Дипломатическая защита и международные организации
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ ЗАЩИТА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ ЗАЩИТА
В современных международных отношениях активное участие в решении задач по обеспечению международного мира и безопасности, содействию устойчивому развитию стран и поощрению соблюдения в них прав человека принимают международные организации. Международные организации как субъекты международного права производны по отношению к государствам. Права и обязанности международных организаций в сфере их компетенции вытекают из международных договоров, заключаемых между заинтересованными государствами. Иногда в отношениях между государствами и международными организациями могут возникать спорные ситуации, для разрешения которых должны применяться международно-правовые механизмы. Спорные ситуации могут быть вызваны причинением государствами вреда должностным лицам международных организаций, а также нанесением международной организацией ущерба гражданам и юридическим лицам государств, являющихся и не являющихся ее членами.
В качестве международно-правовых механизмов отстаивания прав своих служащих международная организация может инициировать осуществление функциональной защиты. Государства же используют для целей обеспечения соблюдения прав граждан и национальных юридических лиц средства дипломатической защиты.
Одним из ключевых различий между функциональной защитой и дипломатической защитой является то, что в случае дипломатической защиты государство действует на основании критерия гражданства или национальности потерпевшего, определяемых в соответствии с нормами о национальности международной претензии, а в случае функциональной защиты международная организация руководствуется критерием статуса потерпевшего как ее должностного лица [1, с. 191].
Проблемы функциональной защиты и дипломатической защиты в контексте отношений между государствами и международными организациями были проанализированы, в частности, такими учеными, как Ч.Ф.Амерасингхе [2, с. 233-239, 438-444; 3, с. 47-53], Л.Грамлич [4, p. 386-428], В.В.Епифанов [5, с. 34-43] и Я.С.Кургузова [6].
Понятие и отличительные особенности функциональной защиты даются в консультативном заключении Международного суда ООН, вынесенном в 1949 году по делу о возмещении за вред, причиненный на службе Организации Объединенных Наций [7, с. 174-220].
Запрос консультативного заключения Международного суда по вопросу о праве Организации Объединенных Наций как международной организации предъявить международную претензию государству, причинившему вред персоналу ООН при исполнении им своих служебных обязанностей, в целях получения возмещения ущерба был инициирован в 1948 году Генеральной Ассамблеей после гибели ряда лиц на гражданской службе ООН.
Непосредственным поводом для постановки данного вопроса перед Международным судом ООН послужило убийство террористами в 1948 году посредника ООН в Палестине Ф.Бернадота в результате взрыва бомбы. Спорные вопросы по делу Бернадота были впоследствии урегулированы путем переговоров между Израилем и ООН [5, c. 38, 39].
В своей резолюции от 3 декабря 1948 года Генеральная Ассамблея ООН просила Международный суд ответить на следующий основной вопрос:
«В случае, если представителю Организации Объединенных Наций при исполнении им своих обязанностей причинен вред в обстоятельствах, при которых возникает ответственность того или иного государства, полномочна ли Организация Объединенных Наций как таковая представить правительству, ответственному de jure и de facto, претензию в международном порядке с целью получения причитающейся компенсации за причиненный ущерб: а) Организации Объединенных Наций; b) пострадавшему или лицам, имеющим на то право от его имени?» [7, с. 175].
По вопросу о правоспособности ООН предъявлять претензии в международном порядке с целью получения возмещения, причитающегося за причиненный ущерб ее должностным лицам, суд указал на то, что только ООН правомочна предъявлять претензии ввиду того, что основанием любой международной претензии должно быть нарушение государством-ответчиком обязательства по отношению к ней. В данном случае государство, гражданином которого является пострадавший, не могло бы жаловаться на нарушение обязательства по отношению к себе, поскольку здесь предполагается обязательство в пользу ООН [8, c. 10]. Одновременно Международный суд рассмотрел ситуацию с коллизией претензий, предъявляемых международной организацией от имени своего должностного лица и государством его гражданства в связи с одним и тем же событием. Из заключения суда следует вывод об отсутствии в международном праве норм, устанавливающих приоритет претензии одного субъекта международного права перед претензией другого (одного вида международно-правовой защиты перед другим) [7, с. 185]. Таким образом, государство гражданства должностного лица имеет право предъявлять международные претензии в порядке, предусмотренном в международном праве для осуществления дипломатической защиты.
Консультативное заключение Международного суда ООН и последующее его исследование в науке международного права внесли некоторую ясность в вопрос об осуществлении международными организациями функциональной защиты в отношении должностных лиц, которым при исполнении служебных обязанностей был причинен ущерб государствами посредством совершения международно-противоправных деяний. Что же касается осуществления государствами дипломатической защиты в связи с нанесением ущерба их гражданам и юридическим лицам международными организациями, то этот вопрос пока надлежащим образом не освещен в науке международного права.
Рассмотрению проблем дипломатической защиты против международных межправительственных организаций не уделила внимания и Комиссия международного права ООН при разработке проекта статей о дипломатической защите [9]. В проекте статей содержатся нормы, направленные преимущественно на урегулирование межгосударственных отношений по поводу осуществления дипломатической защиты. Отдельные аспекты проблемы затрагиваются Комиссией международного права при работе над другой темой - «Ответственность международных организаций», но эти аспекты относятся, в первую очередь, к правовым основаниям ответственности международных организаций ввиду совершения международно-противоправных деяний в целом, а не последствий причинения вреда конкретным лицам и средств дипломатической защиты таких лиц [10, с. 19-40].
Увеличение числа международных организаций, деятельность которых иногда может причинять ущерб физическим и юридическим лицам государств, подтверждает актуальность разработки концептуальных подходов к осуществлению дипломатической защиты государствами против международных организаций. Как отмечает немецкий ученый Л.Грамлич:
«… может случиться так, что рано или поздно индивиды и юридические лица (национального происхождения) будут непосредственно затронуты деяниями межправительственных организаций и окажутся в таких чрезвычайных условиях, которые сравнимы с традиционными условиями, вызывающими необходимость в осуществлении дипломатической защиты. Эти лица остались бы без всяких средств реагирования на обращение с ними в нарушение международного публичного права, если бы государство их национальности не смогло осуществлять их защиту в целях восстановления (международного) правопорядка» [4, с. 390].
Международная организация может стать нарушителем прав физических и юридических лиц в ситуациях: 1) невыполнения обязательств, вытекающих из трудовых контрактов с международными гражданскими служащими и внутренних правил о персонале международной организации; 2) причинения ущерба физическим и юридическим лицам государств международными организациями в процессе их деятельности, например в связи с проведением миротворческих операций ООН.
Государства, как и в случае с классической дипломатической защитой, должны обосновывать предъявление международных претензий несоблюдением международной организацией норм международного публичного права в отношении его граждан и юридических лиц, образующих минимальный международно-правовой стандарт [3, с. 37-39].
Международные организации, будучи частью системы международного права, связаны нормами международного права и, соответственно, минимальным международно-правовым стандартом обращения с иностранцами, применимым к ним mutatis mutandis. Содержание самого минимального международно-правового стандарта, применяемого в отношениях международной организации и физических и юридических лиц, не может быть полностью идентичным по объему охватываемых норм минимальному международно-правовому стандарту обращения с иностранцами, признаваемому государствами. Международно-правовой стандарт обращения международной организации с физическими и юридическими лицами включает, наряду с общепризнанными нормами обращения с иностранцами, нормы международных договоров, заключенных между международными организациями и государствами, и нормы внутреннего права международной организации (правила организации), регулирующие отношения международной организации с ее персоналом, а также отношения международной организации и государств-членов.
Согласно статье 1 проекта статей об ответственности международных организаций «правила организации» означают, в частности, учредительные документы, решения, резолюции и другие акты организации, принятые в соответствии с такими учредительными документами, и установившуюся практику организации [10, с. 19].
Так, например, о таком предварительном условии для осуществления дипломатической защиты, как исчерпание внутренних средств правовой защиты, можно вести речь, главным образом, в отношении индивидов, связанных трудовыми отношениями с международной организацией, и государствами, которые не предоставляют на основании международных договоров или не признают иммунитет международной организации от своей юрисдикции [2, с. 441-443; 4, с. 398].
В пункте 2 статьи 44 проекта статей об ответственности международных организаций, разработанном Комиссией международного права (далее - КМП), говорится о том, что, когда к требованию применяется норма об исчерпании внутренних средств правовой защиты, потерпевшее государство или потерпевшая международная организация не могут призывать к ответственности другую международную организацию, если не все доступные и эффективные средства правовой защиты, предоставляемые этой организацией, были исчерпаны [10, с. 33].
Таким образом, из данных положений статьи 44 названного проекта следует подтверждение того, что норма об исчерпании внутренних средств правовой защиты не всегда может применяться при призвании международной организации к ответственности.
При этом необходимо обратить внимание на то, что в статье 44 проекта статей об ответственности международных организаций говорится об исчерпании внутренних средств правовой защиты, предоставляемых организацией. Следовательно, предварительное условие об исчерпании внутренних средств правовой защиты при осуществлении дипломатической защиты против международной организации подразумевает обращение как к средствам, предоставляемым в рамках международной организации, так и к внутригосударственным средствам правовой защиты, если они доступны потерпевшей стороне.
Члены персонала международной организации, прежде чем инициировать оказание дипломатической защиты государством своего гражданства, обязаны исчерпать все доступные средства защиты, предоставляемые международной организацией. В частности, они должны обратиться к органам международных организаций, разрешающим трудовые споры с участием персонала международной организации.
В соответствии с разделом 29 Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 года (статья VIII) ООН устанавливает положения для разрешения споров, возникающих в связи с контрактами, или других споров по вопросам частного права, в которых Организация Объединенных Наций является стороной [11, с. 619]. Во исполнение требований раздела 29 Конвенции учрежден административный трибунал ООН для разрешения споров между международными гражданскими служащими и международной организацией [12]. Большим авторитетом пользуется Административный трибунал Международной организации труда [13], компетенцию которого признают многие специализированные учреждения и их служащие.
Административные трибуналы являются судебной инстанцией, устанавливающей степень ответственности организаций в случае нарушения ими контрактов, условий найма, положений и правил о персонале. Их решения имеют обязательный характер для служащих международной организации и самой организации. В консультативном заключении Международного суда ООН относительно силы решений Административного трибунала ООН отмечается: «трибунал учрежден не как консультативный орган или вспомогательный комитет Генеральной Ассамблеи, а как независимый и поистине судебный орган, выносящий окончательные судебные решения без апелляционного обжалования и в пределах своей компетенции» [14, с. 58].
Государство гражданства международного гражданского служащего реально сможет оказывать дипломатическую защиту, если после исчерпания всех доступных внутренних средств защиты в международной организации, включая обращение в административные трибуналы, ситуация надлежаще не урегулирована и совершенное деяние явно противоречит международному публичному праву (например, международная организация отказывается исполнять решение судебного органа по трудовым спорам) [2, с. 444; 4, с. 409].
Норма об исчерпании внутригосударственных средств правовой защиты может реализовываться в случаях причинения ущерба физическим и юридическим лицам государств, не являющихся членами международной организации и не предоставляющих международной организации иммунитеты от национальной юрисдикции. В международном праве пока не сложился правовой обычай о предоставлении международной организации иммунитета от юрисдикции при отсутствии соответствующего международного договора с государством, не являющимся ее членом [2, с. 402 ].
Если международная организация пользуется на территории государства иммунитетами от административной и гражданской юрисдикции, то обращение в национальные органы будет бесполезным. В число наиболее известных международных договоров о предоставлении привилегий и иммунитетов международным организациям входят Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций от 13 февраля 1946 года [11, с. 615-619] и Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН от 21 ноября 1947 года [15, с. 620-632]. На двустороннем уровне Республика Беларусь гарантирует предоставление привилегий и иммунитетов международным организациям и их представительствам в соответствии с международными договорами, заключаемыми с международными организациями, в числе которых Соглашение между Организацией Объединенных Наций и Республикой Беларусь относительно создания Переходного отделения ООН в Минске от 15 мая 1992 года [16].
В зависимости от типа причиненного ущерба физическим и юридическим лицам, а также от того, государство - член международной организации или третье государство выдвигает претензию к международной организации, определяются применимые средства дипломатической защиты.
Можно предположить, что государства, не являющиеся членами международной организации, в связи с осуществлением дипломатической защиты могут использовать любые средства, допустимые международным правом (переговоры, посредничество, международные судебные средства и др.). Такие государства могут также применять контрмеры против международной организации в пределах, установленных международным правом. КМП подчеркивает в пункте 1 статьи 52 проекта статей, что контрмеры не могут затрагивать: а) обязательства воздерживаться от угрозы силой или ее применения, закрепленного в Уставе ООН; b) обязательств по защите основных прав человека; с) обязательств гуманитарного характера, запрещающих репрессалии; d) иных обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права [10, с. 36].
КМП также предлагает установить в качестве условий для применения контрмер потерпевшим государством против международной организации: выдвижение предварительного требования о выполнении международной организацией своих обязательств; уведомление ответственной международной организации о решении принять контрмеры с предложением провести переговоры (статьи 43 и 54 проекта статей об ответственности международных организаций) [10, с. 32, 33, 37].
Выбор средств дипломатической защиты, применяемых государствами - членами международной организации, несколько ограничен, и само применение допускаемых средств защиты сопровождается дополнительными условиями ввиду особых отношений членства государства в международной организации. КМП полагает, что потерпевшие государства-члены не могут применять как общее правило контрмеры против международной организации. Исключения возможны в тех случаях, когда эти контрмеры не являются несовместимыми с правилами организации и нет надлежащих средств для того, чтобы иным образом побудить ответственную организацию к соблюдению своих обязательств по прекращению международного противоправного деяния и устранению его последствий (статья 51 проекта статей) [10, с. 36].
Закрепление в проекте статей положений о возможности применения контрмер, только если это согласуется с правилами данной организации, сужает возможности государств-членов реагировать на невыполнение международной организацией своих обязательств по обращению с физическими и юридическими лицами и добиваться получения адекватной компенсации причиненного вреда. Было бы целесообразным вместо ограничения прав государств-членов реагировать на противоправные деяния международной организации посредством контрмер установить повышенные требования к пропорциональности таких мер с тем, чтобы их реализация государствами-членами не создавала серьезных препятствий осуществлению функциональной компетенции международных организаций по вопросам, не связанным с противоправными действиями международной организации.
В теории международного права существует мнение о том, что государства-члены должны использовать в приоритетном порядке при осуществлении дипломатической защиты внутренние механизмы международной организации [4, с. 401-403, 408-410]. Участвуя в работе пленарных и иных органов международной организации, потерпевшие государства-члены обладают широкими возможностями инициировать рассмотрение проблем нарушения международно-правового стандарта обращения с их гражданами и юридическими лицами и влиять на принятие решений организации, особенно в тех ее органах, которые работают на основе консенсуса.
В связи с тем что международные организации обладают иммунитетами, в международные договоры о сотрудничестве с ними включаются положения о разрешении споров путем международной арбитражной процедуры, которая может использоваться в пределах сферы применения этих международных договоров и для целей дипломатической защиты [2, с. 436-438].
В заключение рассмотрения вопроса о применимости института дипломатической защиты в отношениях с международными организациями можно сделать вывод о том, что современная концепция дипломатической защиты претерпела изменения вследствие увеличения числа международных организаций, международно-правовой статус которых имеет свою специфику. Однако отмечаемая специфика не исключает и не ущемляет само право государств осуществлять дипломатическую защиту против международных организаций, совершивших международно-противоправные деяния, затрагивающие их граждан и юридических лиц. В доктрине международного права сложилось достаточно четкое понимание того, что предоставляемая международной организацией защита должностным лицам не является по своей правовой природе дипломатической защитой, а образует самостоятельную форму международно-правовой защиты, осуществляемой в пределах компетенции международной организации, - функциональную защиту.
международный дипломатический спор защита
ЛИТЕРАТУРА
. Amerasinghe, Ch.F. Principles of the institutional law of international organizations / Ch.F. Amerasinghe. - New York: Cambridge University Press, 1998. - 519 p.
. Amerasinghe, Ch.F. Diplomatic Protection / Ch.F. Amerasinghe. - New York: Cambridge University Press, 2008. - 350 p.
. Gramlich, L. Diplomatic Protection against Acts of Intergovernmental Organs / L. Gramlich // German Yearbook of International Law. - 1984. - Vol. 27. - P. 386-428.
5. Епифанов, В.В. Правовые аспекты дипломатической защиты физических и юридических лиц: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.10 / В.В. Епифанов. - М., 2000. - 193 с.
. Кургузова, Я.С. Функциональная защита международных организаций: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.10 / Я.С. Кургузова; Дип. акад. МИД РФ. - М., 2003. - 34 с.
. Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Advisory Opinion, 1949: Reports of International Court of Justice, 1949, p.174-220 // International Court of Justice [Electronic resource]. - Mode of access: #"justify">8. Возмещение за увечья, понесенные на службе Организации Объединенных Наций // Краткое изложение решений, консультативных заключений и постановлений Междунар. суда (1948-1991). - ООН, Нью-Йорк, 1993. - С. 9-10.
. Проект статей о дипломатической защите, разработанный Комиссией междунар. права (прил. к резолюции Генеральной Ассамблеи 62/67 (A/RES/62/67) // Организация Объединенных Наций [Электронный ресурс]. - Режим доступа: #"justify">. Доклад Комиссии международного права, шестьдесят первая сессия; Генеральная Ассамблея: офиц. отчеты, шестьдесят четвертая сессия: Дополнение № 10 (А/64/10). - ООН, Нью-Йорк, 2009.
. Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций от 13 февр. 1946 г. // Действующее междунар. право: в 3 т. / сост. : Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. - М.: Изд-во Моск. независим. ин-та междунар. права, 1999. - Т. 1. - С. 615-619.
12. Statute of the Administrative Tribunal of the United Nations [Electronic resource]. - Mode of access: #"justify">. Statute of the Administrative Tribunal of the International Labour Organization [Electronic resource]. - Mode of access: #"justify">. Effect of Awards of compensation by the United Nations Administrative Tribunal, Advisory Opinion of July 13th, 1954 // Reports of International Court of Justice, 1954 [Electronic resource]. - Mode of access: #"justify">15. Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН от 21 нояб. 1947 г. // Действующее междунар. право: в 3 т. / сост. : Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. - М.: Изд-во Моск. независим. ин-та междунар. права, 1999. - Т. 1. - С. 620-632.
. Соглашение между Организацией Объединенных Наций и Республикой Беларусь относительно создания Переходного отделения ООН в Минске от 15 мая 1992 г. // Эталонный банк данных правовой информ. Респ. Беларусь «Эталон - Международные договоры»: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010.