Федеральное вмешательство в России и в зарубежных странах
Содержание
1. Понятие федерального вмешательства, виды мер, его конституционное урегулирование
. Применение войск в целях федерального вмешательства Российской Федерацией в урегулировании межнациональных конфликтов на Северном Кавказе (1988-1999 гг.)
. Опыт использования войск в целях федеральной интервенции (федерального вмешательства) в зарубежных федерациях
1. Понятие федерального вмешательства, виды мер, его конституционное урегулирование
Термин «федеральное вмешательство» в современной конституционно-правовой науке применяется в двух значениях. В широком смысле это понятие трактуется как «любые предусмотренные правовыми нормами действия (меры) со стороны федерации в отношении субъектов федерации с целью восстановления (обеспечения) единого правового пространства, безопасности и территориальной целостности страны». Так, иногда в качестве средства федерального вмешательства в России рассматривается создание федеральных округов и назначение в них представителей президента. Однако в основном такая точка зрения высказывается не правоведами, а политологами. В узком, собственно юридическом, значении федеральное вмешательство рассматривается как установленный специальными конституционными нормами институт, имеющий определенные основания применения и цели, основной из которых является защита конституционного строя путем принуждения органов власти либо должностных лиц субъектов федерации к исполнению возложенных на них конституционных обязанностей.
Институт федерального вмешательства появился практически одновременно с зарождением федеративной формы государственного устройства, так как на стадии формирования и развития «новоявленные» федерации неизбежно сталкивались с проблемами во взаимоотношениях со своими субъектами, касающимися прежде всего разграничения предметов ведения и полномочий. Эти противоречия разрешались различными способами: от согласительных процедур и последующего закрепления их результатов в федеральных конституциях до неизбежных «силовых» мер по отношению к субъектам федерации для предотвращения различного рода сепаратистских тенденций и попыток выхода (сецессии) субъектов федерации из ее состава.
Необходимость закрепления мер федерального вмешательства в дела субъектов федерации обусловлена самой природой федеративного государства. Любая федерация, хотя и состоит из субъектов, имеющих определенную политическую и экономическую самостоятельность по отношению к федеральному центру и во взаимоотношениях между собой, тем не менее, представляет собой единое целостное государство. Правовой институт федерального вмешательства является важным элементом государственно-правового механизма практически всех федераций мира. Возможность его использования федеральными органами власти в случае конституционных правонарушений в деятельности субъектов федерации считается вполне приемлемой и в настоящее время признана международным сообществом как одна из эффективных форм контроля федерации за деятельностью субъектов.
Федеральное вмешательство может выражаться в чрезвычайных методах управления субъектом федерации, особом режиме регулирования отношений между органами власти федерации и ее субъекта, определенном ограничении прав и свобод граждан.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 5) каждая республика в составе России имеет свою конституцию и законодательство, каждый край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ - свой устав и законодательство. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации является его основным законом, то есть обладает юридическим верховенством в системе законодательства данного субъекта Федерации. Высшая юридическая сила конституции (устава) по отношению к законам и иным нормативным правовым актам республики, края, области, города федерального значения, автономного образования должна обеспечиваться нормативно закрепленной системой правовой охраны основного закона субъекта Федерации.
На институциональном уровне создание такой системы может предполагать учреждение специализированных органов конституционного (уставного) контроля субъектов Российской Федерации.
Федеральные меры воздействия в отношении какого-то отдельного органа государственной власти (должностного лица) субъекта федерации, предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 3.1, 9, 19, 29, 29.1), не могут решить задачи восстановления конституционного механизма. Роспуском или отменой акта не всегда можно устранить причины, вызвавшие необходимость федерального вмешательства. Главными органами конституционного контроля являются конституционные (уставные) суды.
Мерами федерального вмешательства могут быть:
снятие с должностей руководителей субъектов Федерации и органов местного самоуправления (в отношении руководителей субъектов Федерации Президент Российской Федерации вправе пользоваться подобным полномочием с 1 августа 2000 г. благодаря принятию поправок к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.);
роспуск законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и назначение новых выборов (предусмотрен ч. 4 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.);
применение мер бюджетно-финансового воздействия (финансовый контроль федерации за расходованием финансовых средств субъектом федерации в рамках единой финансовой и налоговой системы страны, за сбором и расходованием федеральных налогов, налогов субъектов федерации и местных налогов);
перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации (это паллиатив введения президентского правления, позволяющий во всем остальном сохранить обычный режим функционирования на территории субъекта РФ органов государственной власти и управления);
отмена незаконного решения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в случае их противоречия федеральной Конституции и законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод граждан (правом приостановки подобных актов обладает Президент РФ, правом отмены - Конституционный суд РФ);
ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования или же исключение субъекта Федерации из состава РФ. Отсутствие подобных мер в законодательстве не исключает необходимости их исследования, возможностей правового закрепления и применения таких форм, как:
а) преобразование субъекта Федерации в федеральную территорию;
б) присоединение территории одного субъекта Федерации к территории другого;
в) включение субъекта Федерации (бывшего) в состав другого субъекта в качестве административно-территориального образования.
Из приведенного перечня мер федерального вмешательства видно, что они могут вводиться приговорами судов, а также прямой властной волей в рамках компетенции соответствующего института власти (например, Президента Российской Федерации) и по согласованию (если речь идет о перераспределении предметов ведения и полномочий).
Аспирант кафедры конституционного и административного права Российского государственного социального университета А.В. Игнатов в своей монографии «Федеральное вмешательство: понятие, принципы и система мер» приводит еще три меры, которые, на его взгляд, могут применяться государством в качестве федеральной интервенции. Это полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ; введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение; введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Эти три меры составляют особую группу, т.к. могут применяться исключительно в рамках режима чрезвычайного положения в совокупности с иными мерами, применяемыми при его введении.
В целом можно сделать вывод, что конституционная практика РФ доказывает актуальность и необходимость закрепления в Конституции России новых мер ответственности субъектов федерации: приостановление действия договоров и соглашений, заключенных между органами государственной власти РФ и субъектов по инициативе Президента РФ; признание системы правления, сложившейся в субъекте РФ неконституционной; установление временной опеки над субъектом федерации со стороны федерации, а также иных мер конституционно-правовой ответственности.
Федеральное вмешательство можно определить как конституционно-правовой институт, устанавливающий комплекс мер, применяемых федеральными органами государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов РФ в случае нарушения последними обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы, которые заключаются в ограничении полномочий органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ, досрочном прекращении их полномочий либо применении в отношении органов государственной власти субъектов РФ иных мер организационного характера, предусмотренных действующим законодательством, с целью восстановления конституционной законности.
Институт федерального вмешательства, как представляется, должен основываться на следующих принципах, которые необходимо установить законодательно:
. Принцип конституционности правовой базы федерального вмешательства: законодательство о федеральном вмешательстве должно быть основано на Конституции Российской Федерации; основные положения института федерального вмешательства должны быть установлены Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом.
. Принцип допустимости федерального вмешательства: федеральное вмешательство может быть осуществлено исключительно в случае нарушения органами государственной власти и должностными лицами субъекта Российской Федерации обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; запрещается применение мер федерального вмешательства в зависимости от результатов деятельности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, осуществляемой с соблюдением Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, в зависимости от политической ориентации органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также иных обстоятельств, не связанных с нарушением Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
. Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина: при осуществлении федерального вмешательства не допускается нарушение или ограничение прав и свобод человека и гражданина, за исключением временного ограничения права участвовать в управлении государством на уровне субъекта Российской Федерации.
. Принцип разделения властей: полномочия федерального центра по осуществлению федерального вмешательства разграничиваются между федеральными органами государственной власти с учетом их положения в системе разделения властей; к полномочиям Президента Российской Федерации относится вынесение предупреждения органам государственной власти и должностным лицам субъекта Российской Федерации, принятие решения о применении мер федерального вмешательства; к полномочиям Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - утверждение актов Президента Российской Федерации о применении мер федерального вмешательства; к полномочиям судов - установление наличия оснований федерального вмешательства, рассмотрение дел об оспаривании решений Президента Российской Федерации, о вынесении предупреждения и о применении мер федерального вмешательства.
. Принцип гласности: все действия, связанные с осуществлением федерального вмешательства, осуществляются гласно и открыто; акты органов государственной власти и должностных лиц, принимаемые в процессе осуществления федерального вмешательства, подлежат официальному опубликованию; органы государственной власти и должностные лица субъектов Российской Федерации вправе принимать участие в обсуждении вопросов, связанных с осуществлением федерального вмешательства на всех стадиях его процесса.
В настоящее время Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрены такие меры федерального вмешательства, как досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, временное возложение отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ на федеральные органы государственной власти, введение временной финансовой администрации. В рамках режима чрезвычайного положения могут применяться такие меры федерального вмешательства, как полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов государственной власти субъекта (субъектов) РФ, введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа или федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Кроме того, с июня 2000 г. по март 2003 г. в Чеченской Республике фактически было введено федеральное (прямое президентское) правление, режим которого устанавливался Указом Президента РФ.
При совершенствовании рассматриваемого института целесообразно, на наш взгляд, включить в систему мер федерального вмешательства временное перераспределение полномочий между федеральным центром и субъектом РФ (введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений) и введение федерального (прямого президентского) правления в субъекте РФ.
Отдельные элементы такой меры, как временное перераспределение полномочий между федеральным центром и субъектом РФ, существуют в российском законодательстве в настоящее время.
К ним следует отнести предусмотренные ст. 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" введение временной финансовой администрации субъекта РФ и временное осуществление федеральными органами исполнительной власти полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета.
При этом анализ оснований и порядка введения, а также полномочий временной финансовой администрации позволяет сделать вывод о применении в отношении государственного образования (субъекта РФ) частноправового механизма банкротства (несостоятельности) с незначительными особенностями, что представляется небесспорным, т.к. гражданско-правовые механизмы нередко несовместимы с публично-правовыми отношениями.
Представляется целесообразным предусмотреть, что при временном перераспределении полномочий полномочия органов государственной власти субъекта РФ, в отношении которого применена такая мера федерального вмешательства, в соответствующей сфере осуществляются федеральными органами государственной власти либо органами государственной власти субъекта РФ с участием федеральных органов государственной власти. Полагаем, что характер участия последних в осуществлении полномочий органов субъектов РФ в зависимости от конкретных обстоятельств может быть различным. При этом для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти может создаваться специальный орган или назначаться соответствующее должностное лицо либо полномочия могут быть возложены на один из существующих федеральных органов (например, соответствующее федеральное министерство). Федеральному органу или должностному лицу, уполномоченному действовать от имени федерального центра, может быть предоставлено право осуществлять полномочия исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в соответствующей сфере общественных отношений самостоятельно или с учетом мнения органов государственной власти субъектов РФ либо право давать согласие на осуществление органами государственной власти субъекта РФ действий в соответствующей сфере общественных отношений. В последнем случае следует предусмотреть, что решения и действия, не согласованные с федеральным органом или должностным лицом, не могут быть реализованы. Возможно, следует предусмотреть право Президента РФ приостанавливать действие законов и иных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ в соответствующей сфере общественных отношений до решения суда для достижения целей федерального вмешательства. При этом органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, граждане и иные заинтересованные лица, безусловно, должны быть наделены правом на судебное обжалование актов и действий федерального органа или должностного лица.
Думается, что такая мера федерального вмешательства может быть применена только к сферам общественных отношений, отнесенным Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов или к предметам ведения субъектов РФ, либо к полномочиям, отнесенным федеральным законодательством к полномочиям субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации. При этом полномочия органов государственной власти субъекта РФ, не связанные с соответствующей сферой общественных отношений, должны осуществляться ими самостоятельно в общем порядке.
Кроме того, в конституционном законодательстве Российской Федерации следует предусмотреть возможность введения федерального (прямого президентского) правления в субъекте РФ, суть которого заключается в осуществлении всех функций государственной власти и, при необходимости, отдельных или всех функций местного самоуправления в субъекте РФ федеральными органами государственной власти (временной федеральной администрацией).
При введении федерального правления в субъекте РФ указом Президента РФ может предусматриваться прекращение деятельности органов государственной власти субъекта РФ (роспуск законодательного органа, отрешение от должности высшего должностного лица, отставка исполнительного органа) и, в случае необходимости, органов местного самоуправления на территории субъекта РФ либо приостановление их деятельности на период действия режима федерального правления. При этом приостановление деятельности органов государственной власти субъекта РФ, как представляется, может быть осуществлено лишь в случае, если соответствующий орган не допускал нарушения Конституции РФ и федерального законодательства и предпринимал меры в пределах своих полномочий, направленные на предотвращение их нарушения другими органами и должностными лицами. Прекращение деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ также следует рассматривать как исключительную меру, применение которой возможно лишь в случае, если соответствующими органами допускались нарушения Конституции РФ и федерального законодательства, послужившие основанием введения федерального правления в субъекте РФ, либо в период его действия совершаются нарушения Конституции РФ, федерального законодательства, указа Президента РФ о введении федерального правления в субъекте РФ, а также актов главы федеральной администрации. В ином случае, при необходимости, деятельность органов местного самоуправления всех или некоторых муниципальных образований либо осуществление ими определенных функций приостанавливается.
В целях организации управления субъектом РФ, в котором введено федеральное правление, следует предусмотреть полномочие Президента РФ назначать с согласия Совета Федерации Федерального Собрания РФ главу федеральной администрации субъекта РФ, а также право Президента РФ назначать по представлению главы федеральной администрации либо право главы федеральной администрации самостоятельно назначать ее должностных лиц, ответственных за исполнение своих обязанностей перед федеральным центром. Необходимо также предусмотреть, что глава федеральной администрации исполняет обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, осуществляет все исполнительно-распорядительные полномочия по управлению субъектом РФ, осуществляет руководство всеми исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, продолжающими осуществлять свои полномочия. Кроме того, главе федеральной администрации следует предоставить право осуществлять правовое регулирование по вопросам, требующим законодательного решения субъектом РФ, в целях восполнения пробелов законодательного регулирования, возникших в связи с отменой или приостановлением действия правовых актов субъекта РФ при введении федерального правления.
Такие правовые акты главы федеральной администрации должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам, указу Президента РФ о введении федерального правления в субъекте РФ, иным нормативным правовым актам РФ, их действие во времени должно ограничиваться прекращением федерального правления в субъекте РФ либо вступлением в силу соответствующего закона субъекта РФ после прекращения федерального правления в субъекте РФ.
Кроме того, необходимо наделить Президента РФ правом приостанавливать по предложению главы временной федеральной администрации действие конституции, устава, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, в период действия федерального правления в субъекте РФ до решения вопроса соответствующим судом.
Представляется необходимым установить, что федеральное правление в субъекте РФ вводится на срок, установленный указом Президента РФ, который подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Срок действия режима федерального правления в субъекте РФ не может быть более шести месяцев, но может быть продлен в порядке, установленном для его введения, на такой же срок. Предлагаемое ограничение срока действия однократно введенного федерального правления в субъекте РФ обусловлено необходимостью предоставить Совету Федерации возможность постоянного контроля за деятельностью Президента РФ и временной федеральной администрации при осуществлении федерального вмешательства, а заинтересованным лицам - право инициировать процедуру судебного контроля, в рамках которой оценивать продления срока действия федерального правления в субъекте РФ.
федеральный интервенция межнациональный конфликт
2. Применение войск в целях федерального вмешательства Российской Федерацией в урегулировании межнациональных конфликтов на Северном Кавказе (1988-1999 гг.)
В урегулировании межнациональных конфликтов в Российской Федерации очень значительную роль сыграли внутренние войска МВД России, так как в задачи МВД входит не только предотвращать нарушения конституционных основ государственного строя, факты невыполнения законов, оно также призвано защищать жизнь, честь, имущество граждан. Трудно не согласиться с мнением Е. Карсановой о том, что «применение силы со стороны федерального центра осенью 1992 года (осетино-ингушский конфликт) было правомерным». Привлечение к решению проблемы федеральных сил МВД России, субъективно не связанных с местными реалиями, было единственно возможным выходом. Как показал проведенный анализ, ни один из конфликтов на Северном Кавказе не удалось разрешить успешно без участия федеральных сил. Показательно, что в масштабном конфликте в Чечне свое решающее значение федеральные силы, в том числе МВД РФ, смогли реализовать лишь тогда, когда произошло обновление центральной власти. До этого длительное время власть, которая пользовалась все меньшим доверием населения, в силу своей политической слабости и низкой функциональности была просто не способна избрать верный алгоритм действий и решить поставленную задачу.
В Чеченской республике в то время происходил новый всплеск экстремизма, связанный с совершением войск Д. Дудаева ряда уголовных, в своей основе, акций. Первой попыткой пресечь волну экстремизма стало постановление Президиума ВС РСФСР «О политической ситуации в Чечено-Ингушской республике», принятое 8 октября 1991 г., предписывавшее Временному Высшему Совету и МВД республики восстановить законность и правопорядок, а незаконным вооруженным формированиям в течение двух дней сдать оружие органам внутренних дел.
Указом № 146 от 20 октября 1991 г. Б. Ельцин переподчинил ВВ МВД СССР, дислоцированные на территории РСФСР республиканскому МВД. Однако в целом эти меры были половинчатыми, а их практическая реализация хромала. В частности, не были предприняты даже вполне разумные шаги для действенной поддержки «бессрочного» антидудаевского митинга, который проходил параллельно с митингом ОКЧН (сторонников Дудаева) на площади шейха Мансура. Последним аргументом Москвы стали, наконец, жесткие правовые решения. Съезд народных депутатов РСФСР 2 ноября признал выборы незаконными, а 7 ноября Б. Ельцин подписал указ № 178 о введении в республике с 9 ноября чрезвычайного положения. Но данным планам не суждено было сбыться. Министр МВД В. Баранников отказался принять меры к обеспечению режима ЧП. Ссылаясь на решение Госсовета СССР об оставлении ВВ МВД под юрисдикцией союзного МВД, он высказался против введения войск в Грозный. Здесь вина российского руководства, не сумевшего организовать даже законодательного обеспечения режима чрезвычайного положения, очевидна. После выезда спецназа и передислокации в расположение части охранявших МВД солдат чернореченского батальона ВВ СССР, республиканское МВД было немедленно захвачено сепаратистами. МВД Чечено-Ингушетии фактически капитулировало. Но размещенные в республике части ВВ МВД СССР - 506 полк ВВ в Грозном (М. Шепилов) и отдельный специальный моторизованный батальон в Черноречье (С. Демиденко) ещё долго выдерживали натиск дудаевцев. Особенно мужественно вели себя служащие специальной моторизованной части ВВ МВД России под командованием С. Демиденко. Оставленные , по сути, без помощи, они буквально врукопашную отбивались от экстремистов, организованно вышли из республики, оставив технику и вооружение согласно приказу.
Сложившаяся за 1991-94 гг. ситуация в регионе требовала немедленного вмешательства. Поэтому был использован инструмент, который, на наш взгляд, изначально являлся по-настоящему эффективным средством разрешения этнополитического конфликта в Чечне - федеральные правоохранительные структуры. Вместе с тем, поскольку ситуация была запущена до предела, их сил для выхода из кризиса было уже недостаточно. В данной связи потребовалось привлечение подразделений Министерства обороны. Но ситуация усугублялась тем, что действиям войск МВД и ВС РФ не было дано четкого законодательного определения, они определялись то как контртеррористическая операция, то - как операция по восстановлению конституционного порядка.
После взятия Грозного постепенно основная нагрузка начала все же переноситься на МВД, что нашло свое косвенное подтверждение в передаче руководства группировкой главкому ВВ МВД России А. Куликову. Однако и после этого вплоть до апреля 1995 г. в Чечне продолжались, по сути, чисто армейские операции. При этом нужно отметить, что уже весной 1995 г. внутренние войска все чаще начали использоаваться во внутреннем кольце при блокировании городов, т. е. к ним перешли «функции» Министерства обороны. В частности, в марте 1995 г. внутреннее кольцо при штурме Аргуна образовали 2 бригады ВВ МВД России. Затем та же тактика применялась при взятии Гудермеса, Шали. При этом части МО выполняли уже роль блокирующего кольца. Это свидетельствовало об ослаблении боевиков.
Наряду с активными боевыми операциями, подразделениями МВД, прежде всего, стянутые в республику сводные отряды милиции из самых разных регионов России, обеспечивали выполнение самых различных задач. Они охраняли объекты, осуществляли патрулирование, сопровождали грузы, проводили оперативно-поисковые мероприятия по выявлению и ликвидации баз, мест хранения оружия и боеприпасов, боролись с уголовной преступностью, т. е. выполняли огромный объем черновой работы по восстановлению общественного порядка МВД. Всего же в Чечне к началу 1996 г. были дислоцированы подразделения, включавшие 28 тысяч военнослужащих и сотрудников МВД России.
Например, в Кабардино-Балкарской республике межэтнический конфликт достиг своей критической точки в сентябре 1992 г. При этом сценарий местных националистов был буквально скалькирован с грозненских событий августа-октября 1991 г. Мятеж, начатый в республике лидерами Конфедерации горских народов Кавказа также зарождался в форме бессрочного митинга, Который все более приобретал облик вооруженного насилия. Правда, в данной ситуации правоохранительные органы республики действовали более решительно. В частности, ими был проведен арест лидера конфедерации Шанибова. Впрочем, этого оказалось явно недостаточно, поскольку данный шаг лишь ещё больше активизировал мятежников, призвавших к свержению законной власти. Ввиду обострения обстановки 26 сентября Президентом КБР Коковым В. М. в Нальчике было объявлено чрезвычайное положение. Руководству республики удалось взять под охрану Дом правительства, здания правоохранительных органов, телевидение. Работниками МВД была спланирована и блестяще реализована операция по переброске в Нальчик подкреплений. Учтя грозненский опыт, оно сумело нейтрализовать изменников в рядах МВД, дезориентировать боевиков (блокировавших дорогу из Минвод, тогда как подразделения ВВ МВД прибыли в аэропорт Моздока). Сосредоточив в итоге в своем распоряжении двухтысячный отряд ВВ МВД, руководители операции положили конец и колебаниям в местном МВД. Но события в Нальчике примечательны и другим. Уже после бегства экстремистов, видимо, по «грозненской» схеме в обед 29 сентября вспыхнули массовые беспорядки в следственном изоляторе Нальчика. Заключенными был захвачен один из его корпусов. Однако в условиях, когда экстремисты, почувствовавшие силу, уже отступили, решить задачу наведения порядка в СИЗО оказалось делом вполне рядовым. Объединенные отряды спецназа «Витязь» и дивизии им. Дзержинского в течение 15 минут без жертв водворили заключенных в камеры.
Успешное разрешение кризисной ситуации было связано с решительностью федерального центра, поддерживавшего твердую позицию Президента В. М. Кокова, а также эффективным применением сил МВД.
Забегая вперед, заметим, что в последующем, даже несмотря на отрицательные результаты референдума 25 апреля 1993 г. в отношении предложений президента Б. Н. Ельцина, федеральная и республиканская элиты избегали политизации своих взаимоотношений. КБР, в том числе и МВД республики получала поддержку за счет федеральных средств, что позволило закрепит стабилизацию этнополитической ситуации.
В 1992 г . обострился и получивший широкую известность осетино-ингушский конфликт. Обращаясь к этим событиям, нужно особо отметить, что федеральный центр, до этого придерживающийся невнятной тактики нейтралитета, лишь благоприятствовавший развитию конфликта, подключился к его разрешению с очевидным опозданием. Только 2 ноября Б. Ельцин издал Указ о введении чрезвычайного положения на территории Северной Осетии и Ингушетии. В данной обстановке, когда вчерашние «мирные жители» вдруг начали войну, переброшенным в район конфликта частям дивизии им. Дзержинского и 21 Софринской бригады особого назначения, не удалось в короткий срок стабилизировать ситуацию. На наш взгляд, в немалой степени здесь сказывалось желание руководителей операции избежать ответственности. Ведь в противостояние по сути было втянуто по сути руководство республик. Поэтому конфликт принял затяжной характер. В течение осени 1992 г. на правобережье Терека фактически шла война. В данной связи требовалось проявить политическую волю и активизировать специальные операции МВД.
Данная задача была в основном решена тандемом Шахрай С. М. (тогдашний заместитель Председателя Правительства России - председатель Государственного комитета России по национальной политике, глава временной администрации в районе межнационального конфликта в Северной Осетии и Ингушетии) - Куликов А. С. Получив твердую поддержку Правительства, генерал сумел провести серию удачных операций одновременно в двух республиках. Не отдавая предпочтения ни одной из сторон, действуя решительно и оперативно, войска МВД при растущем понимании в МВД республик сумели в течение декабря 1992 г. - апреля 1993 г. стабилизировать обстановку в крайне взрывоопасном регионе. При этом не было допущено жертв как среди военнослужащих ВВ МВД, так и мирного населения. В плане учета опыта использования внутренних войск в осетино-ингушском конфликте, интерес представляет указание А. Куликова на то, что они во многом не были готовы к проведению масштабных операций. Офицерам не хватало общевойсковой подготовки, особенно умения работать с картами. Оказалось, что причиной тому стали пробелы в учебных программах Академии им. Фрунзе.
Усиление противоправных действий со снятием чрезвычайного положения в Северной Осетии объективно возросла роль республиканского МВД. В этой ситуации для предотвращения возможных столкновений на границе с Ингушетией «по личной инициативе генерала Кантемирова во всех приграничных селах республики от Моздокского района до Джейрахского ущелья были развернуты 33 мощных, мобильных, хорошо вооруженных поселковых отделения милиции». Хорошо укомплектованное и укрепленное МВД Северной Осетии в 1996 г вошло в десятку лучших в России. Но, вместе с тем, такое усиление республиканского министерства вызвало серьезную обеспокоенность в Москве. Чеченский синдром давал о себе знать. В данной связи, имевшиеся опасения получили облик довольно ясно выраженного курса. От министра МВД Северной Осетии требуют прекратить чрезмерное вооружение поселковых отделений милиции. Идут приказы сдать БТРы, «Шилки», гранатометы. Позиция Кантемирова состояла в том, «что порядок на Северном Кавказе можно поддерживать только за счет создания мощных и мобильных полков ППС, ОМОНов и в том количестве, которое было бы достаточным для надежного прикрытия своих границ…, что силами внутренних войск и даже Вооруженных сил, эти вопросы ни сегодня, ни завтра нельзя решить». В данной связи он, на мой взгляд, обоснованно полагал: «Пока эту истину не поймут федеральные власти - не исчезнет на Северном Кавказе острое желание у населения в создании своих казачьих отрядов самообороны, народного ополчения, гвардии». Но такая позиция министра была неприемлема для руководства МВД, а также для ряда влиятельных политиков. Вообще, в позиции федерального центра все яснее вырисовывалось стремление по возможности исключить местную милицию из процесса разрешения межнациональных конфликтов. Основная ставка при этом делалась а ВВ МВД России. В данной связи существование в республиканских МВД подразделений, вооруженных БТРами, гранатометами и пр., считалось не вполне целесообразным. В принципе, речь шла о недоверии местным подразделениям. Об известной обоснованности такого недоверия говорило многое из опыта межнациональных конфликтов. Вместе с тем недооценка значения местных сил в борьбе с этническим экстремизмом в данное время была ошибочной. В дальнейшем это подтвердят, в частности, события 1999 г. в Дагестане.
Высшей точкой развития деструктивных, сепаратистских тенденций местных властей в регионе Северного Кавказа стало издание в декабре 1997 г. Президентом Ингушетии Р. Аушевым указа, согласно которому органы обеспечения правопорядка и судопроизводства Ингушетии переходили в его прямое подчинение. Аушев попытался придать ему видимость законности, выдвинув на голосование на всенародном референдуме, проводимом одновременно с выборами президента республики. Верховный Суд РФ признал такое решение незаконным. В ответ Аушев блокировал договор о разграничении полномочий федерального центра и республики Ингушетии, подписание которого предполагалось в марте 1998 г.
Вообще, в 1997-99 гг. на Северном Кавказе восторжествовала тактика «частных решений». При этом Федеральный центр постепенно едва ли не самоустранился от системной работы по стабилизации положения. Несмотря на настойчивые требования руководителей Дагестана (М. Магомедов), предупреждавшего центр о нарастающей опасности ваххабизма, о том, что ваххабиты стали серьезной, неуправляемой силой, настаивавшего на том, чтобы ими занялись федеральные структуры, поскольку действия местной милиции могли породить религиозный и межэтнический конфликт, российскому правительству, руководству МВД казалось, что тревожные сигналы из Дагестана явно преувеличивали опасность.
Но в целом ситуация все же контролировалась. Своевременно была получена информация о вторжении бандформирований из Чечни в Дагестан. Блокировав и уничтожив вторгшихся из Чечни боевиков, подразделения МВД России приступили к ликвидации ваххабитов в кадарской зоне. Операция началась 28 августа 1999 г. Она готовилась и проводилась в основном силами МВД. Однако о военном характере операции свидетельствует назначение ее руководителем командующего Объединенной группировкой федеральных сил в Республике Дагестан, армейского генерала Г. Трошева. Его заместителем от МВД России являлся генерал-полковник М. Лабунец. От МВД РД операцию курировал генерал-майор А. Магомедтагиров.
Также в результате оперативных мер МВД и войсковых частей в Буйнакске удалось предотвратить еще один, гораздо более мощный взрыв (после 4 сентября 1999 г.). Совместно с ФСБ большая работа была проделана сотрудниками милиции и в части фильтрации беженцев, выявления их в среде возможных лазутчиков и провокаторов, а также по «очистке» местных сел от бандитов.
К сожалению, опыт 90-х годов показал, что неспособность федерального центра обеспечить адекватный уровень общественной безопасности привела к стихийному самовооружению республик, причем как на уровне МВД, а также всевозможных «гвардий», «ополчений» и пр., так и на уровне рядовых граждан. Это объективно создавало благоприятную среду для развития межнациональных конфликтов.
Развитие межэтнических конфликтов при этом показало, что при решении вопросов безопасности зачастую нельзя полагаться в полном объеме на республиканские органы МВД сторон - участниц конфликта. При всей неоднозначности происходившего, на момент чрезвычайного положения наиболее эффективными являлись действия федеральных сл при полном подчинении им правоохранительных органов субъектов конфликта. При этом следует подчеркнуть обязательную необходимость подчинения этих органов руководству федеральной структуры на весь период действия чрезвычайного положения с возможностью отстранения руководителей любого ранга, не желающих выполнять рекомендуемые задачи и занимающих одностороннюю позицию по проблемам постконфликтного урегулирования. Вместе с тем, с прекращением чрезвычайного положения силовым гарантом предотвращения новых конфликтов могут являться только сильные республиканские подразделения МВД. В противном случае в критической ситуации уже не они, а стихийно возникающие ополчения главными факторами происходящего урегулирования, что хотя и кажется порой необходимым, не может считаться в полной мере целесообразным.
. Опыт использования войск в целях федеральной интервенции (федерального вмешательства) в зарубежных федерациях
Институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации в настоящий период в зарубежных государствах является одним из самых важных элементов конституционного права этих государств. Содержание этого института и его основные принципы непосредственно определяются сущностью любого федеративного государства, которая предусматривает разграничение предметов ведения самой федерации и её субъектов, а также принципами обеспечения единства политической и экономической систем данного федеративного государства, гарантий эффективности механизмов, способствующих дальнейшему объединению и сплочению субъектов федерации, а не их дезинтеграции и разобщенности. Поэтому в современных условиях институт федерального вмешательства фактически утрачивает свой угрожающий антидемократический характер и начинает выступать в роли цивилизованного инструмента федералистских отношений. Он прямо связан с проблемой политико-правовых моделей взаимоотношений федеральных органов власти с субъектами федерации.
Совершенно очевидно, что от степени урегулированности этих взаимоотношений в конституционно-правовой сфере зависит не только эффективность деятельности высших органов государственной власти внутри страны, но и международно-правовые позиции данного государства. В современный период государственно-правового и политического развития многие зарубежные федерации на практике столкнулись со сложными внутриполитическими и международно-правовыми проблемами (проблемы прав человека, национального сепаратизма, терроризма, беженцев, вынужденных переселенцев и т. д.), обусловленных во многом прямой неурегулированностью взаимоотношений федерации с ее составными частями - субъектами. Это особенно заметно на примере молодых развивающихся государств Азии, Африки и Латинской Америки, где функционирование демократических институтов и национальных демократических форм государственной жизни значительно отстает от аналогичных институтов западноевропейских федераций (ФРГ, Швейцарии, Австрии и т. д.), США, Канады и других.
В XXI веке федеративная форма территориально-государственного устройства распространена значительно реже, чем унитарная, однако её придерживаются более двух десятков государств, где проживает около 1/3 численности всего населения Земли (США, Россия, Канада, ФРГ, Индия, Бразилия, Аргентина, Мексика, Венесуэла, Малайзия и другие). После распада самого крупного федеративного государства - Советского Союза один из бывших его субъектов - РСФСР - был преобразован в Российскую Федерацию, остальные республики остались унитарными государствами.
В ряде зарубежных федераций конституциями и другими нормативными актами предусматривается право федеральных органов власти вмешиваться во внутренние дела субъектов федерации, объявлять там чрезвычайное положение, вводить на территорию субъекта необходимые вооруженные формирования в случае возникновения внутренних беспорядков или угрозы опасности извне (так называемое «право интервенции» или «федерального вмешательства»). В абсолютном большинстве случаев отношения между общефедеральными органами власти и органами власти субъектов федерации характеризуются значительным приоритетом центра, что, естественно, не может исключать довольно широкой автономии штатов, провинций, земель, кантонов и т. д. Это принципиально отличает правовое положение субъектов федерации от административно-территориальных единиц унитарных зарубежных государств. Федеральное вмешательство, введение чрезвычайного положения и президентского правления, предусмотренные большинством современных конституций не только федеративных, но и унитарных государств. В связи с этим представляется, что это прерогатива не только федераций. Характерно, что чрезвычайное положение может вводиться в любой части территории страны и не обязательно на территории целого субъекта, даже если оно применяется в федерациях. Крайней и наиболее жесткой формой чрезвычайного положения является институт федеральной интервенции (федерального вмешательства) в дела субъектов федерации, предусмотренный конституциями и специальным законодательством латиноамериканских федераций - Аргентины, Бразилии, Венесуэлы и Мексики, а также конституцией такого африканского государства, как Эфиопия. Федеральная интервенция является наиболее жесткой и действенной формой федерального принуждения, применяемой в этих странах.
Система федерального принуждения устанавливает особые взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации, поскольку в условиях федерального принуждения эти взаимоотношения характеризуются принципами неравноправия и прямого подчинения субъектов федерации решениям центрального правительства. Чтобы противостоять таким решениям, у субъектов федерации практически нет каких-либо законных оснований, поскольку это означает нарушение конституционных норм в теории и открытый конфликт со всей системой центрального государственного механизма на практике.
Зарубежные исследователи часто ставят вопрос о совместимости федерального принуждения с принципами демократического построения функционирования зарубежных федераций. И большинство из них приходят к выводам о том, что федеральное принуждение, осуществляемое даже в самой жесткой форме, с применением вооруженных формирований, тем не менее вполне соответствует принципам демократии и законности, поскольку имеет целью сохранение единого территориального пространства федеративного государства, защиту его национального суверенитета и обеспечение гарантированности гражданских прав и свобод населения как всей страны, так и её отдельных субъектов. В свою очередь эти цели полностью соответствуют основным принципам и нормам международного права, Уставу ООН и другим основополагающим международно-правовым документам. Даже в условиях жесткой федеральной интервенции центральное правительство, безусловно, обязано гарантировать соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина на территории субъекта федерации, подвергшегося федеральному принуждению, обеспечивать безопасность населения, оказывать помощь вынужденным переселенцам, пострадавшим в ходе военных операций, и т. д.
Федеральное вмешательство - это прежде всего особый метод управления субъектами федерации, объективно предполагающий на этот период полное изменение взаимоотношений федерального центра и этих субъектов. Этот метод включает в себя, в первую очередь, принуждение, часто оформляемое в виде силового решения возникших противоречий между федерацией и её субъектами. Естественно, что само принуждение как проявление властвования всей федерации по отношению к её составной части не может базироваться на отношениях равенства между ними, тем более в условиях чрезвычайных ситуаций. К тому же федеральное принуждение резко увеличивает полномочия исполнительных органов власти федерации, аппарата административных и карательных органов на территории субъекта федерации, подвергшегося федеральному принуждению, расширяет полномочия главы государства в сфере непосредственного управления данным субъектом, а его непосредственного представителя (федерального комиссара) превращает во временного руководителя субъекта федерации и при этом часто с полудиктаторскими полномочиями.
Как правило, институт интервенции предполагает право федерации на отстранение от должности руководителя исполнительной власти субъекта федерации или временную приостановку его полномочий; досрочный роспуск или приостановку деятельности законодательного собрания; отмену действия актов органов власти субъекта федерации или их приостановку федеральными судебными органами; одностороннее перераспределение предметов ведения и полномочий в пользу федеральных государственных органов; назначение федерального комиссара для временного управления субъектом федерации; введение на его территорию федеральных воинских или полицейских формирований и провозглашение там чрезвычайного или другого вида особого положения.
Современный институт федерального принуждения различается в странах со стабильной демократической системой и в странах, где такая стабильность исключена или носит относительный характер. Если в первом случае факты федерального принуждения носят эпизодический характер и представляют собой скорее редкое исключение из правил или вообще не используются и носят больше характер конституционной декларации, то в федерациях развивающихся стран (Азии, Африки, Латинской Америки) принцип федерального вмешательства фактически образует основу государственного управления субъектами со стороны федерального центра, поскольку таких эпизодов федерального вмешательства насчитываются сотни, а ряд субъектов в таких федерациях находятся в состоянии перманентного федерального вмешательства. В условиях стабильных демократических режимов (США, ФРГ, Швейцария, Канада, Бельгия) меры федерального вмешательства дискутируются и применяются достаточно сдержанно и крайне редко (или даже не применяются совсем) и, как правило, при определяющей позиции судов по конституционным вопросам (Верховного суда или специальных конституционных судов). В США, например, случаев прямого федерального вмешательства во внутренние дела штатов с применением вооруженных сил и смещением их правительств (за исключением периода гражданской войны) фактически не было. В случаях же, когда такое вмешательство имело место (Швейцария, Канада), оно не приводило к внутрифедеральным вооруженным столкновениям и распаду федерации, скорее наоборот, вызывало в общественном мнении этих стран откровенное сомнение в его целесообразности и результативности, а на практике приводило к укреплению позиций центральной власти и самой системы федерализма.
Что же касается развивающихся стран, то там практика федерального вмешательства, выражающаяся во введении прямого президентского правления в том или ином штате (Индия, Пакистан, Нигерия, ЮАР) или федеральной интервенции (Бразилия, Мексика, Аргентина, Венесуэла, Эфиопия) редко заканчивались режимом стабильности и усилением центральных органов власти, их неспособность решить внутрифедеральный конфликт путем переговоров и консультаций, а следовательно, использование последнего средства из арсенала воздействия на субъекты федерации в попытках навязать свою волю и свой способ решения проблемы.
Федеративное государственное устройство впервые получило свое правовое оформление в Конституции США 1787 г. Неудивительно, что именно она оказала наиболее сильное влияние и на развитие института федерального вмешательства в конституционном праве целого ряда зарубежных федераций. Общепризнанно, например, родство Конституции США и многих латиноамериканских конституций: Аргентины 1853 г., Бразилии 1891, 1937, 1946 и 1988 гг., Венесуэлы 1953 и 1961 гг., Мексики 1917 г.
Норму, почти буквально совпадающую с положениями соответствующего раздела американской конституции, содержит Конституция Австралии 1900 г., согласно которой "Союз должен защищать каждый штат от вторжения, а по просьбе исполнительной власти штата - от внутренних беспорядков" (ст. 119). Также обращает на себя внимание синонимическое совпадение таких встречающихся в конституциях США, Индии, Аргентины, Пакистана и ряда других стран формулировок, как "вторжение извне" (i-vasio-) и "внешняя агрессия" (exter-al agressio-), "внутреннее насилие" (domestic viole-ce) и "внутренние беспорядки" (i-ter-al disturba-ce).
Остановимся более подробно на рассмотрении особенностей правового регулирования и практики применения института федеральной интервенции в США еще и потому, что, по нашему мнению, американский опыт противодействия сепаратистским движениям, выступлениям отдельных штатов против верховенства федеральных законов может представлять значительный интерес для отечественных исследователей, законодателей, работников правоприменительных органов.
Основной причиной включения указанной нормы в текст Основного закона США (равно как и одним из непосредственных импульсов к созыву Филадельфийского конвента и принятию самой американской Конституции 1787 г.) явилось восстание мелких фермеров в Массачусетсе, во главе которого встал ветеран войны за независимость капитан Дэниел Шейс.
Повстанцы требовали отмены судебных приговоров о взыскании денежных долгов военного времени, осаждали здания судов и в январе 1787 г. даже пытались захватить крупный военный арсенал в Спрингфилде.
Восстание, число участников которого достигало 1200 человек, было достаточно быстро подавлено, однако вызвало глубокую тревогу в правящих верхах.
По мнению Дж.Вашингтона, ставшего председателем Конституционного конвента, восстание Шейса показало необходимость создания сильной федеральной власти, дабы ликвидировать "беспорядки". "Если не хватает силы, чтобы справиться с ними, - писал он Дж.Мэдисону, - какая гарантия, что человеку обеспечена жизнь, свобода и собственность?" Дж.Мэдисон был еще конкретнее: "В Конституцию должна быть включена статья, прямо гарантирующая штатам спокойствие и ограждающая их от внутренних, равно как и внешних, опасностей". Данную точку зрения разделили большинство участников Конвента.
Решительным критиком текста Конституции США 1787 г. стал автор "Декларации независимости" 1776 г. Томас Джефферсон, находившийся в то время в Париже на посту посланника США. Он прямо связывал принятие Конституции с восстанием Шейса и отмечал, что последнее оказало "слишком большое воздействие" на работу Конвента, который, одобрив Конституцию, "выпустил коршуна для наведения порядка на птичьем дворе". Джефферсон соглашался одобрить Конституцию лишь при условии дополнения ее нормами, гарантирующими гражданам некоторые "неотъемлемые права", и в 1789 году конгресс принял первые десять поправок к конституции, более известные как Билль о правах.
Согласно разд. 4 ст. IV американской Конституции 1787 г., "Соединенные Штаты" гарантируют штатам "республиканскую форму правления" и обязаны защищать их от вторжения извне, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти штатов - и от "внутреннего насилия". Конституция, однако, умалчивает, какой именно орган федеральной власти обладает полномочиями осуществлять такие "гарантии". Недосказанность по этому вопросу обусловливает одну из принципиальных и до сих пор горячо дебатируемых конституционных коллизий между законодательной и исполнительной ветвями власти США - в сфере военных полномочий, особенно в плане использования военных и полувоенных формирований для "наведения порядка" на территории штатов.
Расплывчатость и неконкретность в отношении того, какой именно орган федеральной власти призван стать "гарантом" республиканской формы правления и защищать штаты от вторжения и внутреннего насилия, неопределенность самой формулы "республиканская форма правления", встречающейся в Конституции США всего один раз и не имеющей каких-либо конституционных пояснений, вызвали необходимость судебных толкований данной нормы Основного закона страны.
Важной вехой в процессе формулирования полномочий федеральных властей по вмешательству в дела штатов стало решение Верховного суда США 1849 г. по делу Luther v. Borde-. Судебный вердикт подвел итог событию, вошедшему в историю США как "восстание под руководством Т.Дорра в Род-Айленде" 1841-1842 гг.
Суть конфликта, названного авторами фундаментального комментария к Конституции США Н .Редлихом, Б. Шварцем и Дж. Аттанасио единственной революцией, имевшей место в этой стране после войны за независимость, заключалась в следующем.
Основным законом штата в то время являлась хартия, дарованная английским монархом еще в 1663 г. Вполне либеральная для своего времени она стала явным анахронизмом к середине XIX столетия. В 1841 г. группа радикальных членов легислатуры штата во главе с Томасом Вильсоном Дорром (1805-1854), юристом по образованию, созвала "Народный конвент", который разработал и принял конституцию, одобренную в ходе последующего референдума подавляющим большинством избирателей. В апреле 1842 г. Т.В.Дорр был избран губернатором штата и обратился к президенту США Джону Тайлеру с предложением признать его правительство. Не желая допустить двоевластия, президент встал на сторону ранее сформированного правительства штата, отказавшего Т.В. Дорру в передаче власти. Пригрозив прибегнуть к своим полномочиям Верховного главнокомандующего вооруженными силами страны, президент Тайлер потребовал роспуска параллельных органов власти. После неудавшейся попытки захвата арсенала Т.В. Дорр был арестован и в октябре 1843 г. приговорен к пожизненному тюремному заключению.
Напуганные попыткой "вооруженного восстания", правительство и легислатура Род-Айленда вынуждены были срочно подготовить и принять свою конституцию штата, вобравшую в себя многие принципы, сформулированные Дорром. Сам же Томас Дорр в 1845 г. был помилован и выпущен на свободу.
В решении по делу Luther v. Borde-, подведшем итог восстанию Т. Дорра, Верховный суд США сформулировал новый конституционный принцип, изменивший звучание ряда статей деклараций прав штатов, в которых было провозглашено право народа на изменение формы правления. Отныне "это право могло быть осуществлено только с согласия того правительства, которое народ требовал реформировать или низложить".
По мнению Главного судьи США Роджера Тони, именно Конгресс имеет право решать, "носит ли правительство того или иного штата республиканский характер". Решение Конгресса при этом не может быть подвергнуто судебному пересмотру: оно "обязательно для соблюдения всеми иными ветвями власти и не может быть оспорено в судебном порядке".
Верховный суд США, однако, категорически отказался определять признаки республиканской формы правления, расценивая данный вопрос как политический и относя его разрешение к компетенции президента либо Конгресса. Очевидно, что такое толкование предполагает право президента или Конгресса США на вмешательство в дела любого штата, если, по их мнению, правительство штата не осуществляет "республиканскую форму правления".
Верховный суд постановил также, что Конгресс вправе решать в вопросе о выборе средств, гарантирующих защиту штатов от внутреннего насилия. При этом Главный судья Р.Тони выразил свое сожаление по поводу того, что Конгресс своим актом, принятым 28 февраля 1795 г., уполномочил президента вводить вооруженные формирования союзного подчинения в случае восстания против правительства штатов, т. е. фактически делегировал ему полномочия на осуществление федерального вмешательства.амым большим испытанием для американской федерации несомненно была Гражданская война 1861-1865 гг. Единство Союза было сохранено ценой более 600 тыс. человеческих жизней, при том что население Америки в середине XIX в. составляло менее 31,5 млн. человек.
Напомним, что Гражданская война была вызвана выходом из США в декабре 1860 - марте 1861 г. 11 штатов Юга (территория которых составляла 40% всей территории США) и провозглашением ими независимой Конфедерации. Несмотря на свое название, по форме государственного устройства новое образование представляло собой централизованную федерацию, конституция которой не наделяла субъекты федерации правом на сецессию. Таким образом, начав сецессию под лозунгами борьбы за права штатов на выход из Союза, "мятежные южане" конституционным путем лишили штаты Конфедерации права на выход из вновь созданного государства.
Цели Союза в войне были сформулированы в резолюции Конгресса от 22 июля 1861 г. В ней говорилось, что война ведется "для того, чтобы защитить и отстоять верховную власть Конституции и сохранить Союз... Как только эти цели будут достигнуты, война должна прекратиться". На первом своем этапе Гражданская война была войной типично "президентской". С момента захвата 12 апреля 1861 г. южанами форта Самтер, положившего начало Гражданской войны, и до созыва 4 июля сессии Конгресса президент единолично определял внутреннюю политику Союза и руководил военными приготовлениями.
Некоторые из принятых им решений были прямым нарушением Основного закона страны. Среди них - приостановление - впервые с момента принятия Конституции США - предписания о праве судебной защиты прав граждан (habeas corpus), являющееся (согласно разд. 9 ст. I Конституции) привилегией законодательной власти и приведшее к арестам от 10 до 30 тыс. человек. Сам же Конгресс согласился с данной мерой, приняв соответствующий акт, только в 1863 г.
Война не помешала, однако, проведению сначала промежуточных выборов в Конгресс в ноябре 1863 г., а годом спустя и президентских выборов, принесших повторную победу А. Линкольну.окончанием войны в конституционном праве США был сформулирован и закреплен непреложный конституционный принцип: по словам одного из членов Верховного суда США, американская правовая система состоит из "неразрушимого Союза, созданного из неразрушимых штатов". Для того чтобы защитить либо предотвратить угрозу Союзу, президент может использовать все свои полномочия, предусмотренные Конституцией, плюс полномочия, обычно принадлежащие Конгрессу, а также чрезвычайные полномочия, непосредственно не закрепленные в Конституции, но выводящиеся из ее духа, из доктрины целесообразности и потребностей практической политики, "подразумеваемые" или "присущие" (implied powers) президенту как главе государства.
Вся последующая история США свидетельствует, однако, что это положение никогда не возводилось в абсолют как основной принцип существования американской федерации и что военно-репрессивные методы решения конфликтных ситуаций между Центром и штатами никогда не применялись сами по себе, без поиска политических и финансово-экономических средств решения споров. Более того, конституционная история Соединенных Штатов не знает прецедентов, когда федеральное правительство вмешалось бы во внутренние дела штата или сместило правительство какого-либо штата (тем более с применением военной силы) под тем предлогом, что оно не соответствовало возложенным на него конституцией обязанностям.
Согласно действующему федеральному законодательству, при определенных обстоятельствах президент США правомочен использовать Национальную гвардию (численность личного состава которой достигает в настоящее время 600 тыс. человек), части и формирования регулярных войск, а также резервистов на территории любого штата "такой численности и в таких пределах, какие он считает необходимыми". Предлогом для этого должно быть восстание, "направленное против правительства такого штата" (Свод законов США. Раздел 10 "Вооруженные Силы". Глава 15 "Восстание", ст. 331); основанием - просьба легислатуры или губернатора штата.
В ряде случаев, а именно когда, по мнению президента, это необходимо "для исполнения федеральных законов, либо для сохранения собственности федерации, либо для восстановления порядка, либо для обеспечения нормального функционирования государственной власти" (ст. 332), президент может использовать Национальную гвардию, регулярные воинские формирования и резервистов без соответствующего ходатайства со стороны властей штата и даже несмотря на их несогласие в форме принятия специальной резолюции о "вторжении" федерации в сферу исполнительной компетенции штата. Так, в 1894 г. во время т.н. Пульмановской стачки железнодорожников президент Г.Кливленд под предлогом защиты федеральной собственности и обеспечения нормальной работы почтовой службы ввел войска в Чикаго, несмотря на энергичные протесты губернатора штата Иллинойс.
Федеральное законодательство допускает также, что "для подавления в каком-либо штате восстания, внутреннего насилия, незаконных объединений или заговоров", препятствующих исполнению законов США или отправлению правосудия, президент помимо использования Национальной гвардии и регулярных войск вправе применять "любые иные средства... какие он сочтет необходимыми" (с. 333).
И все же следует видеть разницу между "подавлением массовых беспорядков" и федеральным вмешательством в дела штатов (пусть и под предлогом подавления "массовых беспорядков"). Действительно, только с 1968 по 1978 г. подразделения Национальной гвардии использовались 382 раза. Армейские подразделения были также задействованы в пяти случаях : в 1967 г. в Детройте, в 1968 г. в Иллинойсе и Мэриленде, в округе Колумбия в 1968 и 1971 гг. Однако в качестве именно федерального вмешательства за весь послевоенный период формирования Национальной гвардии и регулярных войск США вводились на территорию штатов не более 9 раз. Причем в четырех случаях это происходило по просьбе губернаторов штатов для подавления массовых беспорядков и выступлений протеста (в Арканзасе в сентябре 1957 г., в Миссисипи в сентябре 1962 г., в Алабаме в июне и затем сентябре 1963 г.) и только в пяти - по усмотрению президента для подавления или предупреждения расовых волнений.
Известно множество случаев, когда центральная исполнительная власть делала все от нее зависящее, чтобы избежать применения чрезвычайной меры - использования вооруженных формирований для федерального вмешательства. В ходе уже рассматривавшегося "восстания Т. Дорра", например, президент Тайлер отверг четыре обращения местных властей о посылке войск, считая угрозу преувеличенной и справедливо полагая, что власти штата могут справиться с "восстанием" собственными силами.
Бесспорно, федеральное вмешательство является необходимым элементом функционирования государственно-правового механизма Соединенных Штатов. Однако федеральная интервенция является средством исключительным, к которому Центр прибегает крайне редко. В арсенале федеральных органов имеется немало иных испытанных средств преимущественно политического и экономического воздействия на штаты. Так, Конгресс может лишить некоторые штаты, как это было в "период Реконструкции" (т.е. в период после Гражданской войны, в ходе которого федеральное правительство пыталось обеспечить соблюдение федеральных законов в вопросах расовых отношений в южных штатах), права на представительство в нем. В федеральных судах может быть возбуждено уголовное преследование в отношении должностных лиц субъектов федерации и т.п. Финансовые рычаги (займы, кредиты, дотации) также служат эффективным средством контроля за политикой в штатах, а потому, провозгласив в начале 80-х гг. курс на "новый федерализм", администрация Р.Рейгана первым делом сократила помощь штатам. Подобных мер политического и экономико-финансового воздействия практика США знает предостаточно.
Вместе с тем, несмотря на явно антидемократический по форме характер любого федерального принуждения, в том числе и таких его форм, как введение президентского правления и прямая федеральная интервенция, этот институт признается зарубежными исследователями в качестве необходимого и эффективно функционирующего, хотя введение чрезвычайного положения не одобряется как метод реализации властных полномочий на любом уровне и любым государственным органом.
В зарубежной юридической литературе управление государством в режиме чрезвычайного положения всегда рассматривалось как прелюдия к предстоящему распаду и ликвидации данного государства. Во всех случаях введения чрезвычайного положения в любых его формах демократический государственный режим, как правило, временно утрачивает многие свои принципы, и его возвращение в прежнее состояние всегда связано с определенными трудностями.
Прямые последствия федерального принуждения наносят серьезный ущерб функционированию гражданского общества в стране или вообще ликвидируют определенные его элементы. Такие последствия могут сформировать суперцентрализованную административную модель государственного управления, когда за фасадом формально федеративного государства будет скрываться откровенно унитарное государство с чертами авторитарного государственного режима.
Однако даже гипотетическая возможность ликвидации принципа федерального вмешательства в современных условиях зарубежных стран невозможна, поскольку это может поставит под вопрос само существование идеи федерализма при возникновении возможных чрезвычайных ситуаций, вызванных требованием сецессии или результатом серьезных внутригосударственных политических конфликтов. Сторонники и противники расширения сферы федерального принуждения подходят с противоположных позиций к проблемам разрешения внутрифедеральных конфликтов, к проблеме ликвидации или уменьшения кризисных явлений в системе федерализма. Такие диаметрально противоположные подходы к данной проблеме отражают и две мирровые противоположные тенденции в общественно-политическом развитии - тенденцию к дальнейшему демократическому развитию и тенденцию к свертыванию демократических форм государственной жизни и переходу к авторитарным методам управления государством. Победа той или иной тенденции зависит от конкретно складывающейся расстановки внутриполитических сил и от общих особенностей современного международного развития.
Можно утверждать, что институт федерального вмешательства (интервенции) в зарубежных странах сохранится и в обозримом будущем как необходимый инструмент разрешения внутрифедеральных конфликтов, как серьезная гарантия реализации единой общефедеральной политики внутри страны и на международной арене.
Обзор зарубежного опыта действия механизма федерального вмешательства в дела субъектов федерации был бы не полон и тенденциозен, если бы мы не рассмотрели хотя бы некоторые из многочисленных случаев ошибочного либо неправомерного применения института интервенции.
Примером первого рода - ошибочного применения особых полномочий - явились действия федерального правительства Канады по разрешению октябрьского кризиса в провинции Квебек.
В октябре 1970 г., требуя освобождения 23 своих членов, т.н. "Фронт освобождения Квебека", выступавший с сепаратистских и социалистических позиций, совершил похищение сотрудника британского торгпредства в Канаде и министра труда правительства провинции Квебек. По просьбе премьер-министра Квебека и с явной переоценкой серьезности ситуации 16 октября в 4 часа утра премьер-министр Канады П.Трюдо прокламацией ввел в действие Закон 1914 г. о мерах военного времени. В соответствии с одновременно вступившими в силу Правилами общественного порядка, объявившими ФОК вне закона, уже к 5 часам утра задержанию - без предъявления ордера; без права выпуска под залог; сроком до 21 дня без предъявления обвинения; сроком до 90 дней до начала судебного разбирательства; с конфискацией собственности, если она могла быть использована как улика, - подверглись сотни человек. При этом основное положение Правил - о задержании за возможное членство в ФОК - было явным нарушением принципа запрета на ретроактивное возбуждение уголовных дел, закрепленного Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г., согласно которому "никто не может быть признан виновным в совершении какого-либо уголовного преступления вследствие какого-либо действия... которое, согласно действовавшему в момент его совершения внутригосударственному законодательству... не являлось уголовным преступлением" (ст. 15).
В общей сложности, из 467 человек, задержанных или арестованных в дни "октябрьского кризиса", обвинения были предъявлены только 62-м, а обвинительные приговоры были вынесены лишь в отношении 18 из них. Кстати, похитители были задержаны благодаря обычным полицейским мерам уже после отмены 3 декабря 1970 г. действия прокламации. "Значительные запасы динамита и ружей", которыми, по заявлению П.Трюдо, располагали "боевики" ФОК, - своего рода канадский вариант "снайперов Руцкого" и "арсеналов оружия", якобы находившихся в здании Верховного Совета РФ в дни российского "октябрьского кризиса" 1993 г., - так никогда и не были предъявлены общественности страны.
Хотя в ходе октябрьских событий 1970 г. и сопровождавшей их истерии мало кто осмеливался высказаться против неоправданного применения чрезвычайных мер, в настоящее время канадские исследователи единодушны: широкое и невыборочное использование Закона о мерах военного времени было серьезным нарушением гражданских прав и свобод, "факты, ставшие известными позднее, особенно во время судебных процессов над похитителями, свидетельствуют о том, что никогда не существовало какой-либо вероятности восстания, подготовленного небольшим и плохо организованным ФОК или какой-либо иной группировкой" (проф. Питер Хогг); "история Канады, хотя и не омраченная частыми чрезвычайными положениями, свидетельствует о том, что чрезвычайные полномочия иногда представляют собой большую опасность, чем те чрезвычайные ситуации, в отношении которых они применяются" (проф. Лоррейн Уэйнриб); "судя по фактам, на которые правительство должно было опираться, принимая это решение (о применении Закона 1914 г. - А. Д.), ясно, что Закон не должен был применяться, что это было мерой излишней, репрессивной и в конечном счете наносящей ущерб политической системе" Канады (Патриция Пеппин) и т. п.
В качестве примеров неправомерного использования института интервенции в сугубо партийно-политических, конъюнктурных целях можно привести два случая федерального вмешательства 1977 и 1980 гг. в Индии, в каждом из которых президентское правление вводилось в 9 штатах страны.
В марте 1977 г. в Индии состоялись первые после отмены чрезвычайного положения 1975-1977 гг. всеобщие выборы в Народную палату парламента.
Результатом выборов стала беспрецедентная политико-правовая ситуация, при которой руководство девятью (из 22 существовавших в то время) штатами страны - Уттар-Прадеша, Западной Бенгалии, Бихара, Пенджаба, Раджастхана, Харианы, Мадхья-Прадеша, Ориссы и Химачал Прадеша - осуществлялось партией (Индийский национальный конгресс), потерпевшей в этих же штатах сокрушительное поражение на общенациональных парламентских выборах. Меньше чем через месяц после сформирования партией Джаната центрального правительства Индии министр внутренних дел Союза Чаран Сингх обратился к главным министрам этих штатов с рекомендацией подать в отставку, а губернаторам распустить законодательные собрания для проведения новых выборов. Чаран Сингх аргументировал позицию центрального правительства тем, что результаты парламентских выборов свидетельствовали о полной утрате доверия населения этих девяти штатов правящей в них партии и что легислатуры, большинство в которых принадлежало Конгрессу, перестали отражать мнение избирателей, отдавших на сей раз свое предпочтение партии Джаната.
После отказа главных министров этих штатов следовать рекомендации союзного министра прокламацией Б.Д. Джатти, временно исполнявшего обязанности президента Индии, в девяти штатах страны было введено президентское правление, их законодательные собрания распущены, а Главный комиссар по выборам получил указание о подготовке к проведению новых выборов в легислатуры штатов.
Беспрецедентное решение правительства партии Джаната об одновременном введении президентского правления в девяти штатах страны было подвергнуто критике даже со стороны тех государствоведов и политологов, которых никак нельзя было заподозрить в особых симпатиях к Конгрессу. Ими справедливо поднимался вопрос о том, насколько правомочна оценка отношения избирателей к легислатуре их штата по позиции, занятой ими на выборах в парламент Союза. Действительно, по заключению крупнейшего индийского конституционалиста Дурга Даса Басу, "вопросы, затронутые в ходе выборов в легислатуру штата, могут не совпадать с вопросами, возникшими в период выборов в парламент. На выборах в легислатуру штата вопросы касались главным образом местных интересов, в то время как на выборах в парламент речь шла об интересах всеиндийских.
Предпочтение, отданное большинством избирателей конгрессистских штатов в ходе избирательной кампании в союзный парламент представителям партии Джаната, само по себе еще не означает расстройства конституционного механизма этих штатов, требующего введения президентского правления.
Стоит ли удивляться тому, что уже в феврале 1980 г., через месяц после седьмых всеобщих выборов, приведших к восстановлению политического господства в Союзе партии Индийский национальный конгресс (И), правительство И.Ганди повторило эксперимент джанатовской администрации М.Десаи и ввело президентское правление в девяти неконгрессистских штатах страны. Как обоснование своего решения, администрация И.Ганди использовала старый аргумент: правительства штатов утратили доверие населения, а легислатуры перестали отражать мнение избирателей, большинство из которых на парламентских выборах отдали свои голоса Конгрессу.
К чести индийской демократии последующие смены федеральных правительств более не сопровождались массовым и невыборочным применением института президентского правления, по сути являющимся откровенным злоупотреблением данным правовым инструментом.