подведение итогов и оценка эффективности принятой модели устройства.
.
Глава 1. Функции и цели законодательных (представительных) органов субъектов РФ
Отношения народного представительства в современной России имеют много аспектов. Этот факт подчёркивается в постановлении Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. о представительной природе Федерального Собрания.
Государственная Дума олицетворяет собой прямое представительство населения, Совет Федерации - особую форму представительства - территориальную. Если Государственную Думу безоговорочно признают символом прямого представительства, то за Советом Федерации России справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых и опосредуемых органами государственной власти регионов.
Конституция Российской Федерации в части 2 статьи 11 устанавливает, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Эта норма расположена в главе «Основы конституционного строя», из чего вытекает её основополагающий и незыблемый характер. Эту норму следует рассматривать в неразрывной связи с другими основами федеративного устройства страны, и особенно с теми, которые закреплены в статье Конституции России. И если субъекты Федерации имеют свои конституции, уставы и законодательство, то они должны иметь собственные органы государственной власти, которые бы эти конституции (уставы) и законы принимали, исполняли и применяли.
Федеративный характер Российского государства предполагает, что государственную власть в нём осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов Федерации. Между этими двумя уровнями государственной власти существует тесная связь и взаимодействие, обеспечивающее единство государственной власти в Российской Федерации. Вместе с тем, для того, чтобы федерализм был реальным, а власть демократически децентрализована, необходимо предоставить субъектам РФ возможность осуществлять государственную власть с помощью собственных органов, организация и деятельность которых отвечала бы региональным условиям и общим принципам разграничения властных полномочий между Федерацией и её субъектами.
Таким образом, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют законодательные функции, принимая конституции (уставы), законы и другие правовые акты, утверждая местный бюджет, устанавливая налоги с боры, порядок проведения выборов и так далее. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплён во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенции и, особенно, во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные (представительные) органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения конкретных вопросов и проблем региона.
На основании вышеупомянутого Федерального закона, исходя из установленного Конституцией РФ принципа разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов России, устанавливаются основные принципы построения, деятельности и полномочия законодательных органов власти регионов нашей страны.
Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Федерации с учётом его исторических, национальных и иных традиций.
В республиках наиболее распространёнными наименованиями представительных органов являются: Государственный Совет, Государственное Собрание, Народное Собрание, Законодательное Собрание. Некоторые республики именуют свои представительные органы с учётом национальной терминологии.
В иных, помимо республик, субъектах РФ, наименования данных органов могут быть следующие: Государственная Дума, Областная дума, Собрание депутатов, Народное, Законодательное, городская Дума (город Москва), Законодательный сулган и пр.
Конституции республик закрепляют их как высшие законодательные и представительные органы государственной власти, а решения этих органов иногда наделяются высшей юридической силой на территории республики, несмотря на то, что основы конституционного строя РФ провозглашают верховенство Конституции России на всей территории нашей страны.
Представительная система краёв, областей и других субъектов РФ принципиально не отличается от республиканской, рассмотренной ранее. Аналогичны или схожи роль законодательных органов в системе органов государственной власти, их взаимоотношения с главой администрации (представителем исполнительной власти), порядок образования и работы.
Внутренняя организация и порядок работы законодательных органов республик, краев, областей и других субъектов РФ аналогичны. Все они формируют свои постоянные комитеты и комиссии, избирают председателя и его заместителей. Их законодательные акты обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами, организациями, предприятиями, учреждениями, находящимися на территории данного субъекта.
Органы законодательной (представительной) власти республик имеют различное число депутатов, установленное конституциями или законами республик. При этом на постоянной основе работают от двух до пятидесяти семи. В конституциях республик устанавливаются сроки полномочий законодательных (представительных) органов - четыре или пять лет.
В основном парламенты субъектов РФ однопалатные, состоят не более чем из 50-ти депутатов. Встречаются парламенты и с большим числом депутатов. Так, Государственное Собрание Республики Башкортостан состоит из 120 депутатов.
Следовательно, названия представительных (законодательных) органов в субъектах РФ могут быть самыми различными, даже называться по национальному, но в целом они осуществляют аналогичные функции и обладают одинаковыми целями и задачами для осуществления власти в регионе.
Законодательные (представительные) органы субъектов РФ избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком не более чем на пять лет.
Избирательная система в субъектах России аналогична с федеральной, которая закрепляет выборы депутатов Государственной Думы Федерального собрания по смешанной системе. Не менее 50% депутатов законодательного органа субъекта РФ должны избираться по пропорциональной системе.
В настоящее время федеральное законодательство установило единые требования к порядку организации и проведения выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Как минимум половина состава депутатского корпуса регионального парламента либо половина состава одной из его палат должна формироваться на основе пропорциональной избирательной системы.
Введение в законодательные акты новой императивной нормы, предписывающей обязательное участие избирательных объединений в выборах депутатов региональных парламентов, направлено на повышение эффективности работы законодательных органов, на усиление роли политических партий в выборах, на формирование стабильной многопартийной системы. Кроме того, с 1 января 2006 г. введено в действие положение Закона об основных гарантиях избирательных прав (п. 16 ст. 35), предусматривающее возможность субъектов Федерации устанавливать избирательный барьер - минимальный процент голосов избирателей, необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов, полученных списком кандидатов. Согласно указанному Федеральному закону такой барьер не может превышать 7% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Есть основания полагать, что данная норма призвана отсеять из состава депутатского корпуса представителей избирательных объединений, незначительных по своей численности и политическому влиянию.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в него избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Это предписание также содержится в основных законах субъектов. Так, например, Законодательное Собрание Республики Карелия собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов.
В данном случае важно указать, что условия правомочности заседания регионального парламента должны содержаться в региональном законодательстве. Чаще всего, заседание законодательного органа субъекта является правомочным, если на нём присутствует более половины от установленного числа депутатов.
Порядок работы законодательных (представительных) органов субъектов России определяется их регламентом. Обычно они избирают из своего состава председателя и его заместителей, которые руководят работой данного органа.
Сравнительный анализ законодательных (представительных) органов трёх случайно выбранных субъектов России - Тюмени, Саратова и Волгограда - показывает, что в результате сравнения Тюменской областной Думы, Волгоградской областной Думы и Саратовской областной Думы можно отметить следующие общие черты:
·председатель во главе;
·заместители Председателя (разное количество в каждом случае);
·Совет Думы (координационный и совещательный орган);
·Аппарат Думы;
·различные комитеты, возглавляемыми председателями.
Таким образом, рассматриваемые органы могут отличаться друг от друга в вопросах регламента, по структуре и механизму взаимодействия комитетов и аппаратов, но цели и результаты их работы остаются при этом неизменными.
Глава 2. Порядок работы и полномочия законодательных (представительных) органов субъектов РФ
государственный представительный законодательный орган управление
Согласно Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и краевому закону «О Законодательном Собрании Приморского края», Законодательное Собрание Приморского края является постоянно действующим Законодательным (представительным) органом государственной власти края.
Аналогичные положения содержатся в схожих законах в отношении, например, Тюменской областной Думы и областной думы Волгоградской области. Итак, важная черта регионального органа законодательной власти - его представительный характер. Представительная природа парламента субъекта базируется на одной из форм народовластия - представительной демократии. Применительно к региональному уровню суть представительства заключается в выборном характере приобретения полномочий представителей населения (депутатов) в органах законодательной власти соответствующих субъектов.
Депутатом Законодательного Собрания является избранный в соответствии с Избирательным кодексом Приморского края представитель народа, уполномоченный осуществлять в Законодательном Собрании законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Приморского края и Законом о статусе депутата. Число депутатов устанавливается законом конкретной области.
Депутатом Думы любой области может быть избран гражданин РФ, обладающий избирательным правом, достигший возраста 21 года. Не могут быть избранными и избирать недееспособные граждане, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда (то есть инвалиды, психические нездоровые люди, заключенные).
Численный состав парламентов определяется Конституциями и законами республик, а, следовательно, определяется на основе норм представительства, соответствующих размеру территории и численности населения каждой области.
Полномочия депутата возникают с момент (дня) его избрания и прекращаются в день избрания депутатов краевой Думы нового созыва. Депутаты в соответствии с областным законодательством обязаны своевременно изучать вопросы, вносимые на заседания комитетов, постоянных комиссий и краевой Думы, участвовать в их разработке и обсуждении, осуществлять прием избирателей, отчитываться перед ними и коллективами, выдвинувшими их в качестве кандидатов в депутаты.
Итак, к общим формам депутатской деятельности во всех регионах России могут быть отнесены:
·обращение с депутатским запросом;
·внесение законопроектов;
·участие в заседаниях областной думы;
·работа с избирателями.
Решения Совета краевой Думы принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов Совета и оформляются протоколом заседания Совета краевой Думы.
Проекты правовых актов, подготовленные в порядке законодательной инициативы, перед вынесением их на заседание областной Думы рассматриваются в комитетах и постоянных комиссиях областной Думы.
Можно выделить основные направления деятельности областных дум субъектов области как законодательных (представительных) органов:
·принятие устава (основного закона) области;
·осуществление законодательного регулирования по предметам ведения области как субъекта России и предметам совместного ведения Российской Федерации и области;
·иные полномочия, такие как принятие закона о бюджете области, порядок назначения и проведения референдума, выборов в областную думу как законодательный орган субъекта России, утверждение программ социально-экономического развития субъекта, установление налогов и сборов и порядка их взимания на своей территории и пр.
Все областные думы исполняют свои полномочия в течение всего срока, на которые они избраны. Однако разброс практики регионального регулирования досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта России заставил федерального законодателя внести большую определенность в данный вопрос. Точнее, законодательство предусматривает следующие случаи досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта России:
·если этот орган примет решение о самороспуске;
·если он будет распущен высшим должностным лицом субъекта России в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции России, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ (такие противоречия должны быть установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта РФ распускается, если не устранит их в течении шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения);
·если вступит в силу решение верховного суда субъекта РФ о неправомерности данного состава депутатов законодательного органа субъекта России, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
·если данный орган не отменил свой незаконный акт, чем нарушил права и свободы граждан, интересы юридических лиц, создал препятствия для осуществления полномочий органами государственной власти и местного самоуправления, то Президент России может вынести предупреждение, а затем распустить данный законодательный орган.
Таким образом, региональный парламент обладает исключительными полномочиями по принятию, изменению и дополнению конституции или устава соответствующего субъекта. Кроме того, орган законодательной власти субъекта РФ - это единственный орган, уполномоченный в соответствии с принципом разделения властей принимать региональные законы по вопросам государственного строительства субъекта, финансово-экономическим вопросам регионального уровня, вопросам социальной сферы, обеспечения безопасности в том числе экологической и другим вопросам, составляющим предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также исключительного ведения субъектов.
Глава 3. Внутренняя структура и деятельность законодательных (представительных) органов субъектов РФ
Краевая Дума формирует из числа депутатов на срок своих полномочий комитеты для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов на заседания областной Думы. Полномочия и организация работы комитетов определяются областной Думой в принимаемом ею положении о комитетах.
Как упоминалось ранее, количество, состав, назначение и регуляция работы между комитетами могут быть самыми разнообразными. В подобном различии между субъектами, на первый взгляд кажущимся необоснованным и усложняющем понимание общего механизма их работы, можно усмотреть важное основание для их полноценной работы. Чрезмерное усиление того или иного способа организации по общему шаблону в условиях огромной протяжённости субъектов и исторического различия по любому из признаков может привести к бессмысленному ужесточению и закостенению ненужных принципиальных решений, неподходящих тому или иному субъекту по любому из указанных поводов. Лишение субъектов свободы организации безусловно привело бы к ослаблению свободы принятия решений во всех остальных вопросах, и, вследствие этого, в неэффективности структуры управления в целом. Поэтому каждый субъект, самостоятельно определяя организацию органов законодательной власти в соответствии с установленным Федеральным законодательством порядком, принимаем и осуществляет таким образом доверенные ему права управления наиболее естественным для себя способом. Именно по этой причине все различия в структуре и деятельности этих органов (что в целом справедливо и для любого схожего случая орагнизации) работают на благо развития системы и отмиранию ставших ненужными институтов.
Поэтому каждый субъект, в частности, определяет свой уникальный состав комитетов. Законодательное собрание Приморского края, например, сформировало следующие комитеты:
·Комитет по бюджетно-налоговой политике и финансовым ресурсам
·Комитет по экономической политике и собственности
·Комитет по продовольственной политике и природопользованию
·Комитет по социальной политике и защите прав граждан
·Комитет по региональной политике и законности
·Комитет по регламенту, депутатской этике и организации работы Законодательного Собрания
Задачи этих комитетов, порядок их работы, права и обязанности членов, регламент работы, порядок отчётности и устройство аппарата определены соответствующими постановлениями Законодательного собрания Приморского края и разительно отличаются друг от друга как в целом, так и в вопросе реализации однотипных механизмов - голосовании, протоколировании, поручительстве и реализации внутренних полномочий.
И всё-таки некоторое единообразие наблюдается. Так, например, заседания комитета, как правило, проводятся открыто. Депутаты Законодательного Собрания, не являющиеся членами комитета, полномочный представитель Губернатора Приморского края в Законодательном Собрании, представители государственных органов, а также представители органов местного самоуправления могут принимать участие в заседании комитетов с правом совещательного голоса. В заседаниях могут участвовать представители научных учреждений, общественных объединений, эксперты, учёные, специалисты. На заседания комитета могут приглашаться представители средств массовой информации. Сообщения о работе комитета могут публиковаться в средствах массовой информации. По мотивированному решению руководства комитетов заседания могут быть закрытыми. Закрытые заседания проводятся в целях сохранения государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайны, в целях обеспечения неприкосновенности частной жизни, неразглашения вопросов, содержащих конфиденциальную информацию. Решения о проведении закрытых заседаний принимаются большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов комитета. В закрытых заседаниях комитета могут принимать участие Губернатор Приморского края или его полномочный представитель в Законодательном Собрании, главный федеральный инспектор по Приморскому краю аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе, прокурор Приморского края, а также лица, специально приглашенные на заседание комитета.
Порядок принятия решений тоже одинаков. Так, заседание комитетов ведут его председатели, а в их отсутствие - заместители председателя или иные члены комитета по поручению председатей комитетов. Заседания комитетов проводятся в постоянные дни и часы, утвержденные решением комитетов. Комитеты правомочны принимать решения, если на них присутствует более половины от числа членов комитетов, утвержденных Законодательным Собранием. Решение комитетов принимается большинством голосов от числа присутствующих членов комитетов. Наконец, на заседании комитетов ведутся протоколы, также может вестись фонограмма. В конце календарного года комитеты представляют Законодательному Собранию письменные отчёты о своей деятельности.
Также в целом совпадают права и обязанности членов комитетов. Они обязаны участвовать в работе, обеспечивать реализацию их решений, имеют право вносить предложения и обладают право решающего голоса по всем вопросам своего комитета.
В целом же задачи каждого комитета можно охарактеризовать следующим образом:
·разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием, по вопросам, относящимся к полномочиям комитета; внесение подготовленных документов на заседание Законодательного Собрания;
·организация работы в Законодательном Собрании по своим направлениям деятельности;
·разработка законодательных инициатив в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации по направлениям деятельности комитета;
·организация обсуждения подготовленных комитетом вопросов на заседаниях Законодательного Собрания, в том числе путем назначения докладчиков, содокладчиков, экспертов, внесения согласованных комитетом поправок, делегирования своих представителей в редакционные комиссии и рабочие группы;
·контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Приморского края, принятых Законодательным Собранием по вопросам, входящим в полномочия комитета;
·планирование и документирование деятельности комитета.
Остальные задачи сугубо индивидуальны, как, например, регистрация депутатских объединений, изменений в их составах, прекращения их деятельности для комитета по регламенту, депутатской этике и организации работы Законодательного Собрания или рассмотрение смет расходов на обеспечение деятельности Законодательного Собрания для комитета по бюджетно-налоговой политике и финансовым ресурсам.
Таким образом, помимо выполнения непосредственных законодательных задач, комитеты в целом регулируют работу друг друга и всего органа в целом. Такое разделение функции тоже удовлетворяет условиям саморегулирования и независимости законотворчества представительных органов субъектов Российской Федерации.
Заключение
Очевидно, что органы законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятельны по отношению к другим частям. Независимость - важнейшее условие успешного выполнения этими органами своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть ими принято, вследствие чего законодательные органы субъектов вправе принимать (или не принимать) любые законы. Они не подчиняется какому бы ни было контролю со стороны исполнительной власти, сами определяют свою внутреннюю организацию и процедуры, руководствуясь только требованиям Конституции РФ. Никто не может вмешиваться в прерогативу законодательных органов по принятию законов, чем обеспечивается независимость в отправлении своей главной функции. Но эта независимость не является абсолютной, она ограничивается через такие различные институты конституционного права.
По результатам анализа различных нормативных документов, регламентирующих работу рассматриваемых органов в субъектах Федерации, можно чётко выделить характерные черты, присущие устройству каждого из рассмотренных институтов. Вместе с тем, существующее законодательство способствует гибкому формированию необходимых условий функционирования, вызванных территориальными, функциональными, этническими или другими соображениями. Оно устроено каскадным принципом, на верхнем уровне решая общие организационные, правовые и формальные вопросы, передавая частные решения на уровень субъектов и локальных формирований в пределах их законодательных органов. Этот принцип совпадает с общим подходом к организации любых сложных структур, от общего к частному, но куда более гибок в широте горизонта возможных принимаемых решений.
Эффективность законодательной (представительной) власти определяется опытом и традициями парламентской деятельности. Определяющую роль играют социально-экономические показатели региона, обычаи и культура народа, уровень демократичности власти. Механизм работы рассматриваемых органов не является чем-то жёстким, а продолжает развиваться. Наблюдается достаточно видимая тенденция усиления политического влияния представительных органов власти субъектов Федерации, в том числе и по сравнению с федеральным парламентом. Она проявляется в усилении процедур контроля за деятельностью исполнительных органов, в том числе с помощью созданных органов (счётных палат), в судебной защите, в росте числа депутатов, работающих на профессиональной основе. Вместе с тем, требуют решения случаи неоправданного ограничения определённых полномочий, а также влияния внеправовых факторов (например, политической конъюнктуры, авторитета главы исполнительной власти и т. д.) на решения законодательных органов. В целом идея регионального парламентаризма, самостоятельности субъектов федерации нашла свою поддержку и начинает приносить положительные результаты в различных сферах деятельности.
Список использованной литературы
1.Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 г. с учётом поправок от 30 декабря 2008 г. // [http://www.constitution.ru/]
2.Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 с учётом поправок от 3 ноября 2000 г., 3 декабря 2002 г.) //
[http://povolgfo.consultant.ru/bashkortostan/doc70698.html]
.Конституция Республики Карелия от 12 февраля 2001 г. № 473-ЗРК //
[http://base.garant.ru/23131000/]
4.Собрание законодательства РФ от 17 апреля 1995 г., «Российская газета» № 16 ст. 1451.
5.Закон об основных гарантиях избирательных прав от 12 июня 2002 г. № 119-ФЗ с учётом поправок от 27 июля 2010 г. //
[http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=103068]
.Федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов от 6 октября 1999 г. РФ № 184-ФЗ в редакции от 21 июля 2005 г. // [http://base.garant.ru/12117177/]
7.Устав (Основной закон) Рязанской области от 18 ноября 2005 г. № 115-ОЗ // [http://constitution.garant.ru/region/ustav_ryazan/chapter/1/]
.Регламент Законодательного собрания Ленинградской области от 23 апреля 2002 г. № 186 //
[http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=SPB;n=61404]
.Закон Приморского края о статусе депутата Законодательного собрания Приморского края № 252-КЗ в редакции от 02 июля 2005 г. //
[http://www.zspk.gov.ru/about/dep_status.html]
.Постановление Законодательного Собрания Приморского края от 30 октября 2008 г. № 1258 // [http://www.zspk.gov.ru/committee.html]
11.Медвецкий О. М. Двухпалатные парламенты России: современность и перспективы. // «Законодательство и экономика», № 12, декабрь 2005. 72 с.
.Бацев Ю. Н. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (1993-2006 годы) // Официальный сайт Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) // [http://il-tumen.sakha.ru/metod.php?id=9882]
.Ишеков К. А., Тюрин П. Ю., Черкасов К. В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». // Система Консультант-Плюс // [http://cmt.consultant.ru/cmb/doc16683.html]
.Конституционное право России. Под ред. д. ю. н., проф. Г. Н. Комковой. // Юристъ, Москва, 2005. 399 c.
.Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. Издание второе, изменённое и дополненное. // Издательство НОРМА. Москва, 2000. 800 с.