Проблемы реализации форм конституционного права в современном мире
Проблемы реализации форм конституционного права в современном мире
Экологические проблемы современности находят свое решение в деятельности государства, основных направлениях и видах деятельности его органов. Так, во многих странах существуют специализированные министерства и ведомства по контролю и регулированию деятельности в области окружающей среды, функционирует целая система законодательных актов, которые предусматривают жесткие меры юридической ответственности за нарушение их требований. Наряду с высшими и местными органами государственной власти контроль за точным и строгим соблюдением природоохранительного законодательства осуществляют и органы прокурорского надзора.
В современную эпоху проблемы охраны и рационального использования природных богатств приобрели большое экономическое, социальное и политическое значение. Они затрагивают интересы всех государств. Чем разумнее использовать богатства, тем больше успехов добьется государство и общество в экономической, социальной сфере. Лишь экологически «надежные» государства становятся в ХХI столетии наиболее привлекательными политическими партнерами.
Охрана природы выдвигается в число наиболее острых социальных проблем и представляет собой одну из важнейших общегосударственных задач, что находит свое отражение в действующем конституционном законодательстве. Деятельность по охране природы в рамках своей компетенции осуществляют все звенья конституционного механизма государства и его органов. Проведение этих принципов обеспечивает целенаправленность природоохранительных функций на решение задач, стоящих перед государством в области охраны и рационального использования природных ресурсов.
Следующий момент, который невозможно обойти, это тенденция прогрессирующей профессионализации и специализации, что обусловлено общими тенденциями развития общества, кризиса парламентаризма, в связи с чем повышается роль исполнительной власти. Симптомами кризисного состояния парламентаризма является абсентеизм избирателей и самих парламентариев, перемещение части полномочий парламента к исполнительной власти, усиление роли партий, комитетов и комиссий в ущерб парламенту и т.п.
Все чаще прослеживается тенденция отделения президентов от исполнительной власти, которая находит свое выражение не только на практике, но и в нормах конституций. По сути, стал формироваться самостоятельный институт президентской власти, что сегодня спродуцировало такое явление, как президенциализм, которое достаточно критически оценивается современными экспертами в области конституционного права и политического процесса. Так, американский исследователь Х. Линц пришел к выводу, что выбор президентских структур приводит к усилению политической нестабильности, противопоставлению законодательных и исполнительных органов, снижению уважения к принципам законности. Он негативно оценивает президентские модели в постсоветских государствах.
Вызревающая особая разновидность президентской власти в современных условиях характеризуется некоторыми специфическими чертами. Во-первых, это тенденция к «демократическому вождизму». Так, президенты большинства постсоциалистических республик пришли к власти под демократическими лозунгами. Но, разрушая тоталитаризм, большинство из них стремились создавать себе имидж народного вождя, наделенного широкими полномочиями. Иногда, вообще прослеживается тенденция ориентации конституций этих государств под определенную харизматическую личность (Российская Федерация, Казахстан и прочие). Во-вторых, президентская власть в том виде, как она складывается в некоторых современных постсоциалистических государствах, имеет комплексный характер. У не имеющих постоянных традиций республиканского правления новых государствах, президентская власть «захватывает» и объединяет некоторые элементы полномочий других органов: перманентное ветирование законодательных актов, месяцами и иногда годами неподписание законов, стремление издавать указы или декреты, имеющие силу законов, компетенция относительно формирования всей вертикали исполнительной власти, значительное влияние на судебную власть (Армения, Российская Федерация, Беларусь, Казахстан и прочие). Отсюда, принципиальным признаком новой президентской власти является стремление главы государства искусственно «подняться» над другими властями, сосредоточить у себя функции арбитра в отношении к ним.
В ряде других стран, наоборот, происходит процесс усиления парламентского режима (например, непрекращающиеся дискуссии о необходимости институционализации двухпалатного парламента, а также трансформация президентско-парламентской республики в парламентско-президентскую в современной Украине), закрепление в конституциях всех принципов парламентаризма. Новые конституции, например, скандинавских стран, поставили парламент на первое место в системе органов государственной власти. Они получили неограниченные законодательные полномочия, широкое право контроля над деятельностью исполнительной власти, был введен принцип политической ответственности правительства перед парламентом, сведены к минимуму права главы государства в пользу парламента и правительства.
Триумфальное шествие принципов субсидиарности, регионализации и децентрализации, происходящее после второй мировой войны в Европе и США, породило тенденцию муниципализации конституционной жизни и конституционного права. В мире все большее происходит осознание того, что чрезмерный централизм не меняет государства, а ведет к усилению функциональной неспособности государственного аппарата. Местное самоуправление, регионализация и децентрализация становятся теперь ведущими принципами европейской политики и конституционно-правового регулирования. Так, основная направленность принципа субсидиарности в ХХ ст. заключалась в преодолении фашистских и социалистических тенденций, защите автономии личности и прав на самоуправление низовых политических единиц. Субсидиарность организации власти тем самым противопоставлялась тенденциям в направлении авторитарного централизованного государства.
Субсидиарность рассматривалась как предпосылка устройства, которое базируется на свободе: государство, которое придерживается принципа субсидиарности, гарантирует своим гражданам свободу и независимость; оно гарантирует местное и региональное самоуправление. Защита свободы через реализацию принципа субсидиарности ныне провозглашается одной из традиционных ценностей европейского политического устройства (Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., проект Европейской Хартии регионального самоуправления 1997 г.), с одной стороны, признание и гарантирование широкого каталога прав территориальных коллективов в демократических странах создает условия для формирования в них модели так называемого «муниципального государства», а, с другой - развитое местное самоуправление рассматривается как «запускающий инструмент» процесса евроинтеграции.
Муниципализация конституционной жизни и конституционного права, прежде всего, имея выход на локальный уровень, затрагивает все процессы трансформации и модификации власти в условиях демократизации государства и общества. Свойствами власти в таких условиях является, во-первых, ее «гуманизация», обусловленная как признанием самостоятельным субъектом властных отношений гражданина государства, так и наличием специальных субъектов - территориальных коллективов.
Во-вторых, диверсификация власти, признание равноправным партнером государственной власти местного самоуправления, переводит публичную власть преимущественно в сферу частного права, сферу функционирования индивидов - жителей определенных территорий и их ассоциаций, которая преимущественно является свободной от государственно-правового регулирования, в сферу «правосвободного» пространства, учитывая, что именно в этой сфере возможное свободное проявление и реализация интересов, как самих территориальных коллективов, так и его членов - жителей определенных территорий, то есть в рамках гражданского общества.
В-третьих, муниципальная власть находит свою правовую регламентацию в рамках конституционного права, которое хотя и является «классической» отраслью публичного права, однако под ее многовекторным влиянием подвергается существенной «приватизации» в условиях демократических изменений. Вместе с тем, муниципальная власть не уходит полностью из сферы публичности (свидетельством чему является ее перманентная разноуровневая нормативно-правовая регламентация), а ее предметы регулирования (в том числе конституционно-правового) становятся якобы сопредельными, пронизанными частноправовыми началами.
Такая тенденция «приватизации» конституционного права выступает следствием одной из важнейших особенностей местного самоуправления, которое тесно связанно с естественным правом, и приводит к перманентному «втягиванию» в орбиту конституционно-правового регулирования частноправовых положений в качестве нормативных принципов публичного права. В основе этого процесса лежит признание верховенства человеческих ценностей и частных интересов над всеми другими, в том числе публичными.
Кроме муниципализации конституционного права, следует обратить внимание и на регионализацию, которая, к примеру, стала доминирующей чертой в современной Европе. Движение за регионализм усиливается как в Европейском Союзе, так и за его пределами. Он укрепляет уверенность, что полномочия Европейского Союза, государств-членов Союза и регионов взаимно дополняют друг друга. В связи с этим, например, Ассамблеей европейских регионов в 1996 г. и была провозглашена Декларация о регионализме.
Следует отметить, что современные государства проявляют достаточное стремление к «регионализации» своей территории или расширению существующих региональных структур. Достаточно серьезные изменения произошли, в частности, в современной Великой Британии, где имеют место процессы, внешне напоминающие федерализацию, а существующий статус автономных образований и характер взаимоотношений между автономиями и центральной властью дает основание некоторым авторам рассматривать ее как регионалистское государство; а также в Италии и Франции, где полномочия высших государственных органов в последнее время были значительно децентрализированы. Примером тому являются закон Италии от 7 октября 2001 г., которым было внесено существенные поправки к Конституции Италии в отношении вопросов власти на разных территориальных уровнях, закон о поправках к Конституции Франции от 28 марта 2003 г., который существенно реформирует территориальные коллективы и т.д. Так, ст. 114 Конституции Италии теперь закрепляет, что муниципалитеты, провинции, большие города (с метрополиями), регионы являются автономиями с собственными полномочиями (властью), хотя их правовой статус до сих пор регулирует государство. Ст. 72 закона Франции о децентрализации предусматривает, что коммуны (низовые территориальные единицы), регионы, иные территориальные единицы с особенным статусом, заморские территории, которым согласно со ст. 74 предоставлена автономия, являются территориальными коллективами, а это означает, что в соответствии с французской концепцией территориального коллектива во всех из них должны быть избраны местные представительные органы. К тому же все они имеют «региональную власть», т. е. их акты хотя и не являются законами, однако могут иметь силу местных законов. Изменение границ территориальных коллективов могут быть проведены только после предварительных консультаций с населением, а в определенных случаях - с его согласия (на референдуме).
Следует обратить внимание на то, что искусственно культивируемая некоторое время назад в Украине идея федерализма как своеобразной панацеи от всех политических и экономических бед, наиболее завершенной формы регионализма и «неизменного условия для самореализации потенциала регионов, каждой территориальной единицы, каждого гражданина», в современном мире развивается значительно медленнее, а в последнее время оказалась скорее ослабленной, нежели укрепленной. Так, Л.Д. Карафиелло и К. Малфрит, хотя и убеждены в позитивном влиянии федерализма на процессы перехода к демократии, пишут, что «федералистская диалектика сохраняет полярность, конфликтность и напряженность». Американский политолог У. Рикер возражает, что федерализм всегда служит гарантией демократических свобод. По его мнению, между федерализмом и свободой нет простой причинной связи. Современное государство всеобщего благоденствия, считает немецкий профессор А. Райнер, не очень поддерживает идею федерализма, а стремиться к уравниванию получаемых людьми благ на основе равного участия каждого в делах государства и общества. Таким образом, по его мнению, существует тенденция сближения федеральных и региональных систем. конституционализм правовой кибернетика муниципализация
Наиболее яркой иллюстрацией этой тенденции, которую еще можно назвать квазифедерализмом, является постепенная трансформация в современное время ряда унитарных государств в «государства автономий», вся или преимущественная часть территории которых состоит из автономных единиц. Их нередко вообще называют регионалистскими государствами, которые в определенном смысле занимают промежуточное место меж унитарными и федеративными государствами, в целом не выходя за рамки унитаризма. Такими государствами являются Италия, Испания, ЮАР, Шри-Ланка. Не совсем понятной, однако тождественной с этими странами является форма политико-территориального устройства в Папуа-Новой Гвинее. Испанский автор М. Гарсия, наиболее существенной характеристикой таких государств, считает наличие черт, «специфических для федерации». По сути, это уже не унитарные, но еще не федеративные государства.
Нельзя не отметить и тенденцию процессуализации и кодификации конституционного права, которая состоит в увеличении в конституционно-правовом материале процессуально-процедурных норм и кодифицированных актов. В особенности это касается референдного и избирательного законодательства, конституционного судопроизводства, регламентов работы органов государственной власти и местного самоуправления в постсоветских странах: стремление принять избирательные кодексы, конституционно-процессуальные кодифицированные акты, муниципальные кодексы (Украина, Россия и др.).
Динамическое развитие современных информационных, в особенности компьютерных, технологий свидетельствует и о наличии тенденций математизации конституционного права. Проникновение в конституционную жизнь методов кибернетики, компьютерной техники, интернет технологий открыло широкие возможности для конституционного права. Особенность кибернетики состоит в том, что она исследует количественные связи и отношения в процессах управления. Именно через количественные характеристики можно подойти к анализу качественных изменений в политико-правовых процессах. Предметом конституционно-правовой кибернетики становятся качественные и структурные изменения, а также формально логические связи и отношения, которые существуют в конституционном механизме современных государств, в законодательном, избирательном и референдном процессе, правозащитной и правоприменительной практике.
Кибернетика позволяет полнее показать закономерности структуры и функций соответствующих органов, устройство административно-территориальных единиц, определить степень их самостоятельности, самоуправляемости и эффективности. Кибернетический метод используется для разработки автоматизированных систем получения, обработки, сохранения и поиска правовой информации, для определения эффективности конституционно-правового регулирования, для систематизированного учета нормативно-правовых актов и т.п.
Среди тенденций развития конституционного права также заметной является и тенденция новелизации, которая кроме всего связана с тенденцией его институционализации, что проявляется в перманентных процессах возникновения и формирования новых демократических конституционно-правовых институтов, появлением новых общественных отношений, которые требуют своего скорейшего правового регулирования.
В качестве примера можно назвать административную и конституционную юстицию, омбудсманов, замену административной опеки над местным самоуправлением административным надзором. Особую роль среди новых институтов играет конституционно-правовая ответственность. Данная тенденция проявляется как в виде непосредственного введения в конституционно-правовой оборот категории «конституционно-правовая ответственность» (Австрия, Польша), закрепление широко массива конституционных санкций, так и стремлении, по крайней мере, на доктринальном уровне обосновать необходимость образования специальных конституционно-деликтных законодательных актов (Украина, Россия). Также в юридической литературе аргументируется необходимость выделения «конституционно-правового института языка», как «совокупности правовых норм, которые регулируют языковые правоотношения».
Следующей тенденцией современного конституционализма является тенденция внешнеполитической ориентированности конституционного права. Прежде всего, нормы основных законов более четко определяют компетенцию вышестоящих органов государственной власти по вопросам внешней политики. Они, как правило, усиливают позиции парламентов в решении наиболее важных вопросов: войны и мира, ратификации международных договоров, определении основных принципов внешней политики, использовании определенных форм парламентского контроля над внешнеполитической деятельностью правительства и т.п.
В ряде конституций зарубежных государств или полностью запрещается размещение ядерного оружия, или оно допускается только на основании специального закона. Во многих конституциях достаточно детально определяются и другие принципы внешней политики государства. Так, если конституции, которые были принятые в конце ХVІІІ - в начале ХІХ ст., включали право на войну как неотъемлемое проявление государственного суверенитета, то большинство современных конституций содержат отказ от ведения войны как средства осуществления внешней политики и разрешения международных споров (Индия, Япония, Австрия).
В настоящее время функция обороны наполнилась новым содержанием и принципами военно-политической деятельности государства в условиях перехода от конфронтации и соперничества к отношениям сотрудничества и диалога, приоритетности не военных, в особенности политических, экономических и иных сфер обеспечения военной безопасности. Большинство современных государств восприняло оборонительную доктрину, суть которой состоит в создании оптимальной достаточности сил и средств для предотвращения возможной агрессии со стороны другого государства. Такой подход к вопросам военного противоборства в значительной мере снижает возможность возникновения войн, предполагая в будущем перспективу их постепенного исчезновения.
Тенденции развития конституционного права стран мира свидетельствуют, что современные государство и право невозможно полностью проанализировать только с индивидуалистических либертарно-эгалитарных позиций. Опыт многих новообразовавшихся государств свидетельствует, что нельзя свободно оперировать с некоторыми категориями мирового конституционализма. Лозунги «суверенизации», идеи абсолютной свободы рынка и невмешательства государства, гиперакцентирование на разделение властей без учета его единства и существующих конституционных реалий, неоправданное или иногда декларативное признание «вольностей» местного самоуправления, недооценка значения социальных и экономических прав и лишний уклон в сторону «естественных» прав человека без адекватных механизмов их реализации, неконтролируемая приватизация и т.п., привели лишь к ухудшению жизненного уровня человека в постсоветских государствах.
В большинстве государств (их преимущественно составляют развивающиеся страны) наблюдается тенденция снижения роли конституции как основного закона. Это характерно и для постсоветских государств, что нередко сопровождается вербальными декларациями об уважении конституционного порядка. Вместе с нестабильностью конституционного законодательства уходят в прошлое времена, когда конституция рассматривался как незыблемый, неприкосновенный документ и даже поправки к ней принимались очень редко, становясь событием в жизни этой страны. В настоящее время в развивающихся странах конституции нередко действуют лишь несколько лет. Так, в Венесуэле за полтора века сменилось почти тридцать конституций, в Таиланде за 60 лет было принято полтора десятка конституций, большее 10 - в Йемене за 30 лет, в Франции после второй мировой войны изменились две конституции (1946 и 1958 гг.).
Во второй половине ХХ в. появились документы (их нередко называют национальными хартиями), которые ставились над конституцией. Такой была Национальная хартия Алжира 1976 г. (в обновленной редакции 1986 г.), Хартия малагасийской социалистической революции 1975 г. и др. Конституционное значение иногда предоставлялось документам правящей партии по однопартийной системе (например, на Сейшельских Островах).
Появляются нетрадиционные для мировой конституционной практики временные конституционные акты (например, Конституционный Договор между Верховной Радой Украины и Президентом Украины «Об основных основах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период к принятию новой Конституции Украины» 1995 г.). Во многих мусульманских странах над конституцией стоят Коран и Сунна. Конституции отменяются и заменяются актами военных властей после государственных и военных переворотов. Международный терроризм стал общемировым фактором подрыва законности, в том числе конституционной.
Несмотря на обозначенные повороты и зигзаги, временные отступления, глобальные конституционные трансформации и политические неудачи, очерченные общие тенденции развития конституционного права свидетельствуют о том, что идея конституционализма, воплощения в политико-правовой жизни общечеловеческих ценностей, высоких моральных требований побеждает. Именно реализация этих идей и ценностей в значительной мере будет оказывать содействие избежанию глобальной катастрофы (ядерной, экологической, социокультурной или другой), преодолению мирными путями противостояния религий, идеологий, социальных и политических систем, а будущее станет периодом общемирового признания демократических принципов конституционного права в единстве богатства и разнообразия его конкретных систем в отдельно взятых государствах.
Литература
1. Кадомцева А.Е. Развитие экологической функции современного Российского государства и правовые формы ее осуществления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Саратов, 1999; Лапина М.А. Теоретические и организационно-правовые основы реализации экологической функции государства органами внутренних дел: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. - М., 2002; Меркулов М.М. Проблемы экологической функции современного российского государства. (Теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Ставрополь, 2002; Сизов В.Е. Экологическая функция государства и механизм ее реализации: теоретико-правовой аспект: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2005 и др.
. Агеев М.Б. Президентская власть в системе государственной власти. - М., 1994; Дмитриев Ю.А. Президентская власть в России как реликт монархической власти // Право и жизнь. - 1999. - № 20; Скуратов Ю.И. Президентская власть в России: конституционные нормы и практика // Право и жизнь. - 1992. - № 2; Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. - 1997. - № 5 и др.
. Ачкасов В.А. Российский президенциализм: институциональные эффекты // Ученые записки юрид. факультета и Института права Санкт-Петербургского гос. ун-та экономики и финансов. -2003. - Вып. 10. -С. 71.
. Linz H. The Peril of Presidentialism // Journal of Democracy. - 1990. - № 1. - Цит. за: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М., 2005. - С. 252.
. Баймуратов М.О., Григорєв В.А. Муніципальна влада: актуальні проблеми становлення й розвитку в Україні. - Одеса: Юридична література, 2003. - С. 45.
. Декларація щодо регіоналізму. Прийнята Асамблеєю європейських регіонів 4 грудня 1996 р. // Управління сучасним містом. - 2001. - № 7-9(3). - С. 162-170.
. Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран: Учеб. пос. - М., 2004. - С. 485.
. См.: Чиркин В.Е. Территориальный коллектив и власть народа // Конституционное и муниципальное право. - 2004. - № 2. - С. 9-10.
. Основы теории и практики федерализма. - Институт европейской политики Католического университета г. Лейвена, 1999. - С.4. // Цит. за: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М., 2001. - С. 32.
. Riker W. Federalism: Origin, Operation, Significance. - Boston, 1964. - P. 15.
12. Райнер А. Европейское конституционное право: некоторые размышления о концепции, возникшей во второй половине двадцатого века // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - 2001. - № 4. - С. 112.
. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М., 2001. - С. 317-335; Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. - М., 2002. - С. 285.
. Garcia M. Multidimential Decentralisation in Spain // International Review of Administrative Sciences. -1998. - Vol. 64. - №4 (December). - P. 673.
15. Крусян А. Конституция и конституционное законодательство как нормативная основа современного украинского конституционализма // Юридический вестник. - 2005. - № 1. - С. 91.
. Батанова Н.М. Конституційні делікти в Україні: проблеми теорії та практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - К., 2007. - С. 1, 8-9; Кондрашев А.А. Конституционно-правовоя ответственность в Российской Федерации: теория и практика. - М.: Юристъ, 2006. - С. 313-320; Скифский Ф.М. Ответственность за конституционные правонарушения - Тюмень, 1998. - С. 6 и др.
. Любимов Н.А. Конституционно-правовой институт языка: проблемы формирования // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. - 2004. - № 2. - С. 17-34.
. Детально см. об этом: Утяшов Э.К. Функция обороны от нападения извне современного Российского государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Саратов, 2000.