Совершенствование деятельности местной администрации с обращениями граждан
Федеральное агентство по образованию РФ
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
Факультет управления
Кафедра государственного и муниципального управления
КУРСОВАЯ РАБОТА
На тему
«Совершенствование деятельности местной администрации с обращениями граждан»
г.
СОДЕРЖАНИЕ
1. Основные понятия, содержание и принципы права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления
. Общие и специфические особенности работы с обращениями граждан в исполнительных органах местного самоуправления
. Проблемы обращения граждан в современной России и пути решения
. Список использованных источников и литературы
1. Основные понятия, содержание и принципы права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления
Местное самоуправление является видом публичной власти максимально приближенной к населению. В этой связи муниципальная власть должна оперативно и конструктивно реагировать на все обращения граждан по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления.
Одним из важных элементов статуса граждан является их конституционное право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32). Обращения граждан в совокупности регулирующих их правовых норм представляют собой сложный и достаточно разветвленный институт.
В российской политической практике собственно под обращением понимается направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
Предложение - это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
Заявление является просьбой гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
Жалоба представляет из себя просьбу гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Любой вид Обращение - это всегда юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юридических последствий. Направляя обращение в какой-либо государственный или муниципальный орган власти, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения.
Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует желание автора побудить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юридически значимым действиям. Следовательно, можно утверждать, что не являются обращениями поздравления, благодарности, рассказы о своей нелёгкой судьбе без каких-либо требований и прочие подобные послания.
Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может обратиться в любую государственную, муниципальную или негосударственную организацию, к любому должностному лицу, по любому значимому для него поводу и в любое время. Этому праву граждан корреспондирует обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц принимать граждан, принимать обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и давать на них своевременные ответы. Так, в соответствии с федеральным законодательством к основным обязанностям государственных служащих относится обязанность в пределах своей компетенции своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации (ст. 10).
В России создана целостная система работы органов публичной власти с обращениями граждан. Она включает органы муниципальной и государственной власти всех уровней, включая главу государства - Президента РФ. В структуре Администрации Президента России для работы с обращениями граждан создано специальное Управление. В Положении о нем предусмотрены основные задачи, в том числе: организационно-методическое взаимодействие федеральными и субрегиональными органами государственной власти по вопросам рассмотрения обращений граждан; своевременное рассмотрение поступивших письменных и устных обращений граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления по вопросам их компетенции; извещение граждан о результатах рассмотрения.
Основным нормативным правовым актом, определяющим юридическую природу, механизм реализации и порядок осуществления обращений граждан, является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"
Институт обращения граждан играет важную роль в функционировании государства и граждан общества современной России, которая проявляется в его функциях. Специалисты выделяют три основные главные из них: правозащитную, информационную, коммуникационную (партиципаторную).
Сущность первой заключается в предотвращении нарушений прав граждан и восстановлении прав нарушенных; сущность второй - в получении административным аппаратом информации о проблемах населения посредством анализа больших массивов обращений; сущность третьей - в возможности влияния граждан через обращения на саму работу административного аппарата в целях изменения социальной действительности.
На сегодняшний день информационная функция развита лучше всего (однако получаемая из обращений информация, как правило, не публикуется, распространяется только в рамках ведомств и остаётся недоступной для самих граждан). Правозащитная функция развита значительно хуже, так как из-за волокиты и несогласованности в работе различных ведомств большая часть (как правило, свыше 70%) обращений рассматривается с вопиющими нарушениями сроков или не рассматривается вовсе. Что касается коммуникационной функции, то она даже не имеет под собой серьёзной нормативной базы. Она основывается пока только на доброй воле чиновника или политика. Между тем именно её широкое внедрение может наилучшим способом содействовать демократизации и модернизации системы государственного управления в России.
Право граждан на обращения является комплексным правовым институтом, нормативно-правовое регулирование, которого не может быть ограничено одним нормативным актом. Учитывая этот факт, представляется необходимым выделить те правовые принципы, которые должны лежать в основе всего механизма реализации этого субъективного права. Они, по возможности, должны быть реализованы во всех нормативно-правовых актах, регулирующих данную сферу правоотношений.
Как известно, принципы - это руководящие начала, лежащие в основе механизма правового регулирования тех или иных общественных отношений.
В целом можно выделит девять базовых принципов функционирования института права граждан на обращения в органы местного самоуправления.
Одним из принципов, лежащих в основе данного института, является принцип всеобщности. Смысл этого принципа состоит в определении субъекта права обращения. Действующее федеральное законодательство распространяет это право на граждан России. При этом порядок рассмотрения обращений для российских граждан распространяется и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 1).
Следующий принцип - это принцип свободы подачи обращений. Смысл его состоит в том, что субъекты права обращений вправе направить в государственные органы и органы местного самоуправления любые по содержанию обращения, кроме прямо нарушающих закон. Иными словами, в компетентные органы могут быть направлены любые жалобы, любые обращения, любые заявления и петиции, не противоречащие действующему законодательству. А в отношении гражданской инициативы, направленной в федеральный Парламент, должно действовать единственное ограничение - не противоречие Конституции РФ.
Принцип равноправия означает, что любой человек, независимо от гражданства, законности нахождения на территории РФ, социального происхождения, пола, национальности, возраста и иных социальных признаков, вправе направлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправления. Равноправие сторон должно соблюдаться в процессе всех видов разбирательства обращений граждан.
При этом следует отметить, что в данном случае принцип равноправия имеет две стороны.
Первая - равноправие граждан в части реализации права на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Вторая - сторона действия этого принципа - равноправие сторон в суде: заявителя и виновного должностного лица в процессе рассмотрения по жалобе.
Очень важным является Принцип равной ответственности должностного лица за действия и решения, нарушающие права, свободы и законные интересы человека, и инициатора обращения за сообщение заведомо ложных или искажённых сведений.
При этом сбор доказательств законности тех или иных действий должен быть возложен на орган, занимающийся рассмотрением обращения гражданина.
Большое значение для института обращение граждан имеет Принцип гласности, который означает открытость процесса рассмотрения обращений, участие в нём заинтересованного лица (лиц) - субъектов конкретного обращения, и их законных представителей. Разбирательству должны подлежать все без исключения обращения граждан, в том числе - анонимные.
На результат работы с обращениями граждан влияет Принцип объективности рассмотрения. Он означает, что сведения, сообщённые гражданином в устном или письменном обращении, должны быть подвергнуты объективному, непредвзятому анализу, который, в свою очередь, должен быть положен в основу принимаемого по содержанию обращения решения.
Еще один важный принцип, без которого не возможна качественная и полная работа с обращениями граждан - Принцип подведомственности. Он означает, что рассмотрением обращения должен производить тот орган, в чью компетенцию входит разрешение по существу вопроса, поставленного в обращении.
В случае если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам (ст.8).
Рассмотрение обращений граждан, должно обеспечиваться единым алгоритмом рассмотрения, это означает Принцип комплексного подхода обеспечивает единую методику и методологию в работе с обращениями граждан, а также координацию деятельности органов, их рассматривающих, контроль за их работой.
Принцип законности означает, что действия власти связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами (ст. 3).
Принципы, лежащие в основе института обращения граждан в органы местного самоуправления направлены на обеспечение максимальной эффективной работы со всеми видами обращения граждан.
Все вышеизложенное позволит утверждать, что в целом характеристика института обращения граждан в органы местного самоуправления имеет следующие основополагающие моменты:
Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина.
В системе отношений общества и власти обращения играют такие важные функции, как: правозащитную, информационную, коммуникационную (партиципаторную).
обращения граждан бывают трех видов: предложение, заявление, жалоба.
власть обращение гражданин исполнительный орган
2. Общие и специфические особенности работы с обращениями граждан в исполнительных органах местного самоуправления
Виды обращений, рассмотренные ранее, имеют общие и отличительные черты, анализ которых позволяет более предметно понять их содержание.
К общим особенностям всех обращений граждан в исполнительные органы местного самоуправления можно отнести ряд следующих моментов:
.Целью обращения, как правило, является частный интерес гражданина, последствия его обращения, в подавляющем большинстве случаев, имеют публично-правовое значение и последствия.
.С точки зрения содержания, право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления можно отнести к сфере государственно-правового регулирования.
Среди рассмотренных видов обращений, а именно: заявлений, предложений и жалоб, последняя является самым распространенным. В этой связи выявление специфических особенности жалоб имеет важное теоретико-методологическое значение при изучении работы органов местного самоуправления с обращениями граждан.
К особенностям жалобы специалисты относят ряд моментов:
право на жалобу не ограничено по содержанию, т.е. могут быть обжалованы незаконные, нецелесообразные и аморальные действия и бездействие, индивидуальные и нормативные акты в различных сферах управления, производства, обслуживания;
по форме жалоба может быть устной или письменной, индивидуальной или коллективной;
объект обжалования - неправильные, по мнению лица, подающего жалобу, действия или бездействие любого работника государственных органов, организаций;
круг лиц, имеющих право подать жалобу, не ограничен;
запрещается направление жалобы на рассмотрение того органа, должностного лица, государственного служащего, на действие или бездействие которого подана жалоба;
подача такой жалобы не ограничена каким-либо сроком, количеством жалоб по одному поводу, и перечень органов, куда может быть направлена жалоба, также не ограничен;
- срок рассмотрения жалоб и заявлений - рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, но в исключительных случаях, а также в случае направления запроса (предусмотренного частью 2 статьи 10), государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления. Руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.
Институт права российских граждан на обращение в органы Местного самоуправления, важнейшая ценность, гарантированная законом. Однако его результативность напрямую зависит от того, как эти обращения будут рассматриваться органами государственной и муниципальной власти.
3. Проблемы обращения граждан в современной России и пути решения
Проблема обращений граждан заключается в дефиците доверия к власти причины этого в не эффективности и закрытости власти, причины этого то, что граждане не могут получить своевременную необходимую помощь. При этом власть сталкивается с отсутствием эффективного механизма оборотной связи, что мешает реагировать на обращение граждан.
Политический анализ Подъячева К.В. в работе «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти», выделяет следующие проблемы современной работы власти с обращениями граждан:
Во-первых, что среди множества разновидностей обращений наибольшее значение с точки зрения реализации коммуникационной (партиципаторной) функции имеют петиции и гражданские наказы (т.е. массовые обращения). К сожалению, именно они исчезли из Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
В-третьих, практическая работа с обращениями технически хорошо организована только в крупных федеральных органах власти (Администрации Президента, Аппарате Правительства). В остальных федеральных и региональных (не говоря уже о местных) органах власти ощущается недокомплект штатов, скудость материально-технической базы и т.п. Однако главное препятствие видится не в техническом обеспечении, а в явных недостатках нормативно-правовой базы, в том числе в слабости и поверхностности федерального закона и устарелости правил делопроизводства.
При этом обращением граждан обладает «тройственной природой»: «юридического», «бюрократического», «гражданского» института.
В этой тройственной природе есть как достоинства института так и не достатка.
Главное достоинство «тройственной природы» состоит в том, что обращения, процедура рассмотрения которых прописана в законодательстве и многочисленных ведомственных инструкциях, интегрированы в саму бюрократическую систему .
Как указывал еще М. Вебер, бюрократическая система действует автоматически, в силу формальных правил.
Из этого вытекают два важных следствия: во-первых, обращение не может быть проигнорировано в силу самой природы бюрократической системы, связанной формальными рамками инструкций, а во-вторых, институт обращений в целом не может быть ликвидирован, поскольку он является древнейшим информационным каналом для власти и одним из главных средств ее самооправдания.
Второе следствие носит более фундаментальный характер: институт обращений граждан может рассматриваться как единственная форма гражданского участия, которая одновременно интегрирована в структуру публичной власти, причем так, что не может быть изъята оттуда без смертельного ущерба для этой структуры. Следовательно, через посредство обращений, возможно, влиять на принимаемые субъектами власти решения, причем используя сущностные, неотъемлемые черты бюрократии. Такие особенности бюрократии, как формализованность, субординация и автоматизм исполнения, часто считавшиеся злом, здесь могут пойти на пользу гражданскому участию.
Модернизация института обращений граждан должна проходить в два этапа: на первом - надлежит добиться более эффективного контроля за рассмотрением обращений, пересмотра правил делопроизводства, унификации нормативной базы; на втором - добиваться прозрачности всей системы работы с обращениями с использованием современных информационных технологий. На нынешнем этапе относительно эффективно влиять на решения властных авторов через посредство обращений граждан можно двумя путями: сочетая обращения с другими формами гражданского участия (прежде всего, массовыми акциями и гражданской экспертизой) либо организуя потоки индивидуальных обращений с одинаковыми требованиями.
Шаги по модернизации института:
необходимо четко отграничить обращения от иных посланий - поздравлений, благодарностей и т.п. - и закрепить это законодательно, дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем;
чрезвычайно важно закрепить в законе как отдельные виды обращений с особой процедурой рассмотрения петиции и гражданские наказы;
следует установить различный минимум подписей для петиций разного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем под петициями об изменении подзаконных актов;
в законе к гражданскому наказу должны быть предъявлены очень жесткие требования (наличие точных данных о направившем объединении, его уставных целях, четкая структура наказа), несоблюдение которых автоматически влечет его отклонение;
следует детально и четко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность;
необходимо выработать четкие критерии «контрольности», единые для всех федеральных органов исполнительной власти (отдельно для законодательных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным актом;
следует закрепить в законе возможность федеральных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений;
необходимо унифицировать тематические классификаторы обращений и создать единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям граждан хотя бы только в рамках системы федеральных органов исполнительной власти;
следует унифицировать статистико-аналитическую работу по обращениям граждан, выработать единые формы отчетов и аналитических записок, а также заставить государственные органы открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчеты по работе с обращениями граждан.
Необходимо работать над существующими проблемами путем изменения функционирования системы государственного управления.
Политическая воля лидеров государства имеется. Так, Президент РФ Д. Медведев сказал: «считаю своей важнейшей задачей дальнейшее развитие гражданских и экономических свобод, создание новых, самых широких возможностей для самореализации граждан».
Но воплотить эти пожелания в реальность можно только тогда, когда механизмы реального участия граждан в процессе принятия политических решений станут функционировать регулярно и эффективно, когда граждане смогут постоянно пользоваться коммуникационными каналами, одним из которых (и весьма значимым) являются обращения граждан. Всем силам, заинтересованным в модернизации государственного управления и расширении гражданского участия, следует добиваться модернизации института обращений граждан, для начала «первой», затем и «второй ступени».
Институт обращения граждан должен усовершенствоваться, что бы граждане могли оказывать влияние не власть даже в условиях уменьшения роли электоральных и других публичных процедур. Необходимо искать возможности такого воздействия, возможных путей трансформации института обращений граждан и технологий его использования в новых условиях, развитие политики и государственного и муниципального управления.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Гражданский Кодекс РФ // Российская газета, №№ 238-239, 08.12.2004.
2. Декларация прав человека и гражаднина 1789 г. (Конституции зарубежных государств,- М., Бек, 1997)
3. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Юридическая литературы, 2003. 62 с.
4. Положение «Об Управлении Презедента Российской Федерации по работие с обращениями граждан и организации» утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 17 февраля 2010г. № 201 /Элект. Ресурс #"justify">5. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"//Собрании законодательства Российской Федерации от 8 мая 2006 г. N 19 ст. 2060
. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ // Справочная система гарант
. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
8. Электронный портал <#"justify">9.Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. 2-е изд., перераб. и доп. Т. 1 М.: Юристъ, 2006. 719 с.
. Вебер М. Бюрократия // Классики теории государственного управления: американская школа. Хрестоматия / Сост. Д. Шафритц, А. Хайд. Пер. с англ. М., 2003
. Дворак А.А. Реализация конституционного права граждан на обращение в РФ. Дисс. на соискание уч. степени кандидата юридических наук. М., 2003.
. Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти» Модернизация экономики и глобализация Отв. ред. Е.Г. Ясин. В 3х тт. Т. 1М.:ИД ГУ -ВШЭ., 2009 г. - 500 с.