Государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий

В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного природопользования.

Соотношение размеров каждой функциональной зоны в различных национальных парках заметно варьируется - заповедная зона может составлять наибольший процент площади в национальных парках - «Приэльбрусье» (73%), «Забайкальский» (41), «Сочинский» (37,5) и т. д., а может наименьший - в национальных парках «Мещерский» (0,1), «Русский Север» (1), «Нижняя Кама» (7%) и т. д.

Итак, на территории национальных парков устанавливается дифференцированный режим охраны природы с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей, выделения функциональных зон. В их пределах запрещается деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам, растительному и животному миру, историко-культурным объектам и которая противоречит целям и задачам парка. Перечень такого рода деятельности указан в ст. 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». В него входит, в частности, запрет на разведку и разработку полезных ископаемых, предоставление на территории национальных парков садоводческих и дачных участков, строительство магистральных дорог, хозяйственных и иных объектов, рубка леса, охота и рыболовство, организация туристских стоянок и разжигание костров за пределами специально предусмотренных мест и т. д.

В случае нарушения установленного режима, в частности разжигания костров за пределами специально отведенных мест (например, в заповедной зоне), может наступить административная ответственность в соответствии со ст. 8.39 «Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях» КоАП РФ.

Существуют случаи совмещения задач по особой охране природных комплексов с иными государственными задачами. Так, Государственный комплекс «Завидово» Федеральной службы охраны России включает в себя: особо охраняемую природную территорию - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение; закрытые военные городки, предназначенные для размещения военнослужащих и гражданского персонала Комплекса, и подразделения, необходимые для обеспечения деятельности Комплекса, а также обслуживания официальной государственной загородной резиденции Президента РФ (резиденция «Русь»), расположенной на территории Комплекса. Общий правовой статус данной территории - национальный парк.

Прибайкальский национальный парк основан в 1986 г на площади 418 тысяч га на территории Ольхонского, Иркутского и Слюдянского районов Иркутской области. Он занимает узкую полосу побережья Байкала от Култука до границы с Байкало-Ленским заповедником, ширина которой колеблется от 3 до 20 км, с двумя разрывами в районе Бугульдейки и Малого моря. В состав Прибайкальского парка частично входит крупнейший остров Байкала - Ольхон. Ландшафты Прибайкальского парка отличаются, пожалуй, наибольшим разнообразием по сравнению с другими охраняемыми территориями Байкальского региона. Это единственная в регионе ООПТ столь высокого ранга в регионе, на территории, которой имеются значительные по площади участки степи и лесостепи. К сожалению, большая их часть отнесена к зоне хозяйственного и традиционного природопользования и довольно интенсивно используется для нужд сельского хозяйства и, особенно, рекреации, что уже привело к сокращению численности отдельных видов редких животных и растений. На территории Прибайкальского национального парка расположено свыше 20 населенных пунктов, что создает определенные проблемы в его функционировании. Его территория довольно легко доступна для посетителей и ее трудно контролировать, особенно в летние месяца. У Прибайкальского национального парка также отсутствует охранная зона и охраняемая акватория.

Забайкальский национальный парк расположен на территории Усть-Баргузинского района Республики Бурятия и занимает площадь 269,1 тыс. га, из которых 37 тысяч приходится на акваторию. Создан Забайкальский национальный парк в 1986 году. Включает в свой состав южный участок Баргузинского хребта до водораздела, полуостров Святой Нос и его перешеек с озером Арангатуй и Ушканьи острова. В акваторию входят часть Чивыркуйского и Баргузинского заливов. С севера Забайкальский национальный парк примыкает к Баргузинскому заповеднику. Это единственная в Байкальском регионе ООПТ столь высокого ранга, на территории которой, достаточно хорошо представлены водно-болотные угодья. В целом следует отметить, что Забайкальский национальный парк из-за своего компактного и удачного географического расположения удобен для управления и трудностей в нем значительно меньше, чем в Прибайкальском.

2.3Природные парки

Природные парки - это рекреационные учреждения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации. На них возлагаются задачи создания условий, для отдыха (в том числе массового), сохранение рекреационных ресурсов, разработка и внедрение эффективных методов охраны природы, поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территории

Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, а в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников. На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической или рекреационной ценности природных участков.

Исходя из этого могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны. Запрещается деятельность, влекущая изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических и эстетических качеств парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение ценности территорий.

Правовое положение природных парков имеет ряд сходных и отличных черт с положением национальных парков. Схожими являются задачами, стоящие перед национальными и природными парками, заключаются в создании условий для отдыха (в том числе массового), разработка и внедрение эффективных методов охраны природы, поддержание экологического баланса и т. д.

Однако в отличие от национальных парков природные парки:

1. являются природоохранными рекреационными учреждениями, которые создаются посредством издания нормативных актов органами государственной власти субъектов РФ по представлению территориального подразделения Министерства природных ресурсов и по согласованию с органами местного самоуправления. Так, в Волгоградской области принято несколько законов, регулирующих создание природных парков: Эльтонского природного парка, природного парка «Нижнехоперский», природного парка «Донской» и т. д.;
2. природные парки находятся в ведении субъектов РФ, собственности субъектов РФ и их деятельность финансируется за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ;
3. в отличие от национальных парков, внутренняя структура которых четко закреплена в законе, перечень функциональных зон природных парков не сформулирован как исчерпывающий, то есть решение данного вопроса оставлено на усмотрение органов государственной власти субъектов РФ. При этом в случае создания на территории субъекта РФ нескольких природных парков их внутренняя структура может не совпадать

Размеры, место расположения функциональных зон, режим охраны и природопользования определяются положением о природном парке по согласованию с органами местного самоуправления и специально уполномоченными государственными органами РФ в сфере охраны окружающей среды.

Природные парки, хотя и являются юридическими лицами, не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть являются некоммерческими организациями. Они вправе распоряжаться средствами, полученными:

1.в счет возмещения ущерба, причиненного в результате деятельности физических и юридических лиц;

2.в результате рекреационной, рекламно-издательской и иной деятельности, не противоречащей задачам природных парков;

.в порядке безвозмездной помощи физических и юридических лиц, в том числе иностранных граждан и международных организаций.

.рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.

2.4Государственные природные заказники

Государственные природные заказники - это территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения и восстановления природных комплексов или их компонентов, а также в целях поддержания экологического баланса.

Целями объявления природных комплексов государственными природными заказниками являются:

а) сохранение природных комплексов в естественном состоянии;

б) сохранение и воспроизводство природных ресурсов (объектов);

в) поддержание экологического баланса.

Характерная особенность заказников в том, что наряду с сохранением и воспроизводством одних видов природных ресурсов (объектов), на их территории допускается ограниченное и согласованное использование других видов природных ресурсов (объектов). Другими словами, заказники образуются в тех случаях, когда нет необходимости изымать из хозяйственного пользования весь природный комплекс, а достаточно лишь ограничить использование одних ресурсов при сохранении права пользоваться другими видами.

Задачи, профиль и особенности режима особой охраны территории каждого конкретного государственного природного заказника определяются положением о нем, утверждаемом Правительством РФ (органом исполнительной власти субъекта РФ). Исторически заказники создавались, прежде всего, как резерваты охотничьих животных.

В зависимости от конкретных задач охраны окружающей природной среды и природных ресурсов заказники могут иметь различный профиль, в том числе могут быть;

а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (ландшафтов);

б) биологическими (ботаническими или зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, а также видов, ценных в хозяйственном, научном и культурном отношении;

г) гидрологические (болотные, озерные, речные, морские), предназначенные для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

д) геологические, предназначенные для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы (торфяников, месторождений полезных ископаемых, примечательных форм рельефа т. д.).

На территории государственных природных заказников и их отдельных участках могут быть полностью или частично, постоянно или временно (в том числе в определенное время года) запрещены или ограничены хозяйственная, рекреационная и иная деятельность, противоречащая целям организации заказника или причиняющая вред окружающей природной среде, в том числе:

• распашка земель;
• рубки главного пользования и другие виды рубок, заготовка живицы, сенокошение, пастьба скота, заготовка и сбор грибов, ягод, орехов, плодов, семян, лекарственных и иных растений, другие виды пользования растительным миром;
• промысловая, спортивная и любительская охота и лов рыбы, добывание морских млекопитающих и водных беспозвоночных, иные виды пользования животным миром;
• сбор зоологических, ботанических и минералогических коллекций, а также палеонтологических объектов;
• предоставление земельных участков под застройку, а также для коллективного садоводства и огородничества;
• проведение гидромелиоративных и ирригационных работ, геологоразведочные изыскания и разработка полезных ископаемых;
• строительство зданий и сооружений, дорог и трубопроводов, линий электропередачи и прочих коммуникаций;
• применение ядохимикатов, минеральных удобрений, химических средств защиты растений и стимуляторов роста и иные виды хозяйственной деятельности, рекреационного и другого природопользования, препятствующего сохранению, восстановлению и воспроизводству природных комплексов и объектов.

Государственными природными заказниками не могут быть объявлены территории, находящиеся в границах территорий государственных природных заповедников и национальных парков. Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием у пользователей земли, так и без него. В отличие от заповедников и национальных парков вокруг заказников не устанавливаются охранные зоны.

Верховным Судом Российской Федерации было рассмотрено гражданское дело по заявлению гр. К. и ОМННО «Совет Гринпис» о признании недействующим Постановления Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2003 г. N 571 «О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике». Заявители обратились в Верховный Суд РФ с указанным выше заявлением, сославшись на то, что оспариваемое Постановление Правительства РФ, в нарушение требований ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе», не прошло государственную экологическую экспертизу.

Как установлено судом, Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2003 г. N 571 «О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике» были изъяты земельные участки общей площадью 33222 га у государственного учреждения «Сочинский национальный парк» и предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование Сочинскому общереспубликанскому государственному природному заказнику.

Анализ норм Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» (ст. 15 и ст. 24) свидетельствует о том, что режимы особой охраны территорий национальных парков и территорий государственных природных заказников существенно отличаются друг от друга.

На территориях национальных парков непосредственно законом предусмотрены охранные меры окружающей среды и, в частности, на них запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка.

В отличие от особого режима охраны территорий национальных парков, на территориях природных заказников режим особой охраны определяется не нормами закона, а положениями о них, утверждаемыми специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их создания или не причиняют вред природным комплексам.

Кроме того, в силу ст. 27 Земельного кодекса РФ земельные участки, занятые государственными национальными парками, изъяты из оборота, а земельные участки, занятые государственными природными заказниками, лишь ограничены в обороте.

Земли государственных национальных парков не подлежат приватизации, а приватизация земель природных заказников законом не исключена.

Из приведенных выше норм федеральных законов следует, что уровень особой охраны изымаемых земельных участков у Сочинского национального парка в связи с их передачей в бессрочное пользование Сочинскому природному заказнику, территория которого используется в качестве охотничьих угодий, значительно снижается, что не исключает нанесения ущерба природным комплексам и объектам растительного и животного мира названного парка и его природной среде в целом.

Довод представителей заинтересованных лиц о том, что предоставление природному заказнику в постоянное пользование изъятых у национального парка земель не меняет их целевого назначения, не был признан обоснованным, так как земли национального парка имеют особое целевое назначение, имеют более высокий уровень особой охраны, земельные участки в границах национального парка, в отличие от земель природного заказника, не подлежат приватизации и изъяты из оборота. При этом Верховный Суд Российской Федерации исходил, в частности, из положения п. 4 ст. 58 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды», согласно которому изъятие земель природно-заповедного фонда, к которому относятся земли национальных парков и природных заказников, запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. При этом часть 1 п. 3 ст. 95 ЗК РФ предусматривает, что в пределах земель особо охраняемых природных территорий изъятие земельных участков или иное прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

Верховный Суд Российской Федерации, разъясняя исключительность изъятия земель особо охраняемых территорий, отметил, что хотя статус их может оставаться неизменным, однако в зависимости от вида и уровня охраны воздействие на эти земли может изменяться. По существу, на примере рассмотрения конкретного дела Суд, осуществив судебное толкование отдельных норм Федерального закона «Об экологической экспертизе», Федерального закона «Об охране окружающей среды» и ст. 95 ЗК РФ, дополнил ее новым правилом.

2.5Памятники природы

Памятниками природы объявляются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном, эстетическом отношении природные комплексы и объекты естественного и искусственного происхождения. Основной целью объявления природных объектов и комплексов памятниками природы является консервация их в естественном состоянии. Можно выделить три основания придания природному объекту статуса памятника природы: его уникальность, ценность (экологическая, эстетическая, научная и т. д.) и необходимость в особой охране государством.

Памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе: участки живописных местностей, места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных и исчезающих растений и животных, уникальные формы рельефа и связанные с ним ландшафты, лесные массивы и ценные участки леса, участки рек, озер или иных водных объектов, отдельные объекты живой и неживой природы (деревья-долгожители, водопады, вулканы, родники, скалы, пещеры) и т. д.

Передача памятника природы под охрану лиц, в чьем ведении они будут находиться, оформление охранного обязательства и других документов осуществляются специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды. Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается без изъятия или с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков по обеспечению установленного режима особой охраны памятников природы возмещаются за счет средств федерального бюджета, а также средств внебюджетных фондов. Вопросы обеспечения режима особой охраны территорий памятников природы регламентируются Примерным положением о памятниках природы в Российской Федерации, утвержденным приказом Минприроды России от 16 января 1996г. №20.

На каждый памятник заводится специальный паспорт, где указываются: наименование памятника природы и его значение (федеральное или региональное), его местонахождение, описание границ и охранной зоны, площадь, наименование и юридический статус собственников (пользователей, арендаторов), на чьей земле он расположен, наименование физических и юридических лиц, взявших на себя обязательство по охране памятника природы.

На территории памятника природы и в границах его охранной зоны запрещается всякая деятельность, влекущая нарушение сохранности памятника природы. Собственники, владельцы, пользователи земельных участков, на которые находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима охраны памятников природы. Соответствующие расходы им должны возмещать из бюджетных и внебюджетных средств. Использование памятников природы допускается в научных (мониторинг окружающей среды), эколого-просветительских, рекреационных, природоохранных и иных, в том числе производственных, целях, не противоречащих задачам объявления данных природных объектов и комплексов памятниками природы.

В случае непосредственной угрозы уничтожения вновь выявленных уникальных природных комплексов и объектов до объявления их в установленном порядке памятниками природы специально уполномоченные на то государственные органы Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и их территориальные подразделения принимают решения о приостановлении действий, которые могут привести к уничтожению либо повреждению этих природных комплексов и объектов, и выдают в установленном законом порядке предписание о приостановлении указанной деятельности соответствующим хозяйствующим субъектам.

Не могут быть объявлены памятниками природы природные объекты и комплексы, находящиеся на территории государственных природных заповедников, заповедных зон, национальных парков, памятников истории и культуры, а также входящие в состав природных комплексов, уже объявленных памятниками природы.

2.6Дендрологические парки и ботанические сады

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Следует отметить, что названные сады и парки являются не только местом проведения научно-исследовательских работ, но и местом организованного отдыха населения.

Территория дендрологических парков и ботанических садов передается им в бессрочное (постоянное) пользование и может быть разделена на различные функциональные зоны: экспозиционную, посещение которой допускается в установленном порядке; научно-экспериментальную, куда имеют доступ сотрудники, и административную.

Дендрологические парки и ботанические сады могут быть федерального и регионального значения. Образуются соответственно решениями исполнительных органов государственной власти РФ или представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов РФ.

Основными задачами государственных ботанических садов и дендрологических парков являются:

а) сохранение в искусственных условиях коллекций живых растений (особенно редких и исчезающих видов) и, других ботанических объектов, имеющих большое научное, учебное, экономическое и культурное значение

б) проведение научно-исследовательских работ, соответствующих задачам ботанического сада или дендрологического парка;

в) проведение учебно-педагогической и научно-просветительной работы в области ботаники и охраны природы, растениеводства и селекции, декоративного садоводства и ландшафтной архитектуры.

Научные исследования в государственных ботанических садах и дендрологических парках проводятся по следующим направлениям:

а) организация специальных экспозиций, коллекционных и экспериментальных участков, питомников, гербариев, вспомогательных лабораторий;

б) организация экспедиций и участие в экспедициях других учреждений с целью изучения и мобилизации растительных ресурсов и пополнения коллекционных фондов;

в) создание семенных фондов, обмен семенами и живыми растениями с различными учреждениями и организациями;

г) первичное выращивание, селекция и размножение новых хозяйственно ценных растений природной флоры и интродуцированных культурных растений для их внедрения в народное хозяйство;

д) разработка научных основ и методов защиты интродуцированных растений от вредителей и болезней;

е) разработка научных основ декоративного садоводства и ландшафтной архитектуры;

ж) проведение научных конференций и совещаний и т. д.

На территории государственных ботанических садов и дендрологических парков запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и угрожающая сохранности коллекций живых растений природной и культурной флоры.

Ботанический сад общей площадью 25 га расположен в черте города Иркутска. Организован в 1940 году, является подразделением Иркутского государственного университета. Лесная площадь составляет 23,6 га, в том числе покрытая лесом 10,7 га, площадь лесных плантаций - 12,9 га. В задачи ботанического сада входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Основные объекты охраны - уникальные коллекции растений местной флоры и интродуцентов из более 1300 видов (из них около 400 - это деревья и кустарники, коллекции семян дикорастущих растений), гербарный фонд - 1460 видов.

В настоящий момент в научной литературе обсуждается тезис о необоснованности включения дендрологических парков и ботанических садов в перечень категорий ООПТ. Так, В.Е. Лизгаро, обосновывая данную позицию, полагает, что «растения, выращенные в ботаническом саду, животные, помещенные в зоопарк, фактически не являются природными объектами с точки зрения природоохранительных отношений, где решающее значение имеет признак экологической взаимосвязи рассматриваемого объекта с окружающей природной средой».

2.7Лечебно-оздоровительные местности и курорты

Лечебно-оздоровительная местность - это территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Лечебно-оздоровительная местность является особо охраняемой природной территорией с ограниченным режимом пользования недрами, землей и другими природными ресурсами и объектами.

Курорт - это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, Территория с компактно расположенными на ней курортами, объединенная общим округом санитарной охраны, называется курортным регионом.

Как отмечалось в научной литературе, данные категории, е одной стороны, обладают «атрибутами особо охраняемой природной территории, то есть территорией, организационной структурой, режимом особой охраны, а с другой - особым профилем ее использования, целями и задачами, а также характером функционирования учреждений на этой территории».

Лечебно-оздоровительные местности и курорты создаются в лечебно» профилактических целях и могут иметь федеральное, региональное и местное значение, В Волгоградской области решение о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом областного значения принимает глава администрации Волгоградской области по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти, а местного (районного, городского) значения - глава администрации Волгоградской области по представлению соответствующего органа местного самоуправления.

В границах курортов и лечебно-оздоровительных местностей запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами. Охрана лечебно-оздоровительных местностей и курортов осуществляется путем установления округов санитарной или горно-санитарной (в случае, если природные лечебные факторы имеют отношение к недрам, - минеральные воды, лечебные грязи и т. д.) охраны,

В составе такого округа по характеру правовой охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение и промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны - осуществляется: в первой зоне - пользователями, во второй и третьей зонах - пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами.

Например, постановлением главы администрации Адлерского района г. Сочи от 18 мая 2007 г. в собственность Ш. предоставлен земельный участок площадью 2775 кв. м при жилом доме в Адлерском районе г. Сочи для обеспечения эксплуатации жилого дома, земельный участок расположен во второй зоне округа горно-санитарной охраны курорта, категория земель - земли населенных пунктов.

В представлении первый заместитель Генерального прокурора РФ сослался на то, что нахождение земельного участка во второй зоне округа санитарной охраны города-курорта Сочи свидетельствует о том, что он относится к числу особо охраняемых природных территорий и не подлежит передаче в собственность частного лица.

В заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ представитель администрации Адлерского района города-курорта Сочи факта принадлежности земельного участка, предоставленного в собственность Ш., ко второй зоне округа горносанитарной охраны курорта не оспаривал, но полагал, что участок может быть передан в собственность, поскольку относится к землям населенных пунктов, а не особо охраняемых природных территорий.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ не согласилась с позицией администрации Адлерского района г. Сочи и основанной на ней позицией суда, поскольку она противоречит закону.

Указом Президента РФ от 6 июля 1994 г. «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей» Правительству РФ предложено утвердить перечни природных объектов побережий Черного и Азовского морей, относящихся к федеральным природным ресурсам, и утвердить в первоочередном порядке границы земельных участков особо охраняемых природных территорий, передача которых в частную собственность не допускается, а изменение установленного режима их использования производится с разрешения органа, утвердившего правовой статус этих территорий.

Во исполнение Указа Президента РФ принято распоряжение Правительства РФ от 12 апреля 1996 г., которым утвержден Перечень особо охраняемых природных территорий (природных объектов) побережий Черного и Азовского морей, имеющих федеральное значение. В Перечень включены курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов городов Анапы, Геленджика и Сочи.

Границы округов и зон санитарной охраны установлены Постановлением Совета Министров СССР от 30 марта 1948 г., приведены в приложении N 3 к названному Постановлению и предусматривают первую, вторую и третью зоны округа санитарной охраны.

Понятие округа санитарной (горно-санитарной) охраны дано в ФЗ от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», согласно ст. 1 которого округ санитарной (горно-санитарной) охраны - особо охраняемая природная территория с установленным в соответствии с законодательством РФ режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения.

В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны, как это установлено ч. 3 ст. 16 указанного ФЗ, выделяется до трех зон.

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений к числу особо охраняемых природных территорий относятся лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Анализ приведенного федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что нахождение земельного участка в Адлерском районе г. Сочи во второй зоне округа горно-санитарной охраны курорта свидетельствует о том, что названный земельный участок относится к землям особо охраняемых природных территорий, в отношении которых законом установлен запрет на отчуждение.

Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. В настоящее время большинство санаторно-курортных организаций, расположенных на территории Иркутской области, акционировано или находится в подчинении иных собственников (например, промышленных предприятий). ФГУ Санаторий «Байкал» ФСБ России имеет федеральное значение, является собственностью Российской Федерации и находится в ведении федеральных органов государственной власти. ЗАО «Санаторий Усть-Кут» и ООО «Санаторий Усолье» решением Иркутского облисполкома от 2 марта 1971 года №101 отнесены к курортам местного значения. Округа санитарной охраны вокруг этих курортов утверждены постановлениями Совета Министров РСФСР от 25 января 1985 года №38 и от 10 июля 1984 года №301. Все три вышеперечисленные курорты расположены в границах населенных пунктов

охраняемый природный правовой

3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В ОБЛАСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования территорий государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.

Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления.

. На 1 декабря 2001 г. из 100 государственных природных заповедников России 95 находились в непосредственном ведении и управлении Министерства природных ресурсов Российской Федерации (МПР России). Исключение составляют 4 заповедника (Ильменский, Уссурийский, Дальневосточный морской и «Кедровая падь»), находящиеся в ведении РАН и в непосредственном управлении ее структурных подразделений, а также заповедник «Галичья гора», находящийся в ведении Минобразования России и в непосредственном управлении Воронежского госуниверситета.

Все 35 национальных парков России находятся в ведении МПР России и управляются им через его территориальные органы в субъектах Российской Федерации.

Государственный контроль за функционированием 27 памятников природы федерального значения, в том числе 18, расположенных на землях лесного фонда, осуществляют территориальные органы МПР России.

. Около 3000 государственных природных заказников регионального значения находятся в ведении и управлении территориальных органов Департамента охраны и рационального использования охотничьих ресурсов Минсельхоза России и МПР России. Небольшое количество рыбохозяйственных (ихтиологических) заказников находится в ведении и управлении бассейновых управлений по охране рыбных запасов и регулированию рыболовства, входящих в систему Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству. Есть и исключения, например, ботанический заказник «Троицкий» площадью 1200 га в Челябинской обл. находится в ведении и управлении Пермского госуниверситета.

Государственный контроль за функционированием более 10 тысяч памятников природы регионального значения осуществляют территориальные органы МПР России.

Следует отметить, что ряд государственных природных заказников и памятников природы регионального значения решениями региональных органов государственной власти передан в непосредственное управление либо под контроль близлежащим государственным природным заповедникам, в том числе заповеднику «Азас» (Республика Тыва) - 1 памятник природы, заповеднику «Белогорье» (Белгородская обл.) - 6 памятников природы, заповеднику «Большой Арктический» (Таймырский авт. округ) - 1 заказник («Бреховские острова»), заповеднику «Брянский лес» (Брянская обл.) - 10 заказников и 2 памятника природы, Дальневосточному морскому заповеднику (Приморский край) - 5 памятников природы, Кандалакшскому заповеднику (Мурманская обл.) - 2 памятника природы, Комсомольскому заповеднику (Хабаровский край) - 1 памятник природы, Лазовскому заповеднику (Приморский край) - 6 памятников природы, заповеднику «Малая Сосьва» (Ханты-Мансийский авт. округ) - 1 памятник природы, Печоро-Илычскому биосферному заповеднику (Республика Коми) - 2 памятника природы, Пинежскому заповеднику (Архангельская обл.) - 1 заказник и 1 памятник природы, Сихотэ-Алинскому биосферному заповеднику (Приморский край) - 1 заказник, заповеднику «Тигирекский» (Алтайский край) - 7 памятников природы, Уссурийскому заповеднику (Приморский край) - 1 памятник природы, Хинганскому заповеднику (Амурская обл.) - 1 заказник и 1 памятник природы, Центрально-Лесному биосферному заповеднику (Тверская обл.) - 3 заказника и 1 памятник природы, заповеднику «Шульган-Таш» (Республика Башкортостан) - 1 заказник.

Природные парки находятся в ведении и управлении либо непосредственно органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации («Берингия», «Хасанский» и др.), либо региональных органов МПР России («Самурский», «Большой Тхач», «Быстринский», «Налычево», «Южно-Камчатский», «Ленские Столбы», «Момский» и др.). Природный парк «Ровеньский» в соответствии с распоряжением председателя Правительства администрации Белгородской области от 21 мая 1999 г. № 55 принят в ведение государственного природного заповедника «Белогорье».

Перечень специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды определяется Правительством Российской Федерации. На сегодняшний день к числу таких органов относятся:

·Министерство природных ресурсов Российской Федерации;

·Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;

·Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

·Федеральная служба геодезии и картографии России;

·Федеральная пограничная служба Российской Федерации;

·Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству.

Таким образом, необходимо признать, что дальнейшее пребывание 5 российских заповедников в непосредственном управлении отделений и учреждений Российской академии наук и Министерства образования России противоречит требованию Федерального закона.

Природные парки находятся в ведении и управлении либо непосредственно органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации («Берингия», «Хасанский» и др.), либо региональных органов МПР России («Самурский», «Большой Тхач», «Быстринский», «Налычево», «Южно-Камчатский», «Ленские Столбы», «Момский» и др.). Природный парк «Ровеньский» в соответствии с распоряжением председателя Правительства администрации Белгородской области от 21 мая 1999 г. № 55 принят в ведение государственного природного заповедника «Белогорье».

4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КАДАСТР ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов.

Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий устанавливается Правительством Российской Федерации.

. Ст. 4 впервые в российском законодательстве раскрывает содержание кадастра особо охраняемых природных территорий и цели его ведения. Само же понятие кадастра особо охраняемых природных территорий ранее использовалось в ст. 16 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды».

. Во исполнение настоящего Федерального закона Правительство Российской Федерации приняло постановление от 19 октября 1996 г. № 1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий». Согласно этому постановлению, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения обо всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения.

Кадастр ведется:

·по особо охраняемым природным территориям федерального значения - федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых такие территории находятся;

·по особо охраняемым природным территориям регионального значения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

·по особо охраняемым природным территориям местного значения - органами местного самоуправления.

Следует иметь в виду, что Указом Президента России от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» функции упраздненного Госкомэкологии России переданы Министерству природных ресурсов Российской Федерации (МПР России). Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства России от 25 сентября 2000 г. № 726, предусмотрено, что Министерство обеспечивает ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий.

МПР России и его территориальные органы осуществляют свод кадастровых сведений по субъектам Российской Федерации и в целом по Российской Федерации, проводят их анализ, организуют периодическое издание материалов кадастра.

. Вышеупомянутым постановлением Правительства России № 1249 Государственному комитету Российской Федерации по охране окружающей среды было поручено разработать с участием заинтересованных министерств и ведомств и утвердить в установленном порядке правила ведения кадастра, формы учетной документации по особо охраняемым природным территориям и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений.

. Во исполнение постановления Правительства России от 19 октября 1996 г. № 1249 приказом Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. № 312 утверждены Правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий (зарегистрирован Минюстом России, рег. № 1361 от 28 июля 1997 г.).

Указанные Правила, в частности, устанавливают, что государственный кадастр особо охраняемых природных территорий содержит сведения:

·о правовом статусе и нормативной правовой базе функционирования ООПТ;

·о географическом положении, границах и площади ООПТ;

·об административной и ведомственной подчиненности;

·о задачах, возложенных на конкретные ООПТ;

·о режиме и способах особой охраны этих территорий;

·об охранных зонах ООПТ (площадь, границы, режим);

·об экологической, научной, просветительской, рекреационной, экономической, исторической и культурной ценностях этих объектов;

·о степени изученности и местах хранения информации о качественных и количественных характеристиках охраняемых природных комплексов и их элементов;

·о собственниках, владельцах, пользователях и арендаторах земель и иных ресурсов ООПТ, способах и интенсивности хозяйственного и иного использования ООПТ и их охранных зон;

·о степени сохранности, угрожающих факторах и антропогенной нарушенности природных комплексов ООПТ и их компонентов;

·о мерах, предлагаемых по восстановлению и воспроизводству растительного и животного мира конкретных ООПТ;

·о структурных подразделениях и штатном персонале ООПТ как государственных природоохранных учреждений;

·о юридических или физических лицах, взявших на себя обязательства по обеспечению охраны ООПТ (адрес, обязательства, сроки, штаты);

·о финансировании и материально-технической базе ООПТ;

·о последнем обследовании ООПТ (сроки, направленность работ);

·о лицах и организациях, которые могут быть привлечены в качестве экспертов для оценки ситуации на ООПТ и вокруг нее;

·об источниках дополнительных сведений, имеющих отношение к ООПТ.

. Согласно вышеупомянутым Правилам, кадастр состоит из трех разделов, содержащих информацию об особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения.

В разделе кадастра «Особо охраняемые природные территории федерального значения» содержатся сведения о:

·государственных природных заповедниках;

·национальных парках;

·государственных природных заказниках;

·памятниках природы;

·дендрологических парках и ботанических садах;

·лечебно-оздоровительных местностях и курортах;

·иных установленных Правительством Российской Федерации категориях ООПТ федерального значения.

В разделе кадастра «Особо охраняемые природные территории регионального значения» содержатся сведения о:

·государственных природных заказниках;

·памятниках природы;

·природных парках;

·дендрологических парках и ботанических садах;

·лечебно-оздоровительных местностях и курортах;

·иных установленных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации категориях ООПТ регионального значения.

В разделе кадастра «Особо охраняемые природные территории местного значения» содержатся сведения о:

·лечебно-оздоровительных местностях и курортах;

·иных установленных органами местного самоуправления категориях ООПТ местного значения.

Учетными единицами кадастра являются отдельные ООПТ.

Информация для государственного кадастра особо охраняемых природных территорий подготавливается по каждой ООПТ в соответствии с Типовой формой учетной документации и методическими указаниями по ее применению, утвержденными приказом Госкомэкологии России от 31 марта 1998 г. № 185. Территориальные природоохранные органы МПР России формируют и утверждают в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации единый пакет кадастровых сведений и направляют его в МПР России один раз в пять лет на бумажных и электронных носителях.

Ежегодно территориальные природоохранные органы МПР России должны формировать отчеты об изменениях количества ООПТ в регионах с указанием категорий ООПТ, образованных либо ликвидированных в течение года, их названий, профиля, статуса, площадей и выходных данных нормативных правовых актов, определяющих эти изменения. Отчеты утверждаются в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и представляются в МПР России.

Содержание и сроки периодического издания Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий определяются МПР России по согласованию с заинтересованными министерствами, ведомствами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

. МПР России осуществляет свод кадастровых данных по субъектам Российской Федерации и по Российской Федерации в целом на основании материалов, предоставляемых специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, министерствами, ведомствами и организациями, осуществляющими государственное управление и контроль за функционированием особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения.

·организует и координирует работу по сбору, хранению и обновлению базовой информации, включаемой в кадастр, обеспечивает анализ данных и оценку состояния системы ООПТ федерального значения;

·осуществляет свод и обобщает базовые кадастровые сведения по всем ООПТ в целом по Российской Федерации;

·разрабатывает при участии заинтересованных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и утверждает перечни унифицированных базовых показателей по каждой категории ООПТ, унифицированные формы хранения и представления информации, сроки представления данных, а также нормативные документы, необходимые для ведения кадастра;

·разрабатывает методические документы по вопросам ведения кадастра;

·определяет в своей структуре подразделения, ответственные за ведение кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения, ежегодный свод и периодическое издание материалов кадастра, формирование ежегодных отчетов о состоянии федеральной и региональных сетей ООПТ, подготовку информации для составления соответствующего раздела государственного доклада о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации;

·согласовывает формы учетной документации и перечни дополнительных кадастровых показателей, необходимых для ведения кадастров ООПТ регионального и местного значения и решения задач управления ООПТ на региональном и местном уровнях;

·принимает меры к совершенствованию ведения кадастра, в том числе разрабатывает и внедряет унифицированные программно-технические средства (системы управления базами данных, геоинформационные системы и т. п.) на основе современных компьютерных технологий и методические рекомендации по их использованию.

Территориальные органы МПР России на основании материалов, получаемых от территориальных подразделений специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, региональных подразделений министерств и ведомств, учреждений и организаций, осуществляющих государственное управление и контроль за функционированием особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления либо в соответствии с переданными им этими органами полномочиями:

·обеспечивают ведение кадастров ООПТ регионального и местного значения, осуществляют свод и обобщение кадастровых сведений на уровне субъектов Российской Федерации, а также ведут кадастровую документацию по объектам федерального значения, находящимся в их оперативном управлении;

·формируют ежегодные отчеты о состоянии сети ООПТ регионального и местного уровня;

·разрабатывают, согласовывают в МПР России и утверждают в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления перечни кадастровых показателей, формы учетной документации, методические указания, нормативные документы, необходимые для ведения кадастров ООПТ регионального и местного значения и решения задач управления ООПТ на местном и региональном уровне;

·предоставляют в МПР России по утвержденным формам базовую кадастровую информацию об ООПТ федерального, регионального и местного значения;

·предоставляют органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимую им кадастровую информацию;

·осуществляют периодическое издание регионального кадастра особо охраняемых природных территорий.

. Федеральные органы исполнительной власти, учреждения и организации, имеющие в управлении особо охраняемые природные территории:

·организуют работу по сбору данных, хранению, обновлению, обобщению и анализу информации о состоянии находящихся в их подчинении особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения;

·утверждают в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 октября 1996 г. № 1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» и настоящими Правилами ведомственный порядок подготовки и представления кадастровой информации на федеральном и региональном уровнях;

·разрабатывают для своих подведомственных подразделений, утверждают и направляют для сведения в МПР России перечни кадастровых показателей, учетные формы, методические рекомендации, иные нормативно-методические документы, необходимые для подготовки ведомственной кадастровой информации и ведения соответствующих кадастров;

·формируют и направляют в установленные сроки в МПР России или в определенные им организации, ответственные за ведение кадастра, кадастровые сведения о подведомственных ООПТ федерального значения, а их региональные органы и подразделения направляют кадастровые сведения о подведомственных ООПТ регионального и местного значения в территориальные органы МПР России.

. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

·осуществляют непосредственно либо через территориальные органы МПР России ведение кадастров ООПТ регионального значения, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации;

·утверждают по согласованию с МПР России и органами местного самоуправления перечни кадастровых показателей, формы учетной документации, порядок и сроки представления кадастровых материалов, иные нормативные документы, необходимые для ведения кадастров ООПТ регионального и местного значения;

·утверждают содержание и сроки издания региональных кадастров особо охраняемых природных территорий;

·оказывают содействие территориальным органам МПР России по ведению кадастров ООПТ регионального значения.

. Органы местного самоуправления:

·осуществляют непосредственно либо через территориальные органы МПР России ведение кадастров ООПТ местного значения, являющихся собственностью муниципальных образований;

·согласовывают разрабатываемые территориальными органами МПР России перечни кадастровых показателей, формы учетной документации, иные нормативные документы, необходимые для ведения кадастров ООПТ местного значения;

·обеспечивают своевременное поступление в территориальные органы МПР России сведений, необходимых для ведения кадастров ООПТ местного значения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Принято считать, что отношение государства к вопросам организации и развития особо охраняемых природных территорий - один из признаков его цивилизованности. Осознавая это, в таких странах принимаются прогрессивные законы, обеспечивается их неуклонное соблюдение; активнейшая пропаганда идей сохранения природного наследия, биологического и ландшафтного разнообразия охватывает все слои населения. Уже стал хрестоматийным пример Канады, где проведенный 10 лет назад социологический опрос показал, что для жителей страны национальные парки являются одним из ключевых символов этого государства (уступая лишь национальному флагу и гимну). Не случайно Всемирная комиссия по охраняемым территориям (действующая под эгидой Международного союза охраны природы), объявила в 2003 г. лауреатом премии Фреда Пакарда «За мужество в деле охраны национальных парков» премьер-министра Канады Ж. Кретьена.

Достижения России (как и ее предшественника - СССР) в сфере территориальной охраны природы имеют мировое признание. Ее выдающаяся система заповедников и национальных парков вызывает в природоохранном мире заслуженное уважение. Экологическая доктрина Российской Федерации рассматривает создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима в числе основных направлений государственной политики в области экологии.

На этом фоне возрастающая в России тенденция к пересмотру статуса, площадей, границ и режима заповедников и национальных парков позволяет усомниться в нашей цивилизованности. Равно как и ярко выраженное желание определенных лиц подвергнуть коренной ревизии действующее законодательство об особо охраняемых природных территориях. Равно как и безнаказанность чиновников, принимающих, визирующих и лоббирующих противоправные решения, идущие вразрез с этим законодательством. Равно как и пропаганда передела «ничейных» природных богатств, прикрытая экономическими и псевдоэкономическими рассуждениями.

В этих условиях как никогда остро ощущается отсутствие в стране федерального органа исполнительной власти, в полной мере отвечающего за вопросы заповедного дела, специализирующегося именно в этой сфере, способного и призванного отстаивать интересы территориальной охраны природы и обеспечить дальнейшее развитие федеральной системы особо охраняемых природных территорий.

В современном цивилизованном мире накоплен 100-летний опыт эффективного государственного управления общенациональными системами природных резерватов. К сожалению, необходимо признать, что этот наглядный и доступный мировой опыт в России игнорируется десятилетиями.

В чем же заключается этот опыт и где именно следует его заимствовать? Подход к заимствованию должен быть географическим - для нас интересен опыт государств с территориями больших размеров, располагающих сформированной десятилетиями сетью природных резерватов, значительных по площади, сохраняющих природные комплексы в естественном состоянии и имеющих в соответствии с национальными правовыми нормами общегосударственный статус. А это значит, что нас должен заинтересовать практический опыт государств Северной Америки, Восточной и Южной Африки, Австралии, других аналогичных регионов планеты.

Эта практика заключается в следующем:

1.управление федеральной или иной общегосударственной системой природных резерватов возлагается на специализированные государственные службы (Служба национальных парков США, Служба национальных парков Канады, Служба национальных парков ЮАР и другие подобные структуры);

2.эти службы имеют достаточное число специалистов, чтобы в масштабе всей страны обеспечивать действенный контроль за деятельностью вверенных национальных парков и других резерватов и одновременно обеспечивать единое и детальное методическое руководство, проводить в жизнь тщательно продуманную идеологию, реализовывать финансовую политику, осуществлять информационное и рекламное обеспечение;

.эти службы имеют в своем составе специальные центры, занятые обучением штатных работников парков и других резерватов, занятые методологическими разработками;

.эти службы имеют свои подразделения не только в центре, но и на местах, сформированные по кустовому принципу, т.к. в громадной стране решать все управленческие вопросы непосредственно из столицы проблематично организационно, вне зависимости от числа штатных управленцев;

.управление общенациональными особо охраняемыми природными территориями - прерогатива именно специально созданных служб; иные государственные органы управления в центре и на местах в эту сферу не вмешиваются, или практически не вмешиваются;

Вышеописанная модель управления успешно реализуется и в Южной Америке, и в Новой Зеландии. На этот путь начинает вступать Украина, по нему пытается идти Грузия. Только Россия упорно идет другим путем. А ведь так было не всегда. 71 год назад в Российской Федерации был создан специализированный федеральный орган управления заповедниками (национальных парков тогда не было) - Комитет по заповедникам при Президиуме ВЦИК. В связи с изменениями в Конституции страны он был преобразован затем в Главное управление по заповедникам при Совнаркоме России. Но семнадцать лет спустя, в 1951 году, федеральный Комитет был ликвидирован по велению Сталина.

Государственное управление системой заповедников и национальных парков в целом в стране осуществляется неэффективно. Но происходит это на протяжении уже пяти десятилетий в силу избранной модели такого управления. Яркие успехи, конечно, были, но в целом должной эффективности не было - не достигли ее ни Минсельхоз СССР, ни Главохота РСФСР, ни Госкомприроды СССР, ни Госкомэкологии России, ни Министерство лесного хозяйства, ни МПР России. Тем более нет ее и сегодня. А ведь с образованием в 2000 г. «большого МПР» в ведение этого министерства перешли и заповедники, и национальные парки. Таким образом впервые в стране была создана объективная предпосылка для формирования единой службы по управлению государственными природными заповедниками и национальными парками, чего в течение многих лет безуспешно добивались ведущие специалисты в области заповедного дела. Но этот управленческий успех следовало развивать, и развивать с учетом и мирового опыта, и здравого смысла, чего до сих пор не случилось. Без перехода же на современную и эффективную модель управления особо охраняемыми природными территориями, в первую очередь системой заповедников и национальных парков, нам никогда не удастся обеспечить реального выполнения возложенных на эту систему задач. Более того, в перспективе мы рискуем вообще потерять эту систему. По существу, речь идет об управлении целой, охватывающей всю страну, сформировавшейся десятилетиями самостоятельной природоохранной отраслью. В современной России сформировать такую модель на федеральном уровне - веление времени. И уникальная система особо охраняемых природных территорий России, и сама Россия это давно заслужили.

В связи с изложенным необходимо срочное принятие решения о создании специализированного Федерального агентства по особо охраняемым природным территориям, уполномоченного осуществлять государственное управление в этой сфере и функционирующего под непосредственным руководством правительства России.

Другой значительной недоработкой является отсутствие воли законодателя, направленной на разъяснение терминов, что обусловлено, скорее всего, недостаточным исследованием вариантов возможных затруднений, которые могут возникнуть у лиц при работе с нормативными текстами. Тем не менее, такая проработка нужна. Текстуальное выражение законодательных установлений должно быть сориентировано на рядового пользователя - человека без специального юридического образования и без специальных знаний. В противном случае закон перестанет отвечать критерию всеобщности, который проявляется в общедоступном содержании и ясной форме.

Трудности понимания законодательного текста также весьма актуальна для современного российского нормативного массива. В условиях наличия пробелов и противоречий в гражданском, земельном и гражданском процессуальном законодательстве. Это вызывает необходимость приведения к единому понятийному и терминологическому аппарату.

Для устранения причин, обусловливающих трудности в понимании текстов российских законов, необходимо еще раз обратить внимание на те основные задачи, которые стоят перед разработчиками законопроектов. Таких основных задач две:

1) квалифицированно урегулировать конкретное общественное отношение;

2) сформулировать и словесно оформить такую правовую сентенцию, которая была бы понятна каждому адресату закона.

Добросовестное выполнение данных задач и будет являться основой для существования в нашей стране доступных для понимания каждому текстов законодательных актов.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.Башмаков Г.С. Современные проблемы нового земельного законодательства / Г.С. Башмаков, З.С. Беляева, И.А. Иконицкая // Государство и право. -2005. -№8. -С.40.

2.Бережная В.А. Эколого-правовой режим природопользования / В.А. Бережная // Налоги. -2008. -№31. -С.3.

.Блашкина Е. Правовые аспекты освоения территории национальных парков / Е. Блашкина, Д. Герасимов // Корпоративный юрист. - 2010.- №1.-С.15-16.

.Боголюбов С.А. Меры и правовой режим охраны природных объектов, находящихся под особой охраной / С.А. Боголюбов // Аграрное и земельное право. -2009. -№12. -С.112-124.

.Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для ВУЗов / С.А. Боголюбов. - М., 2006. - 448 с.

.Галиновская Е.А. О правовых основах образования системы особо охраняемых природных территорий в России / Е.А. Галиновская // Журнал российского права. - 2010. - №5. - С.28-34.

.Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник для ВУЗов / Б.В. Ерофеев. -3-е изд., перераб. и доп.- М., 2009.- 421с.

.Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель / О.И. Крассов // Экологическое право. -2003. -№1. -С.71-74.

.Лизгаро В.Е. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов / В.Е. Лизгаро // Минск, 2004. -353с.

.Мазуров Ю.А. Экотуризм в России: глобальный контекст и национальные особенности / Ю.А. Мазуров // Зеленый мир. - 2006. - №20. -С.11.

.Пыркова А.Г. Система российского законодательства об особо охраняемых природных территориях и природных объектах / А.Г. Пыркова // Актуальные проблемы экономики и права. -2010. -№2. -С.131-137.

.Сатыбалдинова Д.Ф. Понятие и содержание правового режима государственных природных заповедников / Д.Ф. Сатыбалдинова // Право и государство.-2007.-№9.-С.109-112

.Степаницкий В.Б. Комментарий к ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» / В.Б. Степаницкий. - М., 2007. -267 с.

.Транин А.А. Национальные парки России: новое законодательство - старые проблемы / А.А. Транин // Государство и право. - 2005. -№5.

.Экологическое право России: Учеб. пособие / Под ред. А.П. Анисимова. - М., 2007.-272с.