рассмотреть систему инструментов воздействия государства на региональную экономику.
1. Региональный экономический интерес и его персонификация
Региональную экономику как субъект государственного управления можно рассмотреть исходя из экономического интереса.
Региональный экономический интерес - это система экономических интересов групп населения, проживающих в данном регионе или имеющих здесь какую - либо собственность. Региональный интерес реализуется в эффективном использовании имеющихся на территории региона ресурсов, а также в присвоении определенной части результатов от их использования.
Экономические инструменты являются тем инструментом, который используется в хозяйственном механизме. Именно через них можно оказать влияние на характер и темпы рыночных преобразований в регионе. В условиях рыночных отношений и в связи с предоставлением субъектам Российской Федерации большей самостоятельности все больше возрастают значимость и противоречивость региональных экономических интересов.
Важнейшими компонентами регионального интереса являются две составляющие - прямая и косвенная.
Прямая составляющая включает компоненты, которые отражают непосредственные потребности региона - обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности населения, удовлетворение потребности в товарах народного потребления, создание благоприятной экологической обстановки, обеспечение потребности населения в труде.
Косвенная составляющая включает такие компоненты, которые отражают потребности системы более высокого уровня, в которую регион входит как подсистема. Это, прежде всего производство продукции, удовлетворяющей потребности федерального уровня. На это направлены действия отраслей специализации, и это является прямой составляющей отраслевого интереса.
Проводниками экономических интересов на региональном уровне являются субъекты экономической политики. Субъектов экономической политики в регионе можно условно разделить на три группы: носители, выразители и исполнители хозяйственных интересов.
В число носителей хозяйственных интересов входят такие группы населения как наемные рабочие, собственники предприятий, государственные служащие, работники военно-промышленного комплекса.
Выразителями хозяйственных интересов являются специализированные организации, объединяющие носителей экономических интересов, которые выражают и отстаивают экономические интересы данной группы населения региона.
Исполнители хозяйственных интересов призваны осуществлять государственную экономическую политику региона. К ним относят органы законодательной, исполнительной и судебной власти, построенные по иерархическому принципу (федеральный, региональный и муниципальный уровень).
Существует несколько направлений обратной связи между государственным регулированием экономики и носителями хозяйственных интересов. Во-первых, успех государственного регулирования экономики проявляется в темпах роста, увеличении занятости, улучшении структуры хозяйства, положительном платежном балансе региона, снижении темпов инфляции, повышении жизненного уровня. Во-вторых, успехи государственного регулирования экономики отражаются в показателях, не всегда поддающихся точному количественному измерению: уровень социальной напряженности, оценка государственного регулирования экономики средствами массовой информации, состояние окружающей среды, качество жизни в городах. В третьих, носители хозяйственных интересов непосредственно или через своих представителей поддерживают или не поддерживают правительство.
Система хозяйственных субъектов региона - это взаимосвязанный набор реально действующих институтов, оказывающих воздействие на общественное воспроизводство в регионе. В условиях перехода к рынку система хозяйствующих субъектов коренным образом меняется. Если раньше в качестве основных субъектов экономики региона выступали государственные структуры, то теперь в регионах страны сформировалось многоукладное хозяйство, включающее предприятия и организации различных форм собственности, в том числе и иностранные. Существенно возрастает в новых условиях роль местных администраций не только как субъектов управления экономикой региона, но и как субъектов хозяйствования.
Перечень важнейших хозяйствующих субъектов экономики региона включает предпринимательский сектор, частные некорпорированные предприятия, домашние хозяйства, местные органы управления и органы местного самоуправления.
В состав предпринимательского сектора входят наряду с государственными предприятиями акционерные общества, арендные предприятия, а также коммерческие банки, биржи, представительства иностранных фирм и многие другие.
Государственное предприятие, являясь субъектом региональной экономики, интегрируется в систему рыночных структур региона. При этом государственные предприятия взаимодействуют с рыночными структурами различных форм собственности, товарными биржами, внешнеэкономическими посредническими фирмами и другими субъектами экономики регионов.
Экономические возможности региональных органов управления по регулированию системы воспроизводственных циклов, связанных с формированием социально-экономической среды в регионе зависят от эффективности функционирования предприятий, поскольку финансово-экономическая база региона строится на основе эквивалентных социально-экономических связей между предприятиями и региональными органами власти.
Взаимоотношения местных органов власти, предпринимателей и населения должны рассматриваться с учетом множественности интересов каждого субъекта. Так, например, решения по вопросам местного налогообложения оцениваются предпринимателями с позиций влияния на прибыль, инвестиции, технологию, а для местных органов власти важна возможность свободы в выборе налоговой системы, установления налоговых ставок, проведения независимой политики регионального развития, а также получения внешних источников доходов.
Отношения предприятий и местных органов власти должны строиться на принципах партнерства. При этом местные налоги выступают как эффективное средство поддержания взаимовыгодных отношений. Располагая соответствующей базой налогообложения, местные органы власти могут обеспечить совершенствование условий конкуренции в регионе, улучшение условий жизни населения.
2. Система инструментов воздействия государства на региональную экономику
Система инструментов активного воздействия государства на экономическое развитие региона включает: программирование регионального развития, разработку и реализацию бюджета региона, включая налоговую систему региона и бюджет развития.
Программирование развития экономики региона означает разработку и реализацию специальных документов, описывающих цели, процедуры и мероприятия и средства решения наиболее актуальных проблем регионального развития.
В основу программно-целевого подхода как инструмента проведения региональной администрацией целенаправленной политики по решению проблем региона должна быть положена система программ, которые реализуются либо государственными органами разного уровня, либо частными компаниями при государственной поддержке.
Целевые программы представляют собой комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.
Существуют федеральные, региональные и отраслевые программы. Региональным программам в случае их важности может присваиваться статус федеральных. Федеральные целевые программы являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, активного воздействия властных структур на ход экономических процессов для достижения конечных социально-экономических целей.
Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1996 года № 594.
Структурными элементами программно-целевого подхода в регулировании регионального развития являются установление целей социально-экономического развития, разработка мероприятий, которые направлены на достижение этих целей, обеспечение согласования целей и мероприятий, ресурсное обеспечение принимаемых мер.
В качестве целевых установок регионального развития могут выступать задачи как общерегионального уровня (например, повышение эффективности функционирования экономики региона путем развития производственной инфраструктуры или создание условий для широкого развития предпринимательства), так более узкого и частного характера (например, решение продовольственной проблемы, прорыв на мировой рынок с товарами определенного вида).
Наиболее сложной проблемой является разработка программы комплексного развития экономики и социальной сферы региона как целостного образования, поскольку в этом случае необходимо учесть все многообразие ограничений на экономическое развитие региона - состояние природного фактора, современную социально-демографическую ситуацию, прогноз социальной напряженности в регионе. Принципиальное значение имеет положение о том, что для стабильного развития региона нельзя ограничиваться только решением задач, имеющих преимущественно оперативный характер и связанных с функционированием жизнеобеспечивающих систем и объектов. Необходимо решать задачи стратегического порядка, призванные обеспечить совершенствование экономики базы, развитие социальной среды.
В качестве обязательных выдвигаются следующие структурные элементы региональной комплексной программы: промышленная политика (подпрограмма модернизации экономики и реструктуризации предприятий), строительная политика (подпрограмма развития региональной инфраструктуры, реконструкция коммуникаций), социальная политика (подпрограмма развития образования, здравоохранения, культуры).
Процедура разработки комплексных региональных программ опирается на апробированную и общепринятую в мировой практике схему и предусматривает следующую последовательность действий:
-анализ социально-экономической ситуации в регионе, выявление проблем, определение их актуальности и социальной значимости;
-формулировка проблем, подлежащих программному решению, анализ ограничений проблемы, прогноз ее состояния в будущем;
-выделение основных целей, их ранжирование, построение «дерева целей»;
-поиск возможных путей решения проблемы (разработка максимального количества альтернатив), оценка и отбор альтернатив (выбор оптимального решения);
-детализация и уточнение отобранных альтернатив;
-разработка взаимосвязанной совокупности мероприятий программы;
-разработка рекомендаций по реализации программы, оценка последствий реализации программы.
Ресурсное обеспечение реализации программ осуществляется на основе рассмотрения бюджетных заявок, которые содержат обоснование затрат на реализацию федеральных целевых программ и иных федеральных нужд в данном году.
Программа, как правило, реализуется в несколько этапов. Дело в том, что с помощью данного метода управления задачи обычно решаются один раз и впервые в данной постановке, что предполагает несколько равновероятностных исходов. В свою очередь, последнее обстоятельство заставляет разрабатывать запасные варианты решения проблемы в случае неудачи на отдельных этапах реализации программы. В связи с этим широко применяется сетевое планирование.
Региональные программы должны базироваться на единой системе методов и показателей общенационального и территориального регулирования, что обеспечивает сопоставимость этих уровней и возможность включения в программный и непрограммный разрезы региональных разработок.
Ограниченность финансовых, материальных и других ресурсов делает невозможной и нецелесообразной одновременную разработку большого количества программ. Речь идет, таким образом, о непременном ранжировании и отборе наиболее актуальных и перспективных проблем из числа потенциальных.
Важной предпосылкой отбора проблем является их тщательное изучение и научное обоснование с единых методологических позиций. Для этих целей применим метод, который основан на ранжировании проблем согласно количеству баллов, «собираемых» каждой проблемой по группам критериальных признаков, и их суммирование.
Программно-целевой метод приобрел активных сторонников во многих развитых странах мира. В ряде развитых стран разрабатывались и реализовывались программы социально-экономического развития, в том числе программы регионального развития, главным назначением которых было выравнивание условий развития отдельных регионов и обеспечение достойного уровня жизни их населению.
Особенно интересным представляется опыт Соединенных Штатов Америки (далее - США), которые при общей рыночной ориентации экономики осуществили целый ряд социально-экономических программ, обеспечивающих влияние государства на экономические процессы и поддержку конкурентоспособности страны на мировой арене.
США стали использовать заимствованный у нашей страны опыт государственного регулирования народно-хозяйственных процессов с 1933 года. Непосредственной причиной этого стала необходимость вывода американской экономики из состояния Великой депрессии. Вмешательство государства в экономику выражалось главным образом во введении элементов центрального планирования, и в первую очередь была начата разработка ряда целевых программ. Особое значение придавалось программам развития сельскохозяйственных отраслей. Цель данных программ заключалась в снижении социальной напряженности в обществе путем увеличения производства продуктов питания и снижения за счет этого цен на продовольствие. Был принят также ряд программ по развитию строительной индустрии и других отраслей, обеспечивающих высокую занятость населения.
В то же время была развернута масштабная региональная программа - программа развития реки Теннеси, которая продолжает функционирование до настоящего времени. Эта программа является характерным примером комплексной целевой программы, то есть такое программы, которая используется для достижения комбинации различных целей. Программа предусматривает развитие территорий в долине реки Теннеси и предполагает совместное решение частных задач, в числе которых можно выделить освоение потенциальных гидроэнергетических ресурсов, расширение водоемов, а также создание новых искусственных водоемов с целью смягчения засушливого климата и создания источников воды для искусственного орошения сельскохозяйственных угодий, комплексную мелиорацию земель, совершенствование условий жизни населения, создание зон отдыха, улучшение экологической обстановки в регионе.
Представляется весьма важным, что для управления программой был создан специальный орган - Администрация по выполнению данной программы. Первоочередными мероприятиями, которые Администрация начала проводить в жизнь, было строительство каскада гидроэлектростанций. После окончания строительства Администрация начала отпускать электроэнергию по низким ценам, несмотря на возражения частных энергетических компаний и дала обязательство сохранять такой уровень цен в течение длительного срока. Низкие цены на электричество привлекали в регион значительное количество частных предпринимателей и привели к значительному росту производства в регионе, а также к росту количества рабочих мест, созданию промышленной и социальной инфраструктуры. Предполагалось создать еще семь структур, подобных Администрации долины Тенесси, но эти планы были свернуты после смерти Президента США Ф. Рузвельта.
В зависимости от роли федерального Правительства в реализации программы можно выделить две основные категории: управление «мягкого типа» и «жесткого типа». К первой категории относятся, например, федеральные программы первой помощи, основное содержание которых состоит в выделении федеральных бюджетных средств на осуществление проектов местных органов власти. Такого рода программы обычно практикуются с целью развития сети автодорог, создания новых рабочих мест в депрессивных районах. Реализация программ этой категории контролируется федеральным правительством лишь в самой общей форме. Программы «жесткого типа» обычно фактически управляются государственными ведомствами несмотря даже на то, что в их реализации зачастую принимают участие частные фирмы. К этой категории относятся программы строительства наиболее важных объектов, по разработке систем вооружения.
Помимо этих двух категорий, под контроль государства подпадают также многие масштабные проекты, реализуемые частными компаниями в силу их влияния на экономику и природную среду.
Основная причина, по которой правительства развитых стран прибегают к целевым программам, - расхождение интересов между государственными и общественными интересами, с одной стороны, и интересами частного капитала - с другой. Такая ситуация часто возникает в инвестиционной сфере. Обычно она бывает связана с масштабными, но медленно окупающимися проектами, формирующими инфраструктуру одного или нескольких регионов. Такие проекты, например, строительство сети автодорог, весьма целесообразны с точки зрения государственной, но не привлекательны для частных предпринимателей из-за большого срока окупаемости и большого объема вложений.
Применение целевых программ представляется особенно значительным в период экономического спада, когда остро ощущается необходимость сохранения уровня занятости, поддержки нормального функционирования фирм и корпораций, имеющих стратегическое значение для экономики страны.
В развитых странах целевые программы являются также важным инструментом, с помощью которого осуществляется структурная политика государства. Без целевых программ немыслимо решение задач в таких сферах как развитие производственной и социальной инфраструктуры, научных исследований, создание систем вооружений.
Эта роль целевых программ особенно хорошо видна на примере Японии, где они используются как средство стимулирования новых наукоемких отраслей, таких как электроника, робототехника, информационные системы. Экономические программы в Японии имеют индикативный характер, в связи с чем частным предпринимателям не определяются конкретные показатели производства того или иного товара, что невозможно в условиях постоянно меняющейся конъюнктуры, а государственные органы, осуществляющие управление программой, занимаются только общей координацией. Не вмешиваясь в конкретные производственные процессы.
Все экономические программы и планы в Японии исходят из того, что японская экономика является преимущественно рыночной экономикой. Поэтому указывая главные направления экономической и социальной политики государства, программы и планы рассматриваются как базовые ориентиры для частного предпринимательства и национального развития в целом.
Анализ показывает, что экономическое программирование оказывает позитивное влияние на хозяйственную жизнь страны. Воздействие индикативных планов на экономическую динамику трудно выразить количественно, однако можно утверждать, что высокие темпы экономического роста и сравнительно небольшая амплитуда циклических колебаний в Японии в значительной степени определяются влиянием государственного программирования. Задачи индикативного программирования заключаются в формировании представления об эволюции экономической структуры и об основных направлениях развития с тем, чтобы дать ориентиры частным предпринимателям, сформировать базу, позволяющую Правительству осуществлять контроль над экономикой, выделить те аспекты народно-хозяйственной жизни, где вследствие наличия острых проблем необходимо активное вмешательство государственных органов, определить принципы и масштабы такого участия.
В странах Западной Европы целевые программы применяются главным образом для развития производств с большим сроком окупаемости, не представляющих интереса для частного капитала. Другой формой участия государства в экономической жизни служит государственный заказ, который предназначен для поддержания традиционных отраслей промышленности.
Особый интерес представляет опыт применения региональных инвестиционных программ в Федеративной Республике Германия (далее - ФРГ). Две трети территории ФРГ охвачены целевыми программами по развитию территорий. Одно из основных направлений, охватываемых данными задачами - улучшение хозяйственного климата в регионах. В федеральных землях сформированы целевые программы «Улучшение региональной хозяйственной структуры». Указанные программы включают в себя выделение субсидий как из федерального, так и из земельных бюджетов на развитие промышленности и инфраструктуры, что, в свою очередь создает предпосылки для широкого развертывания инвестиционного процесса.
Следует отметить, что в ФРГ на протяжении многих лет декларируется принцип минимального вмешательства государства в частную жизнь. Но практика свидетельствует об обратном. В Германии существует специфический механизм макроориентации экономики, что в реальности сопряжено с плановыми методами. Общенациональные среднесрочные программы появились в ФРГ с середины 60-х годов.
В Великобритании целевыми региональными программами охвачено 40 % территории, а в Норвегии - 90 %. Важно отметить, что практически во всех европейских странах были созданы специальные ведомства или административные органы, ведающие вопросами регионального развития, а также специальные бюджетные фонды для поддержки развития регионов.
Этим, однако, не исчерпываются специальные государственные органы, предназначенные для реализации государственного воздействия на экономику регионов с помощью программно-целевых методов. Так, например, в отдельных странах существует практика создания в регионах специальных государственных предприятий, вкладывающих средства государственного бюджета, выделенные соответствующим регионам, в развитие инфраструктуры. Наиболее известный пример такого рода - программа поддержки юга Италии, где наблюдается отставание в социально-экономическом развитии. Программа предполагает широкий спектр мер, направленных на развитие промышленного производства в регионе, причем более половины средств выделены государством.
Другой важный пример активного участия государства в развитии региональной экономики - север Швеции. Программа развития провинции предполагает, что более трети предназначенных для нее средств будет получено из централизованных источников.
Что касается французского опыта экономического программирования, то здесь необходимо отметить следующее. Основной подход здесь состоит в формировании среднесрочных (сроком на 4-5 лет) программ экономического и социального развития. Эти программы представляются французским экономистам средством, позволяющим проводить политику поддержания структурного равновесия и развития. На программы возлагается также задача поддержания экономической политики государства в долговременном структурном аспекте.
Помимо среднесрочных программ экономического развития во Франции разрабатывались краткосрочные государственные программы, так называемые экономические бюджеты, которые не представляют собой погодовую детализацию среднесрочных программ, так как составляются отдельно от них.
Однако следует отметить, что, являясь инструментом государственной экономической политики бюджеты должны быть состыкованы со среднесрочными программами, по крайней мере, в качественном аспекте. Таким образом, во Франции система на первый взгляд подобная системе планирования в СССР - состоящая из годовых и пятилетних планов. Однако эта аналогия поверхностная - по существу эта система предполагает иное, более мягкое регулирование экономических процессов.
Как среднесрочные программы (аналог пятилетних планов), так и экономические бюджеты (аналог годовых планов) не являются обязательными для выполнения не только для частных предпринимателей, но и для государственных органов. Таким образом, по существу программы играют роль перспективных рекомендаций, их роль в процессе экономического регулирования определяется той мерой, в которой они учитываются при принятии конкретных решений. Программы во французском государственном управлении представляют собой комплекс ориентиров, принципов, рекомендаций, но не план, ни директивные указания экономическим агентам.
Программирование развития экономики страны и ее регионов является инструментарием активного государственного воздействия на экономику и социальную сферу. Целевые программы регионального развития представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Целевые комплексные программы служат инструментом управления экономикой и применяются тогда, когда требуется одновременно участие не только многих хозяйственных предприятий и организаций, но и различных управленческих структур.
Методический инструментарий программно-целевого подхода включает в себя такие методы как «дерево целей», балансовые и технико-экономические расчеты, определение приоритетов и разработка вариантов, причем как в традиционном, экономико-статистическом, так и в математическом исполнении.
Система индикативного планирования является наиболее эффективной для условий рыночной экономики формой государственного воздействия на экономику. Во многом - это инструмент будущего в управлении региональным развитием. Наличие обоснованной концепции функционирования и развития является необходимым условием принятия объективных решений по управлению различными экономическими системами.
Особое значение приобретает выработка концепции для обоснования стратегии развития регионального хозяйственного комплекса, который отличается многообразием факторов функционирования и соответственно сложностью исследования поставленной проблемы.
региональный экономика государственный управление
Заключение
Региональную экономику как субъект государственного управления можно рассмотреть исходя из экономического интереса. Региональный интерес реализуется в эффективном использовании имеющихся на территории региона ресурсов, а также в присвоении определенной части результатов от их использования.
Экономические инструменты являются тем инструментом, который используется в хозяйственном механизме. Именно через них можно оказать влияние на характер и темпы рыночных преобразований в регионе.
Наиболее сложной проблемой является разработка программы комплексного развития экономики и социальной сферы региона как целостного образования, поскольку в этом случае необходимо учесть все многообразие ограничений на экономическое развитие региона - состояние природного фактора, современную социально-демографическую ситуацию, прогноз социальной напряженности в регионе.
Принципиальное значение имеет положение о том, что для стабильного развития региона нельзя ограничиваться только решением задач, имеющих преимущественно оперативный характер и связанных с функционированием жизнеобеспечивающих систем и объектов. Необходимо решать задачи стратегического порядка, призванные обеспечить совершенствование экономики базы, развитие социальной среды.
Система индикативного планирования является наиболее эффективной для условий рыночной экономики формой государственного воздействия на экономику. Во многом - это инструмент будущего в управлении региональным развитием.
Наличие обоснованной концепции функционирования и развития является необходимым условием принятия объективных решений по управлению различными экономическими системами.
Список использованных источников и литературы
1.Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. - М.:НОРМА, 2010. - 495 с.
2.Колесникова Н.А. Финансовый и имущественный потенциал региона: опыт регионального менеджмента. - М.:СПАРК, 2010. - 240 с.
.Королевская В.И., Хохлов С.Н. Управление региональной экономикой в условиях рынка: Учебное пособие для вузов. - М.:ИНФРА-М. 2011. - 225 с.
.Фетисов Г. Г., Орешин В. П. Региональная экономика и управление: Учебник. - М.: ИНФРА-М. 2010. - 416 с.
5.Чачугиев М.Ч., Соколов М.М. Регионы, экономика и управление. - М.:СПАРК, 2010. - 271 с.