, які взагалі не можуть бути у власності інших субєктів.
Аналізуючи численні порушення земельного законодавства, що мають місце у використанні земель державної власності, напрошується висновок про недосконалість управління ними. В державі законодавчо не визначено конкретного відповідального органу за стан і ефективне використання цих земель. Створення повноцінного і прозорого ринку земель вимагає принципової зміни управління землями державної власності з покладанням відповідальності на один державний орган управління.
Одним з основних механізмів державного управління в галузі використання й охорони земельних ресурсів є землеустрій. Він охоплює широкий діапазон землевпорядних робіт від делімітації і демаркації державного кордону, розробки загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель, встановлення меж адміністративно-територіальних утворень до розробки конкретних проектів територіального устрою населених пунктів, підприємств, організацій і консолідації дрібних земельних ділянок землевласників та землекористувачів з метою створення інвестиційно-привабливого і конкурентоспроможного землекористування.
Але за період земельної реформи землеустрій майже повністю втратив державний характер. А тому, опираючись на Закон України „Про землеустрій", потрібно значно посилити ефективність державної регуляторної політики в галузі землеустрою.
Практично застаріли техніко-економічні обґрунтування території, районне планування, схеми землеустрою як основи наукових підходів до реалізації державної земельної політики в загальній складовій економіки. Переважна більшість територій природно-заповідного фонду, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення не забезпечена документацією із землеустрою. Не визначені наукові підходи до їх змісту та порядку використання, обґрунтування в розміщенні на територіях, кількості земель на перспективу.
Внаслідок недосконалих наукових підходів на сучасному етапі землеустрій фактично звівся до розробки проектів землеустрою з відведення земельних ділянок та технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку. Відсутність схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень стала головною причиною хаотичного перерозподілу земельних ресурсів, недотримання узгодженості екологічних, економічних і соціальних інтересів, порушення екологічної збалансованості і стабільності агроландшафтів, поглиблення ерозійних процесів.
Незадовільний стан земельних ресурсів щодо їх екологічних і економічних показників свідчить про невідкладну необхідність оптимізації землекористування. Потребує проведення відповідного районування земельний фонд країни, оскільки кожному комплексу природних і господарських обєктів притаманні свої показники оптимізації. Відсутня класифікація земель за придатністю на принципах екологічної можливості при економічній доцільності.
Організація території сучасних сільськогосподарських підприємств потребує безумовного розвязання проблем деградованих та інших малопродуктивних земель, які, перебуваючи в приватній власності, не можуть бути віднесеними до орнопридатних і потребують заходів щодо доцільності їх використання.
Державний контроль за використанням та охороною земельних ресурсів - одна зі складових земельної реформи. Його здійснює Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель та її територіальні органи. Аналіз виявлених порушень земельного законодавства свідчить, що понад 60% з них становлять правопорушення, повязані із самовільним зайняттям земельних ділянок. Внаслідок держава втрачає значні кошти від несплати земельного податку та орендної плати. Використання земель не за цільовим призначенням становить 12% від загальної кількості виявлених порушень. [35, с 350.]
На виконання плану заходів, затверджених Указом Президента України від 21 листопада 2005 року № 1643, Держкомзем визначено головним розробником 18 та співвиконавцем 29 законів, а також розробником 20 та співвиконавцем 5 нормативно-правових актів Кабінету Міністрів. Одночасно Комітет визначено головним виконавцем понад 20 та співвиконавцем 10 заходів.
Щодо часових вимірів розробки законодавчих актів, то від розробки нормативно-правового акта до його прийняття необхідно подолати непростий шлях - від творчого процесу, який потребує значних затрат часу на його розробку, до погодження із заінтересованими центральними органами виконавчої влади визначеними регламентними нормами, обговорення з громадськістю тощо. Цей період, як показує практика, сягає від півроку до півтора, а іноді і значно більше. Так, законопроекти „Про ринок земель", „Про державний земельний кадастр" не прийняті з часу введення в дію Земельного кодексу України.
Водночас, законодавство України, а це вимога часу, потребує наближення (адаптації) до законодавства європейських країн. При цьому норми законодавства ЄС переважно навіть не перекладені на українську мову і це також обумовлює зволікання з їх прийняттям.
Зрозуміло, що зусиллями центрального апарату Комітету розробити у короткі терміни таку кількість проектів нормативних актів неможливо. Це потребує залучення на тендерній основі науковців, до чого ми вас і закликаємо.
На даний час опрацьовуються зауваження і пропозиції до 10 законодавчих та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, висловлені заінтересованими органами на стадії їх погодження. Зокрема, для громадського обговорення на веб-сайті Комітету винесено низку законопроектів, зокрема, „Про речові права на чужі земельні ділянки", „Про відчуження земельних ділянок права приватної власності для суспільних потреб" та інші. Запрошуємо науковців взяти участь в їх обговоренні.
Необхідно визнати, що робота над законодавчою базою земельних відносин в її застосуванні на практиці та у форматі внесення чисельних змін до різного рівня нормативно-правових актів вимагає напрацювання нової редакції Земельного кодексу України з внесенням у нього тих норм, які розпорошені в інших нормативних актах (кодексах, законах, постановах, положеннях, стандартах). Тобто кодифікації земельного законодавства в єдиному, хоч і зі значною кількістю статей, документі, який буде актом прямої дії у всіх сферах земельних відносин. Робота в цьому напрямі Комітетом вже розпочата.
Усі ці вищезазначені питання, над якими працює Комітет, потребують наукового вивчення та розробки виважених підходів.
Нині найактуальнішими питаннями залишаються :
1.роль науки у формуванні сільськогосподарської земельної власності;
2.прийняття системи нормативних актів щодо регульованого державного обороту земель, гармонійно поєднавши фіскальні заходи із стимулюючими;
.відміна популістських політичних, неконституційних та незаконних норм Земельного кодексу України щодо мораторію на оборот земель сільськогосподарського призначення;
.запровадження механізмів упередження укладання недобросовісних угод на земельні ділянки сільськогосподарського призначення на первинному та вторинному ринках;
.запровадження прогресивного оподаткування земельних ділянок та нерухомого майна на основі об'єктивного єдиного державного реєстру;
.відміна будь-яких преференцій щодо плати за землю;
.запровадження економічних стимулів набуття і реалізації права на землю у випадках здійснення інвестиційних проектів;
.докорінна зміна існуючих процедур оформлення правовстановлюючих документів на землю та відповідного погодження спеціально на те уповноважених органів;
.здійснення невідкладних заходів з розмежування земель державної і комунальної власності без застосування надзвичайно затратних та довготривалих технологій.
.Наука повинна визначитися остаточно з цих та інших проблем.
.Уже на даний час від науки ми хотіли б отримати відповіді щодо:
.правового та фінансово-економічного стимулювання оптимізації аграрної структури, запобігання надмірної парцеляції земель сільськогосподарського призначення;
.запровадження державного моніторингу земель і землекористування як ефективного науково обґрунтованого аналізу їх стану та опрацювання відповідної державної політики;
.ліквідації безвідповідальності, неузгодженості та протиріч між повноваженнями органів виконавчої влади щодо управління землями державної власності та розпорядження ними;
.затвердження Державної програми розвитку ринкового земельного ладу в країні на 2006-2016 роки і розробки, відповідно до визначеної державної політики у земельній сфері, нової редакції Земельного кодексу України.
Ці проблеми з ініціативи Держкомзему чи не вперше за 18 років, упродовж яких у країні впроваджується земельна реформа, обговорено на круглому столі „Землеустрій - основа державної земельної політики України". За участю провідних науковців та працівників землевпорядної служби. За підсумками роботи круглого столу прийнято відповідні рекомендації. Роботу якого висвітлено в повному обсязі у першому номері журналу „Землевпорядний вісник".
Переконаний, що спільними зусиллями нам вдасться підняти земельні відносини на новий якісний рівень. Цього чекає від нас суспільство, адже стабільність земельних відносин - це стабільність економіки, стабільність у державі.
кодифікація земельний законодавство право
Висновки
Виходячи з викладених у дипломному проектуванні теоретичних положень та на основі аналізу досвіду кодифікації земельного законодавства в Україні, я дійшов наступних висновків:
- Аналіз та узагальнення здобутків вітчизняної наукової думки щодо дослідження і розробки такої важливої форми систематизації законодавства, якою є кодифікація, дає можливість вирішити нагальні проблеми вдосконалення та підвищення ефективності чинного законодавства. Внаслідок кодифікації удосконалюється як форма, так і зміст правової матерії, що завдяки істотним перетворенням набуває ознак єдності і погодженості (як внутрішньої, так і зовнішньої). В процесі кодифікації відбувається якісна переробка діючих юридичних норм, усуваються непогодженості, дублювання, суперечності і прогалини в правовому регулюванні, скасовуються неефективні та застарілі норми. Нормативний матеріал приводиться законодавцем у струнку, внутрішньо узгоджену правову систему. На зміну великому масиву нормативних документів, що діяли раніше, приходить новий, єдиний зведений акт, виданням якого досягається чіткість і ефективність правового регулювання. Тому кодифіковані акти забезпечують довершеність і стабільність стану та розвитку тієї чи іншої галузі законодавства. Найбільш важливими ознаками кодифікаційної діяльності є: 1) зміна змісту правового регулювання; 2) упорядкування діючого законодавства. На відміну від інших форм упорядкування нормативно-правових актів - інкорпорації і консолідації - кодифікаційна діяльність здійснюється на основі оновлення і систематизації правових приписів. Затвердження кодифікованого акта в тій чи іншій сфері державного регулювання фактично означає завершення процесу становлення нової галузі законодавства. Тому кодифіковані акти мають особливе значення для формування галузевої структури законодавства.
- У сучасному земельному законодавстві України склалася така ситуація, коли його норми містяться у великому масиві кодифікованих актів, що входять в інші галузі вітчизняного законодавства. Це істотно ускладнює розуміння і застосування земельного законодавства на практиці.
- Процес розвитку вітчизняного земельного законодавства поділяється на два етапи: докодифікаційний і кодифікаційний. Докодифікаційний етап брав свій початок з часів становлення та розвитку звичаєвого і писаного права на території України і тривав до моменту прийняття Українською Центральною Радою 18 січня 1918 року Тимчасового земельного закону. Характерними рисами цього етапу є: а) відсутність кодифікованих актів земельного законодавства; б) здійснення регулювання земельних відносин в основному нормами цивільного права. Кодифікаційний етап був започаткований прийняттям Тимчасового земельного закону і триває по сьогоднішній день. Він характеризується наявністю в земельному законодавстві України внутрішньогалузевих і загальногалузевих кодифікованих актів.
- Беззупинні зміни характеру земельних відносин, що мали місце в період з 1917 року до 1928 року, обумовили активність ведення кодифікаційних робіт, метою яких було впорядкування і систематизація норм права, що регулювали земельні відносини. Це слід вважати однією з причин формування самостійної галузі земельного права. З прийняттям перших кодифікованих актів закладалися основні принципи формування вітчизняного земельного законодавства, була систематизована значна частина величезного масиву нормативних актів.
- Першим кодифікованим актом земельного законодавства України став Тимчасовий земельний закон, прийнятий Українською Центральною Радою 18 січня 1918 року. Цим нормативним актом вперше було кодифіковано інститут користування землею. Першим кодифікованим актом земельного законодавства радянської України був Декрет "Про соціалізацію землі", прийнятий 19 лютого 1918 року. Декрет був комплексним нормативним актом, який впорядкував і систематизував відносини щодо користування землею. Прийняття цих кодифікованих актів стало одним із важливих факторів, які зумовили формування самостійної галузі земельного права.
- До нормативних актів, які справили величезний вплив на становлення і подальший розвиток кодифікації вітчизняного земельного законодавства, прийнятих у період з 1917 до 1928 рр., слід віднести Декрети радянської влади "Про землю" і "Про соціалізацію землі", Основний закон про трудове землекористування. Не менш важливою віхою стало прийняття УЦР у 1918 році Тимчасового закону про землю, що, незважаючи на короткий період своєї дії, нарівні з першими декретами радянської влади, став позитивним досвідом у справі кодифікації земельного законодавства України.
- Загальногалузева кодифікація земельного законодавства відбулася з прийняттям Земельного кодексу УСРР 1922 року. Однак окремі інститути земельного законодавства (такі як трудове користування землею, трудова оренда землі) були кодифіковані з прийняттям Декрету "Про соціалізацію землі" та Основного закону про трудове землекористування.
Земельний кодекс УСРР 1922 року був фундаментальним нормативним актом. З його прийняттям була створена система супідрядності нормативних актів і, як наслідок, земельне законодавство стало більш ефективно виконувати покладені на нього регулятивні функції, були врегульовані всі земельні відносини, що існували на той час. Основне місце в Кодексі займали положення, які досить повно і докладно врегульовували такі найважливіші інститути, як трудове землекористування, трудова оренда, застосування найманої праці.
- З прийняттям Загальних засад землекористування і землевпорядження 1928 року де-юре була закріплена виключна державна власність на землю. Єдиною юридичною підставою використання землі було право землекористування. Подальший розвиток союзного і республіканського законодавства пішов по лінії удосконалювання сформованих у результаті націоналізації землі основних земельно-правових інститутів: права виключної державної власності, права землекористування і його різновидів, правового режиму різних категорій земель, землевпорядження тощо. Загальні засади стали першим загальносоюзним кодифікованим актом земельного законодавства.
- Наступний, після Загальних засад 1928 року, фундаментальний кодифікований акт приймається тільки в 1968 році у формі Основ земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік. Основи більш чітко закріпили розподіл земель на категорії, який був введений Загальними засадами, підтвердили заборону оренди землі, введену в 1930 р., врегулювали питання ведення земельного кадастру. Також були закріплені тимчасове і вторинне землекористування, положення охорони земель, що стосуються нового земельноправового порядку відповідальності, а також принцип безоплатності користування землею. На базі й у розвиток Основ у 1970 році був прийнятий новий Земельний кодекс УРСР, що практично цілком відтворив їхні положення.
- У 1990 році був прийнятий новий кодифікований акт, що у порівнянні з попереднім земельним законодавством заклав діаметрально протилежні принципи і напрямки розвитку земельних відносин. Цей акт був прийнятий у формі Основ і став провісником початку здійснення сучасної земельної реформи. Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю проголосили землю народним надбанням, відмовившись від терміна "державна власність на землю". Був введений новий юридичний титул - "володіння", а також відновлене право користування землею на умовах оренди. Це стало причиною більш докладної регламентації гарантій захисту прав і законних інтересів землеволодільців і землекористувачів.
Найсуттєвішим нововведенням Основ слід вважати встановлення платності землекористування. Спеціальний розділ в Основах був відведений регулюванню відносин з охорони земель. Закон виділив нових суб'єктів земельних правовідносин - громадян, що ведуть селянське господарство. Був закріплений зв'язок правового положення нерухомості і земельної ділянки, на якій вона розташована, а також інші нововведення. Закладене в Основах розмаїття земельних відносин, їхня принципова відмінність від попереднього земельного законодавства створили передумови для повернення землі в сферу майнового обороту і, як наслідок, дали поштовх розвитку низки норм земельного законодавства, покликаних регулювати майновий обіг земель.
- Відсутність нового загальногалузевого кодифікованого акта, який повинен регулювати земельні відносини, є причиною відсутності в Україні стрункої збалансованої системи супідрядності земельно-правових норм, зводить нанівець розробку і прийняття багатьох законодавчих актів, є підґрунтям цілої низки суперечностей, які містяться у вже прийнятих нормативних документах. В кінцевому підсумку таке становище веде до неузгодженості в управлінні земельними ресурсами, різкого зниження економічної ефективності їх використання, а також негативно позначається на охороні земель.
- Вітчизняний досвід створення кодифікованих актів земельного законодавства вказує на те, що такі акти повинні містити повну, логічно і юридично виважену систему земельно-процесуальних норм, що мають забезпечити реалізацію земельних норм матеріального права. Саме системи, бо тільки в єдиному узгодженому між собою вигляді земельно-процесуальні норми є тим важелем, який дає можливість якісно реалізовувати норми матеріального права. Прикладом такого нормативного акта був ЗК УСРР 1922 року. Чинний Земельний кодекс України, проект Земельного кодексу України від 24 травня 2000 року та існуючі альтернативні проекти не містять такої системи.
- Внутрішньогалузева кодифікація земельного законодавства, тобто кодифікація законодавства за його інститутами, є одним з пріоритетних варіантів кодифікації земельного законодавства України на сучасному етапі його розвитку. В умовах відсутності нового загальногалузевого кодифікованого акта можливим і доцільним є прийняття "пакету законів" - окремих нормативних актів, які б кодифікували земельне законодавство за його інститутами.
- Однією з обєктивних умов кодифікації земельного законодавства є наявність системного підходу до формування законодавства. Необхідність системного підходу до формування земельного законодавства логічно "випливає" із критерію наукової обґрунтованості кодифікації і полягає: а) у створенні стрункої як зовні, так і внутрішньо погодженої системи нормативних актів, що кореспондують один одному і ґрунтуються на єдиному (базовому) нормативному акті - кодексі; б) у встановленні пріоритетності законопроектів, визначенні критеріїв, відповідно до яких прийняття того чи іншого нормативного акта буде вважатися пріоритетним у відповідній ситуації; в) у створенні стрункої збалансованої системи супідрядності земельно-правових норм.
- Однією з причин гальмування земельної реформи є відсутність в Україні концепції розвитку і кодифікації земельного законодавства. Тому існує необхідність створення і прийняття концептуального нормативного акта у формі Основ законодавства чи Закону про основні напрямки і принципи використання і охорони земель. Головними завданнями такого акта будуть: а) визначення державно-правових, економічних, соціальних та організаційних засад забезпечення належної охорони і використання земель в Україні; б) встановлення єдиних принципів та засад реалізації субєктами земельних відносин своїх законних прав та обовязків.
- Сучасне земельне законодавство України не є кодифікованим і характеризується наступними рисами: а) значний масив норм діючого Земельного кодексу України та інших законодавчих та підзаконних актів, що повинні регулювати земельні відносини, фактично втратив силу. Формально дію цих норм не скасовано, але вони суперечать чинній Конституції України а також не відповідають вимогам, які висуваються до них сучасною земельною реформою; б) чинна нормативна база складається загалом з підзаконних актів - постанов Кабінету Міністрів України, указів Президента України, відомчих наказів та інструкцій і характеризується відсутністю певної ієрархії нормативних актів, системи супідрядності норм і системи їхньої взаємодії. Це призводить до таких ситуацій, коли важливі кардинальні питання вирішуються на рівні відомчих інструкцій; в) у співвідношенні актів, які видавалися пізніше, з актами, які видавалися раніше, не спостерігається достатньої наступності, у звязку з чим іде процес утворення багаторівневого із значними нашаруваннями масиву актів земельного законодавства, часто неузгоджених та таких, що суперечать один одному.
Список використаних джерел
1.Конституція України, прийнята на пятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 30. - Ст. 141.( Iз останніми змінами, від 08.12.2004)
2.Земельний кодекс України в редакції Закону України від 13 березня 1992 року // Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 25. - Ст. 354.
3.Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року // Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 3 - 4. - Ст. 27. (Iз останніми змінами, від 15.01.2009)
.Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 40-44. - Ст. 356. (Iз останніми змінами, від 25.12.2008)
.Господарський кодекс України від 16 січня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 18, № 19-20, № 21-22. - Ст.144. . (Iз останніми змінами, від 25.12.2008)
.Водний кодекс України від 6 червня 1995 року // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 24. - Ст. 189. (Iз останніми змінами, від 03.06.2008)
.Кодекс законів України про надра від 27 липня 1994 року // Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 36. - Ст. 340. Iз останніми змінами, від 03.06.2008)
.Лісовий кодекс України від 21 січня 1994 року в редакції Закону від 8 лютого 2006 року // Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 21. - Ст. 170. (Iз останніми змінами, від 08.02.2006)
.Закон України "Про економічну самостійність Української РСР" від 3 серпня 1990 року // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 45. - Ст. 602.
.Закон "Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві" від 17 жовтня 1990 року // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1990. - № 45. - Ст. 602.
.Закон України "Про власність" від 7 лютого 1991 року // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 20. - Ст. 249. (Закон втратив чинність від 27.04.2007)
.Закон України "Про селянське (фермерське) господарство" від 20 грудня 1991 року в редакції Закону від 22 червня 1993 року // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 14. - Ст. 186; 1993. - № 32. - Ст. 341. (Закон втратив чинність від 19.06.2003)
.Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 41. - Ст. 456. (Iз останніми змінами від 15.01.2009 )
.Закон України "Про державний кордон України" від 4 листопад 1991 року // Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 2. - Ст. 5; 1996. - № 37. - Ст. 167. (Iз останніми змінами від 20.05.2008 )
.Закон України "Про форми власності на землю" від 30 січня 1992 року // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1992. - № 18. - Ст. 225. . (Закон втратив чинність від 11.12.2003)
.Закон України "Про колективне сільськогосподарське підприємство" від 14 лютого 1992 року // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 20. - Ст. 272. (Iз останніми змінами від 03.03.2005 )
.Закон України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" від 4 лютого 1994 року // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 23. - Ст. 161. (Iз останніми змінами від 11.03.2007)
.Закон України "Про ратифікацію Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами" від 10 листопада 1994 року // Відомості Верховної Ради України. - 206. - № 46. - Ст. 415.
.Закон України "Про Конституційний Суд" від 16 жовтня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. - 2006. -№ 49. - Ст. 272. (Iз останніми змінами від 26.06.2008)
.Закон України "Про плату за землю" від 19 вересня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 45. - Ст. 238. (Iз останніми змінами від 03.06.2008)
.Закон України "Про місцеве самоврядування" від 21 травня 1997 року // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 24. - Ст.170. (Iз останніми змінами від 25.12.2008)
.Закон України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" від 17 липня 1997 року // Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 40. - Ст. 263. (Iз останніми змінами від 09.02.2006)
.Закон України "Про оренду землі" від 6 жовтня 1998 року // Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 46-47. - Ст. 280. (Iз останніми змінами від 16.09.2008)
.Закон України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 року // Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 20-21. - Ст. 190. (Iз останніми змінами від 15.01.2009)
25.Закон України "Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки" від 21 вересня 2000 року // Офіційний вісник України. - 2000. - № 43. - Ст. 1817.
26.Закон України "Про меліорацію земель" від 14 січня 2000 року // Офіційний вісник України. - 2004. - № 6. - Ст. 200. (Iз останніми змінами від 09.02.2006)
.Закон України "Про планування і забудову територій" від 20 квітня 2000 року // Офіційний вісник України. - 2005. - № 20. - Ст. 813. (Iз останніми змінами від 21.12.2008)
.Закон України "Про громадянство України" від 18 січня 2001 року // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 13. - Ст. 65. (Iз останніми змінами від 11.05.2007)
.Закон України "Про внесення змін до статті 82 Земельного кодексу України" від 10 липня 2003 року // Урядовий курєр. - 2004. - 31 липня.
.Закон України "Про землеустрій" від 22 травня 2003 року // Офіційний вісник України. - 2006. - № 25. - Ст. 1178.
.Закон України "Про іпотеку" від 5 червня 2003 року // Голос України. - 2006. - № 129. - 15 липня. (Iз останніми змінами від 25.12.2008)
.Закон України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" від 5 червня 2003 року // Офіційний вісник України. - 2003. - № 26. - Ст. 1252.
.Закон України "Про особисте селянське господарство" від 15 травня 2003 року // Офіційний вісник України. - 2003. - № 23. - Ст. 1014. (Iз останніми змінами від 21.12.2008)
.Закон України "Про охорону земель" від 19 червня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 39. - Ст. 349.
.Закон України "Про державний контроль за використанням і охороною земель" від 19 червня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 39. - Ст. 350. (Iз останніми змінами від 16.09.2008)
.Закон України "Про фермерське господарство" від 19 червня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 45. - Ст. 363. (Iз останніми змінами від 08.09.2005)
.Закон України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" від 1 липня 2004 року // Голос України. - 2004. - № 143. - 3 серпня. (Iз останніми змінами від 15.12.2005)
.Закон України "Про розмежування земель державної та комунальної власності" від 5 лютого 2004 року // Офіційний вісник України. - 2004. - № 28. - Ст. 1849. (Iз останніми змінами від 15.01.2009)
.Закон України "Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" від 18 березня 2004 року // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 29. - Ст. 367.
.Закон України "Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність" від 23 грудня 1998 року // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 5-6. - Ст. 46. (Iз останніми змінами від 09.02.2006)
.Закон України "Про географічні назви" від 31 травня 2005 року // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 27. - Ст. 360.
42.О земле. Декрет СНК РСФСР от 26 (27) октября 1917 г. // СУ РСФСР. - 1917. - № 1. - Ст. 3.
43.Положение о социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию. Постановление ВЦИК от 14 февраля 1919 г. // СУ РСФСР. - 1919. - № 14. - Ст. 43.
.Про розподіл земель у тимчасове зрівняльне користування. Постанова Наркомзема УСРР від 6 березня 1919 р. // ЗУ УСРР. - 1919. - № 25. - Ст.271.
.Сборник декретов, положений, инструкций, циркуляров по земельному вопросу на Украине. С 1 января 1920 г. по 1 августа 1920 г. - Харьков. - 1920. - №1. - С. 5; № 2. - 278 с.
.О переделах земли. Декрет СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. // СУ РСФСР. - 1920. - № 35. - Ст. 170.
.О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом. Декрет ВЦИК РСФСР от 21 марта 1921 г. // СУ РСФСР. - 1921. - № 26. - Ст. 147.
.Про скорочення продрозверстки на врожай 1920 р. Постанова ВУЦВК від 27 березня 1921 р. // ЗУ УСРР. - 1921. - № 5. - Ст. 142.
.Про введення в дію Земельного кодексу. Постанова Президії ВУЦВК від 29 листопада 1922 р. // ЗУ УСРР. - 1922. - № 51. - Ст. 750.
.О введении в действие Земельного кодекса. Постановление ВЦИК от 30 октября 1922 г. // СУ РСФСР. - 1922. - № 68. - Ст. 901.
.Про затвердження Земельного кодексу УСРР. Постанова ВУЦВК від 16 жовтня 1922 р. // ЗУ УСРР. - 1922. - № 45. - Ст. 664.
.Про прийняття Земельного кодексу УСРР. Постанова ВУЦВК від 29 листопада 1922 р. // ЗУ УСРР. - № 51. - Ст. 750.
.Про порядок розгляду земельних спорів. Постанова ВУЦВК від 6 жовтня 1922 року // ЗУ УСРР. - 1922. - № 42. - Ст. 604.
.Про зміни та доповнення Земельного кодексу УСРР. Постанова ВУЦВК та РНК УСРР // ЗУ УСРР. - 1925. - №31. - Ст. 496.
.Про перелік законів, скасованих у зв'язку з виданням Земельного кодексу. Постанова ВУЦВК і РНК УСРР від 29 вересня 1926 р. // ЗУ УСРР. - 1926. - № 60. - Ст. 395.
.О порядке введения в действие Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1969 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1969. - №24. - Ст.214.
.О признании утратившими силу законодательных актов СССР в связи с введением в действие Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 30 мая 1969 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1969. - № 23. - Ст.206.
.Про заборону оренди землі і використання найманої праці в індивідуальних селянських господарствах у районах суцільної колективізації. Постанова ВУЦВК і РНК УСРР // ЗЗ УСРР. - 1930. - № 11. - Ст. 108.
.Про затвердження Земельного кодексу Української РСР. Закон УРСР від 8 липня 1970 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1970. - № 29.
.Про порядок введення в дію Земельного кодексу Української РСР. Указ Президії Верховної Ради Української РСР від 25 грудня 1970 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1971. - № 1.
.О введении в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле. Постановление Верховного Совета СССР от 28 февраля 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - № 10. - ст. 130.
.Декларація про державний суверенітет України // Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1990. - № 34. - Ст. 499.
.Про земельну реформу. Постанова Верховної Ради України від 18 грудня 1990 г. // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 10. - Ст. 120.
.Про форми власності на землю. Закон України від 30 січня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 18. - Ст. 225.
65.Андрейцев В.І. Сучасна правнича наука та освіта: діалектика реформування методології // Вісник Київського національного університету ім. Тараса Шевченка. Юридичні науки. - 2004. - Вип. 60. - С. 5 - 9.
66.Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. - М.: Наука, - 2006. - Т.І. - 569 с.
67.Алексеев С.С. Структура советского права. - М.: Наука, 1975. - 429 с.
.Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. - Л.: Изд.-во ЛГУ, 1948. - 369 с.
.Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник для высших юридических учебных заведений. - М.: МЦУПЛ, 1999. - 560 с.
.Зивс С.Л. Развитие формы права в современных империалистических государствах. - М.: Госюриздат, 2006. - 324 с.
.Керимов Д.А. Философские проблемы права. - М.: Наука, 2005. - 473 с.
.Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. - М.: "Юридическая литература", 1972. - 247 с.
.Кулинич П.Ф. Джерела земельного права // Земельне право: Підручник для студентів юридичних спеціальностей вищих навчальних закладів. - К.: Видавничий Дім "Ін Юре", 2001. - 424 с.
.Кулинич П.Ф. Право землекористування. Оренда землі // Земельне право: Підручник для студентів юридичних спеціальностей вищих навчальних закладів. - К.: Видавничий Дім "Ін Юре", 2008. - 424 с.
.Общая теория советского земельного права / Под ред. Аксененка Г.А., Иконицкой И.А., Краснова Н.И. - М.: Наука, 1983. - 523 с.
.Погрібний О.О. Земельно-процесуальне забезпечення реалізації права на землю // Земельне право: Підручник для студентів юридичних спеціальностей вищих навчальних закладів. - К.: Видавничий Дім "Ін Юре", 2001. - 424 с.
.Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. - М.: Наука, 1979. - 612 с.
.Российское законодательство Х - ХХ веков. - М.: Наука, 1989. - Т. 7. - 446 с.
.Семчик В.І. Поняття механізму реалізації права на землю // Земельне право: Підручник для студентів юридичних спеціальностей вищих навчальних закладів. - К.: Видавничий Дім "Ін Юре", 2001. - 424 с.
.Індиченко П.Д. Радянське земельне право. - К.: Вища школа, 1971.- 174 с.
.Шульга М.В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в современных условиях. - Харьков: Фирма "Консум", 1998. - 224 с.
.Юридический энциклопедический словарь. - М.: Советская энциклопедия, 2007. - 1312 с.
83.Конституційне право України / За ред. В.Я. Тація, В.Ф. Погорілка, Ю.М. Тодики. - К.: Український центр правничих студій, 1999. - 376 с.
84.Скакун О.Ф., Пушкін О.А. Правова система України: час нових звершень // Правова система України: теорія і практика: Тези доповідей і наукових повідомлень Науково-практ. конфер. (Київ, 7-8 жовтня 1993 р.). - К., 1993. - С. 35 - 37.
.Кулинич П.Ф. Земля і Конституція: Про деякі положення Основного закону щодо землі та дискусії навколо них // Вісник "Фермер України". - 2001. - № 11(32). - С. 4 - 5.
.Шевченко Я.М., Венецька М.В., Кучеренко І.М. Проблеми вдосконалення правового регулювання права приватної власності: Монографія. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького, 2002. - 104 с.
.Кузнєцова Н.С. Зміст права власності // Цивільне право України: Підручник: У 2-х кн. /За ред. О.В. Дзери, Н.С. Кузнєцової. - К.: Юрінком Інтер, 2002. - С. 309 - 312.
.Кузнєцова Н.С. Способи набуття і припинення права власності // Цивільне право України: Підручник: У 2-х кн. / За ред. О.В. Дзери, Н.С. Кузнєцової. - К.: Юрінком Інтер, 2007. - С. 309 - 312.
.Земельне право України: Підручник / За ред. Погрібного О.О., Каракаша І.І. - К.: Істина, 2003. - 448 с.
.Земельне право: Підруч. для студ. юрид. спец. вищ. навч. закл. / За ред. В.І. Семчика і П.Ф. Кулинича. - К.: Видавничий дім "Ін Юре", 2001. - 424 с.
.Земельне право України.: Підручник / За ред. М.В. Шульги. - К.: Юрінком Інтер, 2004. - 368 с.
.Земельне право: Підручн. для юрид. інститутів і юрид. факультетів державних університетів / За ред. проф. М.Д. Казанцева. Укр. вид. за ред. канд. юр. наук В.З. Янчука. - К.: Вид-во Київського ун-ту, 1960. - 32 с.
.Коссак В.М. Здійснення субєктивних прав // Цивільне право України: Підручник: У 2-х кн. Кн.1. / За ред. О.В. Дзери, Н.С. Кузнєцової. - К.: Юрінком Інтер, 2002. - С. 206 - 210.
.Костенко Ю. Шукати позиції, які б обєднували... // Урядовий курєр. - 1999. - 20 травня. - № 92 - С. 3.
.Костенко Ю. Кожна країна, яка поважає себе, повинна мати оформлений державний кордон // Урядовий курєр. - 1999. - 27 жовтня.
.Костяшкін І.О. Право загального землекористування громадян. Автореф. дис. канд. юрид. наук... 12.00.06 / Київський національний університет ім. Тараса Шевченка. - К., 2005. - 19 с.
.Коток В.Ф. Конституционно-правовые отношения в социалистических странах // Правоведение. - 1962. - № 1. - С. 41 - 52.
.Кравченко С.Н. Имущественная ответственность за нарушение природоохранительного законодательства. - Л.: Вища школа, 1979. - 184 с.
.Краснов Н.И. Правовой режим земель специального назначения. - М.: Госюриздат, 1961. - 215 с.
.Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. - 1994. - № 7. - С. 53 - 69.
.Краснов Н.И. Общая характеристика государственного управления земельным фондом в СССР // Общая теория советского земельного права. - М.: Наука, 1983. - С. 209 - 227.
.Краснов Н.И. Юридический анализ права землепользования в СССР // Право землепользования в СССР и его виды. - М.: Юрид. лит., 1964. - С. 125 - 126.
.Краснов Н.И. Понятие и особенности правового режима государственного земельного фонда и отдельных категорий земель // Общая теория советского земельного права. - М.: Наука, 1983. - С. 345 - 349.
.Краснова М.В. Правові аспекти гарантій прав на землю // Вісник Київського національного університету ім. Тараса Шевченка. Юридичні науки. - 2004. - Вип. 58. - С. 99 - 107; Вип. 59. - С. 144 - 148.
.Краснова М.В. Захист прав на землю // Земельний кодекс України: Науково-практичний коментар / За ред. В.І. Семчика. - 2-ге вид., перероб. і доп. - К.: Концерн "Видавничий дім "Ін Юре", 2004. - С. 479 - 480.
.Кривенко Л.Т. Законодавча влада України // Проблеми реалізації Конституції України: теорія і практика / Відп. ред. В.Ф. Погорілко: Монографія. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України: А.С.К., 2003. - С. 233 - 303.
.Кулинич П.Ф. Тенденції розвитку права власності на землю в сільському господарстві // Проблеми права власності та господарювання у сільському господарстві. Монографія / під ред. В.І. Семчика. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2004. - С. 59 - 101.
.Кучерук К.І. Договір купівлі-продажу земельної ділянки. Автореф. дис. канд. юрид. наук... 12.00.03 / Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - К., 2002. - 19 с.
.Лебідь В.І. Правове становище особистих селянських господарств в Україні. Автореф. дис. канд. юр. наук... 12.00.06 / Київський національний університет ім. Тараса Шевченка. - К., 2003. - 20 с.
.Лейба Л.В. Правове регулювання вирішення земельних спорів. Автореф. дис. канд. юрид. наук... 12.00.06 / Національна юридична академія ім. Ярослава Мудрого. - Х., 2005. - 19 с.
.Лилак Д.Д., Носік Ю.В. Правові форми участі держави, АР Крим, територіальних громад у цивільних відносинах. Органи та представники, через яких дію держава, АР Крим, територіальні громади у цивільних відносинах // Науково-практичний коментар ЦК України: У 2-х т. / За відповід. ред. О.В. Дзери, Н.С. Кузнєцової, В.В. Луця. - К.: Юрінком Інтер, 2005. - Т. 1. - С. 272 - 298.
.Лісова Т.В. Правове забезпечення землеустрою в Україні: Монографія. - Х.: ЗАТ "Харківська друкарня №16", 2005. - 168 с.
.Логуш Л.В. Фермерство в США: правові аспекти (досвід для України). Автореф. дис. канд. юрид. наук... 12.00.06 / Львівський національний університет ім. І.Франка. - Львів, 1997. - 19 с.
.Луняченко А.В. Правовий режим земель сільськогосподарського призначення, які належать громадянам на праві власності. Автореф. дис. канд. юрид. наук... 12.00.06 / Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - К., 2002. - 16 с.
.Луняченко А.В. Землі сільськогосподарського призначення: правовий режим використання громадянами на праві власності. - Одеса: Латстра, 2006. - 180 с.
.Луняченко А.В. Правовий режим земель сільськогосподарського призначення // Земельне право України: Підручник / За ред. Погрібного О.О., Каракаша І.І. - К.: Істина, 2007. - С. 215 - 229.
.Луць В.В. До врегулювання відносин власності у новому Цивільному кодексі України // Тези доп. і наук. повід. наук.-практ. конф. "Проблеми підготовки нового Цивільного кодексу України". - К., 1993. - С. 53 - 58.
.Майданик Р.А. Проблеми довірчих відносин в цивільному праві. - К.: Видавничо-поліграфічний центр "Київський університет", 2008. - 502 с.
.Майданик Р.А. Траст: собственнсть и управление капиталами (природа прав, рецепция в право Украины). - К.: Наукова думка, 1995. - 176 с.
.Малишева Н.Р. Землі рекреаційного призначення. Землі історико-культурного призначення. Контроль за використанням і охороною земель. Моніторинг земель // Земельний кодекс України: Науково-практичний коментар / За заг. ред. В.І. Семчика. - 2-ге вид., перероб. і доп. - К.: Видавничий дім "Ін Юре". - С. 163 - 178; 635 - 656.
121.Ушаков А.А. О кодификации советского законодательства // Ученые записки Пермского ун-та. - 2006 - Т.14. - Кн.4, ч.І. - С. 74-82.
122.Пиголкин А.С. Организация и методика объединения нормативных актов // Учёные записки ВНИИСЗ. Вып. 15. - М., 2005 - С. 17-21.
.Сперанский М.М. Обозрение исторических сведений о Своде законов. - Спб., 1833. - 479 с.
.Сидорчук И.П. Кодификация в советском правотворческом процессе: Дис… канд. юр. наук: 12.00.01. - Минск, 2005. - 182 с.
.Нелин А.И. Собрание Малороссийских прав 1807 года, его содержание и значение: Дис… канд. юр. наук: 12.00.01. - К., 2005. - 195 с.
.Дембо Л.И. Проблема кодификации советского права // Вестник Ленинградского ун-та. - 2008. - № 4. - С. 69-77.
.Лях Т.В. Проблема кодификации советского социалистического права: Автореф. дис… канд. юр. наук.: 12.00.01 / Ленингр. Гос. ун-т. - Л., 2006. - 35 с.
.Шебанов А.Ф. Некоторые вопросы теории нормативных актов в связи с систематизацией советского законодательства // Сов. гос. и право. -2006. - № 7. - С. 139 -147.
.Ткач А.П. Кодифікація, памятники та основні риси права України другої половини ХVIII - першої половини ХІХ ст.: Дис…д-ра. юр. наук: 12.00.01. - К., 1969. - 734 с.
.Будзилович І., Юрченко А. Перший Земельний кодекс України та проблеми сучасного земельного законодавства // Право України. -1998. - № 2. - С. 93 - 98.
.Полянская Г.Н. Теоретические вопросы систематизации советского земельного законодательства // Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. - М.: Госюриздат, 1962. - С. 418 - 448.
.Королев А.И. Опыт кодификации земельного законодательства в СССР // Вопросы кодификации советского права. Вып. 1. - Л.: Изд-во ЛГУ, 1957. - С. 77-89.
.Казанцев Н.Д. Система курса земельного права // Земельное право. - М.: Госюриздат, 1958. - 528 с.
.Материалы к вопросам, подлежащим обсуждению на 3 сессии ВЦИК IX созыва. - М., 1922. - 45 с.
.Інструкція про застосування розділу ІІІ частини IV земельного кодексу про порядок розгляду земельних спорів // Бюлетень Народного Комісаріату Землеробства УСРР. - 1922. - № 28 - 29. - С. 20, 21.
.Будзилович І., Юрченко А. Оренда землі в Україні (історико-правовий нарис) // Право України. - 1994. - № 10. - С. 63-67.
.Збірник статистично-економічних відомостей про сільське господарство України. Рік перший. - Х., 1929. - 216 с.
.Аксененок Г.А. Вопросы правового обеспечения наиболее правильного и производительного использования земли // Советское государство и право. - 1955. - № 4. - С. 8-15.
.Аксененок Г.А. Компетенция Союза ССР и союзных республик в области регулирования земельных отношений // Вопросы кодификации: Сборник научных статей. - М.: Государственное издательство юридической литературы, 1957. - С. 173-201.
.Будзилович І., Юрченко А. Конституція України і деякі проблеми земельного законодавства // Право України. - 1997. - № 11. - С. 17-23.
.Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле. Закон СССР от 28 февраля 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - №10. - ст. 129.
.Иконицкая И. Основы законодательства о земле. // Хозяйство и право. - 1990. - № 6. - С. 5.
.Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде. Закон СССР от 23 ноября 1989 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1989. - № 25. - Ст. 481.
.Клюкин Б. Основы законодательства о земле. // Хозяйство и право. - 1990. - № 7. - С. 13, 14.
.Гайдамака Е. Основы законодательства о земле. // Хозяйство и право. - 1990. - № 9. - С. 8.
.О государственном контроле за использованием земель. Положение, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 14 мая 1970 г. // СП СССР. - 1970. - № 9. - ст. 71.
.О собственности в СССР. Закон СССР от 6 марта 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - № 11. - ст. 164.
.Авилина И., Козырь О. Основы законодательства о земле. // Хозяйство и право. - 1990. - № 10. - С. 3.
.Новаковський Л., Будзілович І., Леонець В., Юрченко А. Земельна реформа в Україні продовжується (до 10-ї річниці) // Право України. - 2001. - № 1. - С. 37.
.Кулинич П.Ф. Ефективність правового забезпечення земельної реформи в Україні // Аграрне законодавство України: проблеми ефективності. - К.: Наукова думка, 1998. - С. 66-107.
.Титова Н. До концепції нового основного земельного закону України. // Право України. - 2008. - № 4. - С. 68-73.
152.Андрейцев В.І. Правові засади земельної реформи і приватизації земель в Україні: Навч.-практ. посіб. - К.: Істина, 1999. - 320 с
153.Пузанова Г.Й. Деякі проблеми правового регулювання концесійної діяльності в Україні // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - Одеса. - 2007. - №3. - С. 28-37.
154.Голиченков А.К. Экологический кодекс Российской Федерации: Концепция проекта ХХI века (основные подходы и положения) // Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). - М.: Институт государства и права РАН, 2001. - Т.1: Экологическое и природоресурсовое право, трудовое право, предпринимательское право. - С. 13 - 22.
.Суханов Е.А. Современная кодификация гражданского законодательства в России // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 1995. - № 3. - С. 3.
.Новаковський Л.Я. Концептуальні основи земельної реформи і проблеми її здійснення // Землевпорядний вісник. - 2009. - № 1. - С. 3 - 5.
.Голиченков А.К. Юридические критерии возможности кодификации земельного законодательства в форме кодекса. Варианты решения проблемы. // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995- 1998 гг. - М.: Зерцало, 2005. - С. 138-146.
.Будзилович І., Юрченко А. Фактори негативного впливу на правове забезпечення земельної реформи в Україні // Право України. - 2008. - № 7. - С. 24-29.
.Святоцький О., Семчик В. Про концепцію аграрної і земельної реформи в Україні // Право України. - 2008. - № 11. - С. 22-29.