- провозглашена защита прав и свобод человека и гражданина. А также прокурорскому надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина посвящена специальная глава. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина признан приоритетным направлением прокурорской деятельности. Таким образом, роль прокуратуры - это в выявлении, пресечении, устранении и предупреждении нарушений социальных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, а также в восстановлении нарушенных прав представляется весьма значительной. Это свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.
Глава 1. Прокурорская проверка и прокурорский надзор
Прокурорский надзор - специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя, таким образом, интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом. Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений. Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей. Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональное отношение к каждой из трех, предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры. Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» может пониматься: а) специфический вид государственной деятельности, о котором говорилось выше; б) самостоятельная отрасль юридической науки; в) учебная дисциплина. Теория и практика прокурорского надзора выработала целый ряд понятий и терминов, используемых в научной, учебной и практической деятельности. Не все из них учеными и практиками воспринимаются однозначно, и это в определенной мере негативно сказывается на эффективности прокурорского надзора. Поэтому необходимым условием прочного усвоения курса настоящего учебника является освоение терминологии прокурорского надзора, необходимое для изучения всего последующего материала. Коренным для всех остальных является понятие «прокурор». Прокурор - это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Законом о прокуратуре и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом или приказом вышестоящего прокурора. Понятие «прокурор» - собирательное, так как охватывает такие должности, как Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. Кроме того, это же понятие охватывает должности заместителей Генерального прокурора РФ, его советников и помощников, заместителей и помощников всех нижестоящих прокуроров, помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников, старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов управлений и отделов. Помимо прокуроров в системе прокуратуры работают прокурорские работники. К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания - в органах и учреждениях военной прокуратуры). Прокурорскими работниками обычно являются научные и педагогические работники учреждений прокуратуры и некоторые иные работники подразделений органов и учреждений прокуратуры. Прокурорский надзор - понятие, характеризующее:
) основную функцию прокуратуры как специфического вида государственной деятельности;
) отрасль юридической науки и
) учебную дисциплину.
Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и другие), важнейшей из которых является надзор за исполнением законов. В юридической литературе и на практике употребление понятия «прокурорский надзор» применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ или любого из них в каждом конкретном случае. Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, о формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора и т.д. Как отрасль науки прокурорский надзор тесно связан с такими самостоятельными отраслями юридической науки, как уголовный, гражданский и арбитражный процесс, криминалистика и рядом других. Прокурорский надзор как учебная дисциплина - часть образовательных программ высших и средних учебных заведений. По содержанию и структуре учебная дисциплина прокурорский надзор делится на общую и особенную части. В общей части обычно рассматриваются вопросы о задачах и принципах прокурорского надзора, о системе органов прокуратуры, полномочиях прокуроров и т.д. Содержанием особенной части может быть информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных направлениях, специфика реагирования прокурора на различные виды правонарушений. Предмет прокурорского надзора. Из рассмотренного выше понятия прокурорского надзора как вида государственной деятельности, отрасли юридической науки и учебной дисциплины вытекает, что каждое из них имеет свой предмет, которые в теории нередко путают. В соответствии с задачами настоящего издания будет рассмотрен лишь предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности. В этом смысле под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с исполнением требований законов. Но поскольку эти требования обязательны для всех юридических и физических лиц, то предметом прокурорского надзора можно считать исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами. Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из текста этой же статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входят высшие органы представительной и исполнительной власти РФ, а также судебные органы. Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти два понятия тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию, поэтому на практике, да и в юридической литературе не редки случаи неправильного применения каждого из них, когда объект называют субъектом и наоборот. Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации, и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, в котором могут быть проведены проверки исполнения законов. Субъектом прокурорского надзора следует считать участников прокурорско-надзорных отношений. Им является как сам прокурор, осуществляющий надзор, так и физическое (должностное) лицо, исполнение закона которым проверяется прокурором. На одном объекте прокурорского надзора может быть несколько объектов и субъектов надзора. Так, в том же федеральном министерстве может проводиться проверка исполнения законов в счетно-бухгалтерской службе, в контрольных и иных подразделениях (объекты надзора) и законность актов, принятых должностными лицами (субъектами надзора). Полномочия прокурора - это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления различных видов деятельности или осуществления надзора в различных направлениях законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора. Так, для осуществления надзора за исполнением законов в ст. 22 «Закона о прокуратуре» определены такие полномочия, как требование от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений и др. Для осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных решений названных органов и ряд других. Эти полномочия определяются не только ст. 30 Закона о прокуратуре, но и уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Правовые средства прокурорского надзора. Это понятие тесно связано с предыдущим понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе и на практике они понимаются как однозначные. Различие между ними состоит в том, что в Законе о прокуратуре определяются полномочия прокурора при осуществлении надзора, однако прокурор не только осуществляет надзор, но и выполняет иные функции. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуществляется путем проведения различного рода действий, в числе которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые (организационные и некоторые другие). К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора. Правовые средства прокурорского надзора, предоставленные прокурору Законом о прокуратуре по своему содержанию они могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений. Акт прокурорского реагирования - широко распространенное в теории и практике прокурорского надзора понятие, означающее закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, прокурор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материальным выражением этого действия, формой его реализации является протест, в котором излагаются требования прокурора об отмене незаконного акта. Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре правовых средств. Закон не дает, да и не может дать обязательных рекомендаций о том, какие из этих средств и в каких случаях необходимо применять в целях выявления и устранения правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, а также в методических пособиях, разработках, рекомендациях и информационных письмах. Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические рекомендации имеют различную степень конкретности. Одни из них определяют методы осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффективности и т.п. Другие носят более частный характер. Они определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора. Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой задачи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, прокурор решает, прибегая к различным методам и используя различные приемы применения предоставленных ему правовых средств. Приемы могут применяться в различной последовательности в зависимости от стоящих перед прокуратурой задач, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов. Более того, приемы применяемые в ходе, например, одной проверки исполнения законов на месте могут оказаться нерезультативными при проведении другой проверки. Поэтому под тактикой прокурорского надзора понимается совокупность приемов, способов и методов применения каждого правового средства прокурорского надзора.
.1 Цели и задачи прокурорского надзора
Цели и задачи прокурорского надзора - две категории, тесно связанные между собой, но, тем не менее, различные. Цели прокурорского надзора - результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция - прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете они определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, другим законодательством, регламентирующим деятельность прокурорских органов. Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются:
) обеспечение верховенства закона;
) обеспечение единства и укрепления законности;
) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;
) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.
Так как употребляемые в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре термины «обеспечение» и «укрепление» одновременно означают вид деятельности органов прокуратуры, то представляется более правильным в качестве целей прокуратуры определить: «верховенство закона», «единство и высокий уровень законности», «защищенность прав и свобод человека и гражданина», «защищенность охраняемых законом интересов общества и государства». Нетрудно заметить, что на достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в том же п. 2 ст. 1 «Закона о прокуратуре». Ими являются:
) прокурорский надзор (5 основных направлений, или отраслей);
) уголовное преследование;
) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Из сказанного видно, что основным средством достижения определенных Законом о прокуратуре целей является прокурорский надзор. Это естественно, так как именно в прокурорском надзоре состоит основная функция прокуратуры. Задачи прокурорского надзора - это категория по сравнению с целями более частная, более конкретная, ограниченная. Задачи надзора более многочисленны по сравнению с целями. Они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов - органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть условно разделены на три вида, или уровня, а именно: общие, специальные и частные. Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости и подчиненности. Решение частных задач обусловливает решение специальных задач надзора и подчиненно ему. Успешное разрешение специальных задач в свою очередь подчинено решению общих задач прокурорского надзора. Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов, например УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:
а) закрепленного в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ общественного и государственного строя;
б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ;
в) прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, независимо от форм собственности. Прокурорский надзор, как уже отмечалось, осуществляется в ряде направлений (отраслей). Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, являются одновременно задачами и каждого из этих направлений. Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности в целом. Каждое направление (отрасль) единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими только перед данным направлением (отраслью) прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждом из направлений прокурорского надзора. Подробно специальные задачи каждого направления прокурорского надзора будут рассмотрены ниже в соответствующих разделах. В качестве примера специальных задач можно назвать такие, как:
) обеспечение законности актов, издаваемых перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре субъектами;
) обеспечение точного исполнения законов теми же субъектами. Деятельность указанных в ст. 21 Закона о прокуратуре федеральных министерств и ведомств, представительных и исполнительных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля и их должностных лиц регулируется федеральными и иными законами. Издаваемые ими правовые акты (приказы, распоряжения, инструкции и другие) должны соответствовать этим законам. Специальной задачей прокурорского надзора здесь является обеспечение законности издаваемых актов. Вторая специальная задача этого направления надзора - обеспечение соблюдения Конституции РФ и точного исполнения законов указанными органами. Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе надзорной деятельности прокурора путем применения правовых средств прокурорского надзора. В ходе применения этих средств прокурор ставит определенные конкретные задачи и решает их. Такие задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные. Частные задачи в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора и от вида применяемого правового средства. Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно, поскольку они не являются постоянными, могут возникать в одних конкретных условиях работы и отсутствовать в других условиях. В числе частных задач в качестве примера могут быть названы такие, как получение полной информации о нарушениях конкретного закона, истребование правовых актов для проверки их соответствия закону или получение незаконного акта в кратчайшие сроки после его издания. При внесении представления об устранении правонарушения и обстоятельств, способствовавших его совершению, может быть поставлена задача своевременного выполнения всех изложенных в представлении предложений прокурора и т.д.
.2 Полномочия прокуроров при проведении прокурорских проверок
Федеральный закон определяет полномочия прокурора при проведении проверок. По предъявлении служебного удостоверения прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам; проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения законов. Он вправе требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам, информациям и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Формы и методы осуществления проверок могут быть различными в зависимости от содержания и характера имеющейся у прокурора информации. Проверки могут заранее планироваться, но в основном - они имеют текущий характер. Все большую актуальность приобретает надзор за соблюдением законодательства о собственности, приватизации, предпринимательстве, земельной реформе, охране окружающей среды, занятости населения, а в последнее время - о коррупции, неплатежах и налоговых правонарушениях. Предельно ответственно и профессионально должны подходить прокуроры к надзору за соответствием законам актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами. Это - подзаконные акты, которые принимаются в целях реализации законов, содержащихся в них положений.
Глава 2. Виды прокурорского надзора
Прокурорский надзор за точным и единообразным соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, общественной и частной деятельности. Их разнообразие объективно обуславливает необходимость выделения в рамках единого по сути своей прокурорского надзора определенных его участников или направлений. При этом единый в конечном счете объект надзора - законность соответствующей деятельности видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры), например, соблюдение природоохранного законодательства, надзор в местах заключения и т.д.
Виды прокурорских надзоровНадзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказаниеНадзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Надзор за исполнением законов органами осуществляющими оперативно разычкную деятельность, предворительное расследование.Надзор за исполнением законов судебными приставамиНадзор за исполнением законов органами гос. влсти.
Таким образом, в общем виде направления прокурорского надзора можно определить как специализированные участки деятельности прокуратуры., обладающие в силу характера объекта и предмета надзора объективно присущими им особенностями. В целом можно отметить стабильность основных направлений прокурорского надзора с момента его возникновения до настоящего времени.
2.1 Надзор прокурора за соблюдением и исполнением законов
В соответствии со статьей 21 Федерального Закона «О прокуратуре РФ» Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам, издаваемых ими правовых актов. В предмет прокурорского надзора включается проводка законности деятельности органов хозяйственного управления предприятиям, учреждениями, организациями, вне зависимости от их подчиненности, общественными организациями и движениями, должностными лицами и гражданами. Надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов является одним из основных направлений в деятельности органов прокуратуры и именуется общим надзором. В этой отрасли прокурорского надзора наиболее рельефно раскрывается сущность и назначение надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве, осуществляемого Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами. Наименование этой отрасли - «Общий надзор» является традиционным, оно присвоено ему еще в период образования органов советской прокуратуры в 1922 году. Оно как бы ограничивает эту отрасль от иных отраслей прокурорского надзора - за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, в уголовном и гражданском судопроизводстве, в стадии исполнения приговоров, определений и постановлений судов. Ныне действующий закон «О прокуратуре РФ» термин «общий надзор» не использует, что, однако, не препятствует применению его для характеристики деятельности прокуратуры в рассматриваемой области, а также в научных и публицистических работах, посвященных отраслям прокурорского надзора. Сущность и назначение общего надзора главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в органах и сфере государственного управления. В этой сфере чаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений закона, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению нарушений закона. Именно в этой области государственного управления должно быть обеспеченно действительно точное и действительно единообразное как понимание, так и применение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, не смотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям. Задачи прокуроров, осуществляющих общий надзор, сформулированы в Конституции РФ, в законе «О прокуратуре РФ», а также в приказах Генерального прокурора РФ № 7 от 11.03.1992 года « О задачах органов прокуратуры, вытекающих из закона РФ «О прокуратуре РФ», и № 20 от 28.05.1992 года «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры РФ». Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют общий надзор с тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного управления и власти и общественными организациями, а также должностными лицами, соответствовали Конституции РФ, иным законодательным актам РФ, а также постановлениям Правительства РФ. Другая задача в сфере общего надзора состоит в том, чтобы обеспечить точное и единообразное исполнение законов должностными лицами и гражданами. Деятельность прокуроров в сфере общего надзора весьма многогранна. Но при всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом отражаются в режиме законности в государстве. Полномочия Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров в области общенадзорной деятельности весьма широки. Прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов и организаций. Он имеет доступ ко всем документам и материалам, с которыми считает необходимым познакомиться в связи с поступившими к нему сведениями о фактах правонарушений. Прокурор может требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделять специалистов для выяснения возникающих вопросов, проведения проверок по поступившим в прокуратуру материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им предприятиям и организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Установив факт преступного нарушения закона либо административного правонарушения закона, прокурор возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения виновных к иной установленной законом ответственности. Прокуроры участвуют в заседаниях коллегий министерств и ведомств, заседаниях представительных органов, органов местного самоуправления. Само это участие используется в целях профилактики правонарушений, предупреждает подчас принятие министерствами и другими органами противоречащих закону актов. Прокуратура проверяет также законность административного задержания граждан и применения соответствующими органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения. Установив незаконность применения таких мер, прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию. На выявления нарушения законов прокурор реагирует посредством определенных актов. Характерными признаками всех этих актов является то, что они принимаются как итог всей предшествующей деятельности прокурора по проверке исполнения закона. Законом «О прокуратуре РФ» применительно к рассматриваемой отрасли надзора названы следующие акты: протест, представление, постановление.
2.2 Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
. При осуществлении возложенных на прокурора функций он :
рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина;
привлекает к ответственности лиц, нарушивших закон;
содействует возмещению причиненного ущерба;
использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.
2. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело. Он принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.
. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении. Или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в органы или должностному лицу, которое имеет полномочия рассматривать дела об административных правонарушениях.
. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемого в порядке гражданского судопроизводства и являющимся пострадавшим, но по состоянию здоровья, возрасту, или иным причинам не может лично отстаивать в суде (арбитражном суде) свои права и свободы, прокурор представляет его интересы. А так же когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение - прокурор предъявляет и поддерживает в суде (арбитражном суде) иск в интересах пострадавших. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина во многом идентичны полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов. Вместе с этим они имеют определенные отличия. Специфическим для данного направления прокурорского надзора является право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека. Заявления и жалобы служат той отправной точкой, которой определяется необходимость прокурорского вмешательства. Заявителями выступают в основной своей массе лица, права и свободы которых нарушены, хотя заявления и жалобы могут поступать и от других категорий граждан, а также государственных органов, различных организаций. Рассмотрение сообщений о нарушении прав и свобод позволяет прокурору уяснить суть поступившего к нему обращения, сформировать мнение о характере реагирования на него. В тех случаях, когда заявления, жалобы, иные сообщения не содержат всех необходимых для принятия решения данных, либо когда представленные доказательства вызывают сомнение, прокурор проводит проверку. Указанные сообщения выступают поводом для проведения проверок. Помимо поводов должны быть также и основания для их проведения. Проверка может проводиться лишь при наличии в поступившей к прокурору информации данных, указывающих на нарушение прав и свобод человека и гражданина. В ходе проверки обычно устанавливаются следующие обстоятельства:
имело ли место нарушение прав и свобод человека и гражданина;
в чем выразилось конкретное нарушение прав и свобод: какие правовые нормы при этом были нарушены, каким органом, организацией и конкретно кем из их руководителей было допущено нарушение прав и свобод человека;
какие обстоятельства способствовали их нарушению.
Характерным для данной сферы надзора является полномочие прокурора, выражающееся в разъяснении пострадавшим ряда защиты их прав и свобод. Потребность в этом возникает в основном тогда, когда требуется, во-первых, личное обращение пострадавшего за защитой своих прав в компетентный орган и во-вторых, когда иные варианты восстановления нарушенных прав и свобод могут привести к более длительным срокам принятия решения по данному вопросу. Прежде всего прокурору надлежит указать конкретный орган, правомочный восстановить нарушенные права и свободы в который может обратиться пострадавший, и форму обращения в данный орган. Конституцией Российской Федерации установлен всеобщий порядок судебной защиты прав и свобод (ст. 46). Вместе с тем сохраняются и альтернативные способы защиты нарушенных прав, о чем также сообщается пострадавшему. Кроме того прокурор может разъяснить содержание закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права. Прокурор не должен подменять органы, в обязанности которых входит оказание юридической помощи населению. По смыслу закона круг лиц, которым прокурор разъясняет порядок защиты прав и свобод, ограничивается только пострадавшими, т.е. теми, кому непосредственно причинен вред нарушениям их прав и свобод Жалобы в различные инстанции, исковые заявления, иные документы от имени пострадавшего прокурором не составляются. Выполнение такого рода работы в его обязанности не входит. Закон обязывает прокурора не только рассматривать и проводить проверку на жалобы, заявления и иные сообщения о нарушении прав и свобод, но и вести активную работу по их предупреждению, пресечению, и привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, а так же возмещению причиненного ущерба. Соответствующие меры принимаются как по результатам рассмотрения конкретных сообщений, так и по материалам обобщения надзорной практики. В тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина принимает наиболее общественно опасные - преступные формы, к нарушителям должны применяться меры уголовно-правового воздействия. Исполнение данного требования приобрело высокую актуальность в условиях, когда нарушения прав личности получили распространенность. Опасность нарушений прав и свобод человека и гражданина не всегда получает принципиальную оценку со стороны правоохранительных органов. Уголовный закон пока еще явно в недостаточной степени используется в целях борьбы с грубейшими посягательствами на права и свободы граждан. При рассматривании конкретных материалов прокурору следует обращать особое внимание на выявление признаков преступлений. Которые могут содержаться в действиях должностных лиц, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и предприятий, нарушивших права и свободы человека и гражданина. Особенно тщательно в этом плане должны анализироваться данные о нарушениях имущественных, жилищных, трудовых, экологических прав граждан. При установлении оснований для возбуждения уголовного дела - оно должно немедленно возбуждаться. Возбудив уголовное дело, прокурор должен принять реальные меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. В этой связи целесообразно, чтобы на момент принятия решения о возбуждении уголовного дела прокурор располагал достаточной для реализации уголовного преследования информацией об обстоятельствах конкретных нарушений прав и свобод человека и гражданина, лицах, допустивших данные нарушения. Сказанное не означает, что он должен обеспечить сбор всех данных, характеризующих состав преступления. В таком случае проверка прокурора представляла бы суррогат следствия, что в последующем оказало - бы, несомненно, отрицательное воздействие на результаты подлинного, осуществленного на законной процессуальной основе расследования. Речь в данном случае идет о том, чтобы прокурорские материалы создали необходимые предпосылки для обеспечения оптимальной направленности на ход расследования преступления. Преобразования, проходящие в России в настоящее время повышают приоритет личности, создают предпосылки для повышения роли прокуратуры, как федерального централизованного надзорного органа в укреплении законности и правопорядка в стране. В настоящее время правозащитная деятельность прокуратуры выходит на первый план, и здесь у нее огромное поле для деятельности. Выделенное в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» надзора как самостоятельное направление деятельности прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - является наглядным подтвержденим существенного усиления в современных условиях ее правозащитной роли. Нормы Закона в этой части, обеспечивают развитие и подкрепление Конституции Российской Федерации. Соблюдение норм и принципов международного права, закрепивших соблюдения прав и свобод человека и гражданина, как фундаментальной основы жизни демократического правового государства, каким ныне провозглашена Россия. Уровень решений на основании Федерального закона по вопросам деятельности прокуратуры, отражает соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Это позволяет характеризовать его, как акт, полностью соответствующий международным стандартам, в том числе стандартам Совета Европы. Впервые, по вопросам надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Законе посвящена специальная глава. В ней четко определены предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, полномочия прокурора в этой жизненно важной сфере, средства и формы прокурорского реагирования на нарушение личной неприкосновенности, политических, социально-экономических прав и свобод граждан. На прокуратуру возлагается надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Как за федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными), так и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, так и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, что особенно актуально в настоящее время. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора пронизывает всю многогранную деятельность прокурора. Какие бы действия ни совершал прокурор, реализуя предоставленные ему полномочия, в какой бы отрасли он ни осуществлял надзор - его в первую очередь интересует вопрос, соблюдаются ли права и свободы человека и гражданина. И сели они не соблюдаются, прокурор принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. В связи с этим прокурор выступает одной из гарантий реального поведения прав и свобод человека и гражданина. Не может быть исключением и деятельность прокурора, поддерживающего государственное обвинение в суде, которая имеет также правозащитный аспект. Именно в целях обеспечения законности, правосудия, прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства прокурор участвует в рассмотрении уголовных дел судами. Прокурор идет в суд, чтобы способствовать справедливому наказанию виновного и не допустить неоправданного осуждения подсудимого. Как государственный обвинитель, прокурор является именно тем должностным лицом, которое способно надлежащим исполнением возложенных на него уголовно-процессуальным законом полномочий непосредственно обеспечить законные права и свободы человека и гражданина. Правозащитная функция прокуратуры в ее полном объеме выделилась сравнительно недавно. И многое на этом направлении прокурорского надзора нуждается в дальнейшем осмыслении, анализе, изучении, научном обосновании. Возможны и разумные корректировки, связанные с совершенствованием самого предмета надзора. Прокурорский надзор и вся многогранная правоохранительная деятельность российской прокуратуры являются одной из важнейших гарантий защиты прав и свобод граждан. Поэтому государство и общество заинтересованы в том, чтобы надзорная и иная деятельность прокуратуры была максимально эффективной, приводила к реальному укреплению законности и правопорядка. Прокурору следует установить действенный надзор за законностью процессуальных решений следователя по делу с тем, чтобы исключить возможность его незаконного или необоснованного прекращения. Существенное значение для реализации функции уголовного преследования, вынесения обоснованного и законного приговора по делу имеет участие прокурора в рассмотрении дела судом. Реагирование прокурора на нарушение прав и свобод человека и гражданина, имеет характер административного правонарушения. В части возбуждения производства по административным правонарушениям он должен основываться на правилах, изложенных в ст. 22, п. 2 и ст. 25. п. 2 Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации". Должны учитываться изменения от: 17 ноября 1995 г. ; 10 февраля, 19 ноября 1999 г.; 2 января, 27 декабря 2000 г.; 29, 30 декабря 2001 г.; 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г.; 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г.; 15 июля, 4 ноября 2005 г.; 2 марта, 5 июня, 24 июля 2007 г.; 25 декабря 2008 г.; 17 июля, 28 ноября 2009 г.; 1 июля, 28 декабря 2010 г.; 7 февраля, 6, 8 ноября, 21 ноября 2011 г. Прокурор возбуждает производство об административном правонарушении. Прокурор осуществляет возложенные на него функции по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Он наделен правом передачи сообщения о правонарушении, материалов проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Решение о возбуждении производства об административном правонарушении или передаче материалов полномочным органам принимается исходя из обстоятельств совершенного правонарушения. Личности правонарушителей, оценки условий реального устранения нарушения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. В последнем случае принимаются во внимание также соображения о возможности оперативного рассмотрения сообщений и материалов органами, которым принадлежит право принятия решений по делам об административных правонарушениях. Сообщения и материалы проверок передаются прокурорам незамедлительно: сообщения - в день поступления, материалы проверок - сразу же после их завершения. В предоставленном прокурору праве активно использовать для защиты прав и свобод лиц, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, обращения в суд наиболее наглядно проявляется правозащитная роль прокуратуры. Ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, либо обладают особым характером нарушения, вследствие чего приобретают особое общественное значение, либо связаны с защитой, так называемого безгласного интереса, либо с защитой не персонифицированного интереса. Иски предъявляются в интересах пострадавших в суд или арбитражный суд. Прокурор поддерживает заявленный иск в суде. При предъявлении исков принимаются также меры по обеспечению возмещения причиненного правонарушениями вреда. Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, являющемся полномочными устранить допущенное нарушение. Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены статьями 23 и 24 настоящего Федерального закона. Настоящая статья по своему содержанию повторяет основные положения ст. 23 и 24 Закона. Изложенные в комментарии к указанным статьям рекомендации могут найти применение в практике надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина практически в полном объеме. При осуществлении возложенных на него функций прокурор:
- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и граждан;
привлекает к ответственности лиц, нарушивших закон;
содействует возмещению причиненного ущерба;
имело ли место нарушение прав и свобод человека и гражданина;
в чем выразилось конкретное нарушение прав и свобод;
какие правовые нормы при этом были нарушены, каким органом, организацией и конкретно кем из руководителей было допущено нарушение прав и свобод человека;
- какие обстоятельства способствовали нарушению. Характерным для данной сферы надзора является полномочие прокурора, выражающееся в разъяснении пострадавшим порядка защиты их прав и свобод. Потребность в этом возникает в основном тогда, когда требуется, во-первых, личное обращение пострадавшего за защитой своих прав в компетентный орган и, во-вторых, когда иные варианты восстановления нарушенных прав могут привести к более длительным срокам принятия решения по данному вопросу. Прежде всего, прокурору надлежит указать конкретный орган, правомочный восстановить нарушенные права и свободы, в который может обратиться пострадавший, и форму обращения в данный орган. Конституцией Российской Федерации установлен всеобщий порядок судебной защиты прав и свобод (ст. 46). Вместе с тем сохраняются и альтернативные способы защиты нарушенных прав, о чем также сообщается пострадавшему. Кроме того, прокурор может разъяснить содержание закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права. Прокурор не должен подменять органы, в обязанности которых входит оказание юридической помощи населению. По смыслу закона круг лиц, которым прокурор разъясняет порядок защиты прав и свобод, ограничивается только пострадавшими, то есть теми, кому непосредственно причинен вред нарушением их прав и свобод. Жалобы в различные инстанции, исковые заявления, иные документы от имени пострадавшего прокурором не составляются. Выполнение такого рода работы в его обязанности не входит. Закон обязывает прокурора не только рассматривать, но, и проводить проверку жалоб, заявлений и иных сообщений о нарушении прав и свобод. Он должен и вести активную работу по их предупреждению и пресечению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Соответствующие меры принимаются как по результатам рассмотрения конкретных сообщений, так и по материалам обобщения надзорной практики. В тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина принимает наиболее общественно-опасные - преступные формы, к нарушителям должны применяться меры уголовно-правового воздействия. Исполнение данного требования приобрело высокую актуальность в условиях, когда нарушения прав личности получили распространенность. Опасность нарушений прав и свобод человека и гражданина не всегда получает принципиальную оценку со стороны правоохранительных органов. Уголовный закон пока еще явно в недостаточной степени используется в целях борьбы с грубейшими посягательствами на права и свободы граждан. При рассмотрении конкретных материалов, прокурорам следует обращать особое внимание на следующий факторы, такие, как - выявление признаков преступлений в действиях должностных лиц; органов исполнительной власти; органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и предприятий, которые нарушают права и свободы человека и гражданина. Особенно тщательно в этом плане должны анализироваться данные о нарушениях имущественных, жилищных, трудовых, экологических прав граждан. При установлении оснований для возбуждения уголовного дела оно должно немедленно возбуждаться. Возбудив уголовное дело, прокурор должен принять реальные меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. В этой связи целесообразно, чтобы на момент принятия решения о возбуждении уголовного дела прокурор располагал достаточной для уголовного преследования информацией об обстоятельствах конкретных нарушений прав и свобод человека и гражданина, лицах, допустивших данные нарушения. Сказанное не означает, что он должен обеспечить сбор всех данных, характеризующих состав преступления. В таком случае проверка прокурора представляла бы суррогат, что в последующем, несомненно, оказало бы отрицательное воздействие на результаты подлинного, осуществленного на законной процессуальной основе расследования. Речь в данном случае идет о том, чтобы прокурорские материалы создали необходимые предпосылки для обеспечения оптимальной направленности хода расследования преступления. Прокурору следует установить действенный надзор за законностью процессуальных решений следователя по делу с тем, чтобы исключить возможность его незаконного или необоснованного прекращения. Существенное значение для реализации функции уголовного преследования, вынесения обоснованного и законного приговора по делу имеет участие прокурора в рассмотрении дела судом. Реагирование прокурора на нарушение прав и свобод человека и гражданина, которое имеет характер административного правонарушения в части возбуждения производства об административном правонарушении, основывается на правилах, изложенных в ст. 22 п. 2 и ст. 25 п. 2 Федерального закона «О прокуратуре РФ». Кроме возбуждения производства об административном правонарушении, прокурор, при осуществлении возложенных на него функций по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина наделен правом передачи сообщения о правонарушениях материалов проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Решение о том, возбудить ли производство об административном правонарушении, или передать материалы полномочным органам, принимается, исходя из обстоятельств совершенного правонарушения, а так же личности правонарушителей, оценки условий реального устранения нарушения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. В последнем случае во внимание также принимаются соображения о возможности оперативного рассмотрения сообщений и материалов органами, которым принадлежит право принятия решения по делам об административных правонарушениях. Сообщения и материалы проверок передаются прокурором незамедлительно: сообщение передается в день его поступления, а материалы проверок - сразу же после их завершения. В предоставленном прокурору праве активно использовать для защиты прав и свобод лиц, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, обращения в суд наиболее наглядно проявляется правозащитная роль прокуратуры. Ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, либо обладают особым характером нарушения, вследствие чего приобретают особое общественное значение, либо связаны с защитой так называемого безгласного интереса (несовершеннолетние, престарелые, инвалиды и другие), либо с защитой не персонифицированного интереса (значительное число граждан - вкладчики, беженцы и другие). Иски предъявляются в интересах пострадавших в суд или арбитражный суд. Прокурор поддерживает заявленный иск в суде. При предъявлении исков принимаются также меры по обеспечению возмещения причиненного правонарушителями вреда.
2.3 Надзор прокурора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» устанавливаются порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (Далее - Закон) прокуратура Российской Федерации - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Согласно ст. 1 Закона в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации, в том числе осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Статьей 22 Закона предусмотрены полномочия прокурора, который при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов власти, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, а также органов управления коммерческих и некоммерческих организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. По фактам выявленных нарушений прокурор или его заместитель принимают в отношении виновных лиц меры прокурорского реагирования, предусмотренные действующим законодательством. При этом согласно ст. 6 Закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Таким образом, действие Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на органы прокуратуры не распространяется. Сотрудники органов прокуратуры при проведении проверок, в том числе в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, руководствуются законом о прокуратуре. За неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность.
2.4 Полномочия прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства
Традиционно в компетенцию любого государственного органа включается ряд элементов: цель и задачи, его права, обязанности, полномочия и ответственность. Наука прокурорского надзора рассматривает компетенцию более узко, понимая под ней только совокупность предметов ведения, прав и обязанностей прокуратуры. Последняя одновременно является и правовой формой выражения ее функций, и правовым средством их осуществления. Одни авторы утверждают, что компетенция прокуратуры определена Конституцией РФ, Законом о прокуратуре. С этим, на наш взгляд, трудно согласиться, так как компетенция прокурора в уголовном процессе регламентируется не только вышеуказанными правовыми актами, но и иными законами, например УПК РФ. Другие под компетенцией понимают круг прав и пределов реализации предоставленных законом полномочий по должности, которые распределяются как по вертикали, так и по горизонтали. Третьи считают компетенцию только определенной совокупностью полномочий, вкладывая в термин «полномочия» разный смысл. Так, А.А. Тушев полагает, что полномочия прокурора - предоставленные ему права и обязанности. Н.В. Муравьев указывает, что для прокуратуры характерна определенная степень предоставленной ей власти, состоящей из целой комбинации прави обязанностей. Пользуясь первыми, неся вторые, прокуратура осуществляет присвоенную ей долю правительственной власти в общей сфере государственной службы и в общеустановленном порядке правительственной деятельности. Поэтому прокурор есть должностное лицо, камера - его присутственное место, распоряжения и действия - официальные правительственные акты. Чаще же полномочия рассматривают как правовую категорию, представляющую собой право, являющееся одновременно и обязанностью субъекта. Как полагает С.С. Алексеев, «компетенция - это круг властных прав (и неразрывно связанных с ними обязанностей), которыми обладает государственный орган в целях выполнения возложенных на него задач». Прокурорские полномочия есть объективно существующие, закрепленные в законе права и обязанности, которыми прокуроры наделены для выполнения государственной функции по охране законности, по осуществлению надзора за точным и единообразным применением и исполнением норм права. Порой предоставленные прокурору права и возложенные на него обязанности называют правовым статусом прокурора. Правда, говоря об органическом единстве прав и обязанностей в полномочиях прокурора, они не объясняют сущности такого единства и специфики их взаимосвязи. Неясна позиция Б.М. Спиридонова, одновременно признающего и отрицающего единство прав и обязанностей. Предоставляя прокурору право, законодатель определяет сферу его властных полномочий и достигает двух целей. Прокурор, осуществляющий надзор за исполнением законов на досудебных стадиях уголовного процесса, ограждается ст. 37 УПК РФ, ограничивающей сферу его полномочий:
) от вторжения посторонних лиц в его деятельность;
) от злоупотребления властью и субъективизма должностных лиц.
По утверждению С.С. Алексеева, право становится обязанностью прокурора как любого должностного лица лишь при наличии определенных обстоятельств в конкретно сложившейся ситуации; его «обязанность будет состоять в том, чтобы выполнять возложенные на него задачи, и, следовательно, осуществлять в установленном порядке предоставленные ему права». При альтернативе на совершение нескольких действий право прокурора становится его обязанностью по отношению только к одному из них. По нашему же мнению, прокурор реализует свое право не потому, что подчинен вышестоящему прокурору, а потому, что это его прямая обязанность. То, что его действия контролируются вышестоящей прокуратурой, - всего лишь дополнительная гарантия законности принимаемого им решения. Иногда под полномочиями прокурора понимают правовые средства, реализуя которые, он предупреждает, выявляет и устраняет нарушения закона при расследовании преступлений или которые он использует для обеспечения верховенства закона, утверждения единства законности, охраны прав и свобод граждан и достижения других целей. А.Ф. Козлов обоснованно указывает, что полномочия не могут истолковываться как прием или способ выполнения определенных функций, так как являются предоставленной государством прокурорским органам возможностью действовать в том или ином направлении. Правовую возможность необходимо реализовать путем совершения тех или иных действий, которые и должны считаться правовыми средствами. Конечно, право и действия по его реализации тесно связаны между собой, но не тождественны, ибо возможность действовать и сама деятельность - не одно и то же. В качестве правовых средств прокурорского надзора выступают предусмотренные законодательством приемы и способы, используемые для выявления, устранения и предупреждения нарушений законности. В литературе нередко используют вместо термина «полномочие» термин «правомочие», считая их синонимами, что, как нам кажется, также не совсем правильно. Если под полномочием рассматривают права, являющиеся одновременно обязанностями прокурора, то под правомочием - гражданско-правовую категорию, представляющую собой субъективное право. Поэтому применительно к должностным лицам государственных органов будет правильнее говорить о полномочиях. Заметим, ни полномочия, ни правомочия не относятся к прокурорскому надзору, так как надзор - это деятельность. Прокурор обладает только полномочиями, а его деятельность есть результат их реализации. Полномочия прокуроров, как и специальные задачи, устанавливаются Законом о прокуратуре по направлениям надзора. Единых для всей надзорной деятельности прокуратуры полномочий нет и быть не может, ибо надзор осуществляется строго по отдельным направлениям. Полномочия, как и задачи, отражают специфику деятельности субъектов, за исполнением законов которыми проводится прокурорский надзор. В связи с этим каждой отрасли соответствует специфическая совокупность полномочий прокуроров. Компетенция прокуратуры (вся совокупность полномочий при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия) складывается из двух видов полномочий - основных и дополнительных (последние - управленческие и кадровые - в данной работе нами не рассматриваются). Основные полномочия связаны с надзором и подразделяются на две группы: предметные и функциональные. Предметные полномочия. Представляют собой права и обязанности прокуратуры в отношении правового поведения субъектов досудебных стадий уголовного судопроизводства, т.е. предмета надзора. Это субъекты, ведущие расследование (органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие), иные лица, участвующие в досудебных стадиях уголовного судопроизводства (мы не говорим о суде). Несмотря на то что оперативно-розыскная деятельность не является процессуальной, УПК РФ включил в ч. 1 ст. 40 в качестве отсылочной нормы упоминание об органах, осуществляющих ОРД. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» относит к ним оперативные подразделения органов внутренних дел РФ и Федеральной службы безопасности, федеральные органы государственной охраны, таможенные органы, Службу внешней разведки, Федеральную службу исполнения наказаний, органы по контролю за оборотом наркотических средств. Органы дознания упоминаются в ст. 40, 150, 151, 157 УПК РФ. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 40 они включают:
органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) милиции;
иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности;
органы Федеральной службы судебных приставов;
командиров воинских частей, соединений, начальников военных учреждений или гарнизонов;
органы государственной противопожарной службы. Согласно ч. 3 ст. 40 дознание осуществляют капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании; руководители геолого-разведывательных партий; руководители зимовок (при условии их удаленности от мест расположения органов дознания); главы дипломатических представительств и консульских учреждений РФ. Кроме того, в ч. 3 ст. 151 УПК РФ говорится, что дознание проводят дознаватели органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, Федеральной службы судебных приставов, таможенных органов, государственной противопожарной службы, ФСКН России, а в ч. 2ст. 157 эта обязанность возлагается на органы ФСБ России, таможенные органы, командиров воинских частей и соединений, начальников военных учреждений и гарнизонов, начальников учреждений и органов ФСИН России. Их компетенция определена ч. 3 ст. 151. Органы внутренних дел названы УПК РФ органом дознания, обладающим самой широкой компетенцией по расследованию преступлений. Однако столь размытое указание может привести к тому, что все структурные подразделения органов внутренних дел будут считать себя вправе осуществлять дознание по своей специфике. В перечень лиц, проводящих дознание, помимо указанных выше, на наш взгляд, следует включить командиров и начальников исправительных центров, арестных домов, гауптвахт, исправительных колоний, следственных изоляторов, тюрем, лечебно-исправительных учреждений. Предварительное следствие осуществляют следователи Следственного комитета при прокуратуре, органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств (ст. 151 УПК РФ).
Следует отметить, что уголовно-процессуальная деятельность в досудебном производстве осуществляется более чем 30 органами, наделенными в пределах своей компетенции правами возбуждения и предварительного расследования уголовных дел. Ряд авторов обоснованно указывает на противоречия некоторых норм УПК РФ. Так, если в соответствии с п. 24 ст. 5 к органам дознания относятся государственные органы и должностные лица, уполномоченные проводить дознание и другие процессуальные действия, то согласно ч. 1 ст. 40 органы дознания включают иные учреждения - органы внутренних дел РФ, а также органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Понятия «государственные органы» и «органы исполнительной власти», «дознание», «другие процессуальные полномочия» и «полномочия по осуществлению оперативно-розыскной деятельности» не совпадают друг с другом. Исходя из определения органов дознания, данного в ч. 1 ст. 40 УПК РФ, ими являются органы внутренних дел и иные органы исполнительной власти, что косвенно подтверждает ч. 3 ст. 151 и на что прямо указывает ст. 157. В последней в качестве органов, возбуждающих уголовные дела и производящих неотложные следственные действия, названы, в частности, органы ФСБ России. Правда, тогда их следователи входят в органы дознания, что недопустимо. На основе изложенного некоторые ученые считают, что органами дознания законодатель признает не органы исполнительной власти вообще, а те из них, которые «наделены полномочиями осуществлять оперативно-розыскную деятельность». Что это за органы, в УПК РФ не разъясняется, ссылки на другие законы не делаются. Возможно, к ним относятся оперативные подразделения органов внутренних дел, органов ФСБ России и других органов (ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»), но об этом можно только догадываться. В.С. Шадрин справедливо замечает, что включение всех без исключения органов, перечисленных в ст. 13 данного закона, в круг органов дознания по признаку обладания ими полномочиями на проведение оперативно-розыскных мероприятий не имеет достаточных оснований, поскольку уголовно-процессуальная и оперативно-розыскная деятельность есть разные, хотя и взаимосвязанные сферы государственной деятельности. Органы дознания как участники уголовного судопроизводства уполномочены осуществлять исключительно процессуальные полномочия (п. 24 ст. 5 УПК РФ). Отнесенные же к ним органы Службы внешней разведки и федеральные органы государственной охраны вообще не упомянуты ни в ч. 3 ст. 151 УПК РФ, определяющей подследственность уголовных дел органам дознания, ни в ч. 2 ст. 157, предусматривающей производство органами дознания неотложных следственных действий. Таким образом, вопрос об их процессуальном статусе как бы повисает в воздухе.
2.5 Полномочия прокурора по защите трудовых прав граждан
Прокуратура Российской Федерации играет важную и активную роль в охране и защите конституционных прав и свобод граждан, осуществлении надзора за исполнением законов, укреплении законности и правопорядка. Она осуществляет государственный надзор за исполнением законов на всей территории России, принимает меры по устранению нарушений законности, привлекает виновных лиц к установленной законом ответственности. Прокурорский надзор за исполнением законов заключается в том, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и законодательной власти, государственного управления, контроля, другими органами, соответствовали законам и иным нормативно-правовым актам и чтобы они точно и единообразно исполнялись всеми поднадзорными органами, должностными лицами и гражданами. Это касается, разумеется, и трудового законодательства. Трудовое право - единственная отрасль права, которая способна не только непосредственно воздействовать на основную производительную силу - людей (работников) - и защитить их в процессе производственной деятельности, но также защитить права и законные интересы работодателей. Прокурорские проверки касаются различных вопросов трудовой сферы. Это и законность заключения, изменения, прекращения трудовых договоров, и законность применения дисциплинарных взысканий, законность применения мер материальной ответственности, отказа в приеме на работу, своевременность выплаты заработной платы и многие другие. Если работодателем не соблюдаются положения, предусмотренные Трудовым кодексом РФ, в частности, нарушается охрана труда, время отдыха, оплата и нормирование труда, это может быть поводом к проведению прокурорской проверки. За последнее время повсеместно возникают нарушения сроков выплаты заработной платы работникам. Установлено, что заработная плата выплачивается не реже чем каждые полмесяца в день, установленный правилами внутреннего трудового распорядка организации, коллективным договором, трудовым договором (ст. 136 Трудового кодекса РФ). Следует отметить, что за несвоевременную выплату заработной платы (невыплата свыше 2-х месяцев) предусмотрена уголовная ответственность (ст. 145.1 УК РФ). Прокурор, получив сведения о невыплате заработной платы на предприятии (информация может быть получена в том числе из поступивших в прокуратуру жалоб граждан), вправе провести прокурорскую проверку. При проведении такой проверки он вправе:
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории, в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических данных и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов; проведения проверок по поступающим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подведомственных им организаций;
вызывать должностных лиц и граждан для объяснения по поводу нарушения закона.
В случае нарушения закона прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело (например, по статье 145.1 УК РФ - за невыплату работодателем заработной платы свыше двух месяцев) или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предупреждает о недопустимости нарушения закона, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, вносит представления об устранении нарушений закона. Согласно статье 23 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. При таких обстоятельствах протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. Кроме того, при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона (скажем, в случае нарушения правил техники безопасности, угрожающего жизни и здоровью работников), прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста соответствующее должностное лицо должно сообщить прокурору в письменной форме. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом. В целях устранения выявленных нарушений закона прокурором или его заместителем вносится представление в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения, и оно подлежит "безотлагательному рассмотрению". Для устранения указанных в представлении допущенных нарушений отводится один месяц. В течение этого срока также должны быть приняты конкретные меры по устранению причин нарушений и условий, им способствующих. О результатах рассмотрения представления прокурору должно быть сообщено в письменной форме. Прокурор исходя из характера нарушения закона должностным лицом выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель вправе направить в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона (статья 25.1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»). В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Глава 3. Итоги прокурорских проверок
В соответствии с п.5 ст.144 УПК РФ прокурор рассматривает жалобы на отказ в приеме сообщения о преступлении, а в соответствии с п.5 ст.148 УПК РФ - жалобы на отказ в возбуждении уголовного дела. Прокурор вправе проводить проверки соблюдения законов, а также прав и свобод граждан на стадии возбуждения уголовного дела не только при рассмотрении поступивших жалоб. Во-первых, в соответствии со ст.ст.26, 27 Закона О прокуратуре прокурор вправе проводить проверки по нарушениям прав и свобод граждан вне зависимости от наличия сообщений о таких нарушениях. Во-вторых, проведение проверок на стадии возбуждения уголовного дела регламентируется также Приказами Генпрокуратуры РФ, определяющими задачи, периодичность и содержание прокурорских проверок. Необходимо отметить, что само понятие «прокурорская проверка» ни в УПК РФ, ни в Законе РФ О прокуратуре не определено. В русском литературном языке термин «проверять» означает действие, направленное на то, чтобы удостовериться в правильности или ошибочности определенных сведений, испытать, обследовать или просмотреть определенные объекты с целью надзора и контроля. Объяснение понятия «проверка» при помощи такого слова, как «контроль», достаточно распространен, однако полная аналогия между анализируемыми терминами отсутствует, так как слово «проверка», в частности применительно к деятельности прокурора используется для обозначения вида его деятельности, целью которой является выявление наличия или отсутствия нарушений закона, прав и свобод человека, а также принятие мер по устранению выявленных нарушений. Контроль же не предполагает активного вмешательства контролирующего субъекта в контролируемую им деятельность. Подготовка является первым этапом прокурорской проверки, на котором определяется ее предмет, обязанности и полномочия прокурора. Полномочия прокурора при проведении проверок при надзоре за соблюдением законов, а также прав и законных интересов граждан, закреплены в ст.ст. 22, 27 Закона РФ О прокуратуре. Так, прокурор:
вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов государственной власти, местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций;
вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;
вызывает должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;
разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
Из приведенных норм следует выделить:
1)Задачи и обязанности прокурора - предупреждать и пресекать нарушения закона и прав граждан, разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав;
2)Полномочия, необходимые для решения поставленных задач: беспрепятственно входит на территорию разных организаций, истребовать документы, получать объяснения и др.
Что касается подготовки прокурорской проверки применительно к стадии возбуждения уголовного дела, то ее проведение регулируется по большей части Приказами Генпрокуратуры РФ. При этом можно выделить требования к качеству проводимых подготовительных мероприятий, а также организационные основы подготовки прокурорской проверки на стадии возбуждения уголовного дела. Требования к качеству подготовительных мероприятий:
) организовать работу таким образом, чтобы деятельность максимально обеспечивала конечную цель уголовного преследования - изобличение лиц, виновных в совершении преступлений, и привлечение их к уголовной ответственности;
) тщательно изучать материалы проверок заявлений и сообщений о преступлениях;
) в полной мере использовать предусмотренные ст.37 УПК РФ полномочия по надзору за законностью деятельности органов дознания и предварительного следствия, защиты прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, в первую очередь потерпевших от преступлений, в частности, в соответствии со ст.37 УПК РФ:
проверять исполнение требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
давать обязательные для исполнения письменные указания органу дознания, дознавателю, следователю;
) не допускать промедления в возбуждении уголовного дела при очевидных признаках преступления.
Организационные основы подготовки прокурорской проверки:
) ежемесячно проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях, установленного порядка регистрации уголовных дел и учета преступлений, сопоставляя для этого данные органов прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности и пограничных органов этой службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов службы судебных приставов, таможенных органов, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, воинских частей, соединений, военных учреждений и гарнизонов, органов Государственной противопожарной службы, сообщения средств массовой информации, жалобы граждан, сведения страховых компаний, медицинских учреждений и иных источников;
) обращать особое внимание на соблюдение порядка регистрации сообщений о преступлениях, их процессуального оформления, обязательное уведомление заявителей о принятии заявлений, соблюдение сроков их рассмотрения;
) в случаях, когда в собранных материалах не содержится данных, необходимых для возбуждения дела, но не исчерпаны возможности для их сбора, в тот же день выносить постановление о возвращении материалов для дополнительной проверки с указанием о необходимости выполнения конкретных процессуальных действий.
) обеспечить надлежащие регистрацию и учет в соответствующих книгах поступивших в органы прокуратуры материалов об отказе в возбуждении уголовного дела;
) в целях обеспечения полного и своевременного поступления всех материалов об отказе в возбуждении уголовного дела производить сверку книг их регистрации и учета в прокуратурах с аналогичными книгами соответствующих подразделений органов внутренних дел;
) рассмотрение материалов и проверку законности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела производить в течение пяти суток с момента поступления их в прокуратуру. В случае возникновения сомнений в обоснованности принятого решения, наличии в материалах неустраненных противоречий получать объяснение от заявителя, в том числе и о мотивах изменения им своей позиции. При возвращении материалов для дополнительной проверки в связи с ее неполнотой, а также отмене незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел устанавливать срок ее проведения в соответствии с ч. 4 ст. 146 УПК РФ. В необходимых случаях давать письменные указания по выяснению обстоятельств, имеющих значение для принятия законного и обоснованного процессуального решения.
) уполномоченным прокурорам не реже двух раз в неделю проверять состояние регистрации и учета заявлений и сообщений о преступлениях, изучать находящиеся в производстве сотрудников органов дознания и предварительного следствия материалы проверок по заявлениям и сообщениям о преступлениях и при необходимости давать письменные указания (прокурором, его заместителем) или предложения (помощником прокурора). Таким образом, необходимо сделать следующие выводы. Подготовка прокурорской проверки на стадии возбуждения уголовного дела организационно регламентируется ведомственными нормативными актами - Приказами Генпрокуратуры РФ, а решение о проведении конкретных мероприятий подготовки (истребование документов, объяснений и т.д.) принимается прокурором (заместителем, помощником) самостоятельно. То есть при нормативной регламентации общих принципов и полномочий, ответственность за правильность и своевременность выбора и осуществления конкретных мероприятий всецело лежит на прокуроре (заместителе, помощнике), который проводит проверку соблюдения закона, а также прав и законных интересов граждан в стадии возбуждения уголовного дела.
3.1 Акты прокурорского реагирования
Акты прокурорского реагирования, предусмотрены законодателем для того, чтобы прокуроры не были ограничены в своих действиях и могли принуждать в обязательном порядке соблюдать все требования законности, справедливости и чтобы в дальнейшем не допускать таковых действий. В литературе предоставляемые прокурорам полномочия по надзору за исполнением законов и соответствием им правовых актов предлагают подразделять на две группы: первая группа - это полномочия по своевременному выявлению нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц; вторая группа включает полномочия, направленные на устранение уже выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона. Итак, прокурор в целях своевременного выявления нарушений законов, причин и условий нарушений, установления виновных в этом лиц вправе осуществлять полномочия, предусмотренные ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ". Прежде всего, прокурор наделяет правом по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения федеральных органов исполнительной власти, органов представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, военного управления, контроля, мест принудительного содержания, а также органов управления коммерческих и некоммерческих организаций. Прокуроры обладают правом доступа к документам и материалам вышеперечисленных органов и организаций и правом проверить исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. В качестве повода для прокурорских проверок могут рассматриваться и материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. Прокуроры вправе требовать от руководителей и других должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, военного управления, контроля, мест принудительного содержания, а также органов управления коммерческих и некоммерческих организаций представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно. При этом при проведении плановых, внеплановых проверок органами прокуратуры не допускается истребование излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место. Не допускается и возложение на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных. В необходимых случаях прокурор может потребовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов - проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. В прокурорском надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение прокурорские работники придают выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, проверяется законность и полнота принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности. В случае бездействия органов контроля ставится вопрос об ответственности их руководителей. Прокурор может вызвать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. В целом органы прокуратуры должны максимально использовать потенциал прокурорской системы, имеющиеся права и полномочия в целях защиты интересов государства, общества и участников экономической деятельности, оперативно реагировать на выявленные факты незаконного завладения собственностью и криминальные захваты предприятий. При этом при осуществлении прокурорского надзора не допускается необоснованное вмешательство в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечение органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами. Предоставленные прокурорам полномочия не должны создавать препятствия для правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений. В случае если нарушение уже выявлено, виновные лица установлены, прокурор наделяет полномочиями, предусмотренными ч. 2 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ". Так, прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом: возбуждает производство об административном правонарушении; требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности; предостерегает о недопустимости нарушения закона; освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Прокуроры должны решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности. опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона. Следует отметить, что должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, военного управления, контроля, мест принудительного содержания, а также органов управления коммерческих и некоммерческих организаций обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно. Согласно ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре РФ" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок, а их неисполнение, уклонение от явки по его вызову влекут установленную законом ответственность.
3.2 Ознакомление с результатами прокурорской проверки
Результатом прокурорской проверки может быть, как отказ так и в провидении проверки как и два фактора возбуждение УД по результату проведенной проверки и отказу в возбуждении, поводом для отказа может послужить невиновность проверяемого субъекта права, также возможна не хватка прямых улик.
Рассматривая первую ситуацию где главным следственным управлением Министерства внутренних дел РФ в отношении председателя правления Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 201 УК РФ (злоупотребление полномочиями). Поводом для этого стали материалы проверки исполнения законодательства о гарантиях прав ребенка, проведенной Генеральной прокуратурой РФ в деятельности указанного фонда.
В ходе проверки было установлено, что средства федерального бюджета, переданные фонду государством, направляются не детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, а на выделение грантов по софинансированию программ субъектов Российской Федерации и проектов отдельных организаций. Длительное время фонд не использовал субсидии федерального бюджета на поддержку детей, а размещал на банковских счетах как свободные средства. В 2010 г. председатель правления фонда без согласия правления в целях извлечения материальной выгоды для себя и других работников осуществила перерасход средств, выделенных на оплату труда. В связи с начислением председателем правления своим заместителям и другим работникам премий и единовременных выплат в 2010 г. было израсходовано 62,7 млн. руб. вместо запланированных 59,2 млн. руб.
Вместе с тем, оснований для превышения установленного сметой объема средств не имелось, поскольку экономия фонда оплаты труда в 2010 г. составила 7,2 млн. руб., которые также были распределены в соответствии с решениями председателя правления фонда и ее заместителей между собой и другими работниками. В результате незаконных действий руководства фонда был причинен существенный материальный вред его интересам, а также интересам государства и общества и, прежде всего, детей.
По результатам данной проверки видно, что возбуждено уголовное дело по факту злоупотребления полномочиями руководителями Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Заключение
В ходе данной дипломной работы мы смогли охарактеризовать роль органов прокуратуры и прокурора в частности в уголовном судопроизводстве. Мы выяснили, что эффективность работы органов прокуратуры представляет собой ключевой аспект стабильности и незыблемости правовой системы.
В ходе исследования было установлено, что в судебном рассмотрении уголовных дел, прокурор реализует следующие задачи:
обеспечение верховенства закона при осуществлении уголовного судопроизводства;
вынесение законного обоснованного и справедливого приговора, постановления, определения по каждому уголовному делу;
гарантирование прав и законных интересов участников судебного разбирательства;
своевременное исполнение приговоров, определений, постановлений, выносимых судом, в соответствии с требованиями закона.
Иными словами, прокурор выполняет в судебных стадиях уголовного судопроизводства две важные функции. Во-первых, выступает в суде в качестве государственного обвинителя, во-вторых, осуществляет надзор за законностью и обоснованностью определений, постановлений, приговоров и решений судов.
В случае если судья принимает неправильное, с точки зрения прокурора, решение и тем самым создает угрозу достижению истины по делу, то государственный обвинитель делает заявление о выявлении нарушения, которое должно быть запротоколировано и принято к рассмотрению.
Также в ходе данной работы мы установили, что процессуальное положение прокурора в судебных стадиях существенно отличается от его положения в стадии предварительного расследования. В них прокурор утрачивает властно-распорядительные полномочия и участвует в ином процессуальном качестве, а именно как государственный обвинитель - сторона в процессе. В целом, формы участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел включают следующее:
поддержание государственного обвинения и участия в качестве государственного обвинителя в разбирательстве дел частно-публичного и публичного обвинения судом первой и апелляционной инстанции;
принесение представлений на приговоры, определения и постановления судов (судей), не вступившие или вступившие в законную силу;
участие в рассмотрении уголовных дел в стадиях кассационного, надзорного производства, а также при возобновлении производства по уголовному делу в виду новых или вновь открывшихся обстоятельств;
участие при разрешении судом вопросов, связанных с исполнением приговора.
Библиографический список
Нормативно правовые акты и приказы
1. Конституция РФ от 12.12.1993 // Консультант Плюс: Версия проф.
. Уголовно-процессуальный Кодекс РФ от 18.12.2001 №174-ФЗ в ред. от 26.04.2007 // Консультант Плюс: Версия проф.
. Уголовный Кодекс РФ от 13.06.1996 №63-ФЗ в ред. от 10.05.2007 // Консультант Плюс: Версия проф.
. Закон РФ от 17.01.1992 №2202-1 в ред. от 02.03.2007 О прокуратуре Российской Федерации // Консультант Плюс: Версия проф.
. Приказ Генпрокуратуры РФ от 18.06.1997 №31 в ред. от 16.03.2006 Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием // Консультант Плюс: Версия проф.
. Приказ Генпрокуратуры РФ от 05.07.2002 №39 в ред. от 16.03.2006 Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства // Консультант Плюс: Версия проф.
. Приказ Генпрокуратуры РФ от 16.03.2006 №12 О совершенствовании системы приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в органах прокуратуры Российской Федерации (вместе с Инструкцией о едином порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в органах прокуратуры Российской Федерации) // Консультант Плюс: Версия проф.
. Приказ Генпрокуратуры РФ №80, МВД РФ №725 от 12.09.2006 Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях // Консультант Плюс: Версия проф.
. Приказ Генпрокуратуры РФ от 26.12.2006 №120 в ред. от 23.04.2007 О введении в действие инструкции о порядке рассмотрения сообщений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации // Консультант Плюс: Версия проф.
. Приказ Генпрокуратуры РФ от 28.12.1998 №93 в ред. от 21.10.2003 О введении в действие инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации // Консультант Плюс: Версия проф.
. Приказ Генпрокуратуры РФ №39, МВД РФ №1070, МЧС РФ №1021, Минюста РФ №253, ФСБ РФ №780, Минэкономразвития РФ №353, ФСКН РФ №399 от 29.12.2005 О едином учете преступлений (вместе с Типовым положением о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, Положением о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений, Инструкцией о порядке заполнения и представления учетных документов // Консультант Плюс: Версия проф.
. Приказ МВД РФ от 01.12.2005 №985 Об утверждении инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел РФ заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях // Консультант Плюс: Версия проф.
. Приказ Генпрокуратуры РФ от 11.02.2003 №10 Об участии прокуроров в надзорной стадии уголовного судопроизводства // Консультант Плюс: Версия проф.Приказ Генпрокуратуры РФ от 13.11.2000 №141 Об усилении прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве // Консультант Плюс: Версия проф.
Научная литература
1. Безлепкин Б.Т. Комментарий к Уголовно - процессуальному кодексу РФ М.: ООО «ВИТРЭМ», 2002.
. Беляев В.П. Надзорно-процессуальные стадии // Современное право № 2005.
. Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина М.: Городец, 2007.
. Бошно С.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права №12 2004.
. Быков В.М. Проблемы стадии возбуждения уголовного дела // Журнал российского права №7 2006.
. Викторов И. Прокурорский надзор за исполнением антимонопольного законодательства // Законность №5 2000.
. Винокуров А. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Законность №4 2006
. Российский прокурорский надзор: Учебник - Сухарева А.Я., Москва, 2001.
. Уголовный процесс: Учебник для ВУЗов под ред. В.И. Радченко М.: Юстицинформ, 2006.
. Чибиряева С.А. Учебник по истории государства и права России М.: 2005.
. Чурилов А. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан // Законность №8 1997.
. Ширванов А.А. О причинах нарушений закона в уголовном судопроизводстве // Российский следователь №8 2005.