Реформа міського самоврядування другої половини XIХ – на початку ХХ ст.

Реформа міського самоврядування другої половини XIХ – на початку ХХ ст.

1. Традиції міського самоврядування в Україні (XIV - перша половина XIX ст.)

1.1 Повсякденні практики міського самоврядування на території України у XIV-XVIII cт.

Міське самоврядування в Україні має давні традиції. Магдебурзьке право є однією з найвідоміших систем міського права [14, с. 273]. Воно виникло на німецьких територіях, тому його часто називають також німецьким. Норми звичаєвого права, якими користувалися бюргери німецьких міст, у ХІІІ столітті було кодифіковано у місті Магдебурзі. На українські землі магдебурзьке право було принесено німецькими колоністами, які оселялися у Володимирі, Сяноку і Львові, а згодом воно поширилося на все населення, а на початку XV ст. охопило великі міста Галицької Русі й Поділля і перетворилось на загальноприйняту норму міського життя [28, с. 9].

Наприкінці XIV століття починають надавати українським містам самоврядування за німецьким правом литовські князі. У 1374 р. таке право дістав Камянець на Поділлі, в 1390 р. - Берестя, а далі - цілий ряд інших міст. Суть магдебурзького права полягала у вивільненні міського населення від юрисдикції урядової адміністрації та наданні місту самоврядування на корпоративній основі. Міщани складали громаду із власним судом і управою [27, с. 10-11]. На чолі управи ставали виборні бурмістри і райці, на чолі суду - війт і лавники. Їхній юрисдикції підлягали не тільки міщани, а й цехові ремісники та приписані до міста селяни. Надання місту магдебурзького права означало ліквідацію влади над його громадянами з боку феодалів та адміністраторів великих князів. Міське самоврядування передбачало право громадян обирати собі повноважну раду строком на один рік. Колегія райців обирала бурмістра. Рада на чолі з бурмістром здійснювала керівництво містом всіма господарськими справами громади. Магдебурзьке право передбачало також обрання лави - органу судової влади на чолі з війтом. Лавники обиралися на все життя. Війт, як правило, призначався королем і був найвищою посадовою особою міста. В Україні тільки громада Києва обирала війта самостійно. Разом з магдебурзьким правом міста отримували і майнові повноваження. Вони володіли нерухомим майном, землею, запроваджували податки. Українське населення міст прагнуло до участі в місцевому самоврядуванні [15, с. 35-37].

На українських теренах Великого князівства Литовського магдебурзьке право поширюється з XV ст. Його отримали як більші міста такі як Луцьк, Кремянець, Володимир, Київ, так і маленькі, в тому числі приватні містечка. Починаючи з перших десятиліть XVI ст. спостерігається бурхливий ріст нових міських поселень. До кінця 60-х років XVI ст. виникли десятки нових міст і містечок. Вони зявляються там, де закінчилося формування шляхетських маєтків, яким був необхідний осередок, що виконував би функції центру [28, с. 10].

На думку О. Бірюліної, на Волині в XV-XVI ст. виникають класичні форми середньовічного міського самоврядування, заснованого на магдебурзькому праві. За правовим статусом всі міста ділились на королівські, приватновласницькі, церковні. На підставі магдебурзького права в кожному місті запроваджувалось самоврядування. Луцьк таке право отримав в жовтні 1432 р. Згідно одного з постулатів магдебурзького права містом правив магістрат. Принцип виборності членів магістрату реалізовувався щорічно. В перший день після свята Нового року всі жителі Луцька вибирали із свого середовища вісім чоловік. З них і формувався міський уряд - ради на чолі з бурмистром. Встановлювався віковий ценз від 25 до 90 років. Обовязковою умовою для виборних було володіння нерухомим майном - «осідлістю» [21, с. 23].

Функціональні обовязки бурмистра і членів ради були різноманітні. Бурмистр завідував міськими доходами і видатками, радці призначали податки для різних верств населення, слідкували за правилами оренди ремісничих закладів, організовувати роботу належавших їм міських пивоварень, солодовень, крупорушок. В їх обовязки входило видавати, документи на заключення торгових угод, актів на купівлю-продаж нерухомого майна [21, с. 24]. До міського самоврядування входив також лавинний суд на чолі з війтом. Ці дві ланки одного органу взаємно доповнювали одна одну.

Ще в кінці XV ст. Рівне, будучи у складі Литовської держави, одержує магдебурзьке право, за яким зрівнялося і іншими містами, що мали своє самоврядування. В середні віки аж до ХVІІІ ст. органом міської влади в Рівному виступав магістрат [35, с. 45]. Отже, у цей період на території України активно застосовувалася практика міського самоврядування. Так, польська корона наділила ряд міст Чернігівщини магдебурзьким правом, яке на той час було досить поширеним явищем в Польській державі.

Містам, що керувались положеннями магдебурії, надавалось передусім право на самоврядування. Так, на чолі міського управління Стародуба стояв війт, якого мав право призначати лише король. На перших порах зустрічались випадки обрання війта міщанами. Так, П. Пиріг доводить, що таку можливість Стародубу надавала грамота від 15 лютого 1620 р. Адміністрація зосереджувалась в ратуші або ж магістраті. Там засідали райці під головуванням бурмистра. У Стародубі на ці посади могли бути обраними лише католики або уніати [33, с. 27].

Вже в другій половині XVI - середині XVIІ ст. більшість українських земель входила до складу Речі Посполитої, яка не являла єдиної централізованої держави, а була конфедерацією, тобто союзом великих землевласників, так званих магнатів. Всі групи населення на той час перебували в певній залежності від них [37, с. 29].

Міста, які отримали право на самоврядування, користувались цілим рядом пільг. Самоврядування полегшувало становище міщан, але не звільняло повністю від влади феодалів. Міщани сплачували їм частину грошей, які отримували від торгівлі, ремесла і промислів. Користь від магдебурзького права отримували, перш за все, міські верхи. Багато міст користувалось, як правило, обмеженим правом, а деякі зних взагалі його не мали. В ряді випадків війт не обирався, а призначався королем. Порушення магдебурзького права було звичайним явищем. Навіть великі міста, які давно уже користувалися правом самоврядування, не могли звільнитися від опіки воєвод та старост і змушені були рахуватися з їх волею. За феодалами зберігалися функції поліції, нагляду за міськими мірами, вагами, визначення цін на товари [37, с. 31-32].

На думку Ю. Волошина, особливе місце в історії розвитку міського самоврядування займає боротьба українського міщанства за свої права в другій половині ХVІІ ст. Приймаючи участь у війні, міщанство, окрім задоволення національно-культурних потреб, прагнуло ще й зберегти свої давні права, закріпити міське самоврядування з виборним війтом і бурмистрами, звільнитися від державних податків і військових обовязків, зберегти монополію на ремесла та торгівлю, а також і розширити свої землеволодіння. В ході формування козацької держави міщани дістали підтвердження своїх прав. Було збережено давній устрій, суд залишився в руках магістрату і відав всіма цивільними і кримінальними справами [22, с. 106].

Однак населення міст складалось не з самих лише міщан, значну його частину становили козаки, які підлягали не владі магістрату, а своїм полковим старшинам. Як відомо, створюючи козацьку державу, Богдан Хмельницький застосував полково-сотенний устрій. Центрами полків і сотень ставали міста. В звязку з цим в містах утворилось своєрідне двовладдя: магістрати і козацька адміністрація. При чому козацька адміністрація постійно вмішувалась в міське самоврядування. Таке становище викликало цілком закономірне невдоволення з боку міщан, які почали шукати захисту не в гетьмана, а в московських царів. Вже в 1654 р. київські міщани звернулись до царя Олексія Михайловича з проханням про підтвердження своїх прав. Цар охоче підтвердив права киян, звільнивши місто від державних податків і військових обовязків. В 1669 р. такого права домоглись міщани міста Ніжина. Подібні права отримали міщани і інших міст Лівобережжя. Царський уряд охоче йшов на поступки, зміцнюючи таким чином свою владу в краї і підриваючи авторитет гетьманської адміністрації [22, с. 107].

Так, упродовж другої половини ХVІІ-ХVIII ст. управління містами на Волині здійснювалося на основі державних законів і правових актів, що базувалися на звичаєвому і магдебурзькому праві [38, с. 39-41]. Наприкінці XVIII ст., незадовго до входження Волині до складу царської Росії, органами міського самоврядування тут виступали магістрати, до функцій яких входив розгляд судових справ мешканців міст, розкладка і збір податків із нерухомого майна, проведення рекрутських наборів, розподіл ремісників по цехах, ведення міського господарства [19, с. 144].

Магдебурзьке право існувало в українських містах до входження українських земель до складу Російської держави. У першій половині XVIII століття українська державність поступово стала винищуватися. У Дубні в цей час функціонував міський магістрат. Відповідно до затверджених штатів чиновників Волинського намісництва від 5 липня 1795 р., до його складу входили два бургомістри та 4 ратмани [7, с. 262]. На прикладі діяльності Дубенського міського магістрату можна стверджувати, що, як і раніше, для спрощення процедури розгляду спірних питань, які виникали в процесі торговельної та інших видів діяльності мешканців міст, при магістратах продовжували існувати словесні, а також сирітські суди. Останні, як відомо, займалися організацією опіки над майном міських сиріт та вдів [34, с. 26-29].

З метою входження Волині до складу царської Росії передбачалося поширити дію російського законодавства і на міста цього регіону України. Адже, з 1785 р. в Російській імперії діяльність органів міського самоврядування унормовувалася «Жалованною грамотою на права и выгоды городам Российской империи». Згідно з цим указом право розпоряджатися міськими справами та господарством було надано представникам міського стану, до якого зараховувалося шість категорій міського населення [13, с. 320].

Проте на практиці поширити чинну дію «Жалованной грамоты…» на міста Волині було неможливо, оскільки потрібен був час, щоб привести норми діючого законодавства і звичаєвого права, яким тут користувалися з давніх часів, у відповідність до суспільного ладу імперії. На Лівобережній Україні міське самоврядування, побудоване на магдебурзькому праві, було скасоване у 1831-35 рр. [17, с. 17]. Отже, відразу втілити в життя відовідну реформу міського самоврядування було невожливо, так як міщани не були готові до перетворень, а також привести усі норми законодавства у відповідний стан. Перша міська дума на Волині, яка перебрала не себе від магістрату ведення міського господарства, була утворена в м. Житомирі у 1838 р. А в решті повітових міст Волинської губернії, де продовжували діяти магістрати, вони були скасовані у 1861 р. [19, с. 143].

Таким чином, жителі приватновласницьких міст, приписані до міського стану, в господарському відношенні залежали від органу міського самоврядування чужого для них міста. На практиці це означало, що питання міського благоустрою, розвитку народної освіти, благодійницької діяльності або ж узгодження оподаткування мешканців цих міст мали вирішуватися у міській думі розташованого далеко від них Новограда-Волинського, а на її облаштування та потреби вище вказані міста були зобовязані ще й скеровувати свої бюджетні кошти [19, с. 143].

Надання містам і містечкам магдебурзького права в цілому оцінюється як позитивний момент у їх соціально-економічному і політичному розвитку. Попри позитивні риси магдебурзького права, були відмічені і негативні явища у процесі самоврядування міських громад. Не слід забувати про ті зловживання міських урядовців, які допускалися, в основному, з метою особистого збагачення. Для прикладу можна навести декілька фактів із життя середньовічного Луцька. Вирішення найважливіших питань міського управління зосереджувалося в руках магістратського уряду, який мав велику владу над городянами і часто нею зловживали. Намагаючись збагатитися, представники міського уряду не зупинялися ні перед чим [23, с. 35].

Городян утискувала і замкова адміністрація на чолі зі старостою. Незважаючи на магдебурзьке право, він увесь час втручався в господарське і політичне життя міста. Староста привласнював кошти, що йшли на ремонт укріплень [24, с. 34-35]

Магдебурзьке право німецького походження було лише правовим оформленням розвитку міст у XVI-XVIII столітті. Воно стало українським муніципальним правом. Так, з кінця ХVІІІ ст. Дубно увійшло до складу Російської імперії. Рамки магдебурзького права на той час обмежувалися інститутом війтівства, що дозволяло власникам здійснювати контроль над містом. Проте, порушення цього права було звичайним явищем [37, с. 13]. Органи міського самоврядування приймали правові розпорядження, впровадження яких в життя давало досвід для їх подальшої розробки [28, с. 8-9]. Таким чином, міське право удосконалювалося.

Отже, магдебурзьке право регулювало порядок виборів, повноваження і діяльність вищих посадових осіб, органів влади, судів міста. А також мало вплив на створення статутів купецьких товариств і цехових організацій, регулювало питання торгівлі, опіки, спадщини, та кримінального права. Основним положенням магдебурзького права була спадкова власність громадян на їхні земельні ділянки та можливість вільно розпоряджатися ними. Міське право не було сталим, воно зазнавало змін.

1.2 Досвід діяльності міського самоврядування міста Києва

Урбанізаційний процес, що розпочався у країнах Заходу в ХІ-ХІІ ст. був повязаний із «німецьким правом». З плином часу ця хвиля пересунулася зі заходу на схід, південний схід й Велике князівство Литовське, до складу якого входила Київщина [15, с. 89]. Відсутність оригінального привілею на магдебурзьке право, наданого київській міській громаді, та будь-яких його копій спричинило багато дискусій в історії щодо точності його датування [15, с. 29-33].

Запровадження магдебургії в Києві, як і в інших прикордонних містах Великого князівства Литовського, де склалися подібні перехідні ситуації, викликало значний опір уряду, але, незважаючи на цю обставину, майже всі конфлікти з часом були розвязані на користь нової міської влади. Звільнення у 1502 р. міщан із-під судового підпорядкування воєводському урядникові - тивуну - започаткувало новий етап у самоврядному житті міської ради Києва [15, с. 47-48].

Перші надання магдебурзьких привілеїв головним містам Київської землі - Києву та Житомиру припадають ще на середину ХV ст. Це відповідало, з однієї сторони, політичним інтересам литовсько-польських правлячих кіл, які бачачи в цьому найкращий засіб полонізації українських земель. Київ та Житомир одержали статус «упривілейованих» міст з повним магдебурзьким правом нарівні з Вільно. Ряд інших королівських міст Київщини користувались неповним магдебурзьким правом, тобто отримали його в обмеженому обсязі в останній третині ХVІ - першій половині ХVII ст.: Корсунь - 1584 р., підтвердження 1586 р.; Переяслав - 1586 р., підтвердження 1620 р.; Біла Церква - 1538 р., підтвердження 1620 р.; Чигирин - 1592 р. [20, с. 18].

У XVII ст. при війті обирався лендвійт - заступник війта, який був посередником між війтом і міською общиною. На думку А. Білоус, хоч війт і наділявся необмеженою судовою владою, однак судові вироки він не міг виносити без наради з присяжними - лавниками. Число лавників коливалось в різні часи і в різних місцях. Як правило, їх було шість. Вони обирались пожиттєво, складали присягу [20, с. 19].

З початку XV ст. діяли загальні збори київських міщан, а з другої половини XVI ст. колегія райців із свого складу обирали двох бурмістрів, які чергувалися у веденні засідань міської Ради. Посада бурмістрів збереглася в Україні до XIX ст. [39, с. 6].

8 січня 1654 р. Київ увійшов до складу Російського царства. По всім Березневим статтям царський уряд прийняв позитивні рішення, за якими підтверджувалось право київського магістрату на магдебурзьке право. Місту було надано чотири царські грамоти від 16 липня 1654 р. Обрання війта та інших магістраторських урядників проводились, як правило, четвертого тижня великого посту. Членам магістрату сплачувалась така щорічна платня: війт - 500 злотих, бурмістр, райці і урядники - по 300 і лавники - по 60 злотих, яку вони отримували з міських доходів [43, с. 6-10].

У містах з неповним магдебурзьким правом значну роль відігравала старостинська адміністрація. Старости були королівськими намісниками на королівщинах і здійснювали оборонну, судову, фіскальну владу. Деяким містам на прохання старост надавались магдебурзькі привілеї. В той же час, сприяючі наданню самоврядування і різних вольностей містам, старости нерідко їх порушували, а інколи насильно відбирали і не повертали магдебурзькі привілеї. Старостинські урядники примушували міщан забезпечувати доходи замкового уряду, доглядати і ремонтувати башти, остроги, утримувати сторожу, відправляти військову повинність. Великі князі литовські і королі польські не могли гарантувати містам такого самоврядування, яке б цілком усунуло старостинську владу [20, с. 20]. Очевидно, надаючи містам магдебурзьке право, вони не ставили на меті усунути зовсім старостинську владу, а лише намагалися її обмежити або примирити з міським самоврядуванням.

Розміри території і чисельність населення, що знаходилися під юрисдикцією міської влади, у різні часи були неоднаковими. Подібно до Вільна, Полоцька та інших значних міст Великого князівства Литовського, у Києві з наданням магдебурзького права лише частину населення передано під суд війта. На думку Н. Білоус, наприкінці XVI - на початку XVII ст. намітилися тенденції до розширення меж міської території і збільшення числа мешканців, підпорядкованих міському урядові. У Києві склався своєрідний просторовий поділ, не притаманний містам із магдебурзьким статусом, що було зумовлене чинниками як географічного характеру, так і соціального, а також традиціями забудови території міста, що існували ще в давньоруські та литовські часи [15, с. 90].

Таким чином, у Києві впродовж XVI - першої половини XVII ст. склався порядок і структура міського управління на основі норм магдебурзького права, проте з рядом особливостей, характерних для тогочасного міста - центру прикордонного воєводства.

На війтівський уряд у Києві обрали досвідчених у міському управлінні осіб, які були, крім усього, заможними людьми. З кінця XVI - у першій половині XVII ст. він був пожиттєвим, що передбачалося в привілеях на війтівство, хоча й траплялися поодинокі випадки відсторонення війта від уряду. Це було можливим в разі масового невдоволення міської громади, недієздатності або через зовнішні фактори. Якщо протягом XVI-XVII ст. спостерігалася загальна тенденція щодо послаблення владних позицій війтів у містах, то в Києві цей процес розвивався у зворотному порядку. На відміну від більшості польських міст, де війти очолювали тільки судову колегію - лаву - і знаходилися поза органами самоврядування міста, київські війти, крім судовий функцій, що дісталися їм із наданням місту магдебурзького права, поступово сконцентрували у своїх руках також і всю адміністративну владу [15, с. 162-163].

На думку Н. Білоус, обидві колегії - рада і лава - були фактично підпорядковані війтові, що призводило до суміщення сфери діяльності адміністрації і суду. Потрібно відзначити значний вплив урядників Старої ради на формування, склад і політику Нової ради - чинного уряду, який щороку переобирався, а також дещо пасивну роль в управлінні містом поспільства, яке не ставило постійно діючого органу, що мав би контролювати діяльність міської ради. Крім виборних радців і лавників, функціонування міського організму забезпечували й інші урядники, яких магістрат наймав на службу, а також кілька слуг, що виконували його доручення. Допоміжним органом у роботі лави і ради була міська канцелярія, яка пройшла кілька етапів у своєму розвитку, остаточно сформувавшись лише в 30-х рр. XVII ст., коли розширився штат її службовців [15, с. 164].

Статус київських міських урядників було підвищено королівськими привілеями 1582 та 1589 рр., унаслідок чого вони урівнювалися у сплаті судових штрафів зі шляхтою. Більшість радців були купцями і суміщали управлінські функції з заняттями торгівлею, що, зрештою, допомогло багатьом із них отримати привілею на війтівство. До інших видів доходів міських урядників належали оренда, купівля-продаж нерухомості та заняття лихварством [33, с. 103-104].

Київський магістрат обирався населенням міста на підставах жалуваних королівських грамот і привілеїв. Грамотою Сигізмунда II Августа 1544 р. наказувалось вибирати «судей присяжних, или на уряды потребных людей, числом от 3 до 12 человек, смотря по надобности». За традицією у Києві обиралось 12 чоловік. Цей загальний склад, міського керівництва розподілявся на 2 колегії по 5 членів у кожній. Одна стежила за зовнішнім виглядом міста і міським господарством, друга вершила суд. У першій колегії головував війт - представник міського керівництва, якого обирали пожиттєво. Члени цієї колегії називалися райцями, потім - ратманами, а ще пізніше - ратегерами. У другій колегії головував бурмистр, а члени її називалися лавниками. Адміністративна колегія розглядала дрібні провини і правопорушення; судова - великі позови, громадянські і карні справи. Вона карала й милувала, володіючи правом на життя і смерть, тримала шибеницю і ката із знаряддям страти й покарань. У діловодстві обох колегій усний елемент переважав над письмовим [24, с. 20].

Київський магістрат не був зобовязаний звітувати про своє господарство навіть королю. Магістратські урядники повинні були: регулювати ціни на поживу та вести записи в спеціальній книзі про ціни на різні товари; забороняти забави, бійки; заарештовувати волоцюг, жебраків, пяниць, вітрогонів, розпусників: дбати про будівлі і доладно утримання мостів, підтримання чистоти в місті; застосовувати заходи, що запобігають пожежам.

З 1757 р. для Подолу та його околиць магістрат утворив посаду городничого, в обовязки якого входило: боротися з пожежами в місті забезпечувати монопольне право міщан на шинкування, стежити за правильністю мір та вагів [24, с. 21-22].

Важливим явищем в історії розвитку міського самоврядування була боротьба київського магістрату за свою автономію в складі Російської держави. На думку Р. Делімарського, можна виділити чотири етапи боротьби за автономію. З 1686 р. по 1733 р. Київ управлявся за магдебурзьким правом магістратом, формально незалежним. Незважаючи на всі складнощі, це був час розквіту української культури в Києві, коли місто було визволено з-під польського впливу і ще не потрапило під російський вплив. З 1733 р. по 1737 р. місто знаходилось під владою гетьмана Данила Апостола. Період з 1737 р. по 1764 р. можна охарактеризувати як роки відносного спокою для автономії міста. Хоча в 1737 р. з метою розвязання протистояння магістрату і гетьманського уряду збільшені права київських генерал-губернаторів [25, с. 40].

Окремою сторінкою у цей період є найзапекліша боротьба київського магістрату з гетьманом Кирилом Розумовським за владу над містом. Особисто цариця Єлизавета Петрівна і Сенат підтримували магістрат, але гетьман мав підтримку як при дворі в Петербурзі, так і серед старшини в Глухові і не кидав своїх намагань підпорядкувати Київ собі. Період з 1764 р. по 1781 р. можна охарактеризувати як час, коли формально ще Київ управлявся магістратом, але фактично з кожним роком все більше посилювався вплив російських урядовців [24, с. 21-23]. Нарешті у 1775 р. російський уряд вирішив вже остаточно ліквідувати автономність міста. Цього року було видано наказ про приєднання Києва до Малоросії [25, с 40-41]. Це був остаточний кінець самоврядування міста, на яке у 1785 р, розповсюджується, як і на інші міста власне Росії, нове міське положення.

Таким чином, можна підсумувати, що в означений, доленосний для київської автономії період, магістрат боровся за свої права та привілеї, надані йому за магдебурзьким правом, як проти місцевого, гетьманського уряду, так і проти посилення російського впливу на місто. Управління міськими господарськими справами було покладено на загальну міську думу. Скликання цих дум передбачалось один раз на 3 роки залежно від громадської потреби [39, с. 7].

Отже, правовий та економічний стан міщанства визначали функції й основні напрями діяльності міської влади щодо захисту інтересів мешканців магдебурзької юрисдикції. До компетенції міської ради належало прийняття нових мешканців до міського права. Міське громадянство наклало і певні обовязки на міщан: відбування міських повинностей, сплату грошових зборів до міської скарбниці, підпорядкування судовій владі лави та ради. Слід нагадати, що в Україні тільки громада Києва обирала війта самостійно. Це свідчить про певну специфіку у становленні та розвитку права міського самоврядування. Під впливом практичного використання магдебурзького права виробився той тип міського устрою, який найкраще відповідав соціально-економічним і політичним реаліям міського життя України. Магдебурзьке право юридично закріпило права і свободи громадян, а також їх право на самоврядування.

2. Міська реформа 1870 р. та її вплив на життя мешканців українських міст

2.1 Міське положення 1870 р.: зміст, права виборців

червня 1870 р. було прийнято в Російській державі, до складу якої входило девять українських губерній, міське положення Олександра ІІ. Згідно з ним виборче право як активне, так і пасивне надавалось кожному жителю міста, якщо він був російським підданим, але не молодшим 25 років та володів в межах міста будь-яким нерухомим майном [45].

З упровадженням міського положення після затвердження Олександром II розпочалася міська реформа. До її проведення в Російській імперії діяла «Жалувана грамота містам» Катерини II 1785 р. Станова організація міського самоврядування, заплутане і невизначене законодавство не відповідали рівню соціально-економічного розвитку міст, стали перешкодою в організації муніципальної діяльності і міського господарства. «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи», будучи прогресивною для свого часу, на момент започаткування низки ліберальних реформ 60-х-70-х рр. ХІХ ст. вже не стимулювала господарську активність міст і не могла забезпечити інтереси всіх станів міського населення. Тому й було затверджене нове міське положення, яке базувалося вже не на станових засадах, а на буржуазному майновому принципі. Відповідно до нього головним органом міського управління мала виступати міська дума, а її виконавчим органом міська управа [45].

Вже починаючи з 40-х років XIX ст. консервативні громадські кола почали усвідомлювати необхідність реформування застарілої системи міського самоврядування. В 1846 р. Міське положення було прийнято для Санкт-Петербургу. У 1859 р. новоросійський і бессарабський генерал-губернатор граф А.Г. Строганов виступив з клопотанням про поширення на Одесу міського положення, введеного лише для Санкт-Петербургу. Це клопотання у 1863 р. було задоволене. Зміни в організації самоврядування все ще зберігали становий принцип. Основним нововведенням стало залучення до міських справ дворянства, яке раніше ігнорувало їх. Важливе значення мало чіткіше розмежування обовязків між загальною і розпорядчою думами. Загальна дума обиралася за станами і налічувала 250 осіб. Розпорядча дума складалася з міського голови, який обирався з числа дворян, почесних громадян і купців, які досягли 30 років, 12 обраних членів і одного «члена від корони», тобто особи, що призначалася урядом.

На думку В. Нардової, ясність у питання компетенції міського громадського управління так і не була внесена. Межі його самостійності також не були істотно розширені чи змінені. Половинчастість і недостатність законопроекту 1846 р. залишалися очевидними. Наприкінці 50-х років питання про міську реформу обговорювалося на шпальтах газет, піднімалося в низці, клопотань з місць на імя міністра внутрішніх справ. Ініціаторами нововведень були представники різних станів, насамперед дворянства, яке раніше було байдужим до муніципальних справ [18, с. 183].

Проект реформування розроблявся в Міністерстві внутрішніх справ. Міністр П.А. Волобуєв для виконання Височайшого наказу розіслав губернаторам циркуляри, за якими вони зобовязувалися утворити особливі комісії для вироблення пропозицій з питань міського самоврядування. В 1864 р. такий проект реформи був підготовлений і в 1866 р. винесений на Державну Раду. Однак ще до обговорення відбувся замах на вбивство царя і проект був відкладений на певний час. Про нього знову згадали через два роки і перед обговоренням в Державній Раді передали новому міністрові внутрішніх справ А.Р. Тимашову. Міністр повернув проект без змін, але Державна рада не задовольнилася таким формальним ставленням до справи і повернула проект в Міністерство внутрішніх справ [18, с. 183-184]. Повторно цей проект розглядався з залученням представників державного самоврядування, яким було запропоновано підсилити вимоги до порядку виборів шляхом введення так званої пруської системи, у відповідності з якою рівне число гласних набирали платники податків, що сплачували рівну суму податку. Списки платників податку складалися за принципом спадання, починаючи з тих, хто платив найбільші податки, і закінчуючи найменшими платниками.

Міське положення 1870 р. було значним кроком у напрямі розширення самостійності органів міського самоврядування, підвищення їх ролі. Виборчі права громадян будувалися на нових, загальностанових підставах. Навідміну від земської реформи воно було прийняте вже в умовах зниження активності суспільного руху та посилення реакційних тенденцій у внутрішній політиці царизму, що в свою чергу не могло не відобразитися на характері самої міської реформи. Згідно з міською реформою створювалися виборні міські думи як розпорядчі та міські управи як виконавчі органи. Члени думи обиралися всіма платниками податків міста за безстановим принципом. Порядок виборів забезпечував переважання в думах і управвах найзаможніших мешканців міста. Органи міського управління займалися питаннями благоустрою, торгівлі, промисловості, охорони здоровя [18, с. 250].

До виборців належали жителі міста чоловічої статі, російські піддані, майновий стан яких відповідав вимогам майнового цензу. Він полягав у володінні на території міста нерухомим майном або торгівельними та промисловими підприємствами. Іноземці, злочинці, увязнені, особи, виключені зі станових товариств, позбавлені прав за вироком суду, а також керівники органів державної адміністрації, чини прокуратури і поліції виборчих прав не мали. Жінки - власники майнового цензу, а також неповнолітні могли передавати свій голос за дорученням іншій особі, наділеній виборчим правом [8, с. 832]. Отже, до виборців не належала більшість мешканців міст: наймані робітники, переважна частина інтелігенції, особи, які наймали квартири або кімнати, а також більшість жінок.

У звязку з тим, що серед виборців більшість була дрібними власниками майна, «торговельно-промислових закладів», прикажчиків, законодавство піддавало їх дискримінації за майновою ознакою. Виборці поділялися на три нерівномірні курії, кожна з яких вносила третину міських зборів з нерухомості, торговельних і промислових підприємств і обирала третину гласних нового розпорядчого органу міського громадського самоврядування - міської думи. Залежно від розмірів і адміністративного значення міст України кількість гласних у них коливалася від 30 до 72 осіб. Установлений порядок створював переваги для найбільш забезпеченої частини населення міст, бо перші дві курії, які давали думі 2/3 гласних, охоплювали лише близько 14% виборців. Міські вибори проводилися один раз на чотири роки. Половина складу управи повинна була оновлюватися через кожні два роки. Міський голова міг призупинити рішення управи. Протиріччя між думою і управою вирішував губернатор [8, с. 830-833].

Установлювалося граничне число осіб нехристиянського віросповідання, що допускалося до складу управи. Воно не могло перевищувати однієї третини. Міським головою не могла бути особа єврейської національності. Міськими думами формувалися виконавчі органи - міські управи. Ключовою фігурою самоврядування був міський голова, який обирався поміж власників виборчого цензу. До того ж він не обовязково повинен був відноситись до тих, які входили до складу міської думи. Голова губернського міста затверджувався міністром внутрішніх справ, а повітового - губернатором. Міський голова мав достатньо широкі повноваження, керував роботою як думи, так і управи. Він віддавав розпорядження про скликання думи і визначав порядок денний її засідань, представляв інтереси міста у відносинах з адміністративними органами та іншими установами [8, с. 825].

Міська управа мала постійну канцелярію, яка розділялася на ряд відділів, що відповідали функціям міського самоврядування. Також тут створювалися різні постійні та тимчасові виконавчі комісії. Згідно зі ст. 60 міського положення 1870 р. будь-який гласний мусив повідомити міського голову про внесену ним на розгляд думи пропозицію за три дні до засідання. Усвідомлюючи особливу роль великих міст у соціально-економічному і політичному житті країни, самодержавство велику увагу приділяло благонадійності міських голів, все активніше використовуючи незатвердження їх на посаді, часто без вказівки формальних причин. Відразу ж після обрання усі документи передавалися губернатору для затвердження або пересилання з відповідною характеристикою до Міністерства внутрішніх справ [8, с. 825-828]. Одночасно з головою обиралися і члени міської управи, кожному з яких дума доручала керувати певною галуззю міського господарства. Кількість членів управи законодавством не обмежувалася і залежала, як правило, від розміру міста. На відміну від міських голів, кандидатури членів управи не підлягали адміністративному затвердженню.

Міське положення 16 червня 1870 р. вводило в містах України, як і в усій Російській імперії, складну і незвичну процедуру «балотування» - таємного голосування. Для обрання гласних, а також міського голови і членів управи кандидатам треба було набрати більше «виборчих» голосів, ніж «невиборчих».

Гласні - це обрані члени земських зібрань та міської думи Російської імперії, починаючи з другої половини XIX ст [13, с. 321-332]. У міських думах вони працювали на громадських засадах, а члени управ - на постійній основі. У дрібних містах дума могла не обирати управу, а покласти усі виконавчі функції на міського голову.

Міське положення 1870 р. оцінювалося сучасниками позитивно, передусім у питаннях муніципальної компетенції. Міські думи й управи здобували досить широку самостійність у вирішенні місцевих, насамперед господарських питань. Досить зазначити, що міські кошториси приймалися без адміністративного затвердження. Губернатори не мали права необмеженого втручання у муніципальні справи, здійснюючи лише нагляд за законністю постанов та рішень міських дум і управ. Закон надавав органам міського самоврядування певні можливості для власної нормотворчої діяльності. Йдеться про право міських дум видавати санкції губернаторів, котрі пильнували за законністю діяльності міських органів. Водночас органи міського самоврядування не могли клопотати про зміну існуючого законодавства, будь-яка власна суспільно-політична позиція муніципальних установ не передбачалась і вважалася в усіх випадках «крамольною» [17, с. 185].

Незважаючи на те, що в ст. 5 міського положення 1870 р. передбачалася самостійність міського громадського управління «в межах наданої йому влади», губернатори зберігали важелі впливу на муніципальні установи. Так, начальник губернії міг опротестувати внесення тих чи інших питань до порядку денного засідання, з яким міський голова мусив ознайомити його заздалегідь, призупинити виконання постанов органів міського самоврядування на строк до одного місяця. У цьому разі питання передавалося на розгляд губернського з міських справ присутствія, очолюваного губернатором. Дума мала право оскаржити рішення присутності в Сенат, однак до винесення останнім вердикту міське самоврядування повинно було виконувати постанову губернського з міських справ присутствія. Водночас не тільки губернатор, а й присутствіє не могли порушувати господарську самостійність міського самоврядування. Різноманітність покладених на міське громадське управління функцій вимагало від них наявності серйозної фінансової бази [8, с. 824]. Особливо актуальним це було для великих міст.

Про напрями діяльності міського самоврядування можна судити за визначеним міським положенням 1870 р. переліком муніципальних видатків. Як і для земств, вони поділялися на обовязкові і необовязкові, або ще іх називали факультативними. До першої групи належали: видатки на утримання власне місцевого самоврядування, міських громадських будівель і памятників; утримання міських вулиць і площ; видатки за зобовязаннями міста, допомога на утримання навчальних, благодійних та інших «загальнокорисних закладів» [8, с. 823].

Вводячи нове міське самоврядування, держава, як і у випадку із земствами, поклала на нього вантаж власних видатків, що не мали безпосереднього відношення до «місцевих користі та потреб». Тут власне йдеться про асигнування на військові потреби, утримання поліції та пожежних команд, опалення та освітлення вязниць. Слабка навіть у великих містах фінансова база ледь витримувала такий вантаж, зростала заборгованість міського самоврядування державній скарбниці. Повітові і заштатні міста у багатьох випадках взагалі в економічному відношенні ледве животіли. Видатки міського самоврядування в Україні на загальноімперські потреби поглинали в середньому до третини коштів [45].

Із так званих необовязкових видатків, які насправді були найактуальнішими для населення, особливо важливим було фінансування народної освіти та охорони здоровя. Однак через обмеженість коштів, думи й управи багатьох міст так і не змогли скористатися наданими їм можливостями щодо міського благоустрою, освіти та медицини. Міста зростали, а отже, збільшувались і видатки муніципальних органів. Водночас законодавство не надавало містам джерел доходів, достатніх для покриття як обовязкових, так і необовязкових видатків.

Міська скарбниця поповнювалася за рахунок різних місцевих податків і зборів, розміри яких були законодавчо обмеженими. Провідне місце серед них посідав так званий «оціночний збір» з нерухомого майна, а також збір за видачу органами міського самоврядування приватним особам, компаніям і товариствам свідоцтв «на зайняття торгівлею та промислами» [8, с. 834]. На користь міста зтягували й інші збори, що не відігравали вирішальної ролі у формуванні бюджету: з нотаріальних актів, таврування мір та вагів, з візництва, збори з аукціонних продажів майна. Правом установлення нових, не передбачених міським положенням, податків та зборів, а також правом перевищення встановлених норм оподаткування, міські думи не були наділені. В умовах, що склалися, міське самоврядування великих міст виявляло ініціативу, створювало міські банки і ломбарди, що вели власну кредитно-фінансову діяльність і відраховували частину прибутку місту. Важливим джерелом доходу була й експлуатація міської власності земельного фонду та споруд.

У 80-90-х роках великі міста дедалі більше уваги почали приділяти проектам створення муніципальних підприємств, що задовольняли потреби міського господарства і давали прибуток: різниць, електростанцій, водогонів [45]. На думку В. Нардової, у період реакції 80-х років відносна самостійність органів міського самоврядування викликала глибоке незадоволення самодержавства. Міські думи поза традиційною для Російської імперії адміністративною опікою здавалися небезпечним джерелом вільнодумства. Викликала побоювання і боротьба фракцій у думах, що загострювалася. За становою оболонкою часто приховувалися політичні розбіжності - насправді протистояли не стільки купці і дворяни, скільки найконсервативніша частина буржуазії і поміщиків, з одного боку, та інтелігенція, яка активізувалася та підприємці, які прагнули будувати своє господарство на західний манер, з іншого [18, с. 273].

Міське положення 1870 р. стало певним кроком вперед в порівнянні з дореформеним порядком організації міського управління. У відповідності з потребами капіталістичного розвитку міст на зміну становому приходить представництво, засноване на буржуазному майновому цензі. Встановивши достатньо широко компетенцію міських дум, міське положення не забезпечило реальних умов для їх успішної діяльності. Думи були позбавлені права вільно розпоряджатися усіма міськими благами. Ділові контакти у будь-якому вигляді між думами заборонялись. А неможливість обміну досвідом для них негативно відображалась на результатах їхньої роботи [18, с. 250]. Зміна співвідношення сил на користь дворянського стану в органах міського самоврядування стало одним із найважливіших завдань ревізії міського положення 1870 р. [18, с. 251]. Для першого десятиліття дії цього закону характерне в цілому протекціоністське відношення влади до міського представництва [18, с. 252]. В 70-і рр. XIX століття влада намагалася не допускати порушення зі сторони адміністративних властей принципу виборності міських установ.

Отже, міська реформа 1870 р. стала прогресивним явищем у XIX столітті. Вона передбачала заміну станово-бюрократичних органів управління містом всестановими органами. У другій половині ХIХ ст. думи займалися питаннями брукування, озеленення, освітлення, санітарії міст, інвентаризації міського майна. Вони контролювали процес забудови міст, відкриття банків, складів, ломбардів, митниць, підприємств промислового значення, здійснювали охоронооздоровчу діяльність. Поряд з цим вирішували питання соціального захисту малозабезпечених, стимулювали і очолювали благодійництво. Важливу роль органів самоврядування у справі розвитку народної освіти, просвітництва, культури, задоволення духовних запитів мешканців міст. В цілому думи та управи відповідали своєму призначенню, очолювали міське господарство.

самоврядування міський реформа мешканець

2.2 Механізм реалізації та особливості міської реформи 1870 р. в Україні

Друга половина ХІХ ст. у підросійській Україні проходила під знаком реформ і контрреформ, які відбувалися у імперії Романових. Ці віяння торкнулися багатьох сфер суспільного життя, в тому числі і міст [19, c. 143]. Адже українські міста у своєму розвитку значно залежали від політичних умов в Російській імперії [41, с. 23].

Вже на початку другої половини ХІХ ст. у складі Російської імперії перебувало девять українських губерній. В південно-східній Україні налічувалось більше міст. Це було зумовлено історично, оскільки там урбанізаційний процес відбувався інтенсивніше завдяки розвитку промисловості. Також цьому сприяв стрімке зростання чисельності населення. Загалом по всій території України у цей час налічувалось 113 міст і 547 містечок. Впродовж другої половини ХІХ ст. іх чисельність збільшувалась. Також збільшувалась і чисельність населення в них. Вже на початку ХХ ст. кількість міст чисельністю від 10 до 100 тис. осіб сягала 64 [45].

У 60-х - на початку 70-х рр. Діяльність міст унормовувалася «Жалованною грамотою на права и выгоды городам Российской империи», чинна дія якої, зазначимо, на Волині почала поширюватися з 1837-1838 рр. Приватновласницькі міста Волині, яких у межах губернії нараховувалося пять: Рівне, Острог, Дубно, Старокостянтинів, Заслав, за винятком Дубна, на момент впровадження міської реформи 1870 р. не мали своїх власних шестигласних дум, а по міському управлінню були підпорядковані міській думі Новограда-Волинського [19, c. 144]. Таким чином, жителі приватновласницьких міст, приписані до міського стану, в господарському відношенні залежали від органу міського управління чужого для них міста. В ході проведення нової міської реформи 1870 р. це протиріччя було ліквідоване.

За новим законом коло діяльності міських управлінь було чітко обмежене господарськими справами. Вони могли розпоряджатися міськими капіталами і нерухомістю, піклуватися про зовнішній благоустрій міст, забезпечувані продовольством городян та дбати про їх здоровя, опікуватися бідними та займатися іншими видами благодійної діяльності, вживати заходи для попередження пожеж, розвивати народну освіту [8, с. 823]. Для здійснення цих завдань міському управлінню надавалося право юридичної особи. Міська реформа 1870 р. породила принципово новий тип громадських установ, заснованих на засадах всестановості, буржуазного майнового цензу, розподілу розпорядчої і виконавчої влади самоврядування. На місцях її впровадження розтягувалося в часі на довгі роки. Враховуючи специфіку історичних умов розвитку міст Південно-Західного краю, а також особливості їх національного складу населення, ще у 1870 р. була створена спеціальна урядова комісія для збору всіх пропозицій стосовно введення тут нового міського положення. Результатом її діяльності стала спеціальна постанова Державної Ради, затверджена царем 29 квітня 1875 р., і окремий указ урядового Сенату від 6 червня 1875 р., в яких стосовно впровадження тут міської реформи підкреслювалася «важливість у дотримуванні плслідовності, вільної від усілякого поспіху». Лише після цього міська реформа почала впроваджуватися і на Волині, а першим її кроком стало відкриття 6 березня 1876 р. органу нагляду і контролю за міським самоврядуванням у губернії - губернського у міських справах присутствія. Містом, у якому була апробована міська реформа, став губернський центр - Житомир. Тут перші вибори до міського управління відбулися на початку 1877 р., лише через сім років після проголошення реформи [19, c. 145]. Міським положенням 1870 р. цього не передбачалося, оскільки воно було спрямоване на ліквідацію станового принципу участі у міських виборних органах влади. Спеціальний урядовий указ від 29 квітня 1875 р., в якому розяснювалося введення у приватновласницьких містах західних губерній царської Росії спрощених міських управлінь, можна розцінювати як крок назад у впровадженні міської реформи, адже вони обиралися лише представниками двох станів - купців і міщан - і могли діяти на тих підставах, що і попередні міські думи згідно з «Жалованной грамотой…» [9, с. 462-463].

Безумовно, розширення кола обовязкових загальнодержавних видатків, які покладалися на міські управління, не сприяло економічному зростанню міст, а їх тягар виявився непосильним. Саме тому в більшості міст у цей час виникла заборгованість перед державою. Вибори міських старост у приватновласницьких містах проводилися Новоград-Волинською міською думою і відбулися аж на початку 1882 р. Стосовно Дубна, в якому і до введення нового міського положення діяла окрема міська дума на засадах міського самоврядування 1785 р., то вирішено було зрівняти його з іншими приватновласницькими містами у праві обрання свого міського управління у спрощеному варіанті [19, с. 146]. Але у цьому місті аж до введення міського положення 1892 р. продовжувала діяти власна дума [3, арк. 26]. У 1870 р. Дубно стало оборонним містом, як Луцьк і Рівне. У цьому ж році міська дума як розпорядчій орган змінюється на міську управу як виконавчій орган. Така структура позитивно вплинула на розвиток міського господарства [36, с. 17]. Т. Дмитренко доводить, що за новим положенням виборчий корпус складався з усіх платників міських податків [26, с. 31]. Проте особливістю такого розвитку було ще й те, що мало імущі мешканці міста не користувались виборчими правами, що в свою чергу стало негативним явищем.

Стосовно містечок Волинської губернії, то тут вводилися тимчасові правила: у тих із них, у яких налічувалося не менше десяти дворів, міщани, які постійно тут мешкали, утворювали самостійну міщанську громаду на чолі з виборним старостою та його помічником. У містечках, які охоплювали 50 дворів і менше, міщанські громади могли засновувати міщанські управи. У разі, якщо в містечках проживало набагато менше населення, то воно приписувалося до міщанських громад міст чи інших містечок, де існували подібні громади, або до волостей. На думку О. Прищепи, питання введення міського положення 1870 р. губернській владі видалися настільки складними саме у приватновласницьких містах, що ії розвязання затягувалося і в решті міст Волинської губернії, зокрема, Луцьку, Ковелі, Володимирі-Волинському, Кременці та Овручі. Зазначимо, що нове міське положення на той час уже було введено в Київській і майже у всіх містах Подільської губернії. Як наслідок - у містах Волинської губернії воно почало вводитися одночасно із пиватновласницькими містами - лише з 1881 р. [19, с. 146].

Від того, що реалізація реформи здійснювалася надто уповільненими темпами, у першу чергу страждали міські жителі, які повязували з нею надії на поліпшення економічного процвітання міст та власного добробуту. Так, 20 листопада 1880 р. від жителів Заслава було надіслане прохання міністру внутрішніх справ прискорити «їх відокремлення від Новоград Волинської думи, оскільки вони у звязку з відсутністю міського управління терплять непоборні перешкоди і утиски стосовно контролю над зібраними митами на різні державні і громадські потреби, а також на виконання ними натуральних повинностей» [19, с. 147].

Як відомо, одним із суттєвих недоліків реформи став недемократичний виборчий закон, який позбавляв участі у виборах багатьох мешканців міст [45]. Згідно з міським положенням 1870 р. у виборах до нових міських управлінь мали право брати участь платники міських податків не молодші 25 років: власники нерухомого майна, торгових і промислових закладів, а також купецьких і промислових свідоцтв на дрібну торгівлю. Нарівні з приватними особами і на тих же підставах, тобто за умови сплати на користь міста грошових податків, виборчим правом користувалися відомства, установи, громади, товариства, монастирі та церкви. Повноваження гласних обмежувалися чотирма роками. Залежно від сум сплачуваних податків усі виборці ділилися на три розряди. До першого розряду відносилися найбагатші платники, до другого - середні, а до третього - дрібні. Загальна сума грошових зборів виборців кожного розряду повинна була складати третю частину всіх міських податків [8, с. 826-267].

За дорученням кожен виборець міг передавати свій голос іншому виборцю, до того ж ніхто не повинен був мати більше двох голосів. Проте платниками міських податків виступали не всі жителі міст, тому значну кількість городян було позбавлено виборчих прав. Згідно з виборчим законом у тих містах, де кількість виборців не перевищувала 300 чоловік, обиралася міська дума у складі 30 гласних. Якщо ж виборців було більше, на кожні 150 нових виборців дозволялося обирати ще до шести гласних. Отже, можна стверджувати, що у 1885 р. Луцьку міську думу у складі 37 гласних обирало лише близько 450 виборців [19, c. 146-148].

Аналіз освітнього рівня гласних засвідчує, що серед них переважали ті, які здобули середню освіту, а це 26 гласних, або 45% від загальної кількості. У той же час 24 гласних мали лише домашню освіту. Вищу освіту мали 5 гласних, тобто це було лише 9%. Констатуємо, що із гласних першого розряду вишу освіту не мав ніхто, в той час як за другим розрядом її мали чотири гласні, а за третім - один [19, с. 149]. Безумовно, підвищення освітнього рівня гласних могло впливати і на результативність роботи виборних міських управлінь, адже гласні з середньою та вищою освітою були більш компетентними у розвязанні міських проблем. Однак у реальному житті переважала думка тих, хто мав фінансові важелі впливу.

Освітній рівень виборців був невисоким. Тому саме цим можна пояснити низьку активність протягом проведення виборчих кампаній. У 1888 р. в Острозі вибори міського старости переносилися декілька разів у звязку з неявкою виборців, в яких взяло участь лише 472 жителі [1, арк. 62].

За міським положенням 1870 р. обмежень щодо участі у виборах за національною чи релігійною ознаками не існувало. Обраними в гласні могли бути всі, хто мав право голосу на виборах. Однак кількість гласних від нехристиян, зокрема євреїв, у міських думах не повинна була перевищувати третини загальної кількості гласних. [13, с. 327].

Особливо прискіпливо державна адміністрація ставилася до обрання і затвердження гласних на керівні посади до міських управлінь. Із цього приводу єврейські громади міст неодноразово висловлювали незадоволення. Так, 26 серпня 1881 р. на адресу київського генерал-губернаторі надійшла скарга від виборців Рівного з приводу того, що голову спрощеного міською громадського управління обирали лише християни-домовласники, а євреїв до виборів не допустили. Існували також обмеження виборчих прав осіб польської національності під час виборів керівних посадовців міських управлінь. Наприклад, 11 березня 1882 р. волинський губернатор повідомляв київському генерал-губернатору про те, що вдруге з липня 1881 р. ним були відмінені вибори на посаду міського голови та його заступника у Володимирі-Волинському, оскільки гласні віддали перевагу представникам польської національності і ця «справа ва не приходить до завершення в результаті обрання на громадські посади невідповідних осіб». Подібна ситуація склалася і в Овручі, де заступником голови вдруге було обрано поляка-католика [19, с. 150]. У таких випадках принцип виборності, який був закладений у міському положенні 1870 р., вступав у протиріччя з невідміненим урядовим законом від 26 березня 1864 р. про заміну в Південно-Західному краї начальників і керівників цивільних установ польської національності особами православного і лютеранського віросповідання.

Існуюче царське законодавство усіляко обмежувало вияви громадської активності представників польської національності, а й саме навколишнє оточення, насамперед міська верхівка, не бажало сприймати людей нової генерації, які хотіли в тогочасній державі змінити бодай щось на краще. На думку О. Прищепи, підтвердженням цій тезі може служити той факт, що коли В. Корвін-Піотровський вирішив піти бодай на державну службу як член міської управи і навіть відмовився від заробітної платні, на нього з Луцька почали надходити до канцелярії генерал-губернатора анонімні звинувачення на кшталт таких, що він, мовляв, «надумав місто і управу Перебудувати на французький республіканський лад». Та все ж переважна більшість наявного складу Луцької міської думи всіляко підтримувала його, запропонувавши обрати почесним громадянином Луцька. Однак навіть вагомий список заслуг В. Корвіна-Піотровського перед містом не був узятий до уваги тими, хто розглядав і затверджував рішення. Це змусило молоду людину шукати захисту у київського генерал-губернатора. У січні 1885 р.він надсилає до нього листа: «Закінчивши Дерптський імператорський університет, уже четвертий рік даремно добиваюся будь-якої посади… Бачу, як рік проходить за роком, однак більше не вистачає сил та енергії боротися із труднощами без жодної надії на майбутнє» [19, c. 152].

Отже, розглядаючи процес реалізації міської реформи 1870 р. у межах Волинської губернії, можна констатувати, що в цьому регіоні України він був означений певною специфікою. Адже темпи її проведення на порядок відставали від двох інших губерній Правобережної України - Київської і Подільської, оскільки на Волині так і не був ліквідований анахронізм, який зберігався ще з середньовічних часів, а саме - приватновласницькі міста як вотчинні володіння їх власників. Таким чином, лише в квітні 1875 р. постановлено застосовувати міське положення до міст Південно-Західних губерній, які не знаходились у приватній власності. Урядом було поставлено завдання поступового введення міського положення 1870 р. в Південно-Західних губерніях, на відміну від інших губерній Російської імперії, де реформування повинне проводитись у найближчий час. Введення положення у містах Південно-Західних губерній окрім м. Києва вважалося можливим починати із міст Канів, Чигирин, Черкаси. Особливістю реформування в містах досліджуваного регіону було те, що перевага початку введення положення віддавалася містам, які представляли найбільшу єдність саме в національному складі населення, навіть якщо це і не губернські міста. Рішення громадськості міст повинно було прийматися до уваги тільки після підготовки всебічної характеристики міста [19, с. 145].

Закону про виборчі права приділялась особлива увага. Новий виборчий закон, ліквідувавши становий принцип, залишився недемократичним, так як вибори - цензові, в їх основі - сплачуваний податок. За трьохрозрядною системою різні прошарки міського населення одержали нерівномірне представництво у міському управлінні. Уряд зберігав обмеження щодо реалізації виборчого права за віросповіданнями і статтю. Недосконалість виборчих порядків приводила до різного роду зловживань, боротьби угрупувань за голоси. На думку Т. Щерби, однією із особливостей виборів були сутички на національному і релігійному ґрунті. Політичний розрахунок змушував сприяти оселенню розкольників, як безсумнівно «російських людей», у Південно-Західному краї, хоча остаточне рішення про затвердження їх обрання на громадську посаду належало Міністерству внутрішніх справ [40, с. 15].

Закон 29 квітня 1875 р., згідно з яким проводилась міська реформа в Південно-Західних губерніях, посилив нагляд за діяльністю органів громадського управління міст, що зосереджувався, крім присутствія, у особі губернатора, міністра внутрішніх справ, у першому департаменті Сенату. Згідно з Законом 29 квітня 1875 р. в Західних губерніях можна було не затверджувати на посаді голів та їх заступників як в разі порушення закону, так і тоді, коли губернатор вагався у допуску обраної особи. Тоді це питання передавалося на розсуд міністра внутрішніх справ [14, с. 15-16].

Особливого значення реформа 16 червня 1870 р. набула у великих містах, де загальностанові органи громадського управління мали широке поле для діяльності. У повітових та заштатних містах, що не мали достатніх коштів, жили по-старому, переваги нового муніципального устрою були не так помітні. Великі міста мали більше можливостей для формування власної муніципальної господарської політики. Тут були в наявності і нові суспільні сили, здатні успішно вести міське господарство, передусім представники буржуазії та інтелігенції, які відтіснили від керма влади обмежене напівпатріархальне купецтво. Так, у Харкові в 1871 р. першим пореформеним міським головою було обрано відомого громадського діяча, ліберала, професора Є. С. Гордієнка, про якого вже згадувалося. Інтелігенція починала відігравати дедалі вагомішу роль і в інших великих містах України, насамперед в університетських центрах - Києві, Харкові, Одесі [45].

Результати практичної діяльності дум та управ Середньої Наддніпрянщини, в межах наданої законом 1870 р. компетенції, були позитивними. Під їх впливом та за безпосередньої участі з другої половини ХIХ ст. відбулися значні зрушення у господарстві, у сфері охорони здоровя, народної освіти міст України. На думку О. Марченко, на півдні України міське самоврядування охоплювало далеко не всі сторони життя міста. Йому відповідали лише питання муніципальної економіки та благоустрою: водопостачання, каналізація, вуличне освітлення, озеленення, будівництво тротуарів, пристаней, будівель. Міські думи були зобовязані піклуватись про загальний добробут громадян: організовувати забезпечення населення продуктами через розгалужену мережу базарів, крамниць, вживати заходи в разі пожеж. Крім того міське самоврядування утримувало урядову адміністрацію, забезпечувало військовим постій, надавало уряду відомості про місцеві потреби. В свою чергу уряд мав здійснювати контроль виключно за законністю діяльності громадського управління [41, с. 21].

Робота міського управління Катеринославщини була чітко регламентована законом. Сфера компетенції установ самоврядування значно розширилася порівняно із положенням 1785 р., проте, як і раніше, нестача коштів заважала думі повноцінно займатися міським господарством. Положення 1870 р. подолало недоліки закону 1785 р. Проте реформа мала половинчатий характер. На думку О. Двуреченської, в статтях нового міського положення містилася велика кількість протиріч, а саме: прагнення уряду поєднати право міської думи на самоврядування з урядовим контролем; органам міського самоврядування надавався статус державних установ, проте була відсутня належна урядова підтримка; право міської думи видавати обовязкові для мешканців міста постанови не мало суттєвого значення через те, що поліція органам самоврядування не підпорядковувалась; майновий ценз на виборче право позбавив заможних орендарів виборчого права і, відповідно, їх можливості брати участь у вирішення міських справ; можливість заможних жінок, власниць нерухомого майна використовувати своє виборче право лише опосередковано - через довірених осіб; відсутність пропорційного представництва всіх категорій виборців. Провідну роль в діяльності органах міського самоврядування відігравав міський голова [40, c. 21].

Поступово збільшується роль думи і в розвитку культурної сфери Катеринослава: активно залучаються до заснування нових освітніх та культурних закладів та підтримки вже існуючих міські і приватні кошти. Всі ці заходи сприяли перетворенню Катеринослава на потужний культурний центр. Певний лібералізм реформи 1870 р., який полягав у зменшенні адміністративного контролю, надав можливість міському самоврядуванню перетворитися на активного учасника міського життя. Муніципальні установи отримали поштовх для власного саморозвитку. На думку О. Двуреченської, заснування нових установ, чітке розподілення функцій між розпорядчим та виконавчим органами міської влади сприяли впорядкуванню та збільшенню ефективності їх роботи. Дума і управа тепер стають керівниками міського життя, від яких залежали економічні і культурні зміни. Це дозволяє говорити про ефективність діяльності міського самоврядування. Таким чином, уряд фактично повністю звільнив себе від участі в розвитку міст. Однак така самостійність призвела до суперечок між муніципальними установами і губернською адміністрацією, що прискорило перегляд міського положення 1870 р. [40, c. 21]. Отже, можна підсумувати, що в Катеринославі найкраще була виражена міська реформа.

Проте були і негативні явища у впровадженні нового положення в міському управлінні. Яскравим прикладом були суперечності, що виникали в момент проведення реформи і після неї. В Україні ці суперечності загострювалися на національному ґрунті. Таким чином, на території підросійської України положення 1870 р. в повній мірі стало впроваджуватися лише з 1875 р., після прийняття закону про початок проведення цієї реформи в Південно-Західних губерніях. Проте і в інших губерніях фактично міське положення починало діяти в середині 70-80-х роках XIX ст. Майже по всій території тогочасної України спостерігалися численні порушення нового ладу, а також зловживання міських урядовців своїми повноваженнями. Водночас, проіснувавши двадцять років, положення досить позитивно вплинуло на міське господарство. Але потрібно зазначити, що переважна більшість міських жителів не мали представників своїх інтересів в міських органах управління через те, що не користувались на той час виборчими правами. Таким чином, міська реформа 1870 р. швидкими темпами впроваджувалась на півдні України та дещо затримувалась у своєму розвитку на Правобережжі.

3. Міське самоврядування у підросійській Україні за реформою 1892 р.

.1 Характеристика міського положення 1892 р.

Реформування міського самоврядування в 1892 р. провадилося в рамках контрреформ 1880-1890-х рр. Вони просто не могли обминути міське управління, якому, на думку правлячої верхівки, у 1870 р. надавалася надто широка самостійність. В указі імператора, що був адресований Сенату йшлося про те, що попереднє міське положення 16 червня 1870 р. принесло, протягом двадцяти років свого використання, велику користь. Благоустрій міських поселень помітно зріс та покращились умови міського життя. Проте, поруч із цими позитивними явищами, в устрої та діяльності міських закладів виявились недоліки, що потребують виправлення [45]. Внаслідок цього, а також для узгодження порядку дій міського громадського управління, на думку Олександра ІІІ, просто необхідно було переглянути реформу 1870 р. та внести до неї зміни. Тобто це означало фактично створити нове законодавство у цій сфері життєдіяльності.

Новостворений законодавчий акт цар наказав вводити поступово у всіх міських поселеннях Російської імперії, за виключенням міст, до яких не застосовувалось міське положення 1870 р. Визначення строку введення в дію нового закону в окремих містах надавалося міністру внутрішніх справ, а в місцевостях, що підпорядковувалися управлінню військового міністра - останньому [45].

Робота спеціально створеної урядом Особливої комісії зі складання проектів місцевого управління, що діяла у 1882-1884 рр., припинялася. Комісія, яка розробляла подальші кроки з демократизації самоврядування в імперії, також припинила своє існування. У відповідях на запит Міністерства внутрішніх справ 40 губернаторів і два градоначальники відстоювали необхідність посилення адміністративного контролю не тільки за законністю, а й за правильністю дій міських установ. Водночас бюрократія Російської імперії була стурбована тим, що серед міських виборців переважала буржуазія, кількість якої зростала. Поділяючи думку В. Нардової, слід наголосити, що в органах самоврядування українських губерній питома вага купців була значно нижчою, ніж загалом по Російській імперії. Це свідчить не стільки про менш буржуазний характер органів міського самоврядування в Україні, скільки про те, що станова система тут ще меншою мірою, ніж в усій імперії, відбивала соціальні реалії [18, с. 228]. Чимало поміщиків перейшло на капіталістичні рейки господарювання, почало займатися підприємницькою діяльністю.

Метою проведеної 11 червня 1892 р. контрреформи було звуження кола осіб, наділених виборчими правами, зміцнення позицій дворянства, посилення адміністративного контролю, а фактично перетворення його в опіку над органами міського самоврядування. Виборча система зазнала кардинальних змін. Майновий ценз був істотно підвищений, він залежав від кількості населення та адміністративного значення міста. Виборчі права здобули громадяни, товариства та установи, що мали на території міського поселення нерухомість, оцінену не нижче визначеної законом суми. Так, для губернських міст вона становила 1500 крб. З власників торговельних і промислових підприємств виборчі права залишилися лише у членів першої та другої гільдій. Куріальна система скасовувалася [18, с. 273].

Таким чином, нова реформа 1892 р. мала на меті розширення представництва дворянства. Законом було внесено зміни до виборчої системи: податковий ценз замінено майновим, що був збільшений, ліквідовано порозрядний поділ виборців. Положення майже усунуло представників дрібної буржуазії. Аналіз документальних матеріалів дозволив зробити висновок, що у Південно-Західних губерніях відсотковий склад дворянства у думах, управах зростав, а купців - зменшувався. Зменшувалося і число гласних у думах. Уряд, запроваджуючи міське громадське управління в краї, не передбачав залучення до участі у виборах переважаючої маси населення, а тільки задоволення у першу чергу потреб привілейованих звань і станів [45].

До предметів відомства міського громадського управління належали: відання встановленими на користь міських поселень зборами та повинностями; відання капіталами та іншим майном міста; нагляд за достатньою кількістю продовольства; утримання в належному стані вулиць, площ, мостових, набережних, пристаней, тротуарів, громадських садів, бульварів, водогонів, каналізації, каналів, а також освітлення міста; нагляд за утриманням лікарень, а також за зменшенням кількості жебраків; покращення санітарних умов в місцевому відношенні; вживання засобів безпеки і попередження пожеж та інших стихійних лих; участь в страхуванні міського майна від вогню; опіка у сфері розвитку народної освіти та завідування навчальними закладами; опіка над громадськими бібліотеками, музеями, театрами; нагляд за міською торгівлею та промисловістю; задоволення потреб військового управління [10, c. 628]. Коло дій міського громадського управління обмежувався межами міста і відведених йому земель.

У 1892 р. міське положення значно врізало виборче право для жителів міст, що призвело до зменшення числа виборців у 6-8 разів. Зменшена була і кількість гласних приблизно у два рази. Відбулись також зміни у внутрішньому устрої органів місцевого управління: управа стала більш незалежною від думи, права міського голови були розширені за рахунок прав гласних, дума позбавлена права віддавати під суд членів управи. Реформа 1890-1892 рр. відкинула становлення місцевої влади далеко назад [45].

Для невеликих міст міське положення 1892 р. вводило так зване «спрощене правління». Сходка домогосподарів міста вибирала склад зборів уповноважених від 12 до 16 осіб, а останні вибирали міського старосту з одним або двома помічниками. Значно виріс нагляд за органами самоврядування з боку загального для земських і міських органів - губернського з земських і міських справ присутствія, який очолював губернатор. Усунення від участі в самоврядуванні міст дрібної та частини середньої буржуазії означало посилення ролі і місця крупної буржуазії, в веденні якої знаходились міські думи і управи. Нове законодавство в кілька разів зменшило і без того невелику частку виборців щодо населення міста. Муніципальна діяльність віддавалася на відкуп вузькому колу найбільш забезпечених власників. Від неї усувалася практично вся колишня третя курія, що складалася з дрібних власників, які були найбільш зацікавленою масою міського населення, в нормальному ході муніципальної справи [18, с. 274]. Особисті вимоги до кандидатів зберігалися. Подібного обмеження виборчих прав міських жителів на той час не було в жодній європейській країні.

Нововведенням міського положення 1892 р., що істотно обмежувало права органів місцевого самоврядування, було обовязкове адміністративне затвердження не тільки міського голови, а й членів управи, а також муніципальних кошторисів. Ця обставина завдала шкоди самостійній фінансово-економічній діяльності міст. У повній компетенції органів міського самоврядування залишалися переважно другорядні питання [45].

Усі клопотання, скарги й апеляції до вищих державних структур міські думи могли подавати тільки через губернатора. Скарги розглядалися за традиційною для Російської імперії схемою, до якої були залучені Сенат, Міністерство внутрішніх справ, а також обєднаний орган нагляду, тобто губернське з земських та міських справ присутствіє. Останнє складалося з губернатора, «неодмінного члена», губернського предводителя дворянства, представників губернської земської і міської управ. У спірних питаннях між губернатором, з одного боку, і органами місцевого самоврядування, з іншого, присутствіє, як правило, підтримувало начальника губернії. Відповіді на кожне своє клопотання або скаргу міським думам доводилося чекати довго, а інколи й роками. Вони мали невеликі шанси довести свою правоту навіть у разі прямого утиску їхніх прав адміністрацією [10, с. 621-624].

Органи міського самоврядування, як і колись, формувалися один раз на чотири роки. Міські голови і члени управ прирівнювалися до державних чиновників відповідних класів. Міська управа складалася з міського голови, двох членів управи, кількість котрих могла бути подекуди й збільшена за постановою думи в значних повітових містах - до трьох, в містах з населенням більше ста тисяч мешканців - до чотирьох, а в столицях - до шести. Подальше збільшення кількості членів управи дозволялося не інакше як лише з дозволу міністра внутрішніх справ [45].

Міське положення 11 червня 1892 р. підвищувало роль міських управ, фактично протиставляло їх думам. Чисельний склад дум дещо зріс. Таким чином, кількість гласних від нехристиян не повинна була перевищувати однієї пятої від загальної кількості [45]. Положення 1892 р., як і положення 1870 р., передбачало припинення посадовими особами їхньої діяльності в разі втрати майнового цензу.

Збори уповноважених обирали міського старосту і одного чи двох його помічників. Посада міською старости поєднувала в собі як розпорядчі функції, тобто на нього покладався обовязок бути головою зборів уповноважених, так і виконавчі, оскільки він займався веденням поточних господарських справ, складав проекти міських бюджетів і фінансових звітів [12, с. 450].

На користь міського поселення були встановлені також наступні збори: оціночний з нерухомого майна; з документів на право торгівлі та промислів; з трактирних закладів, постоялих дворів. У випадку необхідності, від міської думи залежало також введення на користь міста такі збори як з «извозного» промислу; з екіпажей та коней, які належать приватним особам; з собак та з перевізного промислу [10, с. 635]. Оціночному збору підлягає усе майно, яке знаходиться в межах міського поселення. Розмір цього збору встановлювалася думою у відсотках з чистого доходу з майна. У разі неможливості встановити чистий дохід, збір встановлювався по вартості нерухомості. Проте розмір збору не може перевищувати десяти відсотків з чистого доходу від майна або одного відсотку від його вартості. Збори з докуметів на право торгівлі і промислів можуть бути визначені думою: зі встановлених положенням про мито свідоцтв купців першої та другої гільдії; зі свідоцтв на дрібний торг і промислових свідоцтв; з білетів на торгові і промислові заклади, що знаходяться на території міста; з різного роду патентів. Збір з трактирних закладів, постоялих дворів і «съестных лавочек» встановлювалися думою на основі положення про трактирні заклади. При встановленні та збирання зборів з «извозного» промислу та з екіпажів, що утримуються приватними особами застосовувалися особливі правила. Таким чином, ці збори проводилися в законодавчому порядку. При сплаті міських зборів, а також при проведенні видатків з міських сум керівництвом приймалася кошторис [10, с. 626].

Право міських дум віддавати до суду виборних посадових осіб міського самоврядування переходило до губернського з земських та міських справ присутствія, а на практиці у багатьох випадках - до губернатора. Начальник губернії міг також притягати міських голів і членів управи до дисциплінарної відповідальності. Щодо канцелярських видатків губернських, обласних та особливих у міських справах присутствій, то на них щорічно виділялася 1 тисяча 200 рублів. Проте згодом у наступні роки ця сума була збільшена ще на 800 рублів. Місту також надавалося право мати печатку з міським гербом [45].

На думку В. Нардової, у частині визначення муніципальної компетенції законодавчий акт 1892 р. вирізнявся несистемністю, неясністю, а також своєю неповнотою. Основні напрями господарської діяльності і джерела формування бюджету зберігалися. Водночас нічого не говорилося про право міського самоврядування засновувати муніципальні підприємства. Не згадувалося і про дуже актуальне питання для кожного таке актуальне для кожного міського поселення, як житлове. Міське положення 1892 р., на відміну від положення 1870 р., не містило принципового твердження, що міське самоврядування в межах своєї компетенції діє самостійно. На практиці це означало спробу повного підпорядкування муніципальної влади державній адміністрації, вихолощення власне самого поняття самоврядування. Контроль набував форми опіки. Будь-яка постанова міської думи подавалася на розгляд губернатора і могла бути реалізованою тільки в тому разі, коли начальник губернії в двотижневий строк не призупинив її дії. На думку В. Нардової, зробити це губернатор міг, якщо визнавав рішення міської думи незаконним або таким, що виходило за межі муніципальної компетенції, а також не відповідало загальним, державним інтересам та потребам або таким, що порушувало інтереси місцевого населення [18, с. 275]. Останній пункт, юридично невизначений, надавав губернаторам право широких тлумачень, субєктивізму, а на практиці - адміністративної сваволі. Це була, по суті, прихильна відповідь царизму на прохання губернаторів і градоначальників установити контроль за «правильністю» дій управління. Міське положення 1892 р. викреслило виборчі збори зі складу управління. Управам надано становище не тільки виконавчого органу, а й керівного, більш незалежного від думи і в той же час практично підлеглого адміністративного органу.

На початку ХХ ст. змінився соціально-політичний статус органів міського самоврядування. У роки першої буржуазно-демократичної революції думи отримали перші уроки демократії. Суттєвим фактором пробудження громадської думки та формування політичної свідомості мас стали «наради виборців» - необхідний елемент виборчої боротьби, де кандидати у гласні висловлювали погляди на завдання, місце і роль органів міського самоврядування у системі державного управління, оприлюднювали виборчі програми [18, с. 275].

Отже, реформою 1892 р. виборче право надавалося представникам установ, організацій. Управління містами передавалося до рук великої буржуазії, дворянства. В результаті в думах збільшилася питома вага гласних із середньою та вищою освітою, інтелігенції. Це сприяло зміні пріоритетів у діяльності органів міського самоврядування. Після впровадження міської «контрреформи» 1892 р. обмежилася «самоврядність» міст, змінилися пріоритети у діяльності дум. Простежувався перехід до ведення господарства на основі плановості, більш актуальним ставало завдання муніципалізації міського господарства. Активізувалися зусилля дум щодо вирішення питань благоустрою, соціального забезпечення, санітарії міст. Як і раніше, вони опікувалися освітою, культурою, задоволенням духовних запитів населення міст. За обмеженості бюджетних коштів міські управління ставали на шлях пошуку додаткових джерел фінансування, відкривали кредити, позики, заохочували благодійництво. У своїй роботі міські діячі зверталися до прогресивного досвіду муніципальних установ країн Західної Європи, за їх прикладом намагалися впровадити у своє господарство науково-технологічні досягнення, стояли на шляху впровадження прогресивних методів управління містами [45].

Стаття 22 нового міського положення 1892 р. передбачала введення в окремих містах Російської імперії виборних управлінь не в повному обсязі повноважень, зокрема міських дум, а у спрощеному вигляді - так званих міських спрощених громадських управлінь [10, с. 436]. А 26 листопада 1893 р. царським урядом був затверджений список міських поселень, у яких необхідно було обрати міські спрощені громадські управління [11, с. 144].

Незважаючи на численні недоліки і недосконалість міського положення 1892 р., критику його з боку спеціалістів у цій галузі, російське самодержавство не поспішало скасовувати цю контрреформу. На початку XX ст. в думах і управах великих міст почали зосереджуватися ліберально-демократичні сили, які виступали за демократизацію не тільки муніципального, а й усього громадського життя. На політичній арені імперії вони були ще недостатньо окреслені, однак суперечності між губернською адміністрацією і органами міського самоврядування не затухали, а розгорялися. Для повітових і заштатних міст ці процеси були менш характерними. На початку ХХ ст. імператором і урядом була визнана необхідність проведення міської реформи. В результаті зявилося декілька недопрацьованих проектів, які показали, що урядовці згодні були піти на поступки міському самоврядуванню, однак на практиці міська реформа не була проведена.

Таким чином, міське положення 1892 р. було основним законодавчим джерелом в історії міського самоврядування Російської імперії кінця XIX - початку ХХ століття. Воно носило характер контрреформ. Реакціонерів не влаштовувало міське управління. Влада вирішила обмежити вплив міських власників в органах самоврядування. У відповідності з новою реформою виникло суттєве зменшення кола виборців, зменшилась кількість гласних міської думи, значно звузилась компетенція її самостійних дій та поширилась опіка зі сторони коронної адміністрації, тобто губернатора. З законодавства просто вилучалося положення про те що міське самоврядування діє самостійно. Усі ці переторення були введенні лише для того, щоб ще більше посилити залежність міського самоврядування від адміністрації. Отже, ця реформа була кроком назад у розвитку міст та їхнього врядування. Всі позитивні перетворення попередніх років зводилися до обмежень.

3.2 Діяльність органів міського самоврядування за реформою 1892 р.

У другій половині ХІХ століття імперський уряд провів цілий ряд реформ. Наприкінці 80-х - на початку 90-х рр. XIX ст. царський уряд змінює свою політику стосовно міських громадських управлінь із метою обмеження дії принципу самоврядування як одного з головних, на якому базувалася їхня діяльність. Згідно з міським положенням 1892 р. діяльність органів міською самоврядування, як і раніше, обмежувалася колом виключно господарських справ [19, с. 152]. Водночас залишався незмінним розподіл розпорядчих, у вигляді міської думи, і виконавчих, у вигляді міської управи, функцій виборних органів влади. Щоправда, обовязки як голови думи, так і голови управи поєднувала одна особа, що вкрай ускладнювало контроль міських управлінь за своїм виконавчим органом [18, с. 274].

Як наслідок - суттєво змінювався характер стосунків міських громадських управлінь із державною адміністрацією, у той же час остання не лише зберігала за собою право контролю за законністю рішень виборних органів влади, але й в односторонньому порядку вирішувала, наскільки доцільні ті чи інші їхні кроки [19, с. 153].

Міське положення 1892 р. в більшості міст України вводилося практично відразу - адміністрація прагнула скористатися його перевагами для посилення контролю за думами та управами. Проте переслідувані законодавцем цілі досягнуті не були. Доходило до курйозних випадків - у Харкові введення міського положення 1892 р. призвело до результатів, протилежних очікуваним. Тут з 80 гласних - 62 належали до купців та почесних громадян. Це свідчило, що соціально-економічні і політичні процеси давно вже вийшли за межі станових груп. Розшарування гласних відбувалося переважно за ідейно-політичними ознаками.

Впровадження закону здійснювалося за принципом територіального розподілу, згідно з яким частина Полтавської, Чернігівської губерній відносилася до Центрального землеробського, Київської - до Західного, Катеринославської - до Південного районів. Міські вибори на основі нового закону у них тривали протягом 1892-1894 рр. Про зростання політичної активності дум Полтави, Катеринослава, Києва свідчить їх участь у розробці проекту міської реформи. У міському середовищі окреслювалися риси організації виборчої системи на основі загальної, рівної, прямої і таємної подачі голосів, розширення виборчих прав громадян [45].

В таких містах як Одеса, Миколаїв, Керч, Севастополь утворювались для обговорення справ, що стосувалися громадського управління цих міст, особливі з міських справ Присутствія, під головуванням градоначальника або військового губернатора. Так, в Одесі - голова комерційного суду, місцевий податковий інспектор, прокурор окружного суду, голова повітової земської управи, міський голова та один з гласних міської думи [45]. На півдні України з 1892 р. податковий ценз для виборців змінився майновим. В цілому ця реформа не призвела до радикальних змін у становому складі дум. Купецтву вдалося зберегти за собою вирішальні позиції у міському самоврядуванні. Законом 1892 р. заборонялося затвердження міських кошторисів з дефіцитом. На думку О. Марченко, при складі міських бюджетів головне завдання полягало в тому, щоб замаскувати фактичний дефіцит, який з кожним роком все збільшувався, шляхом скорочення кошторису видатків за рахунок надзвичайних потреб. А також через збільшення прибуткового кошторису, шляхом занесення у нього перебільшених надходжень [41, с. 22].

У 1893 р. в Катеринославі, згідно з новим міським положенням, були проведені нові вибори гласних думи і членів управи. До складу думи ввійшов значний відсоток інтелігенції, хоча купці і промисловці в ній переважали, що відбивалося на діях думи. Внаслідок введення міського положення 1892 р. катеринославська дума в останній третині ХІХ ст. перетворилась з фактично самостійного у своїх діях органу управління на повністю підконтрольну державну установу. Проте, думі вдалося досягти значних успіхів. Якщо раніше головною проблемою самоврядування було формування міського бюджету, то наприкінці ХІХ ст. воно активно займається впорядкуванням міського життя, розвитком економіки міста, санітарною і освітньою справою. Показовим явищем для оцінки розвитку катеринославської думи є поява такого напряму в її діяльності, як благодійність. Частина коштів міського бюджету тепер витрачалась на допомогу бідним та фінансування економічно неприбуткових сфер. Незважаючи на поступове збільшення питомої ваги інтелігенції серед гласних думи, органи самоврядування залишалися орієнтованими на заможні прошарки міського суспільства [42, c. 17].

На думку О. Двуреченської, в роботі катеринославської думи можна простежити поступову її бюрократизацію: появу чисельних комісій, низький рівень відвідування гласними засідань думи, що призводило до затягування вирішення деяких справ більше ніж на рік. Незважаючи на значні досягнення катеринославського самоврядування, новий закон не виправдав очікування гласних і службовців органів самоврядування, тому в думі продовжувалося обговорення можливих шляхів вдосконалення роботи [42, c. 17].

Положення 1892 р. не відповідало реальній ситуації в містах і не задовольняло всі потреби міського самоврядування. Вибори до міської думи поступово перетворились на арену боротьби різних політичних сил. В умовах воєнного стану на початку ХХ ст. дума Катеринослава з метою припинення безладдя в місті запрошувала делегатів від робітників на спільні засідання. Така ініціатива не мала успіху. Поділяючи думку О. Двуреченської, для забезпечення повноцінної роботи органів самоврядування потрібні були суттєві зміни існуючого міського законодавства. На початку ХХ ст. вже жодне питання, яке стосувалося міського життя, не вирішувалося без участі думи та управи. В цей час відбувається активне залучення мешканців Катеринослава до роботи думи. Їм дозволялося бути присутніми на засіданнях міської думи, проте лише у якості сторонніх спостерігачів і без втручання в процес обговорення. З 1907 р. видавалися «Известия Екатеринославского городского общественного управления» - друкований орган думи. Таким чином, робота катеринославського самоврядування ставала більш прозорою для мешканців міста. Це сприяло встановленню певного порозуміння між установами самоврядування і населенням Катеринослава. Дума також неодноразово обговорювала можливі на місцевому рівні зміни в роботі самоврядування.

Для подолання дефіциту міського бюджету в Катеринославі вводилися додаткові збори, дума робила збір податків більш раціональним. Провідними галузями в економіці міста стають промисловість і торгівля. Дума сприяла облаштуванню шляхів сполучень, які пролягали через Катеринослав, та налагодженню доріг на території самого міста. За активного сприяння думи інтенсивно відбувається забудова міста, збільшується кількість громадських споруд.

На той період дума сприяла оздоровленню населення міста, вона впроваджувала заходи щодо запобігання розповсюдженню інфекційних хвороб, вводила в практику примусові медичні і санітарні огляди. Значна увага приділялась забезпеченню військових людей житлом, транспортом і товарами першої необхідності. Розширювалася участь думи у загальноросійських обєднаннях і товариствах. Тобто, катеринославське самоврядування виходило за межі суто місцевих проблем.

Вже на початку ХХ ст. думи переходили до ведення міського господарства на основі плановості. За рахунок приєднання околиць розширювалися межі міст, здійснювалося районування, впорядковувалися майдани, бульвари, збільшувалася кількість насаджень. Пріоритетним завданням ставала «муніципалізація» - придбання органами міського самоврядування і перехід до державної власності обєктів міського господарства - каналізації, водогону, трамваю. Значну увагу думи приділяли реконструкції, розширенню мереж водопостачання, транспорту, звязку, переведенню їх на більш високий технологічний рівень. Традиційно важливе місце у діяльності дум Середньої Наддніпрянщини на початку ХХ ст. займали питання охорони здоровя, народної освіти. Водночас діяльність дум обмежувалася їх фінансовими можливостями, постійний дефіцит коштів у міських бюджетах сковував ділову ініціативу органів самоврядування [42, с. 15].

Поділяючи думку Т. Плаксій, результатом міської «контрреформи» 1892 р. було обмеження основної маси міського населення у виборчому праві, фактична передача дум у руки дворян-домовласників та великої буржуазії. Серед наділених виборчим правом на початку ХХ ст. значно зростала питома вага інтелігенції. У цілому зростав культурно-освітній рівень як виборців, так і гласних дум Середньої Наддніпрянщини: серед них збільшилася кількість інженерів, професорів, лікарів, юристів, педагогів. Відтак, змінювалися пріоритети та перспективи у діяльності органів міського самоврядування Середньої Наддніпрянщини, вироблялися більш послідовні муніципальні програми [42, с. 16].

Показовим є те, що міська дума відмовилась від запропонованих управою та окремими гласними нововведень не через невідповідність закону, а через їх практичну недоцільність. Поява ознак демократичності у діях міського самоврядування свідчила про послаблення контролю уряду і місцевої адміністрації [42, c. 18].

Таким чином, новим міським положенням 1892 р., яке ввійшло в історію, як міська контрреформа, адміністрації було надано більшу, в порівнянні з попереднім законом, можливість контролювати діяльність міських громадських управлінь і впливати на них. Проте введення міського положення 1892 р. не справдило сподівання уряду на перетворення органів міського громадського управління в «слухняні ланки» в управлінні. Вони наділялися хоча і відносною, але все таки самостійністю.

В 90-х рр. у деяких повітових містах проводилися вибори до міських дум ще згідно з міським положенням 1870 р., однак їх було наказано призупинити. Така невизначеність із діючими органами міського самоврядування спровокувала загострення ситуації у Волинській губернії, адже повітові міста залишилися на невизначений час без виборних органів влади. Так, зокрема, сталося в Дубні, коли у 1892-1895 рр. тут далася взнаки криза виборної влади, і напередодні введення нової міської реформи домовласники відмовилися здавати квартири військовим, а городові у звязку з невчасною виплатою заробітної плати стали залишати службу [4, арк. 29].

Саме під такою назвою у приватновласницьких містах західних губерній і, зокрема, Волинської, вже діяли органи міської виборної влади. Так, зібрана інформація стосовно Луцька з цих питань, послужила підставою для царської адміністрації віднести це місто до переліку тих міських поселень, у яких міське положення мало бути введеним у повному обсязі [11, с. 144].

Спрощене міське самоврядування мало бути введено у 13 міських поселеннях Київської, Подільської і Волинської губерній. Зазначимо, що до нього були зараховані всі пять приватновласницьких міст Волинської губернії Дубно, Острог, Рівне, Заслав, Старокостянтинів, а також Овруч і Ковель. Це пояснювалося тим, що показники економічного і фінансового становища приватновласницьких міст були найнижчими серед волинських міст. Окрім того, непоодинокі конфлікти городян із власниками міст, що виникали на економічному та фінансовому ґрунті, а також конфлікти власників міст із міською владою та державною адміністрацією, змусили царський уряд саме в цих містах увести міське спрощене громадське управління в першу чергу. Водночас у решті волинських міст таких як Житомирі, Новограді-Волинському, Володимирі-Волинському, Кременці та Луцьку розпочали вибори міських управлінь у повному обсязі їхніх повноважень.

Відповідно до нового законодавства у міських думах зменшилася кількість гласних. У містах, де вводилося спрощене громадське управління, замість міських дум скликалися збори міських уповноважених кількістю від 12 до 15 осіб. Так, у 1901 р. в роботі зборів міських уповноважених Дубенського міського спрощеного громадського управління брало участь 12 осіб, які володіли в межах міста нерухомим майном вартістю не менше 100 руб. [4, арк. 66]. А в Острозі їх було лише 14 осіб [2, арк. 1]. Отже, кількість осіб, що могли брати участь в управлінні, відповідно до нового закону суттєво зменшилась.

Діяльність міських спрощених громадських управлінь не завжди відповідала реальним потребам зростаючих міст, у яких в цей період поліпшувалися демографічні та соціально-економічні показники, розширювалося муніципальне господарство. На початку XX ст. спрощені міські громадські управління діяли в семи із тринадцяти міст Волинської губернії, зокрема в Дубні, Здолбунові, Заславі, Овручі, Острозі, Старокостянтинові та Ковелі. Як спробу подальшого поширення реформи міського самоврядування на Правобережну Україну в «виде временной меры» варто розцінювати положення Комітету Міністрів від 19 листопада 1904 р. про вибір гласних до міських управлінь. У багатьох випадках ефективна діяльність органів міського самоврядування залежала від конкретних осіб чи то голів міських дум, чи то міських старост, а також окремих гласних. Позитивну роль у роботі міських управлінь відігравали яскраві особистості з вищою освітою або ж такі, які користувалися авторитетом у міського населення. [19, с. 155-157].

На думку Т. Щерби, із введенням в дію нових положень міської реформи на території підросійської України відчувалось невистачання міських коштів, існування недоїмок, які в більшості випадків виникали, коли «обовязкові видатки» перевищували прибутки, що було характерним для міст особливо Волинської і Подільської губерній. Внаслідок прикордонного положення Південно-Західного краю, його політичного становища особливо обтяжливими були видатки на військові повинності і постій. Великі кошти виділялися і на утримання міської поліції. Значна частина міського бюджету забиралась «обовязковими видатками», частина яких не мала ніякого відношення до міського господарства. Лише 1/3-1/4 міських бюджетів йшла на задоволення потреб благоустрою міст, народної освіти, медицини. Це частково пояснює, чому багато із нагальних потреб міського господарства задовольнялося не в повній мірі або не задовольнялося зовсім. Невиконання ж «обовязкових видатків» тягло накладення арешту на міські прибутки [43, с. 16-17].

Міська контрреформа 1892 р. поставила міське громадське управління у більшу залежність від адміністрації. Цьому сприяло і надання статусу держслужбовців міським головам і членам управ. Губернатору надавалося право здійснювати нагляд і за законністю, і за правильністю дій міського громадського управління. Збільшились права губернатора стосовно контролю за думськими рішеннями. У сфері фінансового господарства міські управління підпорядковувалися подвійному наглядові - губернатора і управляючого казенної палати. Напрямки діяльності міського самоврядування не тільки визначалися відповідними статтями Положень 1870 і 1892 рр., але й місцевою адміністрацією, залежно від волі місцевого губернатора та високопосадових чиновників. Самоврядування міст і адміністративні установи часто не могли знайти спільної мови. Адміністрація в будь-який момент могла, посилаючись на невідповідність рішень дум і управ, їх відмінити або призупинити. Так, в 1892 р. в Дубно дума була замінена Зборами уповноважених, яка обиралася міськими жителями. А управа була замінена міським старостою із двома помічниками. В 1894 р. в м. Дубно утворилось і стало діяти міське спрощене громадське управління [36, с. 17]. Важливим джерелом їх формування був збір податку з нерухомого майна. Крім нього жителі міста платили державний податок - 26,5 коп. на 100 крб. вартості нерухомого майна і, так званий земський податок - 23,5 коп. від 100 крб. Другим джерелом прибутку був податок з промислової і торговельної діяльності. В 1914 р. в Дубні діяло 7 трактирів, 5 оптових пивних складів, 20 пивних крамниць, 4 чеських винних погребів, 1 погріб російських вин і 1 буфет [30, с. 46-49]. Дохід давали також митні збори: видача планів, копій, засвідчення документів, розміщення оголошень на міських вітринах. Накладався податок і на візницький промисел. Наприклад, в 1910 р. в Дубні було 38 екіпажів, 2 брички і 40 вантажних візників, для яких були розроблені окремі правила: заборонялось відмовляти пасажирам везти їх в будь-яку частину міста, брати плату вище встановленої, бути напідпитку, курити, грубіянити пасажирам [31, с. 37-39].

Предметом доходу спрощеного управління була плата за користування велосипедами, яких в 1911 р. було зареєстровано майже 50. А в 1910 р. була спроба встановити плату - 40 коп. з кожного проданого пуда хмелю, але губернатор, щоб не перешкодити торгівлі хмелем, центром якої на Волині стало Дубно, це відмінив. Першою статтею видатків міського бюджету було повернення казенних боргів, які управа успадкувала від своєї попередниці - думи. Другою - було утримання міської управи - жалування старости, його помічника, інших службовців, оплата приміщення. Наступною статтею видатків міського бюджету була військова квартирна повинність. В обовязки управи входило забезпечення військ приміщеннями під штаби, казарми, конюшні. Дбаючи про благоустрій міста управа організовувала прибирання вулиць домовласниками. В 1908 р. вже запровадились таблички з назвами вулиць і номерами будинків. Міська управа слідкувала за освітленням вулиць. В 1908 р. було встановлено 12 гасово-розжарювальних ліхтарів, через 2 роки їх стало 23. А вже з 1 січня місто освітлюється електрикою. Не варто лишати поза увагою діяльність управи в розвитку освіти. Тут існувало 2-х класне училище, вище початкове училище [30, с. 49].

Що стосується зловживань посадовців міських самоврядних структур, то такі непривабливі факти справді мали місце. Так, у 1905 р. волинський губернатор задовольнив прохання дубенського старости Немоловського про звільнення. Подальше офіційне розслідування довело його причетність до значної розтрати міських коштів у сумі близько 2000 руб. на власні потреби. Представники виборної міської влади неодноразово звертались до волинського губернатора стосовно притягнення звільненого старости до відповідальності. Але ці звернення все ж були проігноровані [5, арк. 194].

Уповноважений зборів Дубенського міського спрощеного громадського управління Я. Тимофєєв, висловлював власну позицію стосовно окремих рішень. Так, 20 березня 1914 р. він висловив власну думку щодо розгляду деяких питань: «Визначені 350 руб. премії для управи вважаю зайвими, в управі зі старостою 7 чоловік писарів, це більше, ніж у губернському з міських і земських справ присутствії. На службу приходять об 11 годині дня. Почитають газети до 2-ої, а о 2 годині йдуть додому. Згідно із законом два брати не можуть служити в одному закладі, а тут рідний брат міського старости у тій же міській управі служить із жалуванням згідно з розписом 700 руб.» [6, арк. 273].

Міська реформа 1892 р. почала впроваджуватися на Волині в 1894 р. У порівнянні з попереднім положенням 1870 р., реалізацію якого губернська адміністрація почала лише через сім років після опублікування правил його застосування в західних губерніях царської Росії, темпи впровадження нової реформи були дещо вищими. Якщо у пяти волинських містах міське положення 1892 р. було впроваджено у повному обсязі, то у семи містах був обраний варіант функціонування спрощених міських управлінь [19, с. 158]. Затримка із упровадженням міської реформи 1892 р. на Волині призвела у деяких містах до кризи влади, коли старі органи міського самоврядування вже не хотіли розвязувати питання життєдіяльності міст, а нові ще не встигли почати виконувати свої обовязки.

Однак, положення 1892 р. зіграло разом із тим й позитивну роль у подальшому розвитку українських міст, у яких продовжувало діяти, хоча й урізане у правах, міське самоврядування. Отже, в другій половині ХІХ - на початку ХХ століття була реалізована сама ідея самоврядування. Саме по собі це вже було прогресивним явищем у розвитку суспільства того часу.

Висновки

В середині ХІХ ст. усім було зрозуміло, що законодавство потребує перетворень. Міська реформа 1870 р. була значним кроком у напрямі розширення самостійності органів міського самоврядування, підвищення їх ролі. З цього часу виборчі права громадян стали будуватися на нових, загальностанових підставах. Запровадження дум та управ як органів міського самоврядування у містах підросійської України у відповідності з міським положенням 1870 р. стало одним із чинників, що обумовив ліквідацію національних особливостей розвитку системи місцевого громадського самоврядування і сприяв уніфікації системи державного управління та її підпорядкування Російській імперії. Цим законодавчим актом визначалися головні принципи функціонування міського громадського самоврядування: розподілу влад, гласності, майнового цензу, пропорційності. Поряд з цим вирішували питання соціального захисту малозабезпечених, стимулювали і очолювали благодійництво. Важливу роль органів самоврядування у справі розвитку народної освіти, просвітництва, культури, задоволення духовних запитів мешканців міст. Таким чином, думи та управи виконували свою роль в організації міського самоврядування. Міський голова одночасно виконував функції голови думи і голови управи. До його компетенції входили питання організації роботи міської думи, її скликання, запрошення на засідання думи зацікавлених осіб, контроль за законністю рішень, що приймалися управою.

Однак, на території підросійської України положення 1870 р. в повній мірі стало впроваджуватися лише з квітня 1875 р., після прийняття закону про початок проведення цієї реформи в Південно-Західних губерніях. Але і в інших губерніях тогочасної України фактично міське положення починало діяти лише в середині 70-80-х років XIX століття. Ця реформа спочатку була проведена лише в шести містах України: Києві, Харкові, Херсоні, Катеринославі, Полтаві і Миколаєві, а згодом в інших українських містах. На Правобережжі відчувалось відставання Волинської губернії від Подільської та Київської у сфері розвитку місцевого самоврядування та поширенні дії міського положення у часі. У другій половині ХІХ ст. суттєво зросла економічна потужність міст, збільшилися фінансові надходження до міського бюджету. Жодне питання міського господарства тепер не вирішувалось без участі гласних. В останній третині ХІХ ст. подекуди набуває розвитку такий напрям роботи дум, як доброчинність.

Майже по всій території на той момент спостерігалися численні порушення нового ладу, а також зловживання міських урядовців своїми повноваженнями. Водночас, реформа досить позитивно вплинула на міське господарство. Але необхідно зазначити, що переважна більшість міських жителів не мали представників своїх інтересів в міських органах управління через те, що не користувались на той час виборчими правами.

Реформування міського самоврядування в 1892 р. провадилося в рамках контрреформ Олександра ІІІ. Новостворений законодавчий акт вводився поступово у всіх міських поселеннях Російської імперії. Виборча система зазнала кардинальних змін. Майновий ценз був істотно підвищений, він залежав від кількості населення та адміністративного значення міста. Для невеликих міст вводилось спрощене управління. Усі перетворення були введенні лише для того, щоб ще більше посилити залежність міського самоврядування від адміністрації. Таким чином, суттєво змінювався характер стосунків міських громадських управлінь із державною адміністрацією, у той же час остання не лише зберігала за собою право контролю за законністю рішень виборних органів влади, але й в односторонньому порядку вирішувала, наскільки доцільні певні кроки. Результатом контрреформи 1892 р. було обмеження основної маси міського населення у виборчому праві, фактична передача дум у руки дворян-домовласників та великої буржуазії. Серед наділених виборчим правом на початку ХХ ст. значно зростала питома вага інтелігенції. У цілому зростав культурно-освітній рівень як виборців, так і гласних дум, змінювалися пріоритети та перспективи у діяльності органів міського самоврядування. Думи ставали важливим чинником державного життя, розвитку міст. Загалом ця реформа була кроком назад у розвитку міст. Всі позитивні перетворення попередніх років зводилися до обмежень. Проте в думах активізувалася робота, спрямована на участь у розробці основ міської реформи, необхідність якої ставала все більш очевидною. Поштовхом до переходу органів міського самоврядування від розрізненості до тіснішої організації стали напружені стосунки перед Першою світовою війною.

Таким чином, було здійснено узагальнення та систематизація фактів та явищ суспільно-політичного життя міст підросійської України в другій половині ХІХ - на початку ХХ ст. А саме було проаналізовано структуру, склад та функції органів міського самоврядування на прикдаді Київської, Подільської, Волинської губерній, а також Наддніпрянщини, та частково півдня України. В першій половині ХІХ ст. «Жалована грамота…» для українських міст вже не була прогресивною за своїм складом. Суспільство потребувало перетворень у всіх сферах життя, в тому числі й у міському управлінні. Для цього урядом скликались численні комісії, які складали проекти та програми перетворень у подальшому. Такі дії тривали певний час. Вже 1870 р. був прийнятий новий законопроект стосовно самоврядування міст, який значно розширював права міських поселень. Але це положення фактично впроваджувалося уповільненими темпами. А на Правобережжі воно увійшло в дію лише з другої половини 70-х рр. До того ж спостерігалися численні порушення позицій нового закону, зловживання чиновниками своїми посадами та становищем у суспільстві. Не зважаючи на все це, дана реформа була ліберальною за своїм характером та внесла чимало позитивних змін у соціально-економічну та культурну сферу життя українського суспільства.

Проте, з приходом до влади Олександра ІІІ в суспільстві намітились тенденції до повернення застарілих методів ведення усіх важливих для суспільства справ. А міське положення 1892 р. значно зменшило самостійність виборних органів міського управління, в декілька разів скоротилась кількість осіб, котрі мали право участі у виборах. Місцеві органи влади ставилися в залежність від адміністрації. Водночас діяльність дум обмежувалася їх фінансовими можливостями, постійний дефіцит коштів у міських бюджетах сковував ділову ініціативу органів самоврядування.

Отже, до компетенції органів самоврядування входили виключно питання міського господарства. Внаслідок проведення низки реформ відбулась еволюція міських дум, управ та їх діяльності. Міські перетворення охоплювали широке коло питань. Багато з них були вирішені, але залишались певні проблеми, котрі потребували негайного вирішення шляхом перегляду імперської політики стосовно органів місцевого самоврядування, їх компетентності та самостійності. Загалом перетворення другої половини ХІХ - початку ХХ ст. у порівнянні з попереднім періодом носили в собі позитивні зміни в сфері управління.

Введення нових законодавчих актів на території підросійської України відбувалося поступово. Однак, не у всіх регіонах ці процеси проходили однаково. На Правобережній Україні зміни супроводжувалися різноманітними ускладненнями. Це було зумовлено тим, що дані землі були значно пізніше включені до Російської імперії. В міщан Правобережжя не було практичного досвіду управління містами, так як польська влада не надавала їм таких широких можливостей. До того ж на цій території впродовж довгого часу зберігались польські традиції. А також за своєю етнічною структурою суспільство було неоднорідним. Втілення в життя міського положення 1870 р. у Волинській губернії проходило складніше і довше, ніж в Київській та Подільській. На території Лівобережжя впровадження реформ проходило швидше та впевнено, адже традиції самоврядування тут існували ще з часів Гетьманщини. Тому мешканцям міст було легше впроваджувати в життя положення міських реформ. Найповніше прояви перетворень можна простежити на прикладі Одеси, Катеринослава та інших міст південно-східної України.

Реформу 1870 р. міщани сприймали із задоволенням, адже вони наділялися певними правами та новими можливостями. Реформа ж 1892 р. усі прояви лібералізму звела до мінімуму. Ця реформа стала кроком назад в історії розвитку українського суспільства. Але влада все ж не наважувалася відмінити перетворення загалом, так як міщани були рішуче налаштовані не змінювати своїх позицій.

Список літератури

1.Накази Острозького міського спрощеного громадського управління стосовно особового складу, 1888 р. - ДАРО. - Ф. 283, - оп. 1. - спр. 2, арк 1-96.

2.Журнали засідань зборів уповноважених м. Острога за 1898 р. - ДАРО. - Ф. 283. - оп. 1. - спр. 3, арк 1-93.

.Журнали засідань зборів уповноважених м. Дубна за 1894-1895 рр. - ДАРО. - Ф. 359. - оп. 1. - спр. 1, арк 1-126.

.Журнали засідань зборів уповноважених м. Дубна за 1901 р. - ДАРО. - Ф. 359. - оп. 1. - спр. 3, арк 1-117.

.Журнали засідань зборів уповноважених м. Дубна за 1908 р. - ДАРО. - Ф. 359. - оп. 1. - спр. 9, арк 1-207.

.Журнали засідань зборів уповноважених м. Дубна за 1914 р. - ДАРО. - Ф. 359. - оп. 1. - спр. 12, арк 1-295.

.Свод законов Российской империи. - 1830. - Т. XXIV. - С. 262.

.Полное собрание законов Российской империи. - Собрание второе. - С. Пб., 1874. - Т. XLV. - Отделение первое. - 1870.

.Полное собрание законов Российской империи. - Собрание второе. - С. Пб., 1877. - Т. L. - Отделение первое. - 1875.

.Полное собрание законов Российской империи. - Собрание второе. - С. Пб., 1895. - Т. ХІІ. - 1892.

.Полное собрание законов Российской империи. - Собрание третье. - С. Пб., 1897. - Т. ХІІІ. - 1893.

.Щегловитов С.Г. Городовое положение 1892 г. с законодательными мотивами, разъяснениями и дополнительные узаконения. - С. Пб., 1912. - 996 с.

.Арсеньев К. Город // Энциклопедический словарь. - С. Пб.: изд. Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон, 1893. - Т. IX. - Кн. 17. - С. 321 - 332.

.История отечества: Энциклопедический словарь / Б.Ю. Иванов, В.М. Карев, Е.И. Куксина М., 1999. - 656 с.

.Білоус Н. Київ наприкінці XV- у першій половині ХVІІ ст.: міська влада і самоврядування. / Н. Білоус. - К.: Генеза, 2008. - 460 с.

.Грицак Я. Нариси історії України: формування модерної української нації XIX-XX ст. / Я. Грицак. - К.: Генеза, 1996. - 360 с.

.Леванов Б.В. История России ХІХ-ХХ вв.: учеб. пособие / Б.В. Леванов, В.А. Корнилов, В.В. Рябов. - М.: ВЛАДОС, 2008. - 605 с.

.Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов ХХ в. Правительственная политика. / В.А. Нардова. - Л.: Наука, 1984. - 257 с.

.Прищепа О.П. Міста Волині у другій половині ХІХ - на початку ХХ ст. / О.П. Прищепа. - Рівне: ПП ДМ, 2010. - 287 с.

.Білоус А.О. Органи міського самоврядування на Київщині у XV - першій половині XVIІ ст. / А.О. Білоус. // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядуання: історія і сучасність. - Рівне, 1993. - С. 18-20.

.Бірюліна О.А. З історії міського самоврядування Волині в XV-XVI ст. / О.А. Бірюліна // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядуання: історія і сучасність. - Рівне, 1993. - С. 23-24.

.Волошин Ю.В. Боротьба міст України за збереження своїх прав в другій половині ХVІІ ст. / Ю.В. Волошин // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядуання: історія і сучасність. - Рівне, 1993. - С. 106-108.

.Гром В.М. Про зловживання владою міських урядовців (на матеріалах середньовічного Луцька) / В.М. Гром // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядуання: історія і сучасність. - Рівне, 1993. - С. 34-35.

.Делімарський Р. Самоврядування Києва за Магдебурзьким правом у XV-XIX ст. / Р. Делімарський // Память століть. - №2. - С. 19-28.

.Делімарський Р. Є. Боротьба Київського магістрату за свою автономію в складі Російської держави (1686-1781 рр.) / Р. Є. Делімарський // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядуання: історія і сучасність. - Рівне, 1993. - С. 40-41.

.Дмитренко Т. Міська Дума як орган самоврядування в Дубні XІX ст. / Т. Дмитренко // Магдебурзькому праву у місті Дубні - 500 років: Матеріали Міжнар. наук-теорет. конф. - Дубно, 2007. - С. 31-33.

.Дністрянський М.С. Міста в системі тетиторіального політико-адміністративного устрою: методологічні, історико-географічні і соціальні аспекти / М.С. Дністрянський // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядуання: історія і сучасність. - Рівне, 1993. - С. 10-11.

.Карліна О.М. Магдебурзьке право в містах України XV-XVIII cт. / О.М. Карліна // Розбудова держави. - 2002. - №4. - С. 8-17.

.Кудь В.О. Повітові міста Волині як адміністративні центри (кінець ХІХ - початок ХХ століття) / В.О. Кудь // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядуання: історія і сучасність. - Рівне, 1993. - С. 142-143.

.Мельничук Г. І. Дубнівське міське спрощене громадське управління та його діяльність / Г. І. Мельничук // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядуання: історія і сучасність. - Рівне, 1993. - С. 46-49.

.Новак Г. Дубенське спрощене громадське управління на рубежі ХХ ст. (за архівними документами) / Г. Новак // Магдебурзькому праву у місті Дубні - 500 років: Матеріали Міжнар. наук-теорет. конф. - Дубно, 2007. - С. 37-39.

.Павко А. Магдебурзьке право як форма місцевого самоврядування у Києві / А. Павко // Історичний журнал. - 2006. - №5. - С. 102-107.

.Пиріг П.В. Надання місту Стародубу магдебурзького права / П.В. Пиріг // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядуання: історія і сучасність. - Рівне, 1993. - С. 24-25.

.Прищепа О., Леонова Л. Міське самоврядування Дубна в умовах інкорпорації Волині до складу царської Росії: реорганізація функцій / О. Прищепа, Л. Леонова // Магдебурзькому праву у місті Дубні - 500 років: Матеріали Міжнар. наук-теорет. конф. - Дубно, 2007. - С. 26-29.

.Прищепа О.П. З історії діяльності міського самоуправління Рівного кінця XVІІІ - початок XХ ст. / О.П. Прищепа // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядуання: історія і сучасність. - Рівне, 1993. - С. 45-46.

.Савчук П. Трансформація владних структур Дубна (XIV-XIX ст.) / П. Савчук // Магдебурзькому праву у місті Дубні - 500 років: Матеріали Міжнар. наук-теорет. конф. - Дубно, 2007. - С. 17-20.

.Стрішенець М.М. Магдебурзьке право в містах України другої половини XVI - середини XVII ст. / М.М. Стрішенець // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядуання: історія і сучасність. - Рівне, 1993. - С. 29-32.

.Тхор В. І. Міське самоврядування на Волині у другій половині XVIІ - XVIІІ ст. / В. І. Тхор // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядуання: історія і сучасність. - Рівне, 1993. - С. 39-41.

.Чунаєв О. Розвиток міського самоврядування: [самоврядування Києва після Магдебурзького права і до наших днів] / О. Чунаєв // Память століть. - №2. - С. 5-16.