Совершенствование системы управления бюджетом муниципального образования на примере местной администрации МО 'Гавань'

Тема «Совершенствование системы управления бюджетом муниципального образования на примере Местной администрации МО «Гавань»

Содержание

Введение

Глава 1. Бюджет муниципального образования как предмет управления и государственного регулирования

.1 Цели, принципы, методы бюджетирования на муниципальном уровне

.2 Основные источники формирование бюджета муниципального образования и его распределение

.3 Нормативно-правовое обеспечение управления бюджетом муниципального образования

.4 Формы контроля над распределением бюджетных средств и исполнением бюджета в муниципальном образовании

Глава 2. Анализ текущей практики формирования и исполнения бюджета в муниципальном образовании «Гавань»

.1 Анализ источников поступления денежных средств в бюджет муниципального образования «Гавань»

.2 Анализ направлений финансирования социальных программ в муниципальном образовании

.3 Анализ проблем управления бюджетом в муниципальном образовании

Глава 3. Разработка предложений по совершенствованию системы управления бюджетом в муниципальном образовании

.1 Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы регулирования бюджетных процессов

.2 Предложения по совершенствованию структурно-содержательного обеспечения бюджетирования в муниципальном образовании

.3 Экономическое обоснование вносимых предложений

Глава 4. Безопасность жизнедеятельности

Заключение

Список литературы

Приложение

Введение

Местное самоуправление - обязательный компонент демократического государственного строя. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

Местные бюджеты - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения; из них финансируется и развитие отраслей производственной сферы, коммунального хозяйства.

В качестве темы дипломной работы нами выбран бюджет муниципального образования. Актуальность данной темы состоит в том, что местные бюджеты являются базой для формирования доходов и расходов муниципальных органов при финансировании таких важных статей, как образование, медицина, физкультура и спорт, оздоровление населения, социальные программы, средства массовой информации, то есть основой, во многом определяющей качество жизни населения.

Происходящее сегодня в нашей стране реформирование системы местного самоуправления, переход к ее поселенческой структуре, возникновение иерархии бюджетов муниципалитетов еще более актуализируют избранную нами тему исследования, поскольку регулирование этих процессов и управление ими требует выработки соответствующей теоретической базы.

Степень разработанности проблемы местных бюджетов в литературе может быть охарактеризована как достаточно высокая. Указанные вопросы рассматриваются в работах отечественных ученых Л.И. Абалкина, А.Г. Авдеева, Т.Т. Авдеевой, Л.А. Велихова, Б.Я. Гершковича, М. Глазырина, В.Г. Игнатова, В.Н. Лексина, М.И. Либоракиной, Э. Маркварта, Е.Д. Михайлова, Ю.В. Филиппова, А.Н. Швецова, А. Широкова, С. Юрковой и др.

Между тем, очевидно, что недостаточно исследований, рассматривающих проблему муниципального бюджета сугубо узко. Как правило, теоретики обращают свое внимание к межбюджетным и налоговым отношениям, законодательной базе бюджетной системы. Кроме того, взгляды на бюджет и бюджетирование на муниципальном уровне зачастую не совпадают. Вследствие чего проблема муниципального бюджета представляется малоисследованной.

Цель настоящей дипломной работы состоит в осмыслении изучении управления муниципальным бюджетом в современных условиях хозяйствования. Указанной целью предопределены решаемые в работе задачи:

-изучение экономических и правовых основ современных муниципальных образований, определение понятия, целей и задач бюджетирования на муниципальном уровне;

характеристика местного бюджета, его доходов и расходов, муниципального заимствования;

выявление современных проблем регулирования муниципального бюджета, формулирование способов их устранения;

рассмотрение теоретических основ бюджетного анализа, анализ бюджета конкретного муниципального образования.

Предметом исследования послужили объективные экономические отношения, складывающиеся на муниципальном уровне по поводу местного бюджета. Его объектом являются современная нормативно-правовая база муниципальных образований и местного бюджета, представления ученых и практиков о местном бюджете и его экономической роли, конкретный хозяйственный комплекс, возникающий по поводу реализации экономических отношений местного бюджета.

Эмпирическая база исследования представлена современными нормативно-правовыми актами по местному самоуправлению, вопросам финансово-бюджетной сферы муниципальных образований, статистическими сведениями, материалами научных публикаций, учебниками, пособиями и другой специальной литературой.

В дипломном исследовании обобщены некоторые взгляды ученых по финансово-экономическим аспектам местного бюджета и связанным с этим вопросом отношениям. В этом состоит его теоретическое значение.

Ознакомившись с работой органов муниципальной власти, с основными законодательными документами, регламентами, положениями, и другими нормативными актами, изучив организацию системы бюджетирования конкретных органов местного самоуправления, мы сочли возможным проанализировать в данной работе объем и структуру доходов и расходов бюджета, произвести анализ исполнения бюджета, сопоставить доходы и расходы бюджета с целью выявления его дефицита, оценить показатели бюджета.

Проведенное исследование позволило получить имеющие практическое значение выводы об общих проблемах местного бюджета и современном состоянии бюджета муниципального образования «Гавань».

Структура дипломной работы: введение, четыре главы, заключение и список используемых источников.

Глава 1. Бюджет муниципального образования как предмет управления и государственного регулирования

.1 Цели, принципы, методы бюджетирования на муниципальном уровне

В условиях, когда экономические параметры российских бюджетов вот уже на протяжении нескольких лет остаются относительно стабильными, интерес к их формированию поддерживается новациями в сфере бюджетных технологий. Одним из эффективных методов финансового планирования, рассчитанным на составление детально проработанного и скоординированного по всем подразделениям и функциям плана деятельности и контроля его исполнения, является бюджетирование.

Итак, в чем же заключается сущность бюджетирования? Мы считаем, что возможно согласиться с Г. Маклевой, которая «видит метод бюджетирования как инструмент, имеющий своей целью достижение повышения эффективности государственных расходов за счет концентрации их на наиболее важных для общества направлениях и заключается в реформировании бюджетного процесса, при котором планирование, выделение бюджетных средств должно обосновываться ожидаемым результатом их расходования» [22 ;103].

Местные бюджеты (или, как их допустимо называть, «бюджеты муниципальных образований») являются третьим уровнем бюджетной системы Российской Федерации. Бюджет укрепляет экономическую самостоятельность органов местного самоуправления и, кроме того, способствует активизации хозяйственной деятельности, а также развитию инфраструктуры соответствующих территорий. Специфика бюджетирования на муниципальном уровне проявляется в особенностях муниципального бюджетного процесса.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный процесс - это регламентированная нормами права деятельность органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.

Бюджетный процесс по своей сущности является сложной системой динамики связей и отношений, направленных на изъятие части доходов у населения и предприятий, а также на предоставление средств из бюджета с целью решения комплекса социально-экономических задач. Формирование всей системы местных финансов неразрывно связано с особенностями реализации бюджетного процесса на муниципальном уровне.

Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными законами Российской Федерации и законами ее субъектов (п.1 ст. 11 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»).

Исполнительные органы муниципальной власти составляют проект бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительных органов местного самоуправления, осуществляют исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление муниципальным долгом, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов местного самоуправления, осуществляют иные полномочия (ст. 154 БК РФ).

Исполнительные органы местного самоуправления обязаны составить проект муниципального бюджета, который они направляют в представительные органы местного самоуправления.

Вместе с проектом местного бюджета одновременно представляются такие документы как:

прогноз социально-экономического развития муниципального образования на очередной финансовый год;

основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования на следующий финансовый год;

прогноз сводного финансового баланса муниципального образования на очередной финансовый год;

программу приватизации муниципального имущества на очередной финансовый год.

Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов должно осуществляться в соответствии с принятой в России бюджетной классификацией. Решение о целях, формах и суммах долгосрочных (на срок свыше одного года) заимствований принимает представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном уставом муниципального образования.

В советский период все действующие на территории России бюджеты, включая и местные, объединялись в рамках единого национального бюджета. В настоящее время местные бюджеты, являясь частью финансовой системы Российской Федерации, существуют как самостоятельные денежные фонды, предназначенные для решения вопросов местного значения, выполнения функций органов местного самоуправления.

Вместе с тем для расчетов и анализа при формировании и использовании бюджетных средств на различных территориальных уровнях управления законодательством было введено понятие «консолидированный бюджет» - свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования. Данные консолидированные бюджеты в отличие от самостоятельных бюджетов утверждению не подлежат и правовыми актами не являются.

Каждое муниципальное образование в соответствии с законом имеет собственный бюджет. Таким образом, к бюджетам муниципальных образований правомерно относить городские, районные, поселенческие бюджеты.

Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Самостоятельность местного бюджета гарантируется следующими положениями:

         наличием собственных источников доходов;

         правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;

         правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения (данные средства не подлежат изъятию органами государственной власти);

         правом требовать компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти:

         собственной ответственностью органов местного самоуправления за надлежащее исполнение муниципального бюджета.

Местный бюджет имеет доходную и расходную части.

Одним из элементов системы местных финансов являются муниципальные целевые внебюджетные фонды, которые вправе образовывать представительные органы местного самоуправления в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут образовывать целевые внебюджетные фонды на условиях, установленных законодательством Российской Федерации. Однако важно отметить, что согласно ст. 10 БК РФ создание внебюджетных фондов возможно только на уровне Российской Федерации и ее субъектов. Третий же уровень бюджетной системы может включать в себя только бюджеты самих муниципальных образований.

Вместе с тем в ряде регионов имели место прецеденты, в которых законодательные акты субъектов Федерации предоставляли органам местного самоуправления право на создание внебюджетных фондов на уровне муниципальных образований. Так, ст. 19 закона Ханты-Мансийского автономного округа «О финансово-экономической основе местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе» предусматривала, что положения о муниципальных внебюджетных фондах утверждаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа. Аналогичные нормы присутствовали и в законах некоторых других субъектов Федерации.

Особенности создания и деятельности внебюджетных фондов могли регулироваться и на уровне местного самоуправления. Так, например, согласно Положению о городском внебюджетном фонде Воронежа источниками образования фонда являются:

доходы от мероприятий, которые организует и финансирует городская администрация;

добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий, учреждений, организаций;

иные доходы, полученные в установленном порядке (п.2.1 Положения).

Основными направлениями расходования средств внебюджетного фонда являлись: единовременные выплаты малоимущим слоям населения, отдельным семьям, гражданам; расходы, связанные с благоустройством и развитием инфраструктуры города в части, не предусмотренной городским бюджетом; финансовая поддержка средств массовой информации, органов правопорядка, науки, здравоохранения, образования и культуры и т.п.

Изложенное, позволяет сделать вывод о необходимости ориентировать цели и задачи бюджетирования на муниципальном уровне на решение вопросов местного значения. Для того, чтобы достигался результат такого бюджетирования необходимо принятие мер по оптимизации бюджетного процесса на муниципальном уровне.

Функции бюджетирования весьма разнообразны и достаточно сложны. Это справедливо как с точки зрения объема обработки информации, так и с точки зрения методологии. Сегодня мало у кого возникают сомнения в том, что эти функции могут быть обеспечены только при помощи современных информационных технологий.

Часто для целей бюджетирования используются обычные электронные таблицы (зачастую в Excel-формате). Это один из наиболее простых, доступных и популярных инструментов. Электронные таблицы незаменимы для малого бизнеса; они также могут принести пользу и на более крупных предприятиях, которые только начинают строить свою систему бюджетирования. Между тем по мере вовлечения в этот процесс новых подразделений, усложнения методологии и роста объема данных, электронные таблицы (как инструмент бюджетирования) рано или поздно достигают предела своих функциональных возможностей. Кроме того, электронные таблицы не автоматизируют процесс взаимодействия различных подразделений при формировании бюджета, что увеличивает период подготовки планов (некоторые крупные компании начинают составление бюджета на следующий год уже в июле).

Еще одной разновидностью систем бюджетирования являются корпоративные системы управления. Такие системы называют транзакционными, поскольку их основное назначение - планирование, учет и обработка операций. В то же время даже сами разработчики признают, что их системы не обеспечивают выполнение всех функций управления, поэтому для отдельных, более детальных задач (в том числе и для бюджетирования) можно рекомендовать использование специализированных программных продуктов, в качестве «надстройки» над корпоративной системой управления. Справедливо это утверждение и по отношению к системам управления местным бюджетом. К сожалению, в настоящее время отсутствует универсальный программный продукт, который решал бы комплексно все задачи бюджетирования на уровне муниципалитета. Отдельные программы автоматизируют бюджетный учет и отчетность, другие выполняют функции электронного сопровождения прогнозирования доходов и затрат местного бюджета, однако потребность в программном продукте, решающем и те и другие задачи, остается.

Еще более важной проблемой, сегодня, на наш взгляд, является низкий уровень использования программно-целевого метода для решения вопросов местного значения через бюджетную политику. Этот недостаток имеет существенное значение, поскольку важной особенностью современного метода бюджетирования является ориентация на достижение конкретных целей и результатов.

1.2 Основные источники формирование бюджета муниципального образования и его распределение

Базой для формирования двух частей местных бюджетов (собственных доходов и регулирующих доходов) являются налоговые поступления. Конкретно в местные бюджеты зачисляются два вида налоговых поступлений: местные налоги (собственные доходы) и отчисления от федеральных и региональных налогов (регулирующие доходы).

Отличие между двумя видами налоговых поступлений состоит в том, что порядок взимания местных налогов находится в ведении самих органов местного самоуправления, который они реализуют в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, а порядок отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов полностью определяется законодательством Российской Федерацией или субъекта Российской Федерации. Однако немаловажное значение имеет то обстоятельство, что указанные отчисления от федеральных и региональных налогов имеют гарантированный порядок поступления в местные бюджеты [50;43].

Итак, в Бюджетном кодексе РФ доходы муниципальных бюджетов подразделяются на собственные и регулирующие (ст. 60), налоговые и неналоговые (ст. 61, 62).

К собственным доходам бюджетов относятся:

         налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами законодательством РФ;

         неналоговые доходы, предусмотренные в абз.2-5 п.4 ст. 41 БК РФ, а также иные неналоговые доходы;

         безвозмездные перечисления (ст. 45 БК РФ).

Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

Налоговые доходы бюджетов муниципальных образований составляют:

         собственные доходы от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ;

         отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом РФ в порядке, установленном ст. 52, 58 и 63 БК РФ;

         государственная пошлина, за исключением зачисляемой в соответствии со ст. 50 БК РФ в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100 % по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.

К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами.

Ранее в ст. 21 Закона РФ от 27 декабря 1991 года N 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» было предусмотрено 23 вида местных налогов и сборов (сейчас исключен налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы).

Сегодня согласно ст. 15 части первой НК РФ перечень местных налогов и сборов ограничен двумя видами: земельный налог, налог на имущество физических лиц.

Доли федеральных и региональных налогов (сборов) закрепляются за бюджетами муниципальных образований на постоянной основе в порядке, предусмотренном п. 5 ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанные доходы включают в себя:

-       часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50 % в среднем по субъекту РФ;

-       часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 % в среднем по субъекту РФ;

-       часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту РФ;

-       часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5 % в среднем по субъекту РФ;

-       часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту РФ;

-       не менее 50 % налога на имущество предприятий (организаций).

Неналоговые доходы бюджетов муниципалитетов должны быть сформированы в соответствии со ст. 41-46 БК РФ, в том числе за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.

К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:

-       доходы, поступающие в местный бюджет от приватизации и реализации соответствующего имущества муниципальных образований;

-       не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

-       доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;

-       платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;

-       доходы от муниципальных лотерей;

-       штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;

-       государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ.

Законодательством предусмотрено право органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами и участие органов местного самоуправления в кредитных отношениях.

Муниципальные бюджеты также пополняются за счет доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местного самоуправления.

Финансовая помощь муниципальному образованию от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации оказывается в форме дотаций и субвенций и подлежит учету в доходах местного бюджета, который является получателем этих средств.

Дотации - это средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе в целях покрытия текущих расходов. Дотации не имеют целевого назначения и могут быть использованы по усмотрению органов местного самоуправления.

Субвенции - это средства, выделяемые из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Эти средства предоставляются для реализации программ, обеспечивающих социально-экономическое развитие соответствующих территорий, для ликвидации последствий стихийных бедствий и т.п.

Дотации, субвенции, а также заемные средства играют роль вспомогательных источников доходов местных бюджетов. В то же время на практике дотации служат средством покрытия дефицита местного бюджета, а субвенции влияют и на объем, и на структуру расходов местного бюджета.

Заемные средства могут быть предназначены для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или устранения финансовых трудностей в процессе исполнения утвержденного бюджета.

Исполнительные органы местного самоуправления по решению представительных органов вправе выпускать муниципальные займы на инвестиционные цели и получать ссуды - бюджетные средства, предоставляемые из иных бюджетов на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 63 БК РФ). Вместе с тем в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование мероприятий по решению вопросов местного значения и осуществление органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.

Население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об их использовании (ст. 39 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и п.3 ст. 8 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»).

Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов РФ.

Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие за собой дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Таким образом, можно сказать, что местные бюджеты не формировались и не будут формироваться исключительно за счет собственных налоговых поступлений и других собственных источников доходов. Федеральные средства, передаваемые органам местного самоуправления, порождают зависимость от органов государственной власти субъекта РФ или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое использование средств на нужды населения и самого муниципального образования. Органы местного самоуправления должны стремиться к увеличению собственных источников доходов.

Если исходить из того, что финансовая самостоятельность, а фактически и самостоятельность местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия как минимум обязательных расходов местного бюджета, то муниципалитеты вынуждены и должны изыскивать дополнительные средства и возможности их получения для укрепления своей финансовой базы, чтобы обеспечить тем самым себе самостоятельность в действиях. Из этого следует, что самостоятельность местных финансов, а значит и муниципального образования в целом зависит в значительной степени от эффективности собственной организационно-финансовой деятельности органов местного самоуправления, а также от степени профессионализма специалистов муниципалитетов.

В Бюджетном кодексе выделены две группы расходов бюджетов муниципальных образований:

-       расходы, совместно финансируемые из бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований (ст. 85);

-       расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов (ст. 87).

Следует отметить, что расходы местных бюджетов также разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития (капитальные расходы).

Бюджет развития формируется за счет ассигнований на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, а также затрат, связанных с воспроизводством, расходов, при осуществлении которых увеличивается или создается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, и иных расходов бюджета, включенных в капитальные расходы в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ. Все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития, включаются в бюджет текущих расходов.

Различаются обязательные, добровольные (факультативные) и запрещенные расходы местных бюджетов.

В соответствии с законодательством обязательными для местных сообществ являются только расходы, которые определены в таком качестве законом, и расходы, необходимые для оплаты невостребованных долгов. Также обязательны и задолженности, появляющиеся из договорных обязательств и судебных решений.

Добровольными являются расходы, которые местное сообщество может самостоятельно определять при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты необходимым объемом поступлений. К числу добровольных расходов относятся, например, связанные с деятельностью в экономической сфере (прямая и косвенная помощь частным лицам), дополнительная деятельность в гуманитарной и информационной сферах, расходы по строительству.

Запрещаются расходы, противоречащие бюджетным принципам. Если произведенный расход является запрещенным, он аннулируется по решению суда на основании протеста прокурора или жалобы граждан (контроль внутренней легальности бюджета).

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с законом обеспечивают муниципальным органам минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование средств муниципального образования до утверждения бюджета производится по соответствующим статьям бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Как правило, рассмотрение предложений по расходам в представительном органе местного самоуправления включает в себя как обязательный этап их изучение в депутатских комиссиях на предмет актуальности, целесообразности, финансовой и материальной возможности реализации.

При постатейном рассмотрении и утверждении расходной части бюджета выделяются расходы текущего и капитального характера. Каждая из статей расходной части утверждается отдельно.

Расходы местных бюджетов всецело предопределяются вопросами местного значения, отнесенными к компетенции муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений. Анализ указанных вопросов местного значения говорит об объективной предопределенности социально ориентированных расходов бюджетов муниципальных образований.

Социальная направленность расходов бюджетов муниципальных образований, как правило, обостряет противоречия между сферой производства как базой доходов бюджетов и социальной сферой, которая требует колоссальных затрат, которых нет у муниципальных бюджетов. Складывается ситуация, когда основная часть денежных средств муниципальных образований идет на поддержание социальной сферы. При этом используются изношенные убыточные основные фонды - других просто нет. Идет процесс деградации экономической базы местного самоуправления, так как она не обновляется, не развивается и модернизируется из-за отсутствия необходимых средств. Поэтому, несмотря на масштабное перераспределение бюджетных ресурсов, предназначенных для муниципалитетов, между самими муниципальными образованьями, существует дефицит средств в местных бюджетах, а также большая дифференциация доходов на душу населения в разных муниципальных образованиях одного региона.

Подытоживая, можно сделать вывод, что данная структура расходов местных бюджетов свойственна для большинства муниципальных образований и она будет продолжать оставаться такой до тех пор, пока не будет воплощена и реализована до конца жилищно-коммунальная реформа и пока у муниципалитетов не появятся средства для инвестиционной политики в торгово-промышленной сфере на местном уровне. И даже тогда основные расходы будут приходиться на социально-культурные мероприятия, так как это предопределено самой сущностью местного самоуправления.

1.3 Нормативно-правовое обеспечение управления бюджетом муниципального образования

Согласно ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Все муниципальные образования в лице их органов местного самоуправления обладают бюджетными правами. Важное значение этих прав состоит в том, что с их помощью создается финансовая база, необходимая для решения органами местного самоуправления на всех их уровнях своих социально-экономических и других вопросов местного значения. Указанные права обеспечивают также органам местного самоуправления в пределах их компетенции возможность регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8), законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Бюджетный кодекс РФ обобщенно определяет круг полномочий органов местного самоуправления, отнесенных к компетенции этих органов в области регулирования бюджетных отношений.

Положения федерального законодательства конкретизируются в законодательстве субъектов РФ и нормативных актах самих органов местного самоуправления.

Вместе с тем определение основ бюджетно-правового статуса муниципальных образований в федеральном законодательстве усиливает гарантированность этих прав.

Важное значение в этом аспекте имеет Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», специально нацеленный на закрепление гарантий финансовых, в том числе бюджетных, прав органов местного самоуправления. Закон предписывает органам государственной власти России и органам государственной власти субъектов Федерации содействовать развитию местных финансов, участвовать в решении вопросов местного значения путем выполнения целевых федеральных и региональных программ. Вместе с тем названный Закон закрепляет право контроля со стороны этих органов государственной власти за соблюдением органами местного самоуправления бюджетного и налогового законодательства РФ и субъектов РФ.

Бюджетно-правовой статус муниципальных образований определяет совокупность следующих прав.

. Право каждого муниципального образования на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления [30]. Вмешательство вышестоящих (иных) органов в разработку, утверждение и исполнение местного бюджета не допускается. Принцип такой независимости органов местного самоуправления в отношении подведомственного бюджета закреплен в Конституции РФ (ст. 132) и названных федеральных законах.

В законодательстве особо указывается на принадлежность бюджета именно муниципальному образованию, местные органы самоуправления при этом выполняют процессуальные функции формирования и исполнения бюджета. Такая правовая взаимосвязь подчеркивает направленность местного бюджета на интересы населения соответствующего муниципального образования, ее общее экономическое и социальное развитие. Поэтому встречающийся в юридической литературе и иногда в нормативных актах термин типа «бюджет органов местного самоуправления» можно воспринимать лишь как условный, не обладающий необходимой четкостью.

Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Он является важнейшей частью финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении этих органов. Из местных бюджетов средства направляются на социально-экономические программы, содержание органов местного самоуправления.

Средства местных бюджетов используются для расходов, связанных:

а) с решением вопросов местного значения, установленных законодательством;

б) с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

в) с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам, по ссудам и иные расходы.

. Право выделять в качестве составной части местного бюджета сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

. Право на получение из вышестоящих бюджетов необходимых финансовых ресурсов при наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями.

. Право на получение собственных закрепленных федеральным и региональным законодательством за местными бюджетами доходов, а также отчислений от регулирующих источников доходов.

Так, за местными бюджетами закреплены местные налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством РФ.

К другим собственным доходам местных бюджетов отнесены:

-       доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

-       не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;

-       доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;

-       платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленными в соответствии с законодательством РФ;

-       не менее 50 % налога на имущество предприятий;

-       подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица;

-       доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

-       штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты;

-       государственная пошлина.

Кроме того, в местные бюджеты должны зачислятся доли (в процентах) федеральных налогов, которые «расщеплены» между бюджетами разных уровней (часть подоходного налога с физических лиц, налога на добавленную стоимость и др.).

При недостаточности средств для сбалансирования местных бюджетов им передаются из бюджетов субъектов РФ дотации, субвенции, ссуды по решению представительных органов власти субъектов Федерации, оказывается помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

. Право на образование в местных бюджетах в пределах объемов их бюджетов резервные и целевые фонды, а также оборотную кассовую наличность.

. Право самостоятельно расходовать средства местных бюджетов: определять объем финансирования из местных бюджетов по социально-экономическому развитию муниципального образования и направления использования бюджетных средств на эти цели, а также на содержание органов местного самоуправления, другие цели.

Органы местного самоуправления вправе увеличивать в пределах имеющихся средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурных учреждений, правоохранительных органов и др., определять дополнительные льготы и пособия и т.п.

. Право на самостоятельное использование свободных бюджетных средств. К последним законодательство относит дополнительно полученные в ходе исполнения бюджета средства и суммы превышения Доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате превышения доходов над расходами или экономии в расходах. По решению представительного органа местного самоуправления они могут быть вложены в хозяйственные мероприятия, в ценные бумаги, за их счет предоставляются процентные и беспроцентные займы.

. Право объединять на договорной основе средства местного бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения. При этом бюджеты могут быть любого уровня, так как в законодательстве на этот счет не содержится каких-либо ограничений.

. Право представительного органа местного самоуправления устанавливать на своей территории в соответствии с законодательством РФ местные налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в местный бюджет, а также право определять размеры этих платежей, льготы. Право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы закреплено в Конституции РФ (ст. 132).

. Право на компенсацию увеличившихся расходов или уменьшившихся доходов, возникших в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти. Это право как важная гарантия стабильности местных бюджетов закреплено в Конституции РФ (ст. 133).

Здесь имеются в виду случаи, когда принятое вышестоящим органом власти решение приводит к уменьшению доходов и увеличению расходов местных бюджетов. Компенсация производится за счет средств вышестоящих бюджетов.

. Право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять организационные формы контроля за исполнением утвержденного им бюджета. Так, по их решению может быть создана муниципальная налоговая служба для сбора местных налогов и сборов, муниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета.

. Право органов местного самоуправления регулировать бюджетные отношения на территории соответствующего муниципального образования в соответствии с компетенцией, определяемой законодательством РФ и субъектов Федерации. Они принимают решения по вопросам распределения и использования бюджетных доходов муниципальных образований, конкретизируют правила бюджетного процесса применительно к местным условиям в принимаемых ими нормативных актах (например, положении о бюджетном процессе) и т.д.

. Гарантированное Конституцией РФ право местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133), распространяющееся и на область бюджетных отношений.

В случае нарушения вышестоящими органами власти бюджетных прав административно-территориальных единиц соответствующие представительные органы местного самоуправления вправе обратиться за их защитой в арбитражный суд. Конституционная гарантия усиливает значимость этого права.

Итак, законодательство исходит из принципа равенства всех муниципальных образований в праве на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления, в их правах на получение, распределение и самостоятельное использование бюджетных доходов. Однако особенности муниципальных образований, обусловленные, в частности, законодательством субъектов РФ, влияют на конкретное содержание принадлежащих им бюджетных прав.

1.4 Формы контроля над распределением бюджетных средств и исполнением бюджета в муниципальном образовании

Статьей 38 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены следующие положения.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Необходимо отметить, что определение статуса специального контрольного органа в действующем сегодня Законе является большим плюсом. Ранее действовавший Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 35) определял соответствующие отношения весьма скудно и неконкретно: «Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно».

Итак, контрольный орган муниципального образования - новый орган в системе местного самоуправления, впервые императивно образуемый на основании ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. На основании п. 1 и 2 ст. 38 названного Закона муниципальные образования вправе самостоятельно избрать название, а также одну из моделей создания и организации деятельности своего контрольного органа. Законодательством предусматриваются следующие варианты: а) контрольный орган реализует финансово-контрольную функцию представительного органа местного самоуправления и подотчетен ему; б) контрольный орган реализует финансово-контрольную функцию администрации муниципального образования и ей подотчетен; в) контрольный орган является самостоятельным органом местного самоуправления, не находящимся в подчинении ни у одного из муниципальных органов. При формировании муниципального контрольного органа следует иметь в виду, что он может быть сформирован на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Возможная модель организации деятельности контрольного органа представлена в Приложении к настоящей дипломной работе.

В любом из вариантов своей организации контрольный орган муниципального образования имеет возможность осуществления контроля над распределением бюджетных средств и исполнением бюджета муниципального образования через следующие формы контроля:

) Предварительный контроль. Контроль бюджета на стадии его разработки. Заключается в оценке степени обоснованности проекта бюджета.

) Текущий контроль. Контроль за целевым расходованием бюджетных средств при его исполнении.

). Последующий контроль. Оценка результативности исполненного бюджета.

Контрольный орган может осуществлять свои функции путем выездных и камеральных проверок (без выезда на проверяемый объект на основе имеющейся документально зафиксированной информации).

Глава 2. Анализ текущей практики формирования и исполнения бюджета в муниципальном образовании «Гавань»

.1 Анализ источников поступления денежных средств в бюджет муниципального образования «Гавань»

Анализ местного бюджета является одним из видов финансового анализа. Согласно общепринятому определению «предметом финансового анализа как особого направления комплексного экономического анализа является рассмотрение текущего и будущего финансового состояния хозяйствующего субъекта, меняющего под воздействием внешней и внутренней среды и управленческих решений, в целях оценки финансовой устойчивости и эффективности его деятельности» [35;7].

В ходе исполнения бюджета и по его окончании центральные и территориальные финансовые органы постоянно проводят аналитическую работу по результатам составления и исполнения бюджета [31;48].

Целями бюджетного анализа обычно являются:

-             проверка и оценка итоговых результатов всех фаз бюджетного процесса;

-             обоснование финансово-бюджетной политики органов государственной власти и местного самоуправления;

-             обоснование параметров показателей при формировании бюджетов;

-             выявление факторов и причин, оказавших влияние на невыполнение плановых показателей бюджета;

-             обоснование принятия и проверка выполнения постановлений и решений органов власти в сфере управления;

-             выявление резервов при составлении и исполнении бюджета;

-             обеспечение полного, своевременного и стабильного выполнения плана мобилизации в бюджет доходов;

-             обеспечение полного и своевременного выполнения плана финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете;

-             выявление недостатков в деятельности получателей бюджетных средств, приводящих к нерациональному, нецелевому и неэффективному использованию бюджетных ассигнований;

-             определение экономической и социальной эффективности бюджетных расходов;

-             выявление недостатков в работе финансовых органов в ходе составления и исполнения бюджета и подготовка предложений по их устранению;

-             совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений.

В частности, анализ местных бюджетов позволяет определить уровень финансовой самодостаточности и состояние базы ее собственных доходов, определить уровень устойчивости местного бюджета, выявить факторы, воздействующие на финансовое положение территории, и степень влияния этих факторов на местный бюджет и определить приемлемость и справедливость с точки зрения населения проводимой местной администрацией бюджетной политики.

Для этого используются соответствующие коэффициенты. Так, например, коэффициентом, характеризующим финансовую устойчивость муниципалитета, является коэффициент автономии (финансовой независимости). Он показывает долю обязательств муниципального образования, которые обеспечиваются собственными средствами, и определяется как отношение собственных доходов муниципалитета (к которым не относится финансовая помощь из вышестоящего бюджета) к совокупным расходам.

Очевидно, что сопоставлять показатели бюджетного анализа можно по-разному. Анализ динамики показателей требует их сравнения с предыдущими показателями. При отраслевом подходе показатели бюджета могут сравниваться со средними показателями развития муниципального сектора экономики в целом по субъекту Федерации либо с такими же на общефедеральном уровне, с лучшими и худшими показателями бюджетов отдельных муниципальных образований. Кроме того, бюджетные статьи могут оцениваться в пересчете на душу населения, сравниваться с финансовой помощью, оказанной муниципалитету из вышестоящего бюджета, с инвестициями, произведенными частными хозяйствующими субъектами.

При анализе муниципальных финансов важным является избежание «шаблонности» такого анализа. Качественный анализ вовсе не означает простого расчета определенных бюджетных показателей за отчетный период. Безусловно, что полную и достоверную картину финансового состояния муниципалитета, способную быть рациональной основой принятия управленческих решений, создаст лишь глубокий и комплексный анализ. Для этого необходимо, во-первых, определять временную динамику коэффициентов, во-вторых, осуществлять поиск путей изменения бюджетных показателей в рамках соответствующей финансово-экономической политики.

Следует отметить, что в современной практике работы финансовых органов применяется главным образом анализ исполнения бюджетных показателей. Вопросы же, связанные c анализом состояния местных бюджетов, их устойчивости, еще не достаточно разработаны. В то же время в условиях кризисного состояния экономики в стране и в регионах, повышение роли местных органов власти и местных бюджетов в решении экономических и социальных задач проблемы устойчивости местных бюджетов, а, следовательно, и анализ этих проблем очень актуальны.

Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований (ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ). Соответственно указанные нормативы принимаются практиками за целевые ориентиры анализа бюджета, вследствие чего возникает акцентирование внимания аналитиков на исследовании отдельных моментов исполнения бюджета, а не на его экономических параметрах (объеме, структуре и др.), влияющих на социально-экономическое благополучие местного сообщества.

Структура источников поступления денежных средств в бюджет муниципального образования «Гавань» в 2010 году выглядит следующим образом (см. таблица 1).

Таблица 1 - Структура источников поступления денежных средств в бюджет муниципального образования «Гавань» в 2010 году

Как видно, в 2010 году муниципальное образование «Гавань» получило доходов на 10,9 % больше, чем планировалось. Для сравнения: в 2005 году это превышение составляло 4,2%. В абсолютном выражении в 2010 году этот рост составил 2 913,85 тыс. руб. Безвозмездные поступления составили 100 % от запланированного объема или 881,13 тыс. руб. Соотношение доходов и безвозмездных поступлений в общей структуре источников поступления денежных средств в бюджет составило соответственно 97,1 % к 2,9 %. Максимальный удельный вес в структуре источников поступления денежных средств имеет единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения - 54,2 %. Общий объем поступлений составил 110,6 % от запланированного или 30 311,18 тыс.руб. Для сравнения: в 2005 году этот объем составил 104,1 % от запланированного или 15 301,5 тыс. руб.

Между тем уверенный рост (почти удвоение) общего сальдо бюджетных доходов в 2005-2010 гг. с 15 301,5 до 30 311,18 тыс. рублей (или на 15 009,6 тыс. рублей, то есть на 97%) говорит о наличии взвешенной бюджетно-экономической политики в данном муниципальном образовании, реализуемой муниципальными властями. При этом из вышеприведенного анализа видно, что в 2005-2010 гг. несколько ухудшилось качество планирования бюджетных доходов, что не позволяет своевременно реализовывать соответствующие дополнительные мероприятия по решению вопросов, отнесенных к предметам ведения муниципального образования «Гавань».

В качестве рекомендации можно привести предложение о сохранении намеченной тенденции путем стимулированию работников, ответственных за формирование и исполнение муниципального бюджета, реализацию основных направлений муниципальной экономической политики, а также принятие иных мер по поддержанию стабильности кадрового потенциала финансового менеджмента в рассматриваемом муниципальном образовании. При этом следует обратить внимание на необходимость более точного планированию доходов местного бюджета.

2.2 Анализ направлений финансирования социальных программ в муниципальном образовании

Как видно из нижеприведенной диаграммы в 2011 году на социальную политику в муниципальном образовании «Гавань» израсходовано более 2,9 млн. рублей (рис. 1).

Структура расходов на финансирование социальных программ в муниципальном образовании «Гавань» в 2011 году выглядит следующим образом (см. таблица 2).

Таблица 1 - Структура расходов на финансирование социальных программ в муниципальном образовании «Гавань» в 2011 году

Как видно из вышеприведенной таблицы, наибольший вес в структуре расходов на финансирование социальных программ в муниципальном образовании «Гавань» имеет «Борьба с беспризорностью, опека, попечительство» - 59 %. В структуре указанной статьи «Выплата пособий опекаемым» и «Расходы на оплату труда приемных родителей», которые занимают 58,4 % и 0,6 % в расходах на финансирование социальных программ. Прочие расходы направляются на соответствующие мероприятия в рамках помощи общественным организациям.

Отдельной статьей выделяется оказание мер социальной поддержки гражданам в рамках празднований различных памятных дат. На это ушло около 3 % всех расходов бюджета.

Анализ изложенного материала позволяет сделать вывод о том, что в муниципальном образовании «Гавань» не имеется достаточно широкого спектра направлений социальных программ (как видно, набор этих программ ограничен опекой и попечительством, а также помощью общественным организациям). По нашему мнению, данное обстоятельство является следствием отсутствия полноценной доходной базы муниципального бюджета.

2.3 Анализ проблем управления бюджетом в муниципальном образовании

Теоретики выделяют три группы проблем управления бюджетом в муниципальном образовании [28;9-15].

Первая группа проблем в области организационных основ бюджетного процесса на муниципальном уровне. Они связаны со способностью муниципальных образований к воспроизводству собственных бюджетных ресурсов, исходя из их ресурсного потенциала, а также с учетом факторов, модифицирующих содержание бюджетного процесса в современных условиях.

В развитие традиционного представления о бюджетном процессе как выполнении процедур составления, рассмотрения и утверждения, исполнения, контроля исполнения бюджета, отмечается, что динамично развивающиеся в процессе реформ финансовые отношения требуют более четкого структурирования и формализации бюджетных процедур в целях оптимизации бюджетных издержек по предоставлению муниципальных услуг при условии сохранения и роста их качества и объема.

Наиболее сложным в понимании всех значимых структурных элементов бюджетного процесса является логическое и последовательное структурирование сфер и звеньев механизма, обеспечивающего его практическую реализацию на муниципальном уровне.

Элементами организационной структуры являются нормы и ограничения деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других организаций по составлению проектов бюджетов, по рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.

Институциональная структура бюджетного процесса представляет собой совокупность базовых и дополнительных (комплементарных) институтов, эволюционирующих во времени, сохраняя свою сущность и модифицируя формы проявления. В рамках институциональной структуры бюджетный процесс отражает прямые и обратные связи между управляющей подсистемой (органами, обладающими бюджетными полномочиями) и управляемой подсистемой (доходами, расходами бюджетов, межбюджетными отношениями) при выполнении функций управления (планирования, регулирования, учета, анализа, контроля) с целью повышения качества и эффективности бюджетных услуг.

Правовая структура бюджетного процесса отражает регламентированные нормами этого права, процессуальные отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета.

Для полноценной характеристики бюджетного цикла необходимо уточнить состав стадий бюджетного процесса, а именно первую стадию составление проекта бюджета расширить и назвать ее «бюджетное планирование и составление проекта бюджета»; четвертую стадию «анализ и контроль исполнения бюджета» также необходимо расширить, так как контрольные мероприятия реализуются на всех этапах бюджетного цикла, а не только в процессе исполнения бюджета, поэтому ее правильно назвать «бюджетный контроль»; кроме того в качестве самостоятельной и дополнительной необходимо выделить четвертую стадию бюджетного процесса - «составление и утверждение отчета об исполнении бюджета». В таком случае контрольные процедуры становятся пятой стадией бюджетного процесса. Таким образом, на современном этапе бюджетный процесс реализуется в пять основных стадий: 1) бюджетное планирование и составление проекта бюджета; 2) рассмотрение, согласование и утверждение проекта бюджета; 3) исполнение бюджета; 4) составление и утверждение отчета об исполнении бюджета; 5) бюджетный контроль.

Воздействие финансово-правовых актов на деятельность субъектов бюджетных отношений в целом обеспечивает единство формы и содержания бюджетного процесса. Единый комплекс финансово-правового обеспечения муниципального бюджетного процесса включает следующие блоки: участники и их полномочия, принципы организации, документы, на основе которых составляется проект бюджета, показатели бюджета, этапы составления проекта бюджета).

Основными недостатками и типичными нарушениями в области организации бюджетных процедур на местном уровне являются: отсутствие Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании; составлением проекта местного бюджета занимается представительный орган муниципального образования; нормативные акты органов местного самоуправления не регламентируют сроки и порядок внесения проекта постановления о бюджете на очередной финансовый год; отсутствует полный пакет документов, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ; не соблюдаются требования Бюджетного кодекса РФ, регулирующие вопросы формирования резервных фондов; финансируются расходы, не связанные с предметами ведения муниципальных образований; бюджеты муниципальных образований нередко вообще не публикуются либо публикуются частично, не в полном объеме, как и отчеты об их исполнении; не всегда соблюдается установленный порядок изменения бюджетных ассигнований; не соблюдается установленный порядок расходования бюджетных средств; отсутствует механизм реального контроля за исполнением местного бюджета; бюджетный процесс на уровне муниципальных образований характеризуется крайне низкой прозрачностью.

С целью более качественного составления проекта местного бюджета и получения от других уровней бюджета всех необходимых данных для бюджетного планирования необходимо корректировать сроки представления бюджетов на рассмотрение.

Для организации рациональной процедуры рассмотрения проекта решения о местном бюджете и его утверждения и общих подходов к муниципальному бюджетному процессу в регионе на уровне субъекта РФ необходимо установить рамочные сроки действия и условия, предшествующие процессу составления проекта местного бюджета.

В рамках развития бюджетного процесса необходим комплекс мер по укреплению доходной базы местных бюджетов, в частности: предоставление права органам местного самоуправления по установлению ежемесячных авансовых платежей земельного налога; создание условий для перехода на исчисление налога на имущество физических лиц по рыночной стоимости, включая незавершенное строительство; изменение в пользу местных бюджетов действующей системы распределения и перераспределения налоговых доходов (установление более высоких нормативов отчислений от НДФЛ, использование региональной части налога на прибыль организаций в качестве регулирующего налога, уплата налога на имущество организаций по месту нахождения имущества, зачисление в полном объеме единого налога на вмененный доход в местные бюджеты, наделение нового налога на недвижимость статусом местного налога с распределением его сумм между местными и региональными бюджетами); задействование в полном объеме резервов роста неналоговых доходов (зачисление арендной платы за землю в доходы местных бюджетов независимо от уровня и формы собственности, учет этого дохода при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований и введение повышающего коэффициента к кадастровой стоимости земли, учитывающего инфляцию, инвентаризация муниципального имущества, разработка эффективной системы тарификации и контроля арендных платежей, учета и контроля доходов по муниципальным акциям, долям и т.д.); исключение из доходных источников местных бюджетов так называемое «самообложение» граждан как принудительного, социально несправедливого и неэффективного механизма (предложено заменить его на механизм организации муниципальных лотерей).

Вторая группа проблем охватывает вопросы реформирования бюджетного процесса на муниципальном уровне.

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), представляет собой совокупность методов программно-целевого планирования (среднесрочного и долгосрочного), исполнения бюджета и контроля результативности бюджетных расходов, обеспечивающая эффективное распределение и использование бюджетных ресурсов в соответствии с целями, задачами и функциями органов власти и других участников бюджетного процесса с учетом приоритетов государственной (муниципальной) политики и общественной значимости ожидаемых прямых и конечных результатов использования бюджетных средств при минимальных издержках.

В содержательном смысле БОР представляет собой совокупность трёх базовых элементов, составляющих его специфическое содержание: 1) результативное среднесрочное и долгосрочное бюджетное планирование; 2) программно-целевой метод распределения расходов; 3) система контроля результативности бюджетных расходов.

Развитие идеи БОР привело к необходимости разграничения прямых и конечных результатов деятельности. Под прямым (непосредственным) результатом обычно понимают объем предоставляемых государством общественных благ (товаров, услуг и т.п.) или «выпуск». Конечным результатом будет являться эффект от предоставления государством товаров и услуг. Следовательно, достижение конечных результатов есть цель государственной политики, а производство государственными органами общественных благ (работ, товаров и услуг) - ее инструмент. Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, а также позволяет адекватно их измерять. Так, для измерения социальной эффективности государственных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономической эффективности - сопоставить запланированный объем оказания услуг (прямой результат) с реально предоставленным. Таким образом, разграничение результатов на прямые и конечные в итоге позволяет связать инструмент и цель государственной политики и ответить на вопрос, способствует ли инструмент достижению цели.

Обоснована необходимость внедрения БОР на муниципальном уровне, определены проблемы в реализации этой задачи и пути их решения:

формирование реестра муниципальных бюджетных услуг, включающего в себя их полный перечень, показатели прямых и конечных результатов, стоимостную и качественную оценку, показатели эффективности и результативности бюджетных расходов;

принятие новой адекватной нормативно-правовой базы, регламентирующей бюджетный процесс, показатели и результаты деятельности органов местного самоуправления.

Определены методологические основы и подходы к организации муниципального бюджетного процесса в рамках БОР, включающие в себя целеполагание, связь целей со стратегией и результатами, понятийный аппарат результативности, особенности этапов бюджетного процесса, условия внедрения БОР, переход на бюджетный учет по методу начислений и на горизонтальное бюджетное планирование.

Опираясь на результаты проведенного исследования, в работе предложена конструкция модели результативного управления бюджетным процессом на муниципальном уровне, включающая в себя следующие элементы и последовательные действия:

определение сферы полномочий (предметов ведения), по которым должны формироваться результатирующие показатели;

разделение вопросов местного значения на комплекс так называемых «продуктов деятельности» органов местного самоуправления, закрепление каждого из продуктов деятельности за конкретным органом администрации муниципального образования и стандартизация отдельных продуктов деятельности;

формирование органами администрации муниципального образования в пределах доведенных до них объемов ассигнований собственных ведомственных среднесрочных программ, обеспечение соответствия каждой такой программы конкретной бюджетной услуге и разработка конкретных результатирующих показателей;

сформирован комплекс задач, конкретизирующий элементы предложенной конструкции модели БОР и позволяющий сделать ее работоспособной и функциональной.

В рамках реформирования бюджетного процесса на основе БОР определены условия (нормативная база, распределение обязанностей, этапы, формы, информационная база и др.) перехода на муниципальном уровне к стратегическому среднесрочному, а в перспективе к долгосрочному, финансовому и бюджетному планированию с использованием программно-целевых методов. С целью повышения качества бюджетного планирования предложено дополнить обязательный минимальный перечень показателей среднесрочного финансового плана муниципального образования рядом показателей, детализирующих доходные и расходные параметры бюджета территории: детализация доходов муниципального образования в разрезе налоговых и неналоговых доходов; объем собственных доходов и расчетная величина доходов, собираемых на территории данного муниципального образования и централизуемых в бюджетах бюджетной системы РФ; расходы на выполнение вопросов местного значения и расходы на выполнение делегированных полномочий; доходы на финансирование вопросов местного значения и на финансирование переданных государственных полномочий.

Рекомендована к использованию конструкция модели муниципального бюджетного планирования в рамках БОР, включающая в себя основные последовательные действия (определение сферы предметов ведения муниципального образования; разделение сферы полномочий, и прежде всего вопросов местного значения, на комплекс «продуктов деятельности» органов местного самоуправления с точки зрения конечных получателей этих продуктов - жителей города; закрепление каждого из «продуктов деятельности» за одним конкретным органом администрации муниципального образования; стандартизация отдельных «продуктов деятельности»; формирование органами администрации муниципального образования собственных ведомственных программ на среднесрочную перспективу; обеспечение соответствия каждой ведомственной программы соответствует одной бюджетной услуге; разработка для каждой ведомственной программы показателей результатов, отражающие степень достижения целей программы), плановые, оценочные и мониторинговые процедуры, плановые документы и финансово-бюджетные параметры. Схема муниципального бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, состоит из четырех этапов: 1) стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи), 2)планирование расходных программ в рамках бюджета (определение целей, задач и индикаторов оценки), 3) предоставление услуг (достижение результатов), 4) оценка результатов (опрос общественности, анализ результатов и т.п.).

Третья группа проблем предполагает совершенствование управления бюджетным процессом на муниципальном уровне.

В условиях развития финансовых взаимоотношений в России между органами власти всех уровней необходимо создать условия для эффективной реализации требований нового бюджетного законодательства, обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий в целях укрепления самостоятельности бюджетов и финансовой устойчивости муниципальных образований как базиса всей бюджетно-финансовой системы страны.

Глава 3. Разработка предложений по совершенствованию системы управления бюджетом в муниципальном образовании

.1 Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы регулирования бюджетных процессов

Принцип самостоятельности местных бюджетов представляет собой совокупность финансовых прав и обязанностей органов местного самоуправления, обеспечивающую относительную самостоятельность последних в формировании и использовании бюджетных ресурсов своих территорий и определяющую возможность реализации собственных бюджетных полномочий в порядке организации и осуществления муниципального бюджетного процесса. Данный принцип признается учеными ключевым моментом бюджетного управления на муниципальном уровне [28;15-16].

В качестве основных мер по повышению самостоятельности местных бюджетов, реализация которых достигается путем совершенствования соответствующей нормативно-правовой базы, могут быть выделены:

четное разграничение прав и полномочий по кассовому исполнению местных бюджетов между органами местного самоуправления и Федеральным Казначейством;

проведение инвентаризации муниципальных расходных обязательств, запрещение в законодательном порядке практики их финансирования одновременно за счет средств бюджетов разных уровней, в том числе в порядке долевого финансирования в течение года дополнительных расходных обязательств (за исключением определенных в работе случаев);

снижение объемов и повышение эффективности делегирования на местный уровень полномочий вышестоящих органов власти с учетом критерия общей экономии на расходах в целом по бюджетной системе;

компенсация в полном объеме из вышестоящего бюджета любых сокращений налоговых доходов или увеличений расходов местных бюджетов в связи с изменением законодательства;

возврат к прежней трактовке в Бюджетном кодексе РФ понятий «собственные доходы», «закрепленные доходы», «регулирующие налоги» и к методике определения собственных доходов местных бюджетов, не искажающих оценку степени самостоятельности последних и практику межбюджетного регулирования;

установление для местных бюджетов разного уровня на срок не менее пяти лет экономически обоснованных параметров (даны конкретные их значения): минимального гарантированного объема закрепленных собственных (без средств финансовой помощи) доходов, необходимого для финансирования собственных расходных обязательств; минимального процента душевой обеспеченности по названным доходам; минимально допустимого удельного веса в них управленческих расходов.

Прозрачность бюджетного процесса и участие в нем общественности позволяют не только повысить эффективность управленческих решений в бюджетном сфере, сделать власть более открытой для общественности, улучшить социальную политику за счет более обоснованного расходования бюджетных средств, но и является важнейшим условием антикоррупционной деятельности в бюджетном процессе. Требование бюджетной прозрачности в управлении общественными финансами - одно из важнейших достижений мировой бюджетной практики.

Основы, направления и механизмы повышения прозрачности муниципального бюджетного процесса, обеспечивающие его результативность включают в себя следующие элементы:

понятия, условия и поэтапные задачи общественного участия в бюджетном процессе как формы реализации принципа прозрачности;

направления и законодательно-правовое обеспечение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (на базе адаптации зарубежного опыта);

пути трансформации принципа гласности российской бюджетной системы в принцип прозрачности бюджетного процесса в соответствии с мировыми стандартами;

дополнение доступной населению информации результатами независимой экспертной оценки бюджета, информацией о финансовых рисках, стоимости муниципального имущества, динамике развития территории и показателях среднесрочных финансовых прогнозах;

меры по совершенствованию правового обеспечения прозрачности бюджетного процесса (закрепление требований к прозрачности, развитие института независимой экспертизы, приведение в соответствие между собой норм муниципального и федерального бюджетного права, касающихся прозрачности, форсирование и развитие системы общественного контроля, повышение качества публикуемой бюджетной информации);

введение в приложении к местному бюджету дополнительной «социальной» классификации расходов соответствующей направленности.

3.2 Предложения по совершенствованию структурно-содержательного обеспечения бюджетирования в муниципальном образовании

В качестве предложений по совершенствованию структурно-содержательного обеспечения бюджетирования в муниципальном образовании «Гавань» можно порекомендовать осуществить внедрение специализированной системы бюджетирования, такой, как, например, программный продукт «1С: Бюджет муниципального образования». Эта компьютерная программа представляет собой автоматизированную информационную систему планирования, санкционирования, учета, контроля и анализа исполнения бюджета муниципального образования.

«1С: Бюджет муниципального образования» предназначен для автоматизации деятельности органов, организующих исполнение бюджетов городских или сельских поселений, муниципальных районов, городских округов либо внутригородских территорий городов федерального значения, действующих на основании Федерального Закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ведущих учет с применением Инструкции по бюджетному учету (утверждена Приказом Минфина России от 26.08.2004 г. №70н). Программный продукт «1 С:Бюджет муниципального образования» разработан в соответствии с требованиями действующего бюджетного законодательства и инструкций Министерства финансов Российской Федерации и реализует стандартную методологию планирования, санкционирования, учета, контроля и анализа исполнения бюджета.

Система бюджетирования должна обеспечивать следующий функционал:

Формирование проекта бюджета;

Формирование и уточнение бюджетной росписи по доходам, расходам и источникам финансирования дефицитов бюджетов;

Формирование, утверждение, распределение и уточнение лимитов бюджетных обязательств;

Учет договоров и бюджетных обязательств;

Выделение, доведение и распределение объемов финансирования расходов и прочих выплат из бюджета;

Ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета;

Учет кассовых поступлений;

Санкционирование платежей и управление кассовыми выплатами из бюджета;

Учет некассовых операций; Автоматический бюджетный контроль;

Комплект регламентированных регистров бюджетного учета;

Комплект регламентированных отчетов;

Комплект первичных документов и выходных форм операционного дня казначейства;

Конструктор аналитических отчетов;

Электронный обмен с органами Федерального казначейства;

Электронный обмен с распорядителями и получателями средств бюджета.

Программный продукт предусматривает различные варианты кассового обслуживания исполнения бюджетов:

С открытием в органе Федерального казначейства лицевого счета (с кодом 02) финансовому [уполномоченному) органу, организующему исполнение бюджета муниципального образования;

С открытием в органах Федерального казначейства лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям и (или) получателям средств бюджета;

С доведением органами Федерального казначейства до главных распорядителей, распорядителей и (или) получателей средств бюджета объемов финансирования расходов и (или) лимитов бюджетных обязательств;

С открытием в подразделении расчетной сети Банка России (кредитной организации) текущего счета (с кодом 40204) по учету средств бюджета муниципального образования финансовому (уполномоченному) органу.

«1С:Бюджет муниципального образования» гибко настраивается под индивидуальные особенности кассового обслуживания исполнения любого местного бюджета.

Программный продукт «1 С:Бюджет муниципального образования» позволяет осуществлять централизованное планирование и исполнение бюджетов поселений финансовыми (уполномоченными) органами муниципальных районов в одной информационной базе по каждому бюджету в отдельности, с возможностью получения консолидированной отчетности. Поселения, имеющие финансовые органы и счета по учету средств бюджета, могут исполнять свои бюджеты самостоятельно в индивидуальных информационных базах.

При изменении законодательства и методологии исполнения, бюджетного учета или кассового обслуживания бюджетов выпускаются обновления (релизы) конфигурации. Механизм обновления позволяет загрузить новые возможности без потери введенных пользователем данных и сохранить пользовательские настройки конфигурации. Зарегистрированные пользователи имеют право на:

Обновление комплекта регламентированной отчетности, получение релизов конфигурации;

Пользование услугами линии консультации;

Комплексное информационно-технологическое сопровождение на компакт-диске «ИТС» (поставляется отдельно).

Программный продукт «1С:Бюджет муниципального образования» является готовым решением, позволяющим вести планирование и исполнение бюджета без дополнительных настроек и доработок.

Кроме того, типовая конфигурация может быть адаптирована к любым особенностям исполнения бюджета в конкретном финансовом органе. В состав системы «1С:Предприятие» входит инструментальное средство - Конфигуратор, который позволяет полностью изменить конфигурацию:

редактировать свойства справочников, изменять состав хранимой информации, количество уровней вложенности и др.;

создавать новые справочники произвольной структуры;

настраивать внешний вид и поведение форм для ввода информации;

редактировать существующие документы любой структуры;

и создавать новые, изменять формы документов;

видоизменять существующие и создавать новые журналы для работы с документами;

редактировать формы и алгоритмы формирования стандартных и специализированных отчетов;

создавать любые дополнительные отчеты и процедуры обработки информации;

описывать поведение системы на встроенном языке.

Безусловно, что внедрение предлагаемой системы потребует соответствующей переподготовки кадров муниципальной службы, в функциональные обязанности которых входит подготовка проекта, организация и контроль исполнения бюджета муниципального образования «Гавань».

3.3 Экономическое обоснование вносимых предложений

Важнейшим и весьма противоречивым аспектом стимулирования хозяйствующих субъектов муниципального уровня в рамках бюджетной политики являются налоговые отношения. Экономисты не случайно отмечают, что проблема налогообложения продолжает оставаться областью столкновения экономических интересов [27;3].

Возможности самих муниципалитетов по мобилизации (то есть по существенному увеличению) своих налоговых доходов и по самостоятельному регулированию местной экономики изменением налоговой ставки, а также стимулы к осуществлению такой деятельности все же остаются ограниченными. Действительно, решение о выборе оптимального налогового бремени сегодня принимается не на местном уровне. Анализ доходной базы муниципалитетов показывает, что большая часть их налоговых доходов - это отчисления от региональных и федеральных налогов.

Низкий уровень налоговой самостоятельности муниципалитетов делает планирование оптимальной налоговой нагрузки зависимым от решений, принимаемых на уровне региона и федерации, а, следовательно, от региональных и федеральных интересов. Самостоятельное местное налоговое управление экономикой в этом случае имеет слабую перспективу. Как часто говорят сегодня, «муниципальное образование будет иметь тот бюджет, который ему позволят иметь».

Возможности муниципалитетов по налоговому регулированию местной экономики увеличатся, если полномочия по использованию отчислений от федеральных и региональных налогов будут закреплены за ними на долговременной основе. Однако в этом случае соответственно сокращаются возможности региональных и федеральных властей по оперативному регулированию территориальных экономических диспропорций и выравниванию разрывов в душевой бюджетной обеспеченности муниципалитетов.

Тем не менее, объективная потребность в регулировании территориальных экономических диспропорций сохраняется. Так, например, функция фискальных изъятий используется для перераспределения средств между муниципалитетами с различным экономическим потенциалом по схеме: доноры - территории с высоким уровнем промышленного производства, получатели - территории с рекреационной спецификой, сельские районы. При этом налоговый механизм выполняет функцию согласования интересов самих муниципалитетов, как экономических субъектов регионального уровня.

Из сказанного видно, что существующая налоговая система и экономические отношения в большей мере способствуют закреплению за налогами функции перераспределения, выравнивания территориальных диспропорций. Эта особенность налогов и приводит к существующей практике своеобразного осуществления местной экономической политики - не на местах, а на вышестоящем уровне общественной структуры.

Так или иначе, при любом распределении полномочий налоговое бремя - это всегда депрессивный фактор в регулировании экономической активности, поскольку оно связано с изъятием у экономических агентов средств, которые потенциально могли бы быть инвестированы, а структура возврата средств в экономику не тождественна структуре их потенциального инвестирования при условии не изъятия налога. Сегодня о существовании объективной, актуальной необходимости снижения «налогового пресса» на бизнес говорится во многих источниках. Правительством России по этому поводу приняты отдельные решения (например, снижение ставки единого социального налога) [43;4]. Стимулирование экономики через снижение налогов приоритет экономической политики на любом уровне общественной структуры, а распределение самих налоговых полномочий между уровнями власти в данном аспекте нерелевантно. В этом суть объективного противоречия при применении налогового рычага в качестве инструмента стимулирования хозяйствующих субъектов муниципального уровня.

Противоречивый характер действия местных сборов и налогов одним из первых был подмечен А. Маршаллом (Англия) в конце 19 в [42;244-261]. Этот ученый считал, что влияние всех местных сборов (большинство налогов тогда носили характер сборов) одновременно зависит от миграции хозяйствующих субъектов муниципального уровня и от способа применения этих сборов. В первом случае общее увеличение местных сборов приводит к миграции из муниципалитета в первую очередь трудящихся классов, а затем и более состоятельных людей. Во втором случае А. Маршалл указывает на возможность негативного воздействия на экономические интересы местных хозяйствующих субъектов тех или иных вариантов налогообложения. В этом смысле проблема муниципального налогообложения заключается в уровне его справедливости. Автор «Принципов экономикс» прямо замечает, что в решении указанного вопроса: «Необходима осторожность» [42;258]. По А. Маршаллу, следует избегать изменений уже оправдавших свою эффективность «старых» сборов, новые же сборы для исключения их дестимулирующего влияния на муниципальную экономику «должны налагаться, насколько это возможно, на тех, кто в конечном счете их оплачивает» [42;259] (то есть должны носить необременительный характер для тех хозяйствующих субъектов, которые не получают выгод от новых налогов).

Современные теоретики утверждают, что полноценное развитие современных муниципальных образований может быть обеспечено лишь той политикой, которая способна вынуждать «развитые территории постепенно переходить на самофинансирование, а экономически ослабленные так же постепенно формировать свою инфраструктуру, с тем чтобы впоследствии иметь возможность самостоятельно формировать свою доходную базу» [58;86]. Очевидно, что, замыкаясь только на налоговом управлении местной экономикой, достичь таких целей нереально. Налоги играют важную роль в местной экономической политике, но панацеей, «средством от всех болезней» этот инструмент не является.

Анализ налоговых отношений показывает, что сегодня их использование в стимулировании местной экономики связано с определенными противоречиями, причиной которых является экономическая сущность муниципального образования, как субъекта, интегрированного в экономическое пространство страны и региона, а также экономическая сущность самих налоговых отношений, депрессивное влияние налогов на экономическую активность, двойственность функционального назначения налогов - они в одно и то же время являются и инструментом выравнивания территориальных диспропорций, и инструментом стимулирования местной экономики.

Поэтому целостное исследование местной экономики в аспекте сбалансирования хозяйственной системы удовлетворения потребностей субъектов экономики муниципального уровня предполагает изучение альтернативных налогам инструментов и принципов местной экономической политики.

Муниципалитеты имеют возможность привлекать средства из экономики и без использования налогов - за счет развития арендных отношений, повышения эффективности деятельности муниципальных предприятий, активной муниципальной инвестиционной политики, развития иных форм «муниципального предпринимательства».

Сравнивая структуру доходной части отечественных местных бюджетов с имеющимися данными о зарубежном опыте, можно говорить об относительно слабом использовании данного потенциала в России.

Так, в Соединенных Штатах Америки (где накоплен достаточно полезный опыт коммерческой деятельности муниципалитетов) структура доходной части объединенного бюджета всех органов местного самоуправления еще в конце прошлого века характеризовалась соотношением налоговых поступлений и дохода от принадлежащей органам местной власти собственности как пропорция 2,6 к 1 (158 млрд. долл. - налоговые доходы, 59 млрд. долл. - доходы от собственности) [41;123-124]. По данным

Отчета об исполнении бюджета муниципального округа «Гавань» бюджет данного муниципального образования характеризовался в рассматриваемом отношении пропорцией 367 к 1 (15 760 тыс. руб. - налоговые доходы, 43 тыс. руб. - доходы от собственности). Очевидно, что такая структура объединенного бюджета муниципальных образований в сравнении с зарубежным опытом не может быть охарактеризована как «прогрессивная».

Тем не менее, можно заметить, что в отдельных регионах Российской Федерации положительный опыт использования альтернативных налогам рычагов пополнения местных бюджетов имеется. Так, например, об эффективности использования муниципального имущества Сургутского района (муниципальное образование «Сургутский район» Ханты-Мансийского автономного округа) еще в 2002 г. свидетельствовало то, что наибольший удельный вес в доходах муниципалитета приходился на средства, получаемые от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности. Эта статья дохода составляла почти 94 %. При этом значительная часть дохода по этой статье выпадала из общей его суммы, поскольку муниципальное образование предоставляло льготы по уплате за аренду помещений предприятиям почтовой связи и бытового обслуживания [44;68].

Муниципалитеты должны «зарабатывать». Преимущества данного вида их деятельности заключаются в возможности максимального согласования экономических интересов хозяйствующих субъектов муниципального уровня. В идеальной модели при расширении и повышении эффективности коммерческой деятельности муниципалитета поставщики благ, потребляемых муниципальными организациями, получают сбыт своей продукции, потребители товаров, работ и услуг муниципальных организаций извлекают выгоду из усиления конкуренции на соответствующих рынках, создаются дополнительные рабочие места, где работники получают доход в виде заработной платы. Очевидно, что повышение продуктивности использования муниципальной собственности путем муниципального предпринимательства и активная инвестиционная политика муниципалитетов предполагает рост экономической активности, который изъятием средств из местной экономики не характеризуется, а, наоборот, основан на их инъекции.

Именно местное правительство, как крупнейший распорядитель собственности в муниципалитете, может существенно ускорить экономическое развитие путем целенаправленной инвестиционной политики, муниципального предпринимательства и усиления за счет этого конкуренции на соответствующих рынках, воздействуя, прежде всего, на скорость выравнивания нормы прибыли между отраслями местного хозяйства.

Мы считаем, что правы те исследователи, по мнению которых: «Применение рыночных механизмов бюджетного финансирования инвестиций на муниципальном уровне требует повышения роли местного самоуправления в инвестиционных процессах с целью формирования местного рынка инвестиционных ресурсов…укрепления финансовой самостоятельности местного самоуправления, согласования инвестиционных интересов различных территориальных уровней, а также населения» [53;76].

Таким образом, очевидно, что бюджетные рычаги должны использоваться для реализации инвестиционных целей, что будет способствовать стабильности финансовой базы муниципалитетов. Это же касается и рассматриваемого в настоящей дипломной работе муниципального образования «Гавань».

Глава 4. Безопасность жизнедеятельности

Пожарная безопасность в муниципальном образовании.

Статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения отнесено обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

Статьей 16 данного Закона к вопросам местного значения городского округа отнесено обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.

Статье 50 данного Закона предусмотрено, что в собственности муниципальных образований (поселения и городского округа) может находиться следующее имущество: объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров.

Основой обеспечения пожарной безопасности в муниципальных образованиях является соблюдение [62]:

мер пожарной безопасности, то есть действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности;

противопожарного режима, то есть правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания помещений (территорий), обеспечивающие предупреждение нарушений требований безопасности и тушение пожаров;

требований пожарной безопасности, под которыми подразумеваются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом, следовательно, нарушение требований пожарной безопасности является невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Для организации обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации была создана система обеспечения пожарной безопасности.

Под системой обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации в соответствии с Федеральный закон «О пожарной безопасности» понимается совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами.

Основными функциями системы обеспечения пожарной безопасности являются:

нормативное правовое регулирование и осуществление государственных мер в области пожарной безопасности;

создание пожарной охраны и организация ее деятельности;

разработка и осуществление мер пожарной безопасности;

реализация прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности;

проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности;

содействие деятельности добровольных пожарных, привлечение населения к обеспечению пожарной безопасности;

научно-техническое обеспечение пожарной безопасности;

информационное обеспечение в области пожарной безопасности;

осуществление государственного пожарного надзора и других контрольных функций по обеспечению пожарной безопасности;

производство пожарно-технической продукции;

выполнение работ и оказание услуг в области пожарной безопасности;

лицензирование деятельности в области пожарной безопасности и подтверждение соответствия продукции и услуг в области пожарной безопасности;

тушение пожаров и проведение аварийно-спасательных работ;

учет пожаров и их последствий;

установление особого противопожарного режима

Для выполнения этих функций система обеспечения пожарной безопасности состоит из нескольких элементов.

Перечислим их - это органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Необходимо отметить, что главной составляющей системы обеспечения пожарной безопасности является один из органов государственной власти - пожарная охрана.

Пожарная охрана, ее виды и задачи.

Как мы выяснили, ранее основным элементом системы обеспечения пожарной безопасности является пожарная охрана.

Итак, пожарная охрана - совокупность созданных в установленном порядке органов управления, подразделений и организаций, предназначенных для организации профилактики пожаров, их тушения и проведения возложенных на них аварийно-спасательных работ.

Основными задачами пожарной охраны являются:

во-первых, организация и осуществление профилактики пожаров;

во-вторых, спасение людей и имущества при пожарах;

в-третьих, организация и осуществление тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ.

Система пожарной охраны состоит из следующих видов:

государственная противопожарная служба;

муниципальная пожарная охрана;

ведомственная пожарная охрана;

частная пожарная охрана;

добровольная пожарная охрана.

Государственная противопожарная служба координирует деятельность других видов пожарной охраны и подразделяется на федеральную противопожарную службу и противопожарную службу субъектов Российской Федерации.

Федеральная противопожарная служба включает в себя:

структурные подразделения центрального аппарата федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, осуществляющие управление и координацию деятельности федеральной противопожарной службы;

структурные подразделения территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, - региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов, уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации;

органы государственного пожарного надзора;

пожарно-технические, научно-исследовательские и образовательные учреждения;

подразделения федеральной противопожарной службы, созданные в целях обеспечения профилактики пожаров и (или) их тушения в организациях (объектовые подразделения);

подразделения федеральной противопожарной службы, созданные в целях организации профилактики и тушения пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, а также в особо важных и режимных организациях (специальные и воинские подразделения).

Одним из основных элементов Федеральной противопожарной службы является Государственный пожарный надзор в Российской Федерации. Он осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности.

Органами государственного пожарного надзора являются:

федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области пожарной безопасности, в лице структурного подразделения его центрального аппарата, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления государственного пожарного надзора;

структурные подразделения региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, созданные для организации и осуществления государственного пожарного надзора на территориях федеральных округов;

структурные подразделения территориальных органов управления федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности;

подразделения федеральной противопожарной службы, созданные в закрытых административно-территориальных образованиях.

Противопожарная служба субъектов Российской Федерации создается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

Муниципальная пожарная охрана; ведомственная пожарная охрана; частная пожарная охрана; добровольная пожарная охрана

Муниципальные, ведомственные, частные и добровольные пожарные охраны, осуществляющие свою деятельность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Они создаются в целях содействия деятельности Государственной противопожарной службы по обеспечению пожарной безопасности, организации и проведение обучения населения мерам пожарной безопасности, пропаганды пожарно-технических знаний, конкурсов на противопожарную тематику (художественные, литературные и иные), осуществления материально - технического обеспечения пожарной охраны создаются муниципальные, ведомственные и добровольные пожарные охраны.

На подразделения муниципальной, ведомственной и добровольной пожарной охраны возлагаются следующие основные задачи:

участие в предупреждении пожаров;

участие в тушении пожаров.

В соответствии с возложенными задачами подразделения муниципальной, ведомственной и добровольной пожарной охраны осуществляют следующие основные функции:

контролируют соблюдение требований пожарной безопасности в населенных пунктах (организациях);

принимают участие в обучении детей дошкольного и школьного возраста, учащихся образовательных учреждений, работоспособного населения и пенсионеров мерам пожарной безопасности, а также в осуществлении их подготовки к действиям при возникновении пожара;

проводят противопожарную пропаганду;

принимают участие в службе пожарной охраны;

участвуют в тушении пожаров.

Муниципальная пожарная охрана создается, реорганизуется и ликвидируется органами местного самоуправления на территории муниципальных образований с обязательным информированием подразделения ГПС, в районе выезда которого находится соответствующее муниципальное образование о создании, реорганизации и ликвидации подразделения добровольной пожарной охраны.

Федеральные органы исполнительной власти, организации в целях обеспечения пожарной безопасности могут создавать органы управления и подразделения ведомственной пожарной охраны.

Порядок организации, реорганизации, ликвидации органов управления и подразделений ведомственной пожарной охраны, условия осуществления их деятельности, несения службы личным составом определяются положениями федеральных органов исполнительной власти, согласованными с Государственной противопожарной службой.

При выявлении нарушения требований пожарной безопасности, создающего угрозу возникновения пожара и безопасности людей на подведомственных организациях, ведомственная пожарная охрана имеет право приостановить полностью или частично работу организации (отдельного производства), производственного участка, агрегата, эксплуатацию здания, сооружения, помещения, проведение отдельных видов работ.

Добровольная пожарная охрана - форма участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности.

Подразделения добровольной пожарной охраны комплектуются добровольными пожарными.

Добровольный пожарный - гражданин, непосредственно участвующий на добровольной основе (без заключения трудового договора) в деятельности подразделений пожарной охраны по предупреждению и (или) тушению пожаров.

Участие в добровольной пожарной охране является формой социально значимых работ, устанавливаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов.

В добровольные пожарные принимаются на добровольной основе в индивидуальном порядке граждане, способные по своим деловым и моральным качествам, а также по состоянию здоровья исполнять обязанности, связанные с предупреждением и (или) тушением пожаров.

Отбор граждан в добровольные пожарные муниципального подразделения добровольной пожарной охраны осуществляется органом местного самоуправления, а в добровольные пожарные объектового подразделения добровольной пожарной охраны - организациями.

Для участия в отборе граждане подают письменное заявление на имя руководителя органа местного самоуправления (организации).

По результатам отбора в течение 30 дней со дня подачи заявления орган местного самоуправления (организация) принимает решение о принятии гражданина в добровольные пожарные или об отказе гражданину в приеме в добровольные пожарные. Граждане, принятые в добровольные пожарные, регистрируются в Реестре добровольных пожарных муниципального подразделения добровольной пожарной охраны или в Реестре добровольных пожарных объектового подразделения добровольной пожарной охраны.

Количество подразделений добровольной пожарной охраны и их структура устанавливается руководителем органа местного самоуправления по согласованию с руководителем подразделения ГПС.

Начальник подразделения добровольной пожарной охраны назначается руководителем органа местного самоуправления по согласованию с руководителем подразделения ГПС.

муниципальный бюджет денежный государственный

Заключение

Итак, местные бюджеты представляют собой один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Они являются финансовой базой местных органов власти, дают им возможность осуществлять социальную политику, финансировать здравоохранение, спортивные мероприятия, благоустраивать города, поддерживать сельское хозяйство, развивать производство.

Муниципальное образование как целостный воспроизводственный комплекс определенной территории, включающий предприятия различных форм собственности, домохозяйства и местное правительство, имеет объективную потребность в консолидации части финансовых ресурсов территории для решения проблем, связанных с общими экономическими интересами субъектов местного сообщества. Местный бюджет является инструментом, удовлетворяющим эту потребность.

Нормативно-правовая база местного бюджета предоставляет органам управления муниципалитетов широкий перечень бюджетных прав. Ключевое значение имеет право муниципалитета на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления. Из него вытекают иные правомочия, призванные обеспечить рациональную реализацию экономических отношений бюджетов муниципального уровня в современном хозяйственном механизме. Для этой же цели действующим законодательством закреплены гарантии финансовых, в том числе бюджетных, прав органов местного самоуправления.

Бюджетирование на муниципальном уровне представляет собой систему организационных мероприятий по претворению в жизнь определенной модели бюджетного процесса в муниципальном образовании. Потребности социально-экономического развития говорят о необходимости внедрения принципов бюджетирования, ориентирующих на конкретный результат. Реализация указанного положения важна не только на федеральном и региональном, но и на муниципальном уровне. Для повышения эффективности бюджетирования на муниципальном уровне целесообразно решение вопроса о разработке и практическом применении универсальных программных продуктов, позволяющих автоматизировать бюджетный процесс.

Местный бюджет по своей природе имеет организационные (самостоятельность, сбалансированность, широкая сфера влияния, гибкость и действенность и др.) и экономические характеристики (местный бюджет является крупнейшей составной частью местных финансов).

Именно экономические характеристики показывают специфику местного бюджета. Они позволяют отграничивать само понятие местного бюджета от бюджетов федерального и регионального уровня.

Действующая экономическая классификация подразумевает разделение доходов местного бюджета на собственные и регулируемые, а также на налоговые и неналоговые. Такой подход к группировке доходов позволяет осуществлять анализ результатов бюджетной политики с точки зрения зависимости муниципальных бюджетов от бюджетов вышестоящих уровней, а также эффективности налогового механизма пополнения местных бюджетов. Расходы местных бюджетов должны соответствовать требованиям актуальности, целесообразности, финансовой и материальной возможности реализации

Местные бюджеты являются социально ориентированными. Социальная направленность их расходов обостряет противоречия между сферой производства как базой доходов бюджетов и социальной сферой. Потребуется немало усилий и времени, прежде чем в ходе реформирования коммунального хозяйства, образования и здравоохранения, направленного на снижение их затратности, последствия данного противоречия будут минимизированы.

Активизация экономических отношений муниципального заимствования в современных условиях хозяйствования будет являться стимулом, положительно влияющим на увеличение объемов местного бюджета, а также реализацию процессов расширенного воспроизводства в муниципальных образованиях.

Обобщая вышеизложенное, мы можем сделать следующие выводы.

В обобщенном виде проблемы бюджетирования на муниципальном уровне сводятся к вопросу нехватки финансовых ресурсов для выполнения социальных обязательств. Решению данных проблем может способствовать активное использование возможностей муниципалитетов по стимулированию инвестиционных процессов. Немаловажное значение при этом имеет грамотное распоряжение бюджетными ресурсами. Инвестиционная политика органов местного самоуправления должна основываться на принципах совместного использования муниципального и частного капитала.

Несмотря на ведущую роль налогов и сборов в формировании местного бюджета в управлении местными финансами не следует всецело полагаться на данный источник доходов. Налоги имеют перераспределительный характер. Именно их использует вышестоящая власть для сглаживания территориальных социально-экономических диспропорций. И такая ситуация будет постоянно, пока есть неравенство в экономическом развитии территорий. По нашему мнению, существенному переосмыслению подлежит функциональная роль неналоговых доходов. Муниципалитетам следует более эффективно использовать находящееся в их распоряжении имущество, использовать современные способы экономии затрат, получения дополнительных доходов и стимулирования местной экономики. Именно в этом заключается их ресурс, способный снять зависимость от регулирующих доходов.

Принимаемые сегодня на муниципальном уровне бюджетные решения имеют особую социально-экономическую значимость. Многомерный статистический анализ объективных данных показал, что роль расходов муниципальных бюджетов сопоставима по своему значению относительно роста общественного благосостояния с таким признанным критерием как рост валового внутреннего продукта.

Исходя из названного положения о роли и значении местного бюджета для общественного благосостояния наиболее актуальным целевым ориентиром является его рост, опережающий инфляционные темпы. На выявление результатов в достижении этой цели и должен быть направлен финансовый анализ местного бюджета.

К сожалению, проведенный в дипломной работе анализ бюджета муниципального образования «Гавань» говорит об инфляционном характере роста объемов бюджета указанного муниципального образования, недостаточной обоснованности планируемого объема его доходов. В качестве рекомендаций по преодолению такой ситуации могут быть предложены названные нами выше меры по стимулированию местной экономики в рамках специальной бюджетной политики.

Список литературы

1        Конституция Российской Федерации. М.: Юрист, 1996. - 37 с.

         Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2000. С. 535-560.

         Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): [федер. закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ] // Собрание законодательства РФ, - 05.12.1994. - №32. - Ст. 3301.

         Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): [федер. закон от 31.07.1998 №146-ФЗ : принят ГД ФС РФ 16.07.98] - М.: Налоги, 2010. - 642 с.

         Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон от 31 июля 1998 г.] - М.: Юрист, 2005. - 450 с.

         О местном самоуправлении в Российской Федерации : [Закон РФ от 06.07.1991 N 1550-1] // Ведомости СНД и ВС РСФСР, - 18.07.1991. - N 29. - Ст. 1010.

         Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : [федер. закон от 28.08.1995 №154-ФЗ] // Собрание законодательства РФ, - 28.08.1995. - N 35. - Ст. 3506.

         Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации : [федер. закон от 23 января 1996 г. №125-ФЗ]. - М.: Инфра-М, 1998. - 197 с.

         О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации [федер. закон от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ] // ИПС Консультант плюс, 2011.

         О ратификации Европейской хартии местного самоуправления : [федер. закон от 11.04.1998 N 55-ФЗ : принят ГД ФС РФ 20.03.1998] / Собрание законодательства РФ, - 13.04.1998. - N 15. - Ст. 1695.

         Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : [федер. закон от 06.10.2003 №131-ФЗ] // Российская газета, - №202. - 08.10.2003. - С. 1-6.

         О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года : [Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584] // Российская газета, - №161. - 21.08.2001. - С. 5.

         Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации./ Под ред. И.А. Коноплевой, С.П. Головач. - М.: Финансы и статистика, 2002 - 179 с.

         Алимурзаев, Г. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики / Г. Алимурзаев // «Российский экономический журнал», 1999, №3. С. 19-26.

         Бабич, А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник / А.М. Бабич, Л.Н. Павлова - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002 - 241 с.

         Басова, М.Е., Содержание метода бюджетирования, ориентированного на результат / М.Е. Басова, А.А. Соколова // Материалы Пятой межрегиональной научной конференции «Студенческая наука - экономике России». Ставрополь: СевКавГТУ, 2005. С. 102-104.

         Большой экономический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. - 5-е изд. доп. и перераб. - М.: Институт новой экономики, 2002. С. 1205.

         Бюджетная система России: учебник для вузов / М.Б. Поляк [и др.]; под ред. проф. М.Б. Поляка- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999. - 135 с.

         Бюджетная система Российской Федерации: учебник / М.В. Романовский [и др.] ; под ред. М.В. Романовского, О. В. Врублевской. - М.: Юрайт, 2003.

         Бюджетное право: учебное пособие для вузов / А.М. Никитин [и др.] ; под ред. А.М. Никитина. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001.

         Вачугов, И.В. Теоретические основы и пути повышения налогового потенциала региона: Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук / И.В. Вачугов. - Волго-Вятская академия государственной службы. Нижний Новгород, 2003. - 207 с.

         Вощенко В.В. Организация и развитие бюджетного процесса в России на муниципальном уровне. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Саратов. 2008. - 18 с.

         Гвызин, О.Л. Прогноз доходной составляющей федерального бюджета на территории субъекта РФ / О.Л. Гвызин // Финансы - 2004 - №2.

30      Годин, А.М., Бюджет и бюджетная система РФ <http://www.budgetrf.ru/Publications/Glossary/Glossary110.htm>: учеб. Пособие / А.М. Годин, И.В. Подпорина. - М.: Дашков и Ко, 2001. - 120 с.

31      Грачева, Е.Ю. Финансовое право России: учебник для вузов / Е.Ю. Грачева, Н.А. Куфакова, С.Г. Пепеляев. - М.: ТЕИС, 1995. - 423 с.

         Дегтярев, В.А. Реализация экономических интересов в налоговых отношениях муниципального уровня: Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук / В.А. Дегтярев. - Пятигорск. Пятигорский государственный лингвистический университет, 2003. - 179 с.

         Динес, И.Ю. К вопросу о формировании доходной базы местного самоуправления. / И.Ю. Динес // Финансы - 2003 - №7.

         Ергалиева, Г.К. Основные аспекты экономического взаимодействия хозяйствующих субъектов с местными органами власти [Электронный ресурс] // «Вестник КазГУ». Серия экономическая. Алматы, 1998, № 11. Режим доступа: http://lib.kazsu.kz/Libr/Vestnik/Econom/year98/N11/14.htm.

         Ефимова, О.В. Финансовый анализ / О.В. Ефимова. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Бухгалтерский учет, 2002. - 528 с.

         Игудин, А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов / А.Г. Игудин // Финансы - 2000 - №12.

         Карасева, М.В. Финансовое право: Общая часть: учебник / М.В. Карасева. - М.: Юристъ, 2000. - 167 с.

         Колонтаевская, Е. Так ли уж худо в Железноводске? Интервью с мэром Железноводска А. Зубцовым / Е. Колонтаевская // Ставропольская правда №55, 13.03.2004. С. 2.

         Комментарий к бюджетному кодексу Российской Федерации / М.В. Романовсий [и др.] ; под ред. М.В. Романовского, С.В. Врублевской. - М.: Юрайт-М, 2001 - 215 с.

         Крохина, Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н.И. Химичевой. - М.: Норма, 2002. - 135 с.

         Макконнелл, К.Р., Экономикс: Принципы, проблемы и политика. в 2 т.: Пер. с англ. 11-го изд. Т.1 / К.Р. Макконнелл, С.Л. Брю. - М.: Республика, 1992. - 399 с.

         Маршалл, А. Принципы экономической науки., т. III. Пер. с англ / А. Маршал. - М., Издательская группа Прогресс, 1993 - 352 с.

         Налоговая рокировка // Экономические новости России и Содружества, №5, март 2004. С. 4.

         Никитин, А.В. Муниципальное хозяйство в России: социально-экономические основы и направления развития: Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук / А.В. Никитин. - Москва. Институт экономики Российской академии наук, 2003. - 122 с.

         Пансков, В.Г. Межбюджетное распределение налоговых доходов / В.Г. Пансков // Налоги. - 2003 - №10.

         Попов, Р.А. Региональный менеджмент: учебник / Р.А. Попов. - Краснодар: Советская Кубань, 2000. - 156 с.

         Пронина, Л.И. Об увеличении налоговых доходов местных бюджетов / Л.И. Пронина // Налоги - 2003 -№1.

         Рубан, В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления / В.А. Рубан // Государственная власть и местное самоуправление в России. - М., 1998. - 174 с.

         Савин, А.Ю. Финансовое право / А.Ю. Савин. - М.: Финстатинформ, 1999.

         Селюков, А.Л. Формирование местных бюджетов / А.Л. Селюков // Налоги. - 2003 - №1.

         Слипченко, Т. Заграница дает гранты, Родина - долги [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.stapravda.ru

         Теория статистики: учебник / Г.Л. Громыко [и др.] ; под ред. проф. Г.Л. Громыко. - М.: ИНФРА-М, 2000 - 414 с.

         Тучак, Н. Механизмы бюджетного финансирования инвестиций на муниципальном уровне / Н. Тучак // Экономист , 1998, №11. С. 72-76.

         Финансовое право: учебник / Н.И. Химичева. [и др.] ; отв. ред. Н.И. Химичева. - 2-е изд. - М.: Юристъ, 2002. - 198 с.

         Фролова, Н.К. Проблемы межбюджетных отношений при перераспределении полномочий / Н.К. Фролова // Финансы. - 2003 - №11.

         Шагжиева, Т.С. Организационно-правовые аспекты исполнения регионального бюджета / Т.С. Шагжиева // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2001 - №14.

         Широков, А. Возможности и условия финансирования муниципальных организаций / А. Широков, С. Юркова // Экономист, 1997, №7. С. 46-51.

         Юркова, С. Местное самоуправление: рыночный облик местной власти / А. Широков, С. Юркова // Экономист, 1996, №1. С. 85-90.

         Яндиев, М.И. Прогнозирование доходов нуждается в совершенствовании / М.И. Яндиев // Налоги. - 2003 - №3.

         Годовой отчет 2003 г. Негосударственная некоммерческая организация «Фонд «Институт экономики города».

         План развития муниципального сектора экономики Российской Федерации на 2011 год.

         План развития муниципального сектора экономики Российской Федерации на 2010 год.

Приложение

МОДЕЛЬНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ О КОНТРОЛЬНОМ ОРГАНЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Настоящее Положение “О Контрольном органе муниципального образования” (далее - Положение) устанавливает статус и правовые основы организации контрольного органа муниципального образования в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

(Предлагаемый вариант модельного положения «О контрольном органе муниципального образования» основан на концепции формирования контрольного органа представительным органом местного самоуправления в целях реализации парламентом функции финансового контроля).

ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

. Статус Контрольного органа муниципального образования

1.1. Контрольный орган муниципального образования (далее - Контрольный орган) является постоянно действующим органом муниципального финансового контроля, образуемым представительным органом муниципального образования подотчетным ему.

.2. В своей деятельности Контрольный орган руководствуется законодательством Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, Уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и настоящим Положением.

.3. В рамках задач, определенных действующим законодательством и настоящим Положением, Контрольный орган обладает организационной и функциональной независимостью.

.4. Контрольный орган является юридическим лицом, имеет печать с собственным наименованием, угловой штамп, бланки с полным наименованием, расчетный и другие счета в банковских учреждениях.

1.5. Контрольный орган вправе от своего имени заключать соглашения, договора, приобретать имущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в судах общей юрисдикции, арбитражных и третейских судах

2. Задачи Контрольного органа

Задачами Контрольного органа являются:

.1. Организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей местного бюджета по объемам, структуре и целевому назначению.

2.2. Организация и осуществление контроля за соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении.

.3. Организация и осуществление контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

2.4.. Организация и осуществление контроля за исполнением бюджетов муниципальных целевых бюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению.

.5. Определение эффективности и целесообразности расходов бюджетных средств и использования муниципальной собственности.

.6. Оценка эффективности и целесообразности предоставления льгот по налогам, кредитов за счет средств местного бюджета.

.7. Оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов местного бюджета и муниципальных целевых бюджетных фондов.

.8. Финансовая экспертиза проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств местного бюджета, или влияющих на формирование и исполнение местного бюджета и бюджетов муниципальных целевых бюджетных фондов.

.9. Анализ выявленных отклонений от установленных показателей местного бюджета, бюджетов муниципальных целевых бюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом.

.10. Контроль за законностью и своевременностью движения средств местного бюджета, средств муниципальных целевых бюджетных фондов в уполномоченных банках и других финансово-кредитных учреждениях в части обслуживания ими местного бюджета.

.11. Контроль за законностью, рациональностью и эффективностью использования средств, получаемых муниципальным образованием из бюджета субъекта Российской Федерации и иных финансовых источников, за состоянием внутреннего долга, а также эффективностью размещения финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной и безвозвратной основе.

.12. Регулярное представление Главе Администрации муниципального образования, представительному органу местного самоуправления информации о ходе исполнения местного бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

. Принципы деятельности Контрольного органа

.1. Контрольный орган осуществляет свою работу на основе принципов законности, гласности, объективности и независимости от объектов контроля.

. Взаимодействие Контрольного органа с органами местного самоуправления

.1. Органы местного самоуправления оказывают содействие деятельности Контрольного органа, представляют по ее запросам информацию о результатах проводимых ими ревизий и проверок.

.2.Контрольный орган инициирует внеочередные заседания представительного органа местного самоуправления в соответствии с регламентом, по предметам своей деятельности имеет право вносить предложения о включении вопросов в повестку дня заседания представительного органа местного самоуправления.

.3. Контрольный орган на основе ревизионных стандартов и накопленного опыта разрабатывает методики проведения ревизий и проверок, которые могут быть применены в практической деятельности органами местного самоуправления.

.4. В пределах своей компетенции Контрольный орган вправе осуществлять контрольно-ревизионные мероприятия, взаимодействовать с государственными контрольными органами

.5.Контрольный орган вправе привлекать на договорной основе негосударственные аудиторские фирмы или отдельных специалистов.

ГЛАВА II. ПОРЯДОК ОБРАЗОВАНИЯ И СОСТАВ КОНТРОЛЬНОГО ОРГАНА

. Состав Контрольного органа

.1. Контрольный орган состоит из председателя, заместителя председателя, работников аппарата и инспекторов, обеспечивающих полномочия Контрольного органа; других работников Контрольного органа, исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности контрольного органа.

Председатель, заместитель председателя, работники аппарата и инспектора Контрольного органа являются муниципальными служащими.

.2. В служебные обязанности инспекторов Контрольного органа входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Контрольного органа.

5.3. Структуру и штатное расписание Контрольного органа утверждает представительный орган местного самоуправления по представлению председателя Контрольного органа в пределах средств, выделенных на ее содержание.

6. Назначение на должность Председателя, заместитель Председателя и инспекторов Контрольного органа

Председатель, заместитель Председателя и инспектора Контрольного органа назначается на должность сроком на 4 года. Председатель Контрольного органа назначается на должность представительным органом местного самоуправления Решение об этом принимается простым большинством голосов от установленного числа депутатов.

. Председатель Контрольного органа

.1. Председателем Контрольного органа может быть гражданин Российской Федерации, имеющий опыт профессиональной деятельности в сфере управления, экономики или права.

.2. Председатель Контрольного органа осуществляет руководство деятельностью Контрольного органа, организует ее работу в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, Уставом муниципального образования и настоящим Положением.

.3. Председатель Контрольного органа представляет Контрольно-счетную палату в органах местного самоуправления и иных организациях, структурах, создаваемых ими для решения задач формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования.

.4. Председатель Контрольного органа представительному органу местного самоуправления ежеквартальные отчеты о работе Контрольного органа.

.5. Председатель Контрольного органа вправе принимать участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления и депутатских комиссий, а также в совещаниях, проводимых в органах местного самоуправления при рассмотрении вопросов по управлению и распоряжению финансовыми и материальными ресурсами муниципального образования.

.6. Во исполнение возложенных на него полномочий председатель Контрольного органа осуществляет прием и увольнение работников аппарата и инспекторов, обеспечивающих полномочия Контрольного органа, других работников Контрольного органа, исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности контрольного органа, заключает договоры на проведение необходимых работ, о чем издает приказы и распоряжения, касающиеся внутренней деятельности Контрольного органа.

ГЛАВА III. ПОРЯДОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНОГО ОРГАНА

. Виды деятельности Контрольного органа

1. В целях решения задач, указанных в статье 2 настоящего Положения, Контрольный орган обеспечивает единую систему контроля за исполнением местного бюджета, что предусматривает:

-        организацию и проведение предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением местного бюджета в отчетном году;

- организацию и проведение контроля за соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении;

организацию и проведение контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

-        экспертизу проектов местного бюджета, иных нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы местного бюджета и финансов муниципального образования;

         анализ и исследование фактов нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в представительный орган местного самоуправления предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом;

         анализ эффективности использования предоставленных льгот по налогам и кредитам за счет средств местного бюджета;

         подготовку и представление в представительный орган местного самоуправления заключений по исполнению местного бюджета и целевых бюджетных фондов;

.Контрольный орган осуществляет подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам своей деятельности.

. Организация и планирование деятельности Контрольного органа

.1. Контрольный орган является коллегиальным. Заседания Контрольного органа проводятся по мере необходимости, решения принимаются коллегиально большинством голосов. При равенстве голосов Председатель Контрольного органа имеет право решающего голоса.

.2. Контрольный орган строит свою работу на основе годовых и текущих планов и программ, которые формируются, исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением местного бюджета с учетом направлений деятельности Контрольного органа на основе технико-экономических норм и нормативов, контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний.

.3. Обязательному включению в планы работы Контрольного органа подлежат мероприятия по запросам Главы Администрации муниципального образования, Председателя представительного органа местного самоуправления, а также обращения групп депутатов представительного органа местного самоуправления численностью не менее одной трети от установленного числа. Обязательному рассмотрению при формировании планов и программ работы подлежат запросы органов государственной власти и местного самоуправления. Годовой план работы Контрольного органа утверждается Контрольным органом самостоятельно.

.4. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений представительного органа местного самоуправления, принимаемых по инициативе: Главы Администрации муниципального образования, группы депутатов представительного органа местного самоуправления численностью не менее одной трети от установленного числа, органов местного самоуправления.

.5. Внутренние вопросы деятельности Контрольного органа, распределение обязанностей между сотрудниками, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм регулируются решениями председателя Контрольного органа. Методические документы по проведению контрольных и иных мероприятий Контрольного органа разрабатываются на основе федеральных и республиканских стандартов и утверждаются приказом председателя Контрольного органа.

. Сфера действия контрольных полномочий Контрольного органа

.1. Контрольные полномочия Контрольного органа распространяются на все органы местного самоуправления и муниципальные учреждения, а также организации, предприятия, осуществляющие деятельность на территории муниципального образования, вне зависимости от форм их собственности, в части прохождения и использования средств местного бюджета, использования муниципальной собственности, полученных налоговых и иных льгот и преимуществ.

.2. На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Контрольного органа распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств местного бюджета, использованием муниципальной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных налоговых и иных льгот и преимуществ.

. Предоставление информации по запросам Контрольного органа

.1. Органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации, осуществляющие деятельность на территории муниципального образования, независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны представлять по запросам Контрольного органа информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

.2. При проведении комплексных ревизий и проверок работники Контрольного органа получают от проверяемых органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию.

.3. Отказ или уклонение должностных лиц перечисленных выше органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию должностных лиц Контрольного органа, а также представление заведомо ложной информации влекут за собой ответственность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

. Проведение комплексных ревизий и проверок Контрольно-счетной палатой и оформление их результатов

.1. Комплексные ревизии и тематические проверки проводятся по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются Контрольно-счетной палатой.

.2. В ходе проведения ревизий и проверок работники Контрольного органа изучают подлинные бухгалтерские документы проверяемого объекта и устанавливают достоверность данных бухгалтерского учета и отчетности, правильность расходования средств, сохранность муниципального имущества, а также законность и эффективность распоряжения им.

.3. При проведении комплексных ревизий и проверок работники Контрольного органа не вправе вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых организаций, а также предавать гласности свои выводы до завершения контрольных мероприятий.

.4. Должностные лица Контрольного органа и привлеченные к ее работе специалисты могут использовать данные, полученные в ходе ревизий и проверок, только при выполнении работ, поручаемых Контрольно-счетной палатой.

.5. Результаты проведенных работниками Контрольного органа комплексных ревизий и проверок оформляются актом, который подписывается Главой (ревизионной) группы, проводившим проверку (ревизию), и руководителями проверенного органа местного самоуправления и управления, предприятия, учреждения или организации. При наличии обоснованных возражений (замечаний) акты комплексных ревизий и проверок подписываются руководителями проверенной организации с указанием на наличие этих разногласий.

.6. О результатах проведенных ревизий и проверок Контрольный орган информирует представительный орган местного самоуправления и Главу Администрации муниципального образования, доводит их до сведения руководителей соответствующих органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций.

.7. При выявлении в ходе комплексных ревизий и проверок нарушений законов, влекущих за собой уголовную ответственность, Контрольный орган передает соответствующие материалы в правоохранительные органы для правовой оценки выявленных фактов.

. Представления и предписания Контрольного органа

.1. По результатам проведенных контрольных мероприятий Контрольный орган обязана направить органам местного самоуправления, а также руководителям проверенных предприятий, учреждения или организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного ущерба и привлечению к дисциплинарной ответственности виновных лиц.

.2. Представления Контрольного органа должны быть рассмотрены в установленные для них сроки. О результатах рассмотрения представления Контрольный орган уведомляется незамедлительно.

.3. При выявлении на проверяемых объектах нарушений, наносящих ущерб муниципальному образованию и требующих безотлагательного пресечения, а также в случае создания препятствий для проведения контрольных мероприятий, Контрольный орган имеет право давать руководителям проверяемых объектов обязательные для исполнения предписания.

.4. При неисполнении или ненадлежащем исполнении своих представлений и предписаний Контрольный орган имеет право давать соответствующим органам местного самоуправления обязательные для исполнения указания о приостановлении финансирования из местного бюджета.

.5. Председатель Контрольного органа может отменить предписание или внести в него изменения в случае, если проверяемой организацией будет документально доказана необоснованность предъявляемых требований.

. Полномочия работников Контрольного органа при проведении контрольных мероприятий

.1. При обнаружении хищений бюджетных средств, подделок документов, подлогов и других злоупотреблений работники Контрольного органа должны принимать меры для обеспечения сохранности подлинников соответствующих документов.

.2. Требования работников Контрольного органа, связанные с исполнением ими своих служебных обязанностей, являются обязательными для органов местного самоуправления, а также для предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования, независимо от форм собственности.

.3. Руководители проверяемых организаций обязаны создавать необходимые условия для инспекторов Контрольного органа, проводящих проверку или ревизию, представлять им необходимые помещения, средства связи, транспорт и осуществлять техническое обеспечение их деятельности.

. Ответственность работников Контрольного органа

.1. Работники Контрольного органа несут ответственность в соответствии с действующим законодательством за достоверность результатов проводимых ими ревизий и проверок, представляемых в органы местного самоуправления и предаваемых гласности, а также за разглашение окончательных или промежуточных результатов проверок и иных сведений, полученных ими в результате профессиональной деятельности.

.2. Неправомерные действия работников Контрольного органа могут быть обжалованы в Администрацию муниципального образования, представительный орган местного самоуправления, а также суд.

. Морально-этические нормы поведения работников Контрольного органа

.1. Работники Контрольного органа не вправе принимать какие-либо подношения и подарки, а также услуги от иных подконтрольных субъектов.

. Гарантии правового статуса сотрудников Контрольного органа

.1. Воздействие на должностных лиц Контрольного органа с целью воспрепятствования ими исполнения своих служебных обязанностей либо принятия решения в чью-либо пользу, насильственные действия, оскорбления, а равно клевета либо распространение искаженной информации о выполнении ими служебных обязанностей влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

.2. Председатель Контрольного органа, инспекторы обладают гарантиями профессиональной независимости. Они могут быть освобождены от занимаемой должности по основаниям, предусмотренным законодательством о муниципальной службе.

. Средства на содержание Контрольного органа

.1. Средства на содержание Контрольного органа выделяются из местного бюджета.

. Информация о деятельности Контрольного органа

.1. Контрольный орган регулярно информирует о ходе исполнения местного бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий Главу Администрации муниципального образования, Председателя представительного органа местного самоуправления и ежегодно представляет отчет о своей деятельности представительному органу местного самоуправления, который заслушивается на сессии представительного органа местного самоуправления.

.2. Результаты проверок, проведенных Контрольным органом, подлежат опубликованию в местной печати.

.3. Годовой отчет Контрольного органа подлежит обязательному официальному опубликованию в муниципальной газете или обнародованию иным способом.

. Правовые гарантии деятельности Контрольного органа

.1. Деятельность Контрольного органа не может быть приостановлена в связи с перевыборами Главы Администрации муниципального образования или роспуском представительного органа местного самоуправления.