Бюрократизм и коррупция в государственном аппарате

Бюрократизм и коррупция в государственном аппарате

"Бюрократизм и коррупция в государственном аппарате"

Введение

бюрократический аппарат иерархия коррупция

Процесс формирования государства начал зарождаться 12 тыс. лет назад и длился шесть-восемь тысячелетий. На различных географических координатах и у разных народов этот процесс не был одновременен и шел разными путями. Известны восточный и западный пути возникновения государств, которые прошли тысячелетнюю историю, прежде чем стать такими, какими они являются в современной модели государственного устройства.

История возникновения современного российского государства неразрывно связана с возникновением Киевской Руси, которая хронологически вписывается в процесс государствообразования, протекавший в IX- X вв. на территориях Северной, Центральной и Восточной Европы.

С тех самых пор начинается «точка отсчета» современного российского государства, со всеми его признаками, сущностью, закономерностью и прочими неотъемлемыми характеристиками, период становления которых насчитывает тысячелетнюю историю. Среди таких характеристик в особую группу можно выделить «систему управления» государством. Система управления - совокупность звеньев, осуществляющих управление, и связей между ними. В нашем случае под звеньями понимается совокупность государственных и общественных органов и организаций, с помощью которых осуществляется государственная (политическая) власть. Таким образом, система управления государством предстает перед нами самостоятельной саморегулирующейся машиной, которая позволяет обеспечить стабильное функционирование и взаимодействие всех государственных органов и организаций.

Во все времена одной из самых мощных подобных машин была бюрократия. Будучи интегрированной в российский государственный аппарат управления еще в 18 веке, бюрократия стала значительно расширяться. Но чем больше она «разрасталась», тем в большей степени она превращалась в силу административного застоя, препятствуя эффективности управления государством. Это связано с тем, что принципы бюрократической организации являются более двусмысленными, чем считали её родоначальники, и им сопутствуют существенные «дисфункциональные» эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы. Одним из таких разрушительных эффектов стала «коррупция», которая является определенным патологическим проявлением принципа строгого следования установленным правилам и регламентам.

Между степенью бюрократизации государственной власти и степенью её коррумпированности существует определенная зависимость. Это связано с множеством внешних и внутренних факторов административного аппарата. Наиболее влиятельными из них считаются - тотальная регламентация действий чиновников и возможность распоряжаться значительными государственными ресурсами при сохранении достаточно низкой заработной платы. Два этих фактора вынуждают государственных работников злоупотреблять коррупцией, которая очень часто из разряда злоупотреблений переходит в норму. Коррупция является средством незаконного, губительного и легкого обогащения, которая ломает воздвигнутые бюрократической системой рамки дозволений и, как показывает практика, порождает фатальные последствия.

Таким образом, становится ясно, что бюрократия порождает коррупцию, в свою очередь коррупционеры стремятся развить и углубить бюрократическую деятельность, так как она позволяет создавать условия для коррупциогенной практики.

1. Бюрократия и государственная служба

.1 Определение бюрократии и её признаки

Бюрократия (от французского - Bureau - канцелярия и латинского Kratos - власть) - весьма противоречивое понятие и имеет различные толкования, которые подчас носят противоположный характер.

Толковый словарь С. И. Ожегова интерпретирует бюрократию как: 1) систему управления чиновнической администрации, оторванной от народа и защищающей интересы господствующего класса, 2) канцелярщина, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей.

«Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

С другой стороны, бюрократия, рассматривается теоретиками в качестве системы управления, основанной на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. Оба этих определения противоречивы друг с другом. С одной стороны, бюрократия это тормоз на пути решения проблемы, с другой - её реально движущая сила. Посмотрим на толкование слова бюрократия с позиции конкретно-исторического подхода: в XIX в. термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политических систем, в которой посты в органах управления занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, т.е. правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.

В теории государственного управления «бюрократия» означает управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях. Делается это с целью подчеркнуть качественно иной характер системы государственного управления, в том числе обязательность ее решений, ее особое отношение к закону, заботу об общественных, а не частных интересах, подотчетность ее деятельности общественному контролю и т.д.

Понятие «бюрократия» присутствует в политической экономии. С этой точки зрения она определяется как нерыночная организация, которая финансируется за счет средств государственного бюджета, в отличие от организаций, финансируемых за счет прибыли от коммерческой деятельности. Цель такого определения состоит в том, чтобы подчеркнуть характер и образ действия организации.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл - им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии). Однако наиболее известный специалист прошлого века по проблемам бюрократии немецкий ученый Макс Вебер считал бюрократию эффективной системой администрации, осуществляемой на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с предписанными правилами. Развитие бюрократии согласно Веберу было неразрывно связано с развитием государства и капиталистической экономики, административные потребности которых не могли удовлетворяться традиционными средствами. Он предложил понимать под бюрократией рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. Он утверждал, что чем более организация (государство) приближалась к его модели, тем большей эффективностью она должна была отличаться, и что именно наивысшая эффективность бюрократической администрации являлась причиной ее распространения в современном обществе.

Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство - в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых - это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.

Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления.

. Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

. Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин - «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.

. Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция.

Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля за деятельностью чиновников - со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Трудность организации контроля над бюрократией является весомым аргументов сторонников анархии, стремящихся отказаться от деления общества на управляемых и профессиональных управляющих. Однако на современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло.

Подводя итог в исследовании корней современного бюрократического государственного управления можно сделать вывод, что на этапах зарождения данного явления на него возлагались большие надежды по структурированию и интенсификации работы любых организаций. Многочисленные исследования немецкого ученого Макса Вебера не только укрепили эти надежды, но и значительно развили их на целое столетие вперед. Бюрократия насаждалась повсеместно, её аппарат разбухал и укреплялся во всем мире долгие годы. Но с течением времени бюрократическое управление стало давать сбои. Её чрезмерная волокита и формализм перестали решать задачи в соответствии с требованиями современного информационного общества: быстро. Сегодня бюрократия - главная помеха на пути цивилизованной жизни. Но для того, чтобы оценить масштабы бюрократизации России, необходимо обратиться к истории и посмотреть, как проходило развитие и укрепление государственной службы и бюрократии в нашей стране.

1.2 Этапы становления и развития государственной службы и бюрократии в России

Хотя термин «бюрократия» возник только в 18 в., сами бюрократические структуры существовали задолго до этого.

Бюрократия начала развиваться уже в самых древних государствах, где происходила профессионализация управления. Бюрократизация управления была одной из отличительных черт Древнего Египта и Римской империи. Ярким примером бюрократической власти в добуржуазных обществах считается императорский Китай, где существовала экзаменационная система отбора кандидатов на пост чиновников, многозвенная иерархия чиновников разных рангов и огромная власть чиновников-бюрократов над подданными.

Хотя в эпоху буржуазных революций бюрократизм и пытались неоднократно уничтожить, построить систему управления без ее профессионализации обычно оказывалось невозможным. Поэтому до сих пор бюрократические структуры не только сохраняются, но даже усиливаются из-за усложнения процессов управления. Примерами бюрократии являются организация управления в правительстве, вооруженных силах, корпорациях, больницах, судах, школах и т.д.

В современную эпоху принято говорить о бюрократии «восточного» и «европейского» толка.

Бюрократия восточного типа встроена в систему государственного управления и является ее неотделимой частью. С помощью бюрократии правительство приобретает возможность контролировать все стороны жизни общества и постепенно ставит себя вне общества и над ним. Государство становится намного сильнее общества, формируется бюрократическое господство (власть-собственность). Вебер назвал этот тип бюрократии патримониальной.

В отличие от своего восточного аналога, европейская бюрократия хотя и связана с правительством, но не является его сутью. С самого начала своего развития в капиталистическую эпоху правительства в странах западноевропейской цивилизации находились под контролем общества, и этот контроль сдерживает формирование сильных бюрократических систем.

Хотя европейская бюрократия не претендует на захват политической власти, у нее находится множество противников.

Наиболее известными противниками бюрократии среди современных ученых считаются английский писатель и историк Сирил Паркинсон и американский социальный психолог Уоррен Беннис. Паркинсон известен публицистическими работами, в которых он высмеивал недостатки бюрократической организации. Одно из наиболее знаменитых его высказываний: «штат бюрократических организаций увеличивается обратно пропорционально объему проделанной работы». Беннис подходит к изучению бюрократии со строго научных позиций, предрекая провал бюрократии в связи с ее неспособностью решать непредвиденные ситуации и свести воедино организационные и индивидуальные цели.

Становление и развитие государственной службы, появление бюрократического класса в России было неразрывно связано с формированием русского централизованного государства. Законы XVI-XVII вв. не только точно определяли характер и объем отбываемой повинности государю каждым «служивым» человеком, но и строго карали тех, кто от нее уклонялся. В то время по уровню профессионализма и компетентности отечественные чиновники могли на равных соперничать со своими европейскими коллегами.

В то время в русском языке не было такого емкого слова, как «бюрократия», которое охватывало бы все категории служащих, обеспечивавших работу административной машины. В XVII в. аналогом понятию «бюрократия» было словосочетание «служилые люди» и «приказные люди». К этой категории можно отнести чиновников и канцелярских служителей, т.е. тех, кто был непосредственно занят в управлении.

Жизнеспособность Руси как самостоятельного государства в то время в немалой степени объяснялась организацией управления, построенного по принципу «вахтового метода». Служилые люди, в том числе воеводы и дьяки, посылались из Москвы в провинцию сроком на два-три года как представители центральной власти, утверждая государственность допетровской Руси. Именно мобильность администрации, подчиненной централизованной власти, и «включенность» в ее структуру в качестве низшего звена выборных или «мирских» учреждений, в том числе губных, таможенных, кабацких и прочих изб, позволяли управлять огромной территорией меньшим числом чиновников, чем в европейских странах.

Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I, который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

Хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика (табл. 2) - ниже, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.

Следующий этап реформирования государственной службы России связан с именем Николая I, в царствование которого были отложены многие звенья государственной бюрократической машины. При нем впервые было кодифицировано соответствующее законодательство и принят Свод законов о гражданской службе. В частности, и 1835 г. Николай I подписал Указ «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно», который определял основные условия поступления на государственную службы в Российской империи.

Создание министерской системы управления в начале XIX в. способствовало дальнейшей бюрократизации системы государственного управления. Именно в годы правления императора Николая I численность бюрократии в России росла особенно быстрыми темпами.

Проведение во второй половине ХIХ в. реформ местного управления (земской 1864 г. и городской 1870 г.), создавших широкую сеть общественных учреждений, не могло не сказаться на темпах роста численности государственных служащих. Совершенно очевидно, что с учетом огромной территории Российская империя на протяжении всей своей истории не имела достаточного числа чиновников для организации бюрократического государственного управления по европейским стандартам.

В ноябре 1917 г. петровская Табель о рангах, почти 200 лет служившая правовой основой для царских манифестов и указов о государственной службе, была отменена.

Подводя итог становлению и развитию государственной службы в царской России, можно сказать, что этот временной отрезок (XVI- начало XX вв.) является периодом активного становления бюрократического аппарата на территории всей империи.

1.3 Формирование бюрократического аппарата в Советском Союзе

Захватив власть, большевики разрушили достаточно эффективную бюрократическую систему государственного управления царской России. В стране воцарился управленческий хаос. Коммунисты захватили власть в России, совершенно не подготовленные ни к управлению государством, ни к ведению хозяйства.

Послереволюционный период характеризовался высокими темпами роста бюрократии.

Сложившаяся нормативно-правовая база государственной службы в Советском Союзе представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности.

Управленческий аппарат СССР унаследовал основные особенности бюрократии дореволюционной России. Советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, а сформировала в 1920-1930-е особый тип чиновничества - номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос сам штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления

Высшее чиновничество в Советском Союзе целиком и полностью зависело от партийных функционеров. Под жесточайшим партийным контролем находились не только чиновники низовых звеньев госаппарата, но и практически все более-менее крупные руководители предприятий и организаций. Все государственные служащие в Советском Союзе относились к административно-управленческому персоналу.

Бюрократизм в СССР и в других странах социализма означал отчуждение большой массы рабочих от власти, от управления общими делами. Вместе с этим отчуждением расцвели все характерные для бюрократизма явления: корпоративность, формализм, ведомственность, карьеризм, тщеславие, авторитарность.

Таким образом, можно сделать вывод, что основанный в 50-е гг. наиболее развитой в своей форме советский тип политической системы напоминал прежнюю бюрократическую империю: государство стало единственным управляющим коллективным трудом, государственная бюрократия превратилась, по существу, в единственное привилегированное сословие. В обществе советского типа образ жизни и уровни доходов различались по группам, но ни одна из них не являлась автономной и не могла противопоставить себя другим. Попытка построить модель совершенной социалистической бюрократии потерпела фиаско. Взамен этого, в конце 80-х гг. началась работа над правовым оформлением института государственной службы, но распад СССР приостановил ее.

Экономические реформы при М.Горбачеве и Б.Ельцине проводились под лозунгом борьбы с бюрократией. Так, при проведении приватизации в 1990-е главным аргументом в ее пользу было утверждение, что частный предприниматель будет управлять предприятием эффективнее государственного бюрократа. Однако даже в начале 2000-х власть бюрократии в России остается не эффективной, но сильной - государственные чиновники сохранили возможность контроля над всеми основными сферами жизни общества, а число их возросло даже по сравнению с советским периодом. Поэтому рационализация управленческого аппарата остается важнейшей задачей, которую еще предстоит решать в ходе будущих реформ.

1.4 Основы государственной службы современной России

Федеративный договор 1992 г. и Конституция Российской Федерации 1993 г. узаконили новые взаимоотношения между законодательными, исполнительными и судебными структурами, органами государственной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Произошло отделение государственной гражданской службы от хозяйствующих субъектов и отраслей бюджетной сферы. Граждане получили равный доступ к государственным должностям.

Однако в конце 80-х-начале 90-х гг. в аппарат государственного управления на демократической волне вместе с достойными профессионалами пришло много некомпетентных, малообразованных людей. Начались бесконечные ломки и перетряски, которые вместо сокращения и упрощения аппарата привели к его разбуханию и нагромождению дублирующих структур. Из-за отсутствия в сфере государственного управления грамотной политики в 90-е г. в области заработной платы и социальной политики возник колоссальный разрыв в уровне оплаты труда работников бюджетной сферы и служащих коммерческих структур.

В итоге престиж работы в государственных органах снизился, и начался лавинообразный исход квалифицированных чиновников в коммерческие организации. В 1995 г. был принят Федеральный закон N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», который впервые в новейшей истории страны:

дал определение понятию государственной службы;

установил категории государственных должностей;

перечень квалификационных требований к аппаратным работникам;

статус, обязанности и ограничения государственного служащего.

При разработке указанного закона авторы опирались на опыт дореволюционной России, возродив некоторые положения петровской Табели о рангах. Много ценного было заимствовано и из практики послевоенного реформирования государственного управления в западных странах - Австрии, Италии, ФРГ, Франции и Финляндии. Именно в этих Государствах в конце 40-х-начале 50-х гг. были приняты рамочные законы о государственной службе, дополненные затем законами о доходах и пенсиях, о порядке прохождения службы и т.п.

Согласно указанному закону все государственные должности государственных служащих в Российской Федерации были разделены на три категории - «А», «Б» и «В».

(Президент РФ; Председатель Совета Федерации и его заместители;

Председатель Государственной Думы и его заместители; Председатель Правительства Российской Федерации и его заместители;

федеральные министры; руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ и др.)

К категории «Б» относятся: руководители администраций и аппаратов, помощники, советники, референты, консультанты и др., которые, как правило, обеспечивают исполнение полномочий лиц, замещающих государственную должность категории «А». Срок службы этой категории чиновников ограничивается сроком пребывания на высоком посту их начальника.

К категории «В» относятся сотрудники государственных структур, в том числе работники Аппарата Правительства, Администрации Президента, министерств и ведомств и др.

Вместе с тем значительные размеры аппарата управления, дублирование отдельных функций, отсутствие научной организации управления ведут к снижению эффективности деятельности органов исполнительной власти, являются благодатной почвой для процветания бюрократии.

В России национальная и громоздкая структура управления, значительные финансовые ресурсы, перераспределяемые через органы государственной власти, а также номенклатурные традиции являлись объективными предпосылками для развития бюрократии.

На любом историческом этапе бюрократия стремилась сохранить полученную в распоряжение собственность как свою, наследственную и присвоить ее. Характерно, что в России ценностная доминанта - упование на государство - сочетается с отчуждением от него. Государство, власть - это всегда «они», а не «мы». Такая установка предполагает восприятие государства в качестве внешней силы, не зависящей от индивидуума, что естественно в условиях отсутствия демократических традиций. Подобная двойственность отношения гражданина к господствующему над ним государству глубоко въелась в ядро российского самосознания и проявляется в ценностных ориентациях, в социально-психологических характеристиках, в мотивационном комплексе. К сожалению, как правило, внешним проявлением такого рода отношений является коррупция.

2. Коррупция в России

.1 Определение коррупции, её истоки

Коррупция - (от лат. corrumpere - «растлевать») - подкуп, продажность государственных и муниципальных чиновников, использование ими властных полномочий, служебного положения в корыстных интересах, в целях личного обогащения или интересах других лиц. Такое определение дает доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ В. Д. Перевалов. Изучим определение доктора экономических наук, заслуженного экономиста РФ В. Д. Андрианова: коррупция - использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным законом и правилам. Следуя этим двум определениям можно выделить, что термин «коррупция» носит в себе исключительно отрицательные характеристики. В качестве определения этого термина специально приведена интерпретация двух людей из разных сфер деятельности: юриста и экономиста. Таким образом, он обозначил двустороннюю связь коррупции: юридической с одной стороны и экономической с другой. Такая связь отличительная черта коррупции, разъедающей в равной степени государственную власть в стране и рыночную экономику. Теперь обратимся к истории и посмотрим, когда зародилось такое социально-экономическое явление как коррупция.

Коррупция известна с глубокой древности. Она упоминается в литературе по искусству государственного управления, религиозной и юридической литературе всех центров древневосточных цивилизаций (Египет, Месопотамия, Иудея, Индия и Китай). Ей уделяется внимание в Ветхом Завете.В древнеиндийском трактате по искусству управления государством «Артхашастра» где важнейшей задачей, стоящей перед царем, признается борьба с казнокрадством,Коррупция упоминается в русских летописях XIII в. Впервые законодательно ограничивается коррупционная деятельность в России при царствовании Ивана III. Впервые смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках ввел его внук Иван IV (Грозный). При Петре I в России против нее велась жестокая борьба.В Российской империи коррупция была тесно переплетена с фаворитизмом. Известны многочисленные эпизоды коррупционной деятельности фаворита Петра I князя Александра Меньшикова, за что последний не раз наказывался царем.

Смена государственного устройства и формы правления в октябре 1917 г. не устранила коррупцию как явление и необходимость борьбы с ней.

История борьбы советской власти с коррупцией характеризуется рядом специфических особенностей. Во-первых, коррупция и как понятие, и как явление в официальных нормативных документах и практической деятельности не признавалась. Вместо этого определения использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и др.

Во-вторых, причины возникновения этого явления связывались с условиями, присущими буржуазному обществу. Так, например, в закрытом письме ЦК КПСС говорилось, что взяточничество - это «социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества».

В-третьих, лицемерие власти, способствовавшее ускорению коррупции, проявилось в том, что практически неприкосновенными были высшие советские партийные сановники.

В-четвертых, с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это привело к двум последствиям: боровшиеся были органически не в состоянии устранить коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынках коррупционных услуг.

Весь послевоенный период, во времена перестройки и после нее рост коррупции происходил на фоне ослабления государственной машины. Он сопровождался следующими процессами: уменьшением централизованного контроля, далее - распадом идеологических скреп, экономической стагнацией, а затем падением уровня развития экономики, и, наконец, крахом СССР и появлением нового государства - России.

Коррупция является интернациональной проблемой. Она свойственна всем странам независимо от политического устройства и уровня политического развития и различается лишь масштабами.

Коррупция - это сложное социальное явление, которое зародилось в глубокой древности и продолжает существовать в настоящее время практически во всех странах мира. Она способствует разложению власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах. Высокие государственные чиновники постепенно создали новую политическую систему, в которой такие понятия, как правовое государство и общественное благо, вторичны по отношению к стремлению удержать власть и распоряжаться государственным богатством.

2.2 Виды коррупции

Теоретически возникновение и существование коррупции становится возможным с момента обособления функций управления в общественной или хозяйственной деятельности. Именно в этом случае у должностного лица (управленца) появляется возможность распоряжаться ресурсами и принимать решения не в интересах общества, государства, фирмы, а исходя из своих личных корыстных побуждений.

Коррупцию можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от сферы деятельности следует различать следующие виды:

·Коррупция в сфере государственного управления;

·Парламентская коррупция;

·Коррупция на предприятиях.

В зависимости от иерархического положения государственных служащих коррупция может подразделяться на верхушечную и низовую:

первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности и т. п.);

вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т. п.).

Часто заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает действия взяткодателя - это называют «вертикальной» коррупцией, она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией.

Другая классификация позволяет выделить административную коррупцию, деловую и коррупцию, связанную с «пленением» или захватом государства.

Под административной коррупцией понимается намеренное внесение искажений в процесс предписанного исполнения существующих законов, правил с целью предоставления преимуществ заинтересованным лицам. Классическим примером административной коррупции является мелкий торговец, вынужденный давать взятки бесконечной веренице официальных инспекторов, районным начальникам, местным правоохранительным органам, различного рода «крышам» и др. Кроме того, к административной коррупции можно отнести взятки с целью получения различного рода разрешений, таможенного оформления, получения государственных заказов и др.

Деловая коррупция возникает при взаимодействии власти и бизнеса. Например, в случае хозяйственного спора стороны могут стремиться заручиться поддержкой судьи с целью вынесения решения в свою пользу.

«Пленением государства» как разновидности коррупции в мировой практике считается действие отдельных лиц, групп или фирм, как в государственном, так и в частном секторе с целью воздействия на формирование законов, законодательных актов и других инструментов государственной политики. Тем самым обеспечиваются определенные преимущества в процессе перераспределения государственной собственности и финансовых ресурсов в свою пользу. Среди основных видов деятельности, подпадающих под это определение, можно выделить влияние на формирование структуры органов исполнительной и законодательной власти, выпуск необходимых нормативных актов, неправомерное распоряжение средствами Центрального банка, незаконные взносы в партийные кассы со стороны частных лиц, «продажу» частным предпринимателям парламентских голосов и др.

Как видно из приведенных классификаций, формы осуществления коррупции разнообразны и с каждым поколением чиновников коррупционные связи лишь разрастаются, становятся глубже и прочнее.

2.3 Взаимосвязь бюрократии и коррупции

Широкое развитие бюрократической власти во все времена существования страны приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. Как показывают результаты наших анализов, этому способствует пять принципов бюрократии, сформулированных Максом Вебером: специализация и разделение труда, вертикальная иерархия, четкие правила, обезличенность взаимоотношений и доминирование специальных знаний. Находясь в заточении этих постулатов, система государственного регулирования вынуждает подчиняться им, помимо самих чиновников, еще и граждан, которые вступают во взаимоотношения с госаппаратом. Таким образом, система коммуникаций между чиновником и не чиновником становится горизонтально однонаправленной, что приводит к диктату со стороны госслужащих. Самый простой и быстрый способ избежать этого диктата - прибегнуть к коррупции (передать денежные средства, предоставить услуги чиновникам и т.п.). Имеет место присутствие закономерности: чем больше чиновников имеет государство, тем больше коррумпированных связей можно наблюдать. И продолжаться подобная закономерность будет до тех пор, пока не включится второй канал коммуникации - не чиновник чиновник. Чтобы появился «рычаг» воздействия на аппарат управленцев. Воздействие это может проявляться в использовании мер наказаний за злоупотребление бюрократией, а также в наличии социального контроля за чиновниками.

Вообще, ослабление или отсутствие социального контроля деятельности государственных должностных лиц ведет к криминализации органов государственной власти, что разрушает государственную систему изнутри, подрывает правосознание граждан, их доверие к власти, провоцирует общий рост преступности, в том числе организованной.

В массовом сознании чиновник неотделим от взятки, всевозможных поборов. Мелкая коррупция, так называемые подарки и подношения, вообще часто не замечаются обществом, рассматриваются как нечто традиционное, привычное в некоторых сферах.

Таким образом, взаимосвязь бюрократии и коррупции кроется в системе отношений между государственным чиновником и обслуживающих им людей. Эти отношения зачастую носят характер коррупционных, ввиду их формализованности и частности.

2.4 Меры по борьбе с коррупцией

Для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы нашей страны, необходимо проводить антикоррупционные реформы - комплекс мер, осуществляемых государством и закрепленных законодательно, направленных на изменение условий, в которых возникает коррупция, и ограничение действия факторов, способствующих появлению и распространению различных форм коррупции. Решать задачи организации отправления властных и управленческих функций, более адекватной потребностям общества в данный период развития.

Борьба с коррупцией требует комплексного системного подхода. Поскольку наибольшую тревогу вызывает коррупция органов государственной и местной власти, оказывающая разрушительное влияние на общественную нравственность, и перерождение бюрократических государственных институтов в полукриминальные «сообщества», в которых публично-правовые отношения подменяются лично-корыстными, необходимо антикоррупционное воспитание и образование государственных служащих. Оно может быть системой, включающей специальные дисциплины и технологии. В частности, необходимо введение института поручительства и присяги, выработка морального кодекса чиновника и т. д.

Необходимо провести ревизию действующего законодательства с целью внесения в него норм, противодействующих коррупции; ввести постоянную практику экспертизы проектов и уже принятых законов и подзаконных актов на коррупциогенность.

Для эффективной борьбы с коррупцией наряду с другими средствами борьбы необходим комплекс мероприятий правопросветительского характера, чтобы изменить отношение людей к праву, а также создать оптимальные правовые механизмы осуществления прав личности, их защиты и гарантий со стороны государства по соблюдению правовой формы.

Доступ к информации - важнейший антикоррупционный фактор. В систему действий по снижению коррупциогенных факторов должны быть включены открытие доступа к вакансиям во властных структурах для всех желающих и гласность условий конкурса, ротация кадров, развитие самоуправления и другие меры, способные обеспечить не только контроль, но и участие во власти представителей гражданского общества. Велика роль СМИ, несмотря на все трудности их функционирования в условиях авторитарных режимов.

Необходимо поставить заслон на пути дальнейшего разложения государственных и иных служащих, выработать систему мер, направленных на усиление социального контроля выполнения ими служебных обязанностей, финансовой деятельностью и поведением в неслужебной сфере.

Еще одним важным элементом устойчивого функционирования организационно-управленческого механизма борьбы с коррупцией является антикоррупционный контроль. Оценивая данный механизм как систему взаимодействия субъектов антикоррупционной борьбы, контроль также можно представить системой:

. Социально-правовой контроль - один из самых эффективных способов борьбы с коррупцией, создающий условия, препятствующие её появлению и развитию. Например, «некая мафия» может воздействовать на отдельное лицо или правоохранительный орган, препятствующий её деятельности, но повлиять на парламент, принимающий закон в области государственного управления, очень сложно.

. Важное значение имеет контроль за властными структурами и бизнесом и их взаимоотношениями. Считается нормальным, когда бизнес в законодательном порядке отделен от правительственных и государственных структур во избежание «конфликта интересов».

Таким образом, интересы бизнеса и исполнительной структуры должны строиться только в определенных законом рамках, Это означает исключение фактов протекции (лоббизма) со стороны чиновников, которые, получив деньги от зарубежных фирм, проталкивали их интересы. К сожалению, никто в правительстве не отслеживает, в ведении какой иностранной фирмы, получившей поддержку, находится наш чиновник.

. Важное направление реализации составляющей контроля в функционировании организационно-управленческого механизма борьбы с коррупцией - создание надежного и действенного общественного контроля за чиновничьим произволом.

Сегодня реформа правоохранительной системы, нацеленная на повышение уровня открытости, предполагает также снятие с чиновников неоправданных привилегий, которыми они пользуются в силу своего служебного положения. Другой важный аспект - разработка эффективной системы, позволяющей подавать жалобы, как в рамках каждого отдельного учреждения, так и в масштабах всего общества.

. Для утверждения и поддержки эффективности системы общенациональной борьбы с коррупцией посредством контроля как неотъемлемого элемента работоспособности организационно-управленческого механизма антикоррупционной деятельности необходим контроль за контролерами.

Во-первых, чрезвычайно важен пример руководителей страны и высокопоставленных чиновников.

Во-вторых, целью любой системы некоррупционного поведения является построение системы сдержек и противовесов при согласованности основополагающих принципов (обычно закрепленных в конституции или в своде основных законов государства). В результате получается самодостаточный «магический круг», где осуществляется контроль за деятельностью тех людей, чей должностной статус предопределяет опасность злоупотребления служебным положением, причем этот контроль осуществляется либо самими этими людьми, либо кем-то еще.

Заключение

На этапах зарождения бюрократии как таковой на него возлагались большие надежды по структурированию и интенсификации работы любых организаций. Многочисленные исследования немецкого ученого Макса Вебера не только укрепили эти надежды, но и значительно развили их на целое столетие вперед. Бюрократия насаждалась повсеместно, её аппарат разбухал и укреплялся во всем мире долгие годы. Но с течением времени бюрократическое управление стало давать сбои. Её чрезмерная волокита и формализм перестали решать задачи в соответствии с требованиями современного информационного общества: быстро. Сегодня бюрократия - главная помеха на пути цивилизованной жизни. В нашей стране она выделяется как «угроза номер один».

итог становлению и развитию государственной службы в царской России, можно сказать, что этот временной отрезок (XVI- начало XX вв.) является периодом активного становления бюрократического аппарата на территории всей империи. Находясь в противоречии между необходимостью роста числа чиновников для эффективного управления Россией и отсутствием средств на их содержание, монархи были вынуждены выбрать стратегию умеренного балансирования. Таким образом, сменившим в результате революции власть, в наследство большевикам достается весьма эффективная, даже не смотря на неполноценные размеры, система государственной службы, которая ими же впоследствии будет уничтожена.

Исторически для России было характерно засилье колоссального бюрократического аппарата. «Естественной» для государства была роль насилия и детальнейшей канцелярской регламентации всей жизни.

На любом историческом этапе бюрократия стремилась сохранить полученную в распоряжение собственность как свою, наследственную и присвоить ее. Характерно, что в России ценностная доминанта - упование на государство - сочетается с отчуждением от него. Государство, власть - это всегда «они», а не «мы». Такая установка предполагает восприятие государства в качестве внешней силы, не зависящей от индивидуума, что естественно в условиях отсутствия демократических традиций. Подобная двойственность отношения гражданина к господствующему над ним государству глубоко въелась в ядро российского самосознания и проявляется в ценностных ориентациях, в социально-психологических характеристиках, в мотивационном комплексе.

Теоретически возникновение и существование коррупции становится возможным с момента обособления функций управления в общественной и хозяйственной деятельности. Именно в этом случае у должностного лица (управленца) появляется возможность распоряжаться ресурсами и принимать решения не в интересах общества, государства, а исходя из своих личных корыстных убеждений.

Исходя из этого, коррупция, в самом общем виде как социально-экономическая категория выражает отношения, складывающиеся между должностными лицами и отдельными членами общества по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб интересам третьей стороны.

Разнообразие форм осуществления коррупции и рост коррупционных связей заставляет государство выработать ряд мер по её противодействию.

То есть выявить причинно-следственную связь возникновения и развития коррупции в России как результата многолетней постройки бюрократической системы управления государством. Подобная взаимосвязь бюрократии и коррупции кроется в системе отношений между государственным чиновником и отдельными членами общества. Коммуникация в их отношениях становится горизонтально однонаправленной, что приводит к диктату со стороны госслужащих. Самый простой и быстрый способ избежать этого диктата - прибегнуть к коррупции (передать денежные средства, предоставить услуги чиновникам и т.п.). Отсюда следует характер взаимосвязи бюрократии и коррупции.

А также выявление возможных мер по борьбе с коррумпированностью государственного аппарата. Насколько разнообразны формы коррупции и взяточничества, настолько многообразны и методы их предупреждения. Установление уголовной ответственности за коррупцию, взяточничество и иные должностные преступления - это меры уголовно-правового характера, которые могут быть задействованы лишь при определенных условиях.

Если система коррумпированности достигла критического для общества состояния, то никакой хороший закон не сможет искоренить эти негативные явления, и нормы закона останутся бездейственными. Требуются решительные меры со стороны самого государства в лице правительства, парламента по привлечению к ответственности чиновников, виновных в коррупционной деятельности. Иначе само государство, в частности, его экономическая безопасность, не сможет существовать и нормально функционировать.

Необходима разработка большой программы по подготовке государственных служащих и формированию единой «команды», незапятнанной в криминальных структурах, которая сможет и пресечь развитие коррумпированных сетей в органах власти.

Реализация российскими органами власти и управления предлагаемых мер будет способствовать обеспечению экономической безопасности Российской Федерации, повышению эффективности функционирования всего механизма борьбы с коррупцией.

Список использованной литературы

.Вебер М. Избранные произведения. Перевод П. П. Гайденко / М. Вебер. - М.: Прогресс, 1990.

.Кирпичников А.И. Российская коррупция. / А.И. Кирпичников. - М., 2004.

.Нисевич, Ю.А. Номенклатурный апокалипсис / Ю.А. Нисевич. - М., 2003.

.Паркинсон С. Законы Паркинсона. / С. Паркинсон, Изд. "Прогресс", М., 1989.

.Токвиль А. Старый порядок и революция. - Перевод с фр. М. Федоровой. / А. Токвиль. - М.: Московский философский фонд, 1997.

.Ядгаров Я. С. История экономической мысли: Учебник для вузов. / Я. С. Ядгаров, 3-е издание. - М.: ИНФРА-М, 2000.

.Богданов И. Я., Калини А. П. Коррупция в России: социально-экономические и правовые аспекты. / И. Я. Богданов, А. П. Калинин. - М. 2001.

.Маркс К., Энгельс Ф. Соч. М., 1984. Т. 1

.Доунс Э. Жизненный цикл бюрократических структур. М., Изд-во МГУ, 2003

.Мизес Л. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., Дело, 1993

.Агеев О.В., Устинкин С.В. Бюрократия и политика: Учебное пособие. Н. Новгород, 2003:

.#"justify">.http://www.spa.msu.ru/spa.php?inform/depspa/technm/GLKupriashin/1_6nov