Правовой институт государственной службы в России

Правовой институт государственной службы в России

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1 История становления и развития института государственной службы в России

.1 Дореволюционный этап

.2 Советский период

.3 Современное состояние

Глава 2 Общая характеристика административно-правового института государственной службы

.1 Понятие государственной службы и содержание системы государственной службы

2.2 Основные принципы государственной службы и их классификация

.3 Функции государственной службы и ее правовое регулирование

.4 Виды государственной службы

.5 Реформирование государственной службы на современном этапе

Глава 3 Роль института государственной службы в механизме правового регулирования управленческих отношений в сфере государственной службы

3.1 Функционирование института государственной службы

.2 Институт государственной службы, как регулятор административной деятельности чиновников

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы «Правовой институт государственной службы в России», обусловлена тем, что в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законодательством субъектов Федерации в нашей стране по существу заново создается государственная служба. Явление это многоплановое. Оно предстает как система, связывающая государство и гражданское общество; как профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов власти; наконец, как институт, установленный для регуляции публично-правовых отношений. Государственная служба у нас долгое время всерьез не изучалась. Многие исследователи оценивали ее как временное явление, которое отомрет по мере социального прогресса. Между тем, многие трудности, возникающие сегодня на пути реформ, спровоцированы неудовлетворительной работой административных учреждений. Бюрократизм, коррупция, произвол, круговая порука, низкая квалификация персонала - таков далеко неполный перечень пороков государственного аппарата. Последствия этого ощущаются повсеместно. Люди страдают от прямого невыполнения законов, указов, постановлений должностными лицами. Все это побуждает обратиться к социологическому ракурсу анализа государственной службы, рассмотреть ее как социально-правовой институт.

Цель: изучить особенности функционирования института государственной службы в РФ.

Задачи:

1.рассмотреть история становления и развития института государственной службы в России;

. изучить характеристику административно-правового института государственной службы;

. проанализировать роль института государственной службы в механизме правового регулирования управленческих отношений в сфере государственной службы.

Объект: институт государственной службы в России.

Предмет: механизме правового регулирования деятельности государственной службы в РФ.

Методы: изучение и анализ нормативно-правовой базы регулирующей данную область правоотношений.

Методологическую базу работы составили труды следующих ученых-правоведов: Абрамов Ю.К., Атаманчук Г.В., Воробьев В.В., Гафаров З.С., Гюнов Н.Р., Гуринович А.Г., Зинченко Г.П., Коржихина Т.П., Манохин В.М., Ноздрачев А.Ф., Охотский Е.В., Турчинов А.И., Шамхалов Ф.И. и др.

Глава 1 История становления и развития института государственной службы в России

.1 Дореволюционный этап

Государственная служба в России имеет прочные исторические корни, которые уходят в глубины времени более чем на тысячу лет. Закладывание основ госуправления и госслужбы в Древней Руси первоначально было нераздельно связано с военной организацией и строилось на принципах вассалитета. Вассал (от франц. vassal) - феодал, зависимый от более крупного феодала и получивший от него земельное владение. В переносном смысле вассалитет - это отношение подчиненности, зависимости. Великий князь в решении вопросов государственного управления, защиты территории и др. опирался на дружину - вооруженный конный отряд, который всегда находится при князе. Дружинники служили князю опорой; вся территория от княжеского дворца до границ княжества находилась под контролем дружинной «администрации», обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя. Схема государственного управления в этот период приведена на рис. 1. В XI-XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами.¹

Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» - собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя.

Князь заботился о содержании, «кормлении» дружины, которая обеспечивалась за счет военной добычи от завоевательных походов, отчислений от дани, судебных сборов и т.п. С XII в. дружинники стали обрастать собственностью, им давались волости в «кормление» и управление.

Эта система «кормления» издавна прижилась на русской земле и сегодня мы являемся порой свидетелями ее удивительной «живучести» в многоликом обличье (взяточничество, коррупция в сфере госслужащих, нелегитимная приватизация государственной собственности, лоббирование и т.п.).

Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от практической управленческой и военной деятельности (к хозяйственной) вызвали потребность в формировании профессионального слоя вольных наемных слуг (служащих). Таким образом, в XII-XIII вв. произошел переход от «военной демократии» к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. В состав княжеской и вотчинной администрации («княжий двор») входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники, тысяцкие и др.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре (т.е. земельная аристократия, крупнейшие феодалы; в XI-XIV вв. ближайшие советники князя, позже - в XV-XVII вв. боярство стало официальным званием вплоть до его отмены в XVIII в. Петром Первым). Остальные должности занимали дворяне (люди княжеского двора).

В период татаро-монгольского нашествия и ига (1237-1480) Северо-Восточная Русь попала в зависимость от Золотой Орды - хотя управление и сохранилось в руках русских князей, однако они вынуждены были получать от хана Золотой Орды разрешение княжить - ярлык (специальную грамоту на княжение).

Подлинное выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, сопровождающееся появлением многочисленного слоя государственных служащих, произошло в XV-XVII вв. со становлением централизованного русского государства и формированием самодержавия (царства). Общественная система в период Московского государства была создана уже не на принципах вассалитета, а на принципах подданства. Великий князь, а затем царь рассматривался как наместник Бога на земле. Власть его была полной и беспрекословной.

Схема государственного управления и органов власти в России во второй половине XVI-XVII вв. приведена на рис. 2.

Права князей и бояр ограничивались понемногу, их властные функции, вассалитет постепенно были ликвидированы.

Что же из себя представляла пришедшая им на смену «государева служба»?

В процессе становления Московского государства, в XIV- XV вв. произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и создание Государева двора. Это некое подобие единого госаппарата, а затем как объединение высших государственных служащих, как институт высшего слоя «служилых людей» просуществовало достаточно долго, до начала XVIII в., т.е. на протяжении всего периода существования Московского государства. Государев двор делился на чины: думные (члены Боярской думы), высшие придворные чины (дворецкие, казначеи, кравчие, постельничие, ловчие, сокольничие, ясельничие), московские чины (стольники, стряпчие, «большие» дворяне, дьяки, шатерничие, жильцы) и «выбор из городов» (представители дворян от уездных корпораций).

Дворяне занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные органы власти. На местах полными хозяевами были представители власти великого князя, затем царя - наместники в крупных землях, воеводы - в волостях, уездах. Наместник или воевода получал не жалованье, а все тот же «корм» от местного населения, т.е. все необходимое для безбедной жизни; получал он права на такой «корм» на год - два, редко на более длительный срок. Наместник управлял территорией, судил население, взимал поборы в свою пользу, что способствовало откровенному грабежу населения.¹

Кормления были отменены лишь во второй половине XVI в., когда члену Государева двора были установлены определенные нормы поместных окладов (земля) и денежное жалованье. Заметим - не заработная плата, а деньги, «жалованные» царем за верную службу, ибо это пока государева служба, а не государственная.

Государевы служащие рекрутировались преимущественно из высших слоев русского общества. Для боярства, объединявшего родовые корпорации знати, наибольшее значение имели а) древность рода, б) знатность рода (принадлежность к княжеским фамилиям). В Москве постепенно утвердился главный принцип боярской иерархии: знатность рода имеет преимущества перед древностью.

Прослеживается такое формирование «дворянства» (как высшего слоя «государевых слуг») в самостоятельную сословную корпорацию: XII в. - люди из княжеского двора; XIII - XV вв. - дворяне занимали административные должности среднего уровня и за службу получали небольшие поместья на правах владения, но не собственности. В XV в. поместный принцип становится основным во взаимоотношениях государства и его служащих, кроме того, служащему полагалось жалованье. С XV/ в. дворянство наряду с боярством составляло высший слой общества, который повторял иерархию боярства (знатные и менее знатные). Главной для дворян была военная служба; каждый дворянин был обязан по требованию великого князя явиться «конно, людно и оружно», т.е. быть на коне, в полном вооружении и с определенным числом вооруженных людей. В XV-XVII вв. - дворянская конница была главной военной силой Московского государства.¹

В период с середины XVII в. до начала XVIII в. на смену сословно-представительной монархии приходит абсолютная. Сословный строй приобретает черты замкнутости, консерватизма. Схема государственного управления и органов власти этого периода (царствование Петра I), государственного аппарата, во многом определяющая состав и структуру государственных служащих, приведена на рис. 3.

В результате реформаторской деятельности царя Петра I в России была проведена серьезная рационализация системы государственного управления и государственной службы:

. В первой четверти XVIII в. при Петре I (годы правления - 1682-1725) были ликвидированы сословно представительные органы и установилась абсолютная монархия.

. Петр I отделил персону государя от государства и создал полноценную государственную службу, правовой основой которой стала «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных от 24 января 1722». От этой даты обычно и отсчитывают начало государственной службы в России.

. К началу XIX в. «Табель» приобрела вид, представленный на рис. 4. Состояла она из 14 рангов (классов, классных чинов, 1-й - высший) по трем видам: военные (армейские и морские), штатские и придворные. 1-й класс был исключительным (за всю историю им были пожалованы лишь 11 человек). Чины 11-й и 13-й существовали лишь номинально (в 1811 и 1834 гг. были упразднены). Так что реально лестница состояла из 11 классов.

Предусматривались «Табелью» еще и высшие почетные звания: статс-секретарь его Величества, член Государственного Совета, сенатор, почетный опекун.

В нетабельное чиновничество

Рисунок 4. Табель о рангах, введенная Петром I в 1722 г.

.Кабинет его императорского величества - государственное учреждение Российской империи (1704-1727, 1741-1917) Первоначально - личная канцелярия Петра I

.Ведал делами по политическим преступлениям (1695-1729) Его наследники: Тайная розыскных дел канцелярия (1731-1762) затем Тайная экспедиция при Сенате (1762-1801)

.Правительствующий Сенат - высший государственный орган, подчиненный императору (1711-1917)

.Учреждены Петром I в 1717-1721

.Святейший Правительствующий Синод - коллегия по делам православной церкви (1721-1917)

.Начало губернской реформы - 1708 г

Форма обращения к чиновнику - «титулование» также подчинялась табельной иерархии (рис. 4).

. В конце 1708 г. Петр I разделил Россию на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Губернии возглавлялись губернаторами, назначаемыми царем (им же была поручена новая деятельность - полицейская). Губернии были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы, воеводы. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям.

. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и Академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой.

. Высшим учреждением петровской администрации стал правительствующий Сенат, сменивший прежнюю Боярскую думу.

. После окончания Северной войны Россия стала могучей державой, с которой стали считаться на международной арене.

Учитывая это, Сенат в 1721 г. провозгласил Петра I императором, «Великим», «отцом Отечества».

. Вместо сложной, запутанной и бессистемной структуры приказов Петр I ввел 11 Коллегий и Святейший Синод (также на правах коллегии). Введены они были по шведскому образцу. В отличие от приказов все вопросы государственного управления были четко распределены между коллегиями. Президент коллегии назначался царем.

Установленные «Табелью о рангах» принципы продвижения чиновников в зависимости от личной выслуги и образования заменили старую, средневековую систему чинов, основанную на преимуществах, даваемых происхождением.

Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность.

Отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя (взятка, коррупция), негибкость.

При преемниках Петра I произошли значительные изменения в кадровой политике правительства по отношению к государственной службе, отход от принципа обязательной государственной службы как повинности дворян.

К числу государственных служащих на этом этапе развития России относились не только административные чиновники, но и вообще все те, кто имел классные чины по «Табели о рангах» и кто получал содержание от государства - учителя, инженеры, профессионалы-художники, библиотекари, врачи и лица других подобных профессий¹¹.

Одной из специфических особенностей формирования слоя государственных служащих, российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников была дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство.

Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского статуса, делало для дворян государственную службу обязательной повинностью, что устраивало их далеко не всегда.

Екатерина I (годы правления - 1725-1727) дала дворянам право на продолжительные отпуска.

Императрица Анна Иоанновна (1730-1740 гг.) в Манифесте 1736 г. установила для дворян срок обязательной службы - 25 лет (с отсчетом, начиная с 20-летнего возраста).

Петр III (1761-1762 гг.) своим манифестом «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) законодательно отменил обязательную службу дворян. Каждый дворянин теперь волен был сам определять, где, сколько ему служить и служить ли вообще. Дворяне теперь практически не несли обязанностей перед государством, но при этом сохраняли за собой сословные привилегии. В манифесте, однако, была закреплена учебная повинность для дворянских детей, что было направлено на повышение образовательного уровня будущих государственных служащих.

Коррекция законодательства о государственном управлении и государственной службе была продолжена во второй половине XVIII в. Екатериной II (1762-1796 гг.) и Павлом I (1796-1801 гг.). Венцом «золотого века» российского служилого дворянства, кульминацией законодательного закрепления его привилегированного положения стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (так называемая «Жалованая грамота»), изданная императрицей Екатериной II в апреле 1785 г. Она подтверждала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государствах. Грамота подтверждала все права дворянства на наследственные или приобретаемые имения, разрешала дворянам «иметь фабрики и заводы по деревням», устанавливала политические права дворянства на выражение сословных интересов через местное самоуправление, губернские и уездные дворянские собрания (упраздненные в 90-х годах Павлом I).

Фактически подводили итоги предшествовавшему законодательству в области организации государственной службы указы Екатерины II (1762-1796 гг.) «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г. и Павла I (1796-1801 гг.) «О наблюдении при избрании чиновников к должности, старшинства мест и чинов» от 20 апреля 1797 г. Они закрепили возможность производства в чин путем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответствующую должность. При этом, однако, получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность.¹

При Александре I (1801 - 1825 гг.) в результате ряда глубоких реформ российская система госуправления становится более четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления - министерства заменяют коллегии (1802 г.). В России создается новый Российский совещательный орган при императоре - Государственный Совет (1810 г.) (рис. 5).

Важное значение для развития госслужбы в России имел Указ Александра I (1801-1825 гг.) «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (1809 г.). Целевая направленность Указа - поднять образовательный уровень чиновничества, который был весьма низким, повысить профессионализм.

В 1832 г. при Николае I (1825-1855 гг.) многочисленные нормативно-правовые акты о службе гражданских чиновников, законодательство о государственной службе были кодифицированы и объединены в «Устав о службе гражданской», который определял порядок поступления на службу, увольнения, права и обязанности чиновников и т.д.

Ряд серьезных реформ в сфере государственного управления были осуществлены российскими императорами Александром II (годы царствования 1855-1881), который, освободив крестьян от крепостной зависимости (1861 г.), вошел в историю под именем «царя-освободителя», и Александром III (1881-1894 гг.).

Собственная его императорского величества канцелярия (конец XVIII в. - 1917) - личная канцелярия русского императора. Имела ряд отделений, в т.ч. III отделение - орган политического надзора и сыска в России (1826-1880). Совещательный орган по общегосударственным делам под председательством царя (1857-1882).

Высший судебный орган по осуществлению за деятельностью государственных учреждений и чиновников (первая половина XIX в.). Высший совещательный орган Российской империи (1810-1917). Рассматривал внесенные министрами законопроекты до их утверждения царем, сметы и штаты госучреждений, жалобы на определения департаментов: 1) законов, 2) военных дел, 3) дел гражданских и духовных, 4) государственной экономии и их министерств.

Высший законосовещательный орган Российской империи (1802-1906); совещания царя с министрами и др. высшими должностными лицами. В 1802 г. состоялось утверждение первых восьми министерств и Государственного казначейства на правах министерства. В 1810-1811 гг. было учреждено Министерство полиции, а Министерство коммерции было упразднено, одновременно состоялось учреждение «главных управлений» - путей сообщения и ревизии государственных счетов («государственного контроля»). В 1837 г. V отделение е.и.в. канцелярии было преобразовано в Министерство государственных имуществ.

При Александре II, в частности, были осуществлены земская (1864 г.), городская (1870 г.), судебная (1864 г.) и ряд других реформ. В результате были учреждены всесословные органы местного самоуправления - земства и городские органы управления. При этом земские и городские органы делились на распорядительные - собрания гласных, городские думы и исполнительные - земские и городские управы. Должностные лица земских и городских управ (председатель и члены управы) не пользовались правами государственных служащих, содержание им выплачивалось по усмотрению собраний или дум соответственно из земских или городских средств. Тем не менее эти нововведения расширяли круг должностных лиц, принимавших непосредственное участие в управлении российским обществом на том или ином уровне. Важное значение в этом отношении имело и создание органов управления крестьянами, отпущенными на волю. В соответствии с положениями 19 февраля 1861 г. крестьянский мир был поставлен в зависимость от руководивших правительственных органов. Крестьяне были объединены в сельские общества, последние - в волости, в которые входили сельские общества с населением от 300 до 2 тыс. чел. Сельское общество выбирало сельский сход и сельского старосту. Волостное управление включало волостной сход, волостного старшину, волостное правление и крестьянский волостной суд. Волостной сход включал выборных от каждых десяти дворов и избирал волостного старшину и волостной суд. Контроль же за деятельностью сельского и волостного управлений осуществлял мировой посредник.

Он избирался из местных потомственных дворян, утверждался по представлению губернатора правительством и являлся, с одной стороны, представителем центральной власти, с другой - был связан с местным дворянством. Существенно, что все распоряжения мирового посредника должны были неукоснительно выполняться должностными лицами крестьянского управления. Схема органов управления, сложившаяся в России в XIX в. на уровне губерний, уездов и волостей, приводится на рис. 6.

В них была сосредоточена значительная часть должностных лиц, занятых в России решением важных для государства управленческих вопросов на местном уровне.

Помимо губерний в некоторых районах страны, главным образом на окраинах, продолжали существовать более крупные административные единицы - генерал-губернаторства, включавшие в себя несколько губерний. Связь генерал-губернатора со всеми правительственными и сословными учреждениями осуществлялась через канцелярию генерал-губернаторства. Генерал-губернатору подчинялись губернаторы всех губерний, входивших в генерал-губернаторство. Генерал-губернаторы назначались императором. Генерал-губернаторы имели право: а) непосредственно «в собственные его императорского величества руки» посылать донесения об управлении вверенного им генерал-губернаторства; б) присутствовать в общем собрании Сената или соответствующем его департаменте и ходатайствовать по делам своих губерний, «имея равный с прочими сенаторами голос», в) предоставлять возражение в Сенате в случае несогласия с каким-либо его узаконением; г) учреждать опеку над дворянскими имениями с последующим уведомлением уголовных дел и приостанавливать исполнение судебных приговоров до окончательного решения их Сенатом.

Губернатор являлся высшим административным органом в губернии. Назначались губернаторы властью императора. Губернатор, являясь общим представителем высшей правительственной власти губернии, в то же время был органом министерства внутренних дел. Полномочия губернатора заключались в обнародовании законов, осуществлении надзора за всеми административными учреждениями в губернии и за «скорым отправлением правосудия». Он наблюдал за благонадежностью всех чиновников губернии и принимал меры к охране «верховных прав самодержавия» в губернии. Руководство губерниями губернаторы осуществляли через губернские правления, приказ общественного призрения и многочисленные губернские комиссии (строительную, дорожную, продовольственную и пр.), председателями которых они являлись. Губернаторам было предоставлено право непосредственно доносить императору об исполнении всех распоряжений с уведомлением лишь того «министерства или главного начальства, коим они объявлены.

Губернское правление состояло из общего присутствия и канцелярии. Во главе губернского правления стоял вице-губернатор, который назначался императором по представлению министра внутренних дел, советники правления назначались Сенатом.

В 1837 г. в губерниях были созданы палаты государственных имуществ, занимавшиеся управлением казенными землями, государственными крестьянами, заселявшими их, а также лесными массивами губерний. Во главе палаты стоял управляющий, назначаемый императором. Советники, губернские и уездные, лесничие, асессоры палаты определялись министром государственных имуществ, которому и были подчинены палаты.

Финансовым управлением в губерниях ведала Казенная палата. Она состояла из председателя, советников, губернского казначея, губернского контролера и асессоров. Председатель Казенной палаты назначался и смещался указами императора. Во всех своих действиях Казенная палата подчинялась Сенату и министру финансов. Главные функции Казенной палаты состояли в надзоре за сборами в губернии, в руководстве подведомственными им кассами, в ведении ревизорских дел, в заведовании казенными помещениями для питейных домов, подвалов, винных магазинов и т.д.

Главным административным органом уезда являлся нижний земский суд, который в 1837 г. подвергся некоторой реорганизации и стал называться просто земским судом. Земский суд состоял из избираемых дворянством исправника и старшего непременного заседателя, а также из двух сельских заседателей от поселян ведомства государственных имуществ. Все прочие заседатели земского суда имели в своем непосредственном ведении один из участков или станов, на которые разделялся уезд. Становые приставы назначались губернским правлением из местных дворян.

Кроме земского суда учреждались уездные казначейства «для приема и хранения всех существующих в уезде доходов» и окружные управления государственных имуществ.

Каждый округ государственных имуществ делился на волости, которые составлялись из сельских обществ государственных крестьян. Для управления волостью создавались волостные правления, состоящие из волостного головы, двух заседателей и писаря. В своей деятельности волостные правления подчинялись окружным управлениям государственных имуществ.

Для совершенствования системы управления в Российском государстве важное значение имела также осуществленная при Александре II судебная реформа, которая ввела новые принципы судопроизводства, не утратившие своего значения и по сей день, - гласность, открытость, публичность, независимость судей от администрации, состязательность процесса (прокурор и присяжный поверенный, адвокат). В результате реформы был введен суд присяжных, упрощена структура судов, основным звеном которой стали мировые. Высшей судебной инстанцией был Сенат.

Проведение этих и других реформ вместе с совершенствованием системы центрального управления должны были приспособить старый, крепостнический аппарат к новым, буржуазным отношениям и во многом были направлены на сохранение традиционных самодержавных устоев, укрепление их через институты губернаторства, губернского и уездного государственного управления, городские администрации и градоначальства, как сейчас сказали бы, «вертикали власти».

Это неизбежно вело к росту численности как государственных служащих системы центрального и местного государственного управления, так и чиновников, возникших на местах органов сословного и многосословного общественного управления, находившихся под их контролем.

Судьба реформ 60-70 гг. XIXв. в сфере государственного и общественного управления оказалась трагичной при Александре III, предпринявшем ревизию отцовских реформ, которая охватила административную, судебную, образовательную и другие сферы и тогда же была оценена современниками как «контрреформа». Этот курс проводился под девизом «Все беды от реформ» и был направлен на охрану феодальной государственности, утверждение административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящих, русификации управления окраинами. В итоге была сужена социальная база управленцев, подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и, особенно, общественного управления. Законы 80-90-х гг. по вопросам управления, государственной и общественной службы свернули реформаторскую «оттепель» 60-70-х гг., подавили наметившуюся реформаторскую тенденцию, подкрепили законодательно феодальные устои государственного управления, сократили применение выборного начала. На обширных окраинных территориях сохранялись зачастую дореформенные учреждения, колониальные военно-окружное, военно-губернаторское и даже главноначальствующее управление, а также начальствующее управление в уездах.

Изменения в системе управления 80-90-х гг. усилили диспропорции политического и экономического развития, вызвали рост недоверия к власти, обнажили глубину кризиса власти и управления в центре и на местах, стимулировали оппозиционные и революционные, и реакционные настроения.

При Николае II (1894-1917 гг.) в 1906 г. все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на государственную службу (сохранялось лишь требование к соответствующему уровню образования). Однако и он не оправдал надежд на поворот в сторону реформ, проявил такой же консерватизм, как его отец, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, объявил бессмысленными мечтами конституционные надежды, стремился укрепить самодержавно-полицейскую систему государственной службы и государственного управления, почти никак существенно не изменив их, несмотря на революцию 1905 г.

В конце XIX - начале XX ев государственное и общественное управление Российской империи, сложившаяся в ней система государственной и публичной службы представляли собой огромную государственную, сословную, иерархизированную бюрократическую пирамиду с императором на вершине. В России в это время сложились самый многочисленный в мире административный аппарат (свыше 450 тыс. чиновников), жесткая и централизованная вертикаль исполнительных органов, подконтрольные и ограниченные элементы многосословного земского и городского общественного управления.

Государственное управление и государственная служба в императорской России в начале XX в. так и не стали, в отличие от многих цивилизованных стран, ни конституционными, ни всесословно-представительными. Они имели сословную дворянскую основу, функционально осуществляли деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной политической системы.

Неспособность монархов к качественным, радикальным реформам управления и других сфер общества, нежелание поделиться властью с обществом, ухудшающееся положение широких слоев трудящихся масс во многом способствовали вызреванию в общественном сознании идеи революционного способа преодоления нарастающего кризиса управления, власти, общества, слома существующей государственной и политической системы .

Что же отмечают исследователи, характеризуя отношение правителей России к дореволюционной государственной службе России? Здесь есть немало рационального и поучительного, но прежний опыт «не может оцениваться однозначно и в нем следует отделять «зерна» от «плевел», видеть позитивные и негативные стороны».

Что из прежнего опыта нам особенно важно учитывать в условиях административных реформ сегодняшнего дня?

• со времен петровской эпохи правители России справедливо рассматривали реформирование и совершенствование деятельности госслужбы как одно из решающих звеньев госуправления;

• проблемы строительства и функционирования гражданской службы являлись предметом их постоянного внимания, причем оно традиционно усиливалось в переломные периоды развития России;

• деятельность правителей России по улучшению функционирования гражданской службы давала положительный эффект, верно определялись основные принципы ее организации с учетом социально-политических и других особенностей страны;

• реформы были эффективны, если не ограничивались преобразованием отдельных видов гражданской службы, отдельных управленческих органов, а учитывали функционирование всей системы учреждений управления и госслужбы;

• институт гражданской службы не может быть статичным, он должен развиваться и реформироваться в соответствии с новыми задачами государства;

• необходимы постоянное совершенствование нормативной правовой базы гражданской службы, правовое регулирование ее деятельности.

Вместе с тем не следует идеализировать опыт организации государственной гражданской службы в досоветской России. В практике ее деятельности важно видеть и негативные стороны, в том числе такие, как абсолютизация централизма; подавление демократической тенденции в организации госуправления; отсутствие подотчетности и подконтрольности госслужащих представительным органам власти; монополия чиновничества на осуществление властных полномочий; тайна политических и управленческих процессов и неприятие гласности; бюрократизация аппарата управления; явления злоупотребления властью, «сращивания» с финансовым капиталом и предпринимательскими кругами; сословной замкнутости и корпоративного сознания и др.

Февраль - октябрь 1917 г. Временное правительство пытается перестроить государственное управление страной. Однако в условиях острого кризиса оно стало не союзом борцов-единомышленников, а сферой борьбы различных политических партий и.течений. Каждые два месяца почти полностью менялся его состав, что прямо отражалось на составе и структуре государственных служащих в центре и на местах.

Деятельность Временного правительства затруднялась и тем, что в Петрограде и в ряде других городов сложилось двоевластие - наряду с ним действовали Советы рабочих и солдатских депутатов, а во многих местах - многовластие.¹

1.2 Советский период

Годы гражданской войны (1917-1920 гг.). После победы Петроградского вооруженного восстания на II Всероссийском съезде Советов (25 октября 1917 г. в Петрограде) было зафиксировано взятие власти съездом и переход власти к Советам на местах. Верховным органом власти объявлялся Всероссийский съезд Советов, между съездами - Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Съезд сформировал правительство - Совет народных комиссаров (СНК).

Государственная служба дореволюционной России была ликвидирована декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г.

Характерная черта новой власти - соединение законодательных и исполнительных функций. К началу 1918 г. распущены старые органы власти и управления, в основном были сформированы наркоматы. 2 декабря 1917 г. при СНК был образован Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ), стала формироваться советская система государственного управления и государственной службы.

Конституция РСФСР была принята на V Всероссийском съезде Советов (4-10 июля 1918 г.). Она закрепила систему государственного управления, основой которой объявлялись Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма диктатуры пролетариата, а также основы национальной политики, принципы Советской Федерации, основы советской государственной службы. Схема государственных законодательных (представительных) и исполнительных органов власти и управления, сложившаяся в России в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г., изображена на рис. 7. Практически все лица, занятые в центральных и местных органах власти и управления, считались государственными служащими.

За первые три года Советской власти численность управленческого персонала увеличилась почти в 5 раз. Причины такого роста _ ликвидация рыночных механизмов саморегулирования и попытка заменить их огромными по численности, но непрофессиональными отрядами «новых управленцев».

Развивается процесс сращивания партийных и государственных структур, партийной и государственной службы.

-30-е гг. В советском госуправлении 20-30 гг. формируются республиканский строй, российский федерализм в сочетании с унитаризмом; единство власти и управления, законодательная и исполнительная вертикали власти, судебная власть; правящая роль коммунистической партии, что обусловило партийно-государственную природу управления; централизация и бюрократизация управления и др.

В 30-е гг. деформируется советское управление, усиливается идеологический и партийный монополизм, возникают и укрепляются культ личности, авторитарность партийно-государственной элиты, оторванность ее от народа, отчуждение народа от власти и управления. Утвердилась в управлении воля высшего должностного лица, власть чиновно-бюрократического аппарата, предельная концентрация полномочий в руках всевластной партийно-государственной верхушки, подчиненность советских (государственных) органов власти и управления партийным и, соответственно, советских служащих - партийным служащим. На функционировании государственной службы весьма негативно сказывались ставшие обыденными явлениями нарушение законности, принижение роли суда, прокуратуры, правовой и судебный произвол, массовые репрессии. Схема государственного управления, сложившаяся в России в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. и Конституцией РСФСР 1937 г., органов ее законодательной и исполнительной власти, непосредственно отражающая во многом и структуру должностей государственной службы по данным ветвям государственной власти и, отчасти, отраслям народного хозяйства, отображена на рис. 8.¹

Военные и послевоенные 1940-е годы. Совершенствуемая на основе Конституции СССР система управления стала приобретать на рубеже 30-40-х гг. в условиях мировой войны характер военного управления. Система управления обрела такие специфические неконституционные черты, как милитаризм, чрезвычайность, директивность, жесткий централизм, репрессивность и т.п. Эти черты своеобразно сочетались с конституционными принципами, система управления применила военно-мобилизационные принципы, объединяла ресурсы краев, областей, республик и других административно-территориальных образований, поднимала их население во имя победы в Великой Отечественной войне.

Рисунок 8. Органы законодательной (представительной) и

исполнительной власти РСФСР по Конституции РСФСР 21 января 1937 г.

Поиск спасительных действенных мер по избавлению страны от реально угрожавшей ей катастрофы, от угрозы порабощения привел к созданию уже 30 июня 1941 г. Государственного Комитета Обороны (ГКО) СССР как чрезвычайного органа.

ГКО СССР, наделенный неограниченными полномочиями, объединил государственные, партийные, общественные начала управления, стал авторитетным и действенным органом власти и управления, возглавил вертикали советского, партийного, всего гражданского управления сражавшегося государства. При этом особенностью деятельности ГКО было отсутствие собственного разветвленного аппарата. Руководство осуществлялось через аппарат органов государственного управления, партийных комитетов. Лишь в важнейших отраслях народного хозяйства, в союзных и автономных республиках действовал институт уполномоченных ГКО. На местах и в наиболее стратегически важных регионах формировались и действовали областные и городские комитеты обороны.

Уроки исторического опыта государственного управления 1941-1945 гг., мобилизации всех сил государственных служащих, усилий всех широких слоев населения на самоотверженном труде во имя решения жизненно важных для страны задач не теряют своей актуальности и в наши дни. Они учат, в частности, необходимости всестороннего учета всей совокупности объективных и субъективных факторов, конкретно-исторической ситуации при обеспечении эффективности управления в интересах всего народа.

Несмотря на огромные людские потери, связанные не только с военными действиями, но и неоправданными репрессиями со стороны органов власти, победный май 1945 г. стал триумфом героизма и самоотверженности советских народов, а в известной мере - и советского госуправления, его жизнестойкости и способности перестраиваться без серьезных сбоев адекватно экстремальным условиям войны.

В послевоенный период государственное управление перестроилось на конституционной основе и обеспечило перевод страны на мирные рельсы, восстановление разрушенного войной народного хозяйства, повышение уровня жизни советских людей и подъем экономики.

Вместе с тем сложившиеся в годы войны директивный стиль, власть разбухшей номенклатурной бюрократии, чрезмерно увеличившегося аппарата государственных и партийных органов, командно-административные и авторитарные методы управления медленно изживались во властных структурах и деятельности государственных служащих. Отрицательно сказывались и недостаточная профессиональная подготовка государственных служащих всех звеньев вертикали власти, внедряемые идеология культа личности, политическая нетерпимость.¹

На рубеже 40-50-х гг. явно обозначились кризисные явления в управлении и функционировании аппарата партийно-государственной службы.

Развитие и реформирование государственного управления во второй половине 50-х - середине 60-х гг. характеризовалось такими основными чертами:

Разоблачение культа личности Сталина (1956 г.) и преодоление его последствий, в том числе для развития управленческой системы, государственной службы.

Ликвидация тоталитарно-репрессивного политического режима сталинизма и начало демократизации советского общества, органов власти и управления, государственной службы.

Попытка реформирования системы управления, принятие III Программы правящей КПСС (1962г.) и подготовка проекта новой Конституции.

Отстранение от политического руководства Н.С. Хрущева (1964 г.) и критика субъективизма и волюнтаризма в управлении обществом, в деятельности советских и партийных органов власти и управления и занятых в них работников.

Реформирование системы партийно-политического и государственного управления в СССР.

Конец 60-х - начало 80-х гг. - период стагнации системы государственного управления в СССР. В 1973 г. стала формироваться трехзвенная система управления «министерство - производственное объединение - предприятие», однако предприятия оставались бесправными. Согласование государственных планов развития народного хозяйства по-прежнему шло через партийные органы.

Несмотря на принятие в 1977 г. новой Конституции СССР, задуманная, казалось бы стройная система государственной власти (рис. 2.10) в Советском Союзе и РСФСР как его составной части на практике дополнялась параллельно функционировавшей партийно-номенклатурной, которая зачастую подменяла Советы - органы государственной власти¹.

Наступившая стагнация экономики обусловила необходимость перестройки управления как одну из главных задач, стоящих перед обществом.

«Перестройка» (1985-1991 гг.): модернизация управленческого аппарата. Основные вехи этого периода:

Смена руководства КПСС и курс на ускорение социально-экономического развития страны. Ставший Генеральным секретарем ЦК КПСС 11 марта 1985 г. М.С. Горбачев начал радикальные перемены в обществе, провозгласил курс на гласность и демократию. Принимается ряд постановлений, способствующих поэтапному переходу к рыночной экономике. Началась мощная управленческая реформа, означающая демонтаж традиционной для СССР административно-командной системы управления.

В годы «перестройки» была осуществлена массовая смена кадров, которая наряду с устранением престарелых партократов привела в ряде случаев к резкому снижению компетенции политического руководства (к началу 1987 г. было заменено 70% членов Политбюро, 60% секретарей обкомов КПСС, 40% всего личного состава ЦК КПСС), партийных и государственных служащих в центре и на местах.

Разворачиваются гласность, борьба с бюрократизмом, перестройка работы органов государственной и партийной власти, госслужащих.

Однако в 1990 г. в стране начался новый этап глобального социально-политического кризиса, непосредственно приведший к крушению советской государственности.

Состоявшийся в июле 1989 г. последний XXVIII съезд КПСС выявил полный раскол партийных рядов.

Рисунок 9. Осуществление государственной власти

в РСФСР по Конституции РСФСР 1978 г.

Согласно ст. 6 Конституции (Основного Закона) СССР 1977 г и ст. 6 Конституции РСФСР, КПСС отводилась роль руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций.

Республиканские, краевые, областные партийные организации и их комитеты организовывали исполнение директив ЦК КПСС.

Срок полномочий Верховного Совета РСФСР и Верховных Советов автономных республик - 5 лет Сессии ВС РСФСР созывались два раза в год.

Постоянно действующий орган в РСФСР, подотчетный Верховному Совету РСФСР во всей своей деятельности и осуществлявший в пределах, предусмотренных Конституцией 1978 г, функции высшего органа государственной власти РСФСР в период между его сессиями Комитет народного контроля РСФССР, возглавлявший систему органов контроля. Образовывался ВС РСФСР Правительство РСФССР - высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти РСФСР Образовывался ВС РСФСР в составе Председателя СМ РСФСР, его первых заместителей и заместителей Председателя, министров РСФСР председателей государственных комитетов РСФСР СМ РСФСР был ответствен перед ВС РСФСР и ему подотчетен, а в период между сессиями ВС РСФСР - перед ПВС РСФСР.

Высшие органы государственной власти автономных республик, краев, областей, автономных областей и округов Правительства автономных республик, краев, областей, округов - исполнительные и распорядительные органы государственной власти. Имели право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений, отменять решения и распоряжения нижестоящих исполнительных комитетов Советов народных депутатов.

Назначался ВС РСФСР, был ответствен перед ним и ему подотчетен, а в период между сессиями ВС - перед ПВС РСФСР. Назначал прокуроров автономных республик, краев, областей, автономных областей и округов, которые были ему подотчетны.

Высший судебный орган РСФСР, осуществлявший надзор за судебной деятельностью судов РСФСР в пределах, установленных законом Избирался ВС РСФСР в составе Председателя, его заместителей, членов и народных заседателей Все суды РСФСР образуются на началах выборности судей и народных заседателей.

В конце 80-90-х гг. сложилось уникальное сочетание кризисных объективных социально-экономических условий и неблагоприятных субъективных личностных и партийных факторов, которые в совокупности обусловили неожиданно трагический финал для СССР - прекращение его функционирования в декабре 1991 г.

• государственная служба во многом носила подчиненный характер по отношению к партийной службе, а нередко и срасталась с последней;

• лишь в первые постсоветские годы (1992-1995 гг.) государственная и муниципальная служба в России начинает формироваться как самостоятельный институт, учитывающий отечественный и зарубежный опыт.¹

1.3 Современное состояние

Прочной базой создания государственной службы должно являться «крепкое» государство. Однако прекращение в декабре 1991 г. существования СССР как единого союзного государства, крушение административно-командной системы, всеобщий кризис власти и общества поставили на повестку дня проблему создания новой российской государственности. Такова была в 1991 г. основная - «стартовая» предпосылка в целом, в том числе и для становления современной государственной службы.

Правовая основа российской государственности в конце 1991 - начале 1992 г. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.

В одном государственном организме сосуществовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое - президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. И старое - строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной ответственностью (т.е. во многом безответственностью) за принимаемые решения.

Законодательное оформление новой российской государственности вначале шло постепенно, путем принятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов Президента РСФСР. Важным достижением в этом отношении была принятая в 1990 г. Декларация о защите прав и свобод граждан. Постепенно стала уходить в прошлое государственная идеология, согласно которой утверждалось, что не государство должно служить человеку, а человек - государству.

В связи с реформированием социально-экономических отношений, стремлением создать социально ориентированную рыночную экономику были приняты законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности, предпринимательскую деятельность, приватизацию, банковскую сферу, гарантировавшие свободу средствам массовой информации. Важными шагами в правовом оформлении новой российской государственности стали начавшаяся судебная реформа, значительными вехами которой были учреждение Конституционного суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьезное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, создание нормативных правовых документов, регламентирующих организацию и прохождение государственной службы.

Эти и ряд других законодательных актов снимали многие запреты, утверждали новые принципы, возможности и права. Однако они не обеспечивали четкого и комплексного регулирования, не всегда предусматривали механизмы их реализации, гарантии и ответственность.

Важно и то, что многие поправки к Конституции РСФСР, другие законодательные акты принимались в острой борьбе двух поэтических сил - реформаторов и контрреформаторов, которые в течение 1992-1993 гг. все более поляризовались. При этом все сильнее обострялось, особенно на федеральном уровне, противостояние между исполнительной властью и Советами. Тактика поиска компромиссов с политическими оппонентами сдерживала создание новой российской государственности, временами вела к отступлению от курса реформ, к продлению болезненных эффектов переходного периода.

В октябре 1993 г. Президент России Б.Н. Ельцин прекратил полномочия Верховного Совета РСФСР и его депутатов, расправился, по его мнению, с антидемократической, прокоммунистически настроенной оппозицией, вставшей на путь мятежа.

В результате была окончательно разрушена система Советов и Советской власти в России - вслед за Верховным Советом были ликвидированы Советы народных депутатов нижестоящих уровней в большинстве субъектов Федерации. Эти события стали важным катализатором ускорения формирования новой системы власти и создания новой Конституции.

В соответствии с решением Президента РФ 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в двухпалатное Федеральное Собрание - в Совет Федерации и Государственную Думу. Одновременно с ними проводился референдум по проекту новой Конституции России, подготовка которого была начата еще летом 1993 г.

За проект новой Российской Конституции проголосовала большая часть избирателей, пришедших на выборы.

Выборы в декабре 1993 г. и принятие новой Конституции РФ заложили правовые основы новой российской государственности, явились их конституционным оформлением и важнейшим этапом демократического обновления России.

Конституция провозгласила продолжение государственного строительства России на основе принципов федерализма. Согласно ей носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Схема, отражающая систему органов государственной власти и управления, сложившуюся в России в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. и во многом определяющую состав и структуру института государственной службы Российской Федерации, приведена на рис. 10.

Конституция максимально деполитизирована, в ней признаются идеологическое и политическое многообразие, принцип разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную, равноправие частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, частная собственность на землю, провозглашены избирательные и судебные права граждан. Впервые в истории российской государственности уровень гарантируемых Основным Законом прав и свобод человека, механизм их защиты были приведены в соответствие с международными стандартами.

Освоение новой Конституции потребовало большой нормотворческой работы, приведения в соответствие с ней огромного количества законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов и нормативных документов субъектов Федерации, особенно в сфере экономики, социальной жизни, регулирования институтов государственной и муниципальной службы, гражданского общества.

Для строительства новой российской государственности, новой системы государственного и муниципального управления важное значение имеют утвержденное Указом Президента РФ 22 декабря 1992 г. «Положение о федеральной государственной службе», принятие и реализация Гражданского кодекса, федеральные законы «О Конституционном суде», «Об основах государственной службы Российской Федерации* (1995 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), аналогичные законы субъектов РФ, другие законы и нормативные акты.

Осваивают новые принципы работы, основанные на прямом действии Конституции, органы законодательной, представительной и судебной ветвей власти, которые все более превращаются в самостоятельные и важные ветви государственной власти.

Особое значение в этом отношении имеет Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (принят Государственной Думой 5 июля 1995 г.). Он устанавливает правовые основы организации государственной службы РФ и Основы правового положения государственных служащих РФ. В законе даются классификация государственных должностей («А», «Б», «В» - ст.1), государственных должностей государственной службы (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие - ст. 6), а также квалификационные разряды государственных служащих (действительный государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса; референт государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса - ст. 7).

В законе определяются также порядок прохождения государственной службы (ст. 21), необходимость проведения конкурсов и испытании при замещении государственной должности государственной службы (ст. 22 и 23), порядок аттестации государственного служащего (ст. 24) и ряд других важных моментов.

Важное значение для организации государственного управления, деятельности органов государственной власти и управления имеет закрепление в законе принципов государственной службы (ст. 5). Впервые в подобного рода российских документах в их числе закреплены принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Особо следует подчеркнуть значение таких принципов государственной службы, как внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; единство основных требований, предъявляемых к госслужбе; ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Подводя итоги работы, проделанной в нашей стране за 1992- 2000 гг. по созданию новой системы государственности и становлению современной государственной службы, можно сделать следующие выводы.

* Освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на выявившиеся некоторые ее недостатки, дало возможность сформировать «костяк» новой российской государственности, государственного и муниципального управления, института государственной и муниципальной службы.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. впервые в отечественной истории закрепила на конституционном уровне положения, связанные с государственной службой.

* Утвержденное Указом Президента РФ Положение о федеральной государственной службе (1992 г.), Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. Л? 119-ФЗ нормативно закрепили ряд важнейших понятий (госслужба, госдолжность, госслужащий и др.) и положений, связанных с государственной службой.

Однако этот Федеральный закон фактически не стал законом прямого действия, поскольку предусматривает принятие дополнительно около двух десятков федеральных законов, которые позволят пополнить его нормы реальным содержанием.

* Принят ряд мер по организации в новых условиях государственной и муниципальной службы как правового и социального института, по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадровых структур практически во всех федеральных, региональных и местных органах.

Органами государственного и муниципального управления много сделано по слому прежней административно-командной системы г/правления, подбора, подготовки и расстановки работников органов государственной власти и управления, по переходу от административно-командной к рыночной экономике и к современной демократичной государственной и муниципальной кадровой политике.

* Однако к новому столетию в России осталось еще множество нерешенных проблем в области укрепления государственности, совершенствования регулирования системы госслужбы (взяточничество, коррупция государственных и муниципальных служащих, конфронтация представительной и исполнительной властей, потеря эффективности управления и др.).

* По преодолению этих и других недостатков много предстоит сделать в ходе реализуемых в стране административной, судебной и военной реформ, реформы государственной службы и местного самоуправления.

* Особенно много задач перед органами власти и их аппаратом осталось нерешенными в области экономики, социальной сферы, межнациональных отношений.

Выводы по первой главе

Завершая рассмотрение исторического опыта создания государственности и государственной службы в России, отметим прежде всего следующее:

* история российской государственности - это непрерывный процесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти в целях более эффективного управления громадными территориями России;

* вопрос об укреплении российской государственности, повышении эффективности государственной службы стал важнейшим среди всех острых вопросов общественной жизни и на современном этапе российской истории;

* изучение особенностей проведения реформ в области государственного управления и государственной службы помогает глубже понять современные проблемы, взглянуть в будущее.

Анализируя функционирование государственной службы в советский период, можно, в частности, обратить внимание на следующее:

• правовое положение государственных служащих в этот период российской истории определялось в основном трудовым законодательством. Публично-правовая природа института госслужбы не признавалась. Исключение делалось лишь для отдельных категорий госслужащих (например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел);

• единственным нормативным правовым актом о государственной службе, действовавшим в общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, были «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г.

Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств (в том числе врачи, учителя, работники почты и другие);

Глава 2. Общая характеристика административно-правового института государственной службы

2.1 Понятие государственной службы и содержание системы государственной службы

В 90-е годы XX в. в России в принятых нормативных правовых документах сформировалось современное понимание сущности государственной службы и системы государственной службы.

В советское время, как уже отмечалось, к государственным служащим практически относились все те служащие, которые занимали должности в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, в том числе и в органах государственной власти и управления, и получали заработную плату из государственного бюджета.

Подобное понимание государственных служащих имеет место в настоящее время и в ряде зарубежных стран, например, во Франции, Великобритании, Канаде и других. При этом в разных странах используются различные термины - «государственная служба» (state servis), «публичная служба» (public servis), «гражданская служба» (civil servis), далеко не совпадающие по своему содержанию.

Современная трактовка понятия «государственные служащие» в постсоветской России формировалось постепенно. Большую положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 90-х годов первые проекты законов о государственной службе и ее реформировании.

Утвержденное Указом Президента РФ в декабре 1993 г. Положение о федеральной государственной службе и принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей эту сферу отношений.

После принятия данного Федерального закона весьма динамично и главным образом в соответствии с ним стало развиваться правотворчество субъектов РФ в сфере правового регулирования государственной службы и организации госаппарата. Именно законодательный массив субъектов РФ в значительной мере дает реальное представление о состоянии правового регулирования служебной деятельности государственных служащих, численность которых в региональных органах власти и управления превышает численность федеральных госслужащих.

Становление и развитие института государственной службы в постсоветской России (в 1993-2003 гг.) шло в соответствии с законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ.

Согласно ему под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (п. 1 ст. 2). При этом «Государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей» (ст. 1), Причем к государственным служащим относятся не все лица, занимающие государственные должности, а только те из них, которые занимают должности категории «Б» (учрежденные для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих категории «А») и госдолжности категории «В» (учреждаемые госорганами для исполнения и обеспечения их полномочий).

Очень важно иметь в виду, что лица, занимающие должности категории «А», не относятся к государственным служащим Российской Федерации. Кто же это конкретно? Перечень должностей категории «А» определяется в статье 1 данного Федерального закона - это «должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов» (подчеркнуто нами. - В.И., Л.А.). Далее в данной статье Федерального закона приводится не исчерпывающий перечень этих должностей - Президент Российской Федерации, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и другие.

Определение понятия «государственный служащий» дано в ст. 3 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»:

«1. Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

. Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, признаются настоящим Федеральным законом государственными служащими Российской Федерации».

Дальнейшее свое развитие законодательство о государственной службе получило в ряде других федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов субъектов РФ. Особо важное значение в этом отношении имеет Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 60-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

В связи с тем, что пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»¹, в котором содержалось нормативное определение государственной службы, утратил силу с принятием Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»², приведем новую дефиницию, вытекающую из статьи 1 нового закона. Это обусловлено прежде всего тем, что в самой преамбуле закона о системе государственной службы подчеркивается, что именно он в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.

Итак, в соответствии с Федеральным законом о системе государственной службы:

• государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

• Российской Федерации;

• федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее - федеральные государственные органы);

• субъектов Российской Федерации;

• органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);

• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституциями, Уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

Данное законом определение государственной службы указывает на ее сущность. Другие неотъемлемые характеристики государственной службы и, в частности ее организации, содержащиеся в иных статьях, таковы: в статье 3 - основные принципы построения и функционирования системы государственной службы; в статьях 4-7 - понятия федеральной государственной службы, государственной гражданской службы, военной и правоохранительной служб; в статье 8 - должности государственной службы, в статье 9 - реестры должностей государственной службы и т.д.

Следует обратить внимание на то, что формула «обеспечение исполнения полномочий» (Российской Федерации, т.е. государства, федеральных государственных органов, субъектов Федерации и их государственных органов) обозначает конкретное содержание самой государственной службы как вида управленческой деятельности, включающей в себя организацию исполнения, само исполнение, контроль и надзор и другие функции.

Что касается лиц, непосредственно исполняющих полномочия государственных органов, то они осуществляют такой вид государственно-властных полномочий, который федеральным законом квалифицируется как не относящийся к государственно-служебной деятельности и, следовательно, не включенный в состав государственной службы. Таким образом, государственно-политическая деятельность по непосредственному исполнению полномочий государственных органов (как федеральных так и региональных) лежит за пределами государственной службы.

Особенности понятия государственной службы, вытекающие из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», таковы:

во-первых, это деятельность государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность;

во-вторых, она лишь часть государственной деятельности, а именно в той ее мере, в которой она обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих Российской Федерации (составным частям государства), а также лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и ее субъектов;

в-третьих, это деятельность профессионального характера, отвечающая специальным требованиям, предъявляемым к ее субъектам, в качестве которых выступают государственные служащие.

Характеризуя государственную службу, важно понимать, что это служба не конкретным «государственным органам» или «должностным лицам», а служба государству, государственным и общественным интересам. Это профессиональная деятельность по выполнению государственных задач и функций, осуществляемая лицами, которые находятся на штатных государственных должностях в государственных органах. При этом их деятельность оплачивается из государственного бюджета - федерального или субъекта РФ. Иначе говоря, не являются госслужащими лица, привлекаемые к обеспечению исполнения тех или иных государственных полномочий на «общественных началах» или с оплатой за счет каких-либо негосударственных средств - фирм, фондов, корпораций и других тому подобных спонсоров.

В то же время следует учитывать, что отнюдь не все должности, включаемые в штатное расписание тех или иных государственных органов, являются государственными должностями государственной службы. Не являются таковыми, например, должности младшего обслуживающего персонала (водители, вахтеры, гардеробщицы, уборщицы и т.п.). Лица, занимающие эти должности, не относятся к категории государственных служащих, хотя они и числятся в штатных расписаниях тех или иных органов власти и управления.

Не является государственной службой профессиональная деятельность на госпредприятиях, не имеющих властных функций. Таковой не является и работа во властных органах на должностях, не относящихся к государственным. С другой стороны, государственная служба осуществляется не только в аппаратах органов представительной и исполнительной власти, в судебных и правоохранительных органах, вооруженных силах, но и в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства РФ и субъектов РФ к государственной службе¹. Например, в Федеральном законе «О естественных монополиях»² указывается, что в сферах деятельности субъектов естественных монополий - транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии и т.д. - образуются органы регулирования (ст. 4). В ст. 9 данного Закона прямо указывается, что на работников этих органов распространяется правовой статус государственного служащего. Хотя, конечно, следует иметь в виду и то, что распространение статуса госслужащего на ту или иную категорию работников отнюдь не равнозначно отнесению их к категории государственных служащих.

Перечисленные выше особенности государственной службы в рамках ее законодательного определения развиваются далее в ее организации: принципах государственной службы, ее функциях, организационном и правовом статусе государственных должностей.

2.2 Основные принципы государственной службы и их классификация

В соответствии с нормами действующего законодательства установлено по меньшей мере три группы принципов государственно-служебной деятельности. Рассмотрим их в последовательности, отражающей переход от более общего (системного уровня) к более конкретному (функционально-иерархическому) уровню.

Отчасти к освещению этих принципов авторы данного учебного пособия обращались в предыдущих темах, имея в виду их сравнительно-исторический и социально-организационный аспекты. Здесь же мы детализируем собственно их нормативно-правовой аспект.

I. Начнем с основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, закрепленных в статье 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которой к указанным принципам относятся:

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее государственные органы);

законность;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

равный доступ граждан к государственной службе;

единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

профессионализм и компетентность государственных служащих;

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация перечисленных девяти общесистемных принципов построения и функционирования государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, которыми могут быть предусмотрены также и другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их специфику.

II. В соответствии со статьей 5 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» непосредственно государственная служба основана на следующих двенадцати принципах, некоторые из которых (2-й, 5, 8 и во многом 3-й, 7 и 9) практически совпадают с общесистемными принципами государственной службы, а именно:

) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

) профессионализма и компетентности государственных служащих;

) гласности в осуществлении государственной службы;

) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

III. Наконец, следует обозначить и утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 общие принципы служебного поведения государственных служащих¹, представляющие собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

• исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

• исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

• осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;

• не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

• исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

• соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;

• соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

• соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

• проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

• проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

• воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

• при угрозе возникновения конфликта интересов - ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, - сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;

• не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;

• воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;

• соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

• уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных Законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.¹

Государственный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:

• принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

• не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

Рассматривая эти принципы служебного поведения государственных служащих, надо иметь в виду, что согласно Указу Президента РФ они действуют впредь до принятия федеральных законов о видах государственной службы и рекомендованы в части, не противоречащей их правовому статусу, также и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подробно реализация основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, служебного поведения госслужащих раскрывается в последующих разделах данного учебного пособия. Здесь же отметим, что многие из законодательно закрепленных принципов в реальной действительности соблюдаются далеко не полностью, что зачастую снижает эффективность государственной службы (например, принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, гласности, открытости государственной службы, ее доступности общественному контролю). Для их полной реализации порой не хватает у органов власти не только настойчивости и желания, но и финансовых, материальных ресурсов. Тем не менее, их законодательное закрепление имеет исключительно важное значение для организации и функционирования государственной службы, причем даже в том случае, когда те или иные принципы служат лишь общественно значимыми, хотя и не всегда достигаемыми, ориентирами.

В целом же, поскольку принципы построения и функционирования государственной службы закреплены Федеральным законом и законами субъектов Федерации, а общие принципы служебного поведения государственных служащих - Указом Президента РФ, их несоблюдение и (или) нарушение влечет за собой (может влечь) административную или (и) уголовную, а также дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством.¹

2.3 Функции государственной службы и ее правовое регулирование

Рассматривая функции государственной службы, прежде всего следует отметить, что сама она может пониматься в функциональном смысле, т.е. как конкретный вид государственной деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность административно-управленческих структур.

Деятельность государственных служащих проявляется (осуществляется) в следующих функциях:

) правоприменительная функция - реализация полномочий регулятивного и распорядительного характера; осуществление государственных полномочий от имени государства либо государственного органа при исполнении служебных обязанностей;

) правотворческая функция - разработка и принятие нормативных правовых актов, выдача юридически-властных предписаний для различных субъектов права в системе государственно-управленческой иерархии, законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений; их подготовка, принятие и исполнение; дача указаний и т.п.;

) регулирующая функция - разработка и реализация государственной политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полномочий и действий, т.е. применение мер государственного принуждения к физическим и юридическим лицам; обеспечение согласования различных интересов;

) организационная функция - обеспечение практической реализации компетенции государственных органов, совершение организационных действий и материально-технических операций (проведение различного рода совещаний, оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок и т.д.);

) правозащитная функция - осуществление мер по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязанностей перед государством; государственных и иных органов - перед гражданами.

Государственные служащие, как видим, выполняют большой объем непосредственно административно управленческих функций, как то: государственное управление, государственно-ориентированные мероприятия, государственный контроль и надзор, государственное планирование и прогнозирование, государственный учет, государственное руководство и координация.

Таким образом, в практическо-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства .

Источниками правового регулирования построения и функционирования государственной службы являются прежде всего Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ закрепляет такие исходные основы организации государственной службы и правового положения государственных служащих Российской Федерации, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 15); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32); некоторые обязанности всех должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 46 и др.).

Государственная служба связана с введением ряда правоограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается только по федеральному закону (ст. 55 Конституции РФ).

Конституция РФ (п. «т» ст. 71) устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Конституция РФ в прямой форме не затрагивает вопрос о государственной службе субъектов РФ, но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу, тем самым предрешает, что государственная служба субъектов РФ находится в их ведении.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

В связи с тем, что Российское государство является федеративным, в полном соответствии с Конституцией РФ в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» более чем в 20 его статьях (из 30 имеющихся в нем) содержатся нормы, которые уполномочивают субъекты РФ по-своему, с учетом местных, национальных и иных особенностей определять условия государственной службы субъектов РФ. И субъекты РФ активно воспользовались своими правами, приняв свои законы как об основах государственной службы субъекта Федерации, так и законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие различные стороны правового положения государственных служащих, прохождения ими государственной службы, подготовки, профессиональной переподготовки, повышения квалификации государственных служащих и по другим вопросам.

Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ не могут регулировать буквально все вопросы построения и функционирования государственной службы, тем более что по ряду направлений такие законы еще не приняты. Поэтому имеющийся «пробел» в данном правовом поле восполняется иными нормативными правовыми актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами и распоряжениями федеральных министерств и ведомств, аналогичными документами на уровне субъектов РФ. Для удобства использования они издаются в соответствующих сборниках, а не только публикуются в периодической или ведомственной печати.

Давая характеристику такого элемента общей организации государственной службы, как должности государственной службы, обратимся к статье 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», где сказано:

Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Соответственно видам государственной службы должности государственной службы подразделяются на:

должности федеральной государственной гражданской службы;

должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

воинские должности;

должности правоохранительной службы.

Должности государственной службы распределяются по категориям и (или) группам в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации об их государственной гражданской службе.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется Указами Президента Российской Федерации.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется федеральным законом или указом Президента России.

Согласно статье 9 федерального закона о системе государственной службы Российской Федерации Реестр должностей федеральной государственной службы образуют:

перечни должностей федеральной государственной службы;

перечни типовых воинских должностей;

перечни типовых должностей правоохранительной службы.

Все указанные перечни утверждаются Президентом Российской Федерации.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом (иным нормативно-правовым актом) субъекта Российской Федерации.

Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы всех субъектов Федерации составляют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации.

Важно подчеркнуть и то, как решается проблема реализации компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов Российской Федерации в сфере установления и правового регулирования отношений государственной службы. При этом укажем, что статья 71 Конституции России четко и недвусмысленно относит к ведению Российской Федерации федеральную государственную службу.

Вопросы государственной службы субъектов Российской Федерации по смыслу и духу конституционных новелл (статьи 72, а также пунктов 2 статей 76 и 77 Конституции РФ, взятых в их взаимосвязи) должны быть отнесены (и относятся) к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а следовательно, регулироваться федеральными законами о государственной службе и законами (и иными нормативными правовыми актами) соответствующих субъектов Российской Федерации.

Это, кстати, широко осуществляется в современной практике правового регулирования государственно-служебной деятельности субъектов Российской Федерации.

2.4 Виды государственной службы

В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» было установлено разделение государственной службы Российской Федерации с учетом принципа федеративного устройства нашего государства на два вида:

федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении.

С принятием и вступлением в силу Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 60-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»² законодательно закреплено, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

I. государственная гражданская служба;

II. военная служба;

III. правоохранительная служба.

В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на:

I.I. федеральную государственную гражданскую службу;

.11. государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы, а другие виды федеральной государственной службы могут быть установлены путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон о системе государственной службы Российской Федерации.

Таким образом, налицо три вида федеральной государственной службы (федеральная государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба) и один вид государственной службы субъектов Российской Федерации (государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации) (рис.11).

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 2 Федерального закона о системе государственной службы).

Рисунок 11. Виды государственной службы Российской Федерации

В статьях 4-7 Федерального закона даны определения вышеперечисленных видов государственной службы, а именно:

I. Федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

II. Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

III. Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

IV. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъектов Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

V. Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания.

VI. Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина, которым присваиваются специальные звания или классные чины.

При этом следует иметь в виду, что определение военной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в статье 6 Федерального закона и приведенное выше, применяется со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие вопросы прохождения военной службы.

В свою очередь определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в статье 7 Федерального закона о системе государственной службы и приведенное выше, применяется со дня вступления в силу закона о правоохранительной службе.

В соответствии с видами государственной службы Российской Федерации классифицируются и должности государственной службы, которые согласно статье 9 указанного Федерального закона подразделяются на:

должности федеральной государственной гражданской службы;

должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

воинские должности;

должности правоохранительной службы.

В одном и том же федеральном государственном органе могут быть учреждены должности федеральной государственной службы различных видов. Это, например, уже сейчас имеет место в системе Министерства обороны РФ (где наряду с воинскими должностями имеют место должности федеральной государственной гражданской службы), Министерства внутренних дел РФ (здесь есть и должности правоохранительной службы, и федеральной государственной гражданской службы, и воинские должности во внутренних войсках), Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС) РФ и Министерства юстиции РФ.

Все должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Наряду с нормативно-правовой классификацией видов государственной службы, установленной Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», в научных и методических целях, а также для конкретизации отдельных видовых признаков используются и иные классификации.

Так, в качестве одного из критериев классификации видов государственной службы может быть использован принцип разделения властей, согласно которому государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Отсюда вытекает подразделение государственной службы на службу в органах законодательной (например в аппарате палат Федерального Собрания), исполнительной (в аппарате Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти) и судебной власти (в аппаратах федеральных судов). На основании критерия, связанного с организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти, федеральная государственная служба может классифицироваться на следующие подвиды: служба в федеральном министерстве и его территориальных органах, служба в государственном комитете, федеральной комиссии, федеральной службе, российском агентстве, федеральном надзоре и иных федеральных органах исполнительной власти, образуемых в соответствии с утверждаемой главой государства по представлению председателя правительства структурой федеральных органов исполнительной власти. Причем, здесь могут встречаться в зависимости от юридического статуса того или иного федерального органа исполнительной власти, закрепляемого федеральным законодательством и положениями о соответствующих федеральных органах, как государственная гражданская служба (например, в системе Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Государственного комитета РФ по статистике, Федеральной энергетической комиссии, Федеральной архивной службы, Российского агентства по патентам и товарным знакам, Федерального горного и промышленного надзора и др.), так и военная (в системе Министерства обороны РФ, внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ, федеральной службы безопасности, федеральной службы железнодорожных войск и других), и правоохранительная (в системе Министерства внутренних дел РФ, ГУИН Министерства юстиции РФ, Государственного комитета РФ по борьбе с незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ, Государственной фельдъегерской службы России, Комитета по финансовому мониторингу и других) службы.

Говоря о правоохранительной службе, можно отметить, что наиболее разработанным и комплексным по степени нормативно-правового регулирования является институт службы в таможенных органах. Здесь действуют Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации»¹; Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396²; Перечень должностей высшего начальствующего состава в таможенных органах Российской Федерации и соответствующих этим должностям специальных званий, утвержденный Указом Президента РФ от 23 февраля 2000 г. № 431³; Положение о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации, утвержденное Приказом Государственного таможенного комитета РФ от 30 апреля 1998 г. № 281, и другие нормативные акты.

К сожалению, в иных видах федеральной государственной службы не столь полно урегулированы вопросы служебного права, как этого следовало бы ожидать. Вместе с тем, необходимо учитывать и тот факт, что с принятием в 2003 г. Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» возникла необходимость скорейшего принятия обновленных редакций и новых федеральных законов по вопросам прохождения военной и правоохранительной службы. Это, в свою очередь, потребует и обновления подзаконных нормативных актов в сфере регулирования вышеуказанных видов федеральной государственной службы.

Очевидно, потребуется внести уточнения и в законодательство об отдельных федеральных государственных органах (структурах), например, таких, как Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и других. Речь идет о том, чтобы вписать федеральную государственную службу, имеющую место в вышеперечисленных государственных органах, в ту систему, которая легитимирована новым федеральным законом. И здесь, по-видимому, большая часть сотрудников прокуратуры будет отнесена к служащим правоохранительной службы, а служащие остальных поименованных федеральных органов будут отнесены к федеральной государственной гражданской службе.

2.5 Реформирование государственной службы на современном этапе

Действующее законодательство о государственной службе и на основе которого возникло и функционирует служебное право Российской Федерации, нуждается в кардинальном реформировании, чтобы соответствовать современному этапу политического и социально-экономического развития Российской Федерации.

О проблемах реформирования государственной службы говорят и пишут юристы, экономисты, философы, социологи, специалисты по государственному управлению, историки, представители других гуманитарных специальностей. Однако пока целостный и единый подход к этой сложной и актуальной проблеме отсутствует. Разрабатывается проект нового Федерального закона о государственной службе.

Эти проблемы исследованы в работах юристов А.Ф. Ноздрачева, В.М. Манохина, Ю.Н. Старилова, К.С. Бельского и других ученых.

Например, Ю.Н. Старилов отмечает, что в современных дебатах о необходимости модернизации государственного управления, проведения административной реформы большое значение придается реформе государственной службы (становлению служебного права). Изменение законодательства о государственной службе обусловлено, в свою очередь, постановкой новых государственных задач, реформой государственного управления, активизацией исполнительной власти в субъектах Федерации, реформой всей экономической и политической системы. Государственная служба играет все более важную роль в достижении предусмотренных Конституцией РФ целей и решении конституционных задач, несет основную долю ответственности за сохранение демократической стабильности и соблюдения принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Государственная служба обязана претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства.¹

По мнению Ю.М. Старилова, реформа государственной службы в Российской Федерации началась вместе с принятием в 1990-1995 гг. новых законов и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. Ученые постоянно обращали внимание на необходимость проведения реформы государственной службы, однако эти мероприятия осуществлялись без специально разработанного плана, без четких представлений об этапах и сути нововведений в сфере государственной службы. И только в конце 1993 г. одновременно с утверждением Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. Положения о федеральной государственной службе были опубликованы тезисы концепции реформирования государственной службы в России. Впоследствии в научной литературе появились критические заметки по поводу этой публикации. Ранее же, в 1992 г., в специальном издании Роскадров был опубликован еще один вариант концепции развития государственной службы.

В научных публикациях последних лет предлагаются различные пути реформирования законодательного регулирования государственной службы. Преследуя цель создания единого института государственной службы, некоторые ученые предлагают принять новый Федеральный закон "О государственной службе в Российской Федерации", в котором были бы закреплены общие принципы и единые положения института государственной службы, единые организационно-правовые нормы и правила поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, единые гарантии, ограничения и т.д.

Другие авторы предлагают, используя уже существующую правовую базу регулирования отношений государственной службы, принять Кодекс государственной службы Российской Федерации. Этот Кодекс должен включать Общую часть (понятие государственной службы, ее виды, взаимосвязь с муниципальной службой; понятие должности государственной службы и ее классификация; государственный служащий и его правовой статус) и Особенную часть (положения об основных институтах государственной службы: поступление на службу, ее прохождение, управление и финансирование службы и пр. ).

Существует также точка зрения, в соответствии с которой более правильным направлением развития законодательства о государственной службе является совершенствование действующего Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятие на основе и в соответствии с ним ряда специальных законов, а также законов, регулирующих особенности государственной службы в отдельных государственных органах. По мнению Л А Чикановой, только таким путем можно создать в России государственную службу, основанную ".. на общих принципах ее организации и функционирования, определить единые особенности правового статуса государственных служащих, в том числе в области трудовых отношений, не лишая их в то же время той социальной защиты, которая обеспечивается нормами трудового законодательства"¹.

Следует, правда, уточнить, что, разрабатывая административное законодательство о государственной службе, законодатель не намерен ликвидировать (или уменьшать) сферу социальной защиты государственных служащих; социально-правовая защита государственных служащих закрепляется как важнейший принцип государственной службы, и публичное служебное законодательство в этом смысле не уступает трудовому законодательству. Более того, административное законодательство устанавливает достаточно много (оправданных, а часто и не оправданных) льгот, гарантий и компенсаций государственным служащим, не положенных "обычным работникам", статус которых устанавливается законодательством о труде

Говоря о нецелесообразности создания публичного законодательства о государственной службе, представители науки трудового права отрицают необходимость разработки нового кодифицированного правового акта о государственной службе, ссылаясь на то, что два кодифицированных акта (предлагаемый Кодекс о государственной службе и Трудовой кодекс) будут содержать практически идентичные нормы, например, о порядке заключения трудового договора, привлечения к материальной ответственности, рабочем времени, времени отдыха, охране труда, порядке рассмотрения трудовых споров и т д. Следуя логике Л. А Чикановой, можно легко прийти к простому вопросу, зачем вообще принимался Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". Не проще ли было сохранить правовое регулирование отношений государственных служащих нормами законодательства о труде и ожидать принятия нового Трудового кодекса, в котором регламентировалась бы государственная служба?

Рассматривая дальнейшее развитие законодательства о государственной службе, Л.А. Чиканова, на наш взгляд, нечетко определяет две основные позиции в данном вопросе:

) совершенствование действующего законодательства путем внесения в него изменений и дополнений, а также принятия в его развитие ряда специальных законов;

) "разработка и принятие принципиально нового законодательного акта, регламентирующего особые государственно-служебные отношения, основанные на принципе служения государству и обществу".

Как нам представляется, в данном случае речь идет о формальной стороне развития законодательства о государственной службе, т. е. мы получаем ответ на вопрос, в каком нормативном акте регламентировать государственно-служебные отношения: в действующем Федеральном законе или в ждущем своего принятия Кодексе государственной службы Российской Федерации (КГС РФ) (или Кодексе гражданской государственной службы РФ - КГГС РФ). Однако вопрос о реформе государственной службы нельзя относить к формальным. В первую очередь следует говорить о существе предлагаемых новелл в законодательстве о государственной службе и рассматривать содержательную сторону реформирования государственной службы - ее основополагающие принципы и понятия.

Одной из важнейших задач реформы российской государственной службы является, на наш взгляд, создание профессионального чиновничества, компетентного и профессионального, деятельность которого базируется на проверенных временем во многих странах демократических принципах государственной службы. Профессиональное чиновничество - это категория людей, находящихся на государственной службе и выполняющих особо важные государственные функции, чей статус установлен в специальных законах и организуется на традиционных принципах (несменяемость чиновников; внепартийность публичной службы; верность государству; денежное содержание и обеспечение государством и т. д.). Чиновники представляют собой служащих со специальным набором прав и обязанностей. Во многих странах они являются субъектами реализации высших полномочий государственной власти, выполняют особо важные государственные функции, состоят в особенных правовых отношениях с государством (отношения верности и доверия) и назначаются на должность путем издания административно-правового акта.

Концепция реформирования государственной службы в Российской Федерации должна определяться прежде всего постановкой следующих вопросов: цель и задачи реформы государственной службы; этапы реформирования государственной службы; модель государственной службы; принципы государственной службы; система нормативных актов, характеризующих возможную модель государственной службы.

Реформа государственной службы может занять достаточно продолжительный период времени. Как показывает опыт других стран, процесс реформы государственной службы длится обычно 10-15 лет, ибо политические и социально-экономические перемены требуют внесения соответствующих изменений в систему государственной службы. Поэтому важно установить пределы реформирования государственной службы на ближайшую перспективу и выбрать ее модель.

В нашей стране, учитывая исторические корни русской государственной службы, а также традиционную историческую близость правовых систем России, Германии, Франции и некоторых других европейских государств, целесообразно использовать лучшее из того, что устанавливает чиновное право европейских государств. Особенно интересен, с нашей точки зрения, опыт построения публичной службы такого федеративного государства, как ФРГ. Анализ опыта правового регулирования соответствующих правоотношений в развитых странах мог бы быть полезным для российских законодателей.

Особое значение приобретают следующие принципы профессиональной государственной службы:

Принцип публично-правового характера государственной службы. Государственно-служебное отношение - статутное отношение, урегулированное публичным правом; частноправовые средства регулирования в данном случае отсутствуют. Закон может определять особое правовое регулирование между государственным служащим и работодателем, т.е. государством, муниципальными органами и т. д. Государственный служащий выступает как фактор выравнивания действий сформированных политических сил; он служит в полной мере тому органу, в котором занимает государственную должность.

. Принцип верности государственного служащего означает, что в любое время он должен быть готов выступить в защиту конституционного строя страны; государственный служащий должен обладать необходимыми для несения службы качествами и быть компетентным, способным выполнять поставленные перед ним задачи. Принцип верности обуславливает во многом и характер должностных обязанностей.

. Принцип пожизненного назначения государственного служащего на государственную службу состоит в том, что деятельность государственных служащих является профессией ("профессиональное чиновничество"). При этом существуют категории государственных служащих, которые могут быть назначены на государственную должность временно; государственные служащие, назначаемые на определенный срок; государственные служащие, назначаемые с испытательным сроком; государственные служащие, назначаемые на неопределенный срок (т. е. возможно их увольнение со службы).

. Принцип прекращения государственно-правового отношения только в соответствии с установленными законом основаниями и при обязательном соблюдении определенных в нормативных актах правовых форм. Для пожизненно назначаемых государственных служащих окончание государственно-правового служебного отношения возможно только после вынесения специального решения суда.

. Принцип обязательного денежного содержания и обеспечения государственных служащих за счет государства, характеризующийся следующими особенностями:

а) денежное содержание и обеспечение государственных служащих не являются вознаграждением за работу, за служебно-должностную деятельность, т. е. это не прямое вознаграждение за проделанную ими работу. Денежное содержание представляет собой плату за то, что государственные служащие отдают все свои силы и способности государству, государственной службе, выполняют свой служебный долг. Денежное содержание и обеспечение государственных служащих предполагает полную отдачу государственных служащих интересам государства и государственной службе. Принцип обязательности денежного содержания государственных служащих включает в себя также и то условие, согласно которому работодатели за полное подчинение государственных служащих своим интересам (интересам общества и государства) должны гарантировать ему постоянное высокое содержание и обеспечение;

б) принцип обеспечения государственного служащего гарантирует ему, независимо от квалификационного разряда, сложности работы и ответственности, в соответствии с развитием общего экономического, финансового положения в стране нормальный уровень жизнеобеспечения в различные периоды времени его службы. Таким образом, государство постоянно заботится о своих государственных служащих, обеспечивая достойный уровень жизни независимо от каких-либо процессов, происходящих в обществе;

в) должностные оклады (заработная плата) государственных служащих должны быть установлены специальным законом. Одностороннее установление должностных окладов в законе обусловливает запрет на забастовки государственных служащих.

. Принцип призвания к службе и учета результатов служебной деятельности. Этот принцип вступает в действие при поступлении государственного служащего на государственную службу, при повышении по службе и означает, что государственный служащий должен соответствовать требованиям государственной должности как при поступлении на службу, так и при ее прохождении, продвижении и повышении по службе; он должен быть постоянно пригодным к высококачественному осуществлению должностных полномочий.

. Принцип политического нейтралитета государственных служащих, которые должны служить всему обществу, а не одной политической партии; при осуществлении обязанностей по должности ими должны игнорироваться собственные партийные пристрастия и политические интересы. Необходимо исключить партийное влияние только одной политической партии на государственных служащих как при осуществлении служебных обязанностей, так и при замещении государственных должностей. Целесообразно установить конституционный запрет на политический патронаж государственных должностей различными политическими партиями. В некоторых странах существует квота по разделению государственных должностей в соответствии с политическими, конфессиональными и другими группами интересов. Так, Основной закон и нормы чиновного права Германии запрещают подбор персонала для государственной службы по принципу политических взглядов.

. Принцип свободы политических взглядов (убеждений) профессиональных государственных служащих и их права на объединения в союзы и организации. При этом государственные служащие не могут переступать границы установленной лояльности к конституционному порядку и строю. Невозможно ограничение участия государственных служащих в политической деятельности, а следовательно, принадлежности к политическим партиям.

В суждениях Ю.Н. Старилова имеется немало привлекательных, заслуживающих в связи с реформой государственной службы внимания обобщений и выводов. Например, о взаимосвязи модернизации государственного управления, в целом административной реформы и деформирования государственной службы; о конструктивности вовлечения и использования различных путей реформирования государственной службы; критика взгляда, согласно которому более правильным направлением развития законодательства о государственной службе является совершенствование действующего Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и др.

Однако некоторые его оценки имеют спорный, дискуссионный характер либо требуют более развернутых обоснований. В частности, критикуя подходы Л.А. Чикановой к развитию законодательства о государственной службе, автор утверждает, что речь идет о формальной стороне развития этого законодательства.

Несколько публицистичным, а не правовым выглядит принцип призвания к службе и учета результатов служебной деятельности, предложенный автором.

Широко обсуждается проблема реформы государственной службы А.Г. Барашевым и А.В. Оболонским. Давая общую оценку современного состояния госаппарата, авторы рассматривают вопросы идеологии и принципы реформы государственной службы, в частности, принцип приоритета профессиональных качеств; принцип статусного разделения политических и "карьерных" административных должностей; принцип компенсируемых ограничений; принцип приоритета прямых денежных выплат над "теневыми" льготами и привилегиями; принцип "выведения за штат" и перевода на хозрасчет значительной части функций госслужбы; принцип прозрачности; принцип ориентации на "клиента"; принцип служебной лояльности; принцип этичности; принцип системности подготовки и переподготовки кадров.

А.Г. Барышев и А.В. Оболонский предпослали своему исследованию высказывание О. Бисмарка: "С плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы".

Как представляется, менять необходимо оба слагаемых. Одно из направлений необходимых изменений - модернизация нашей государственной службы в аспекте кадровой политики.

Кадровая политика как система направленных мероприятий включает:

. Построение кадровой вертикали по возможной модели:

) Управление кадровой политикой Администрации Президента РФ - Совет по вопросам кадровой политики - Государственый комитет РФ по делам госслужбы при Правительстве РФ - кадроввые службы министерств и ведомств;

) кадровые службы двойного подчинения в регионах при главах регионов и представителях Президента.

. Составление списков кадрового резерва, иными словами - "демократической номенклатуры", с разделением ее по уровням.

. Целенаправленное проведение политики обновления аппарата, в частности, за счет поощрения и организационного обеспечения ротации кадров по "спирали" регионы - центр - регионы, а также привлечения на достаточно высокие должности людей из сфер бизнеса, производства, науки, демобилизуемых из Вооруженных Сил России специалистов, молодых специалистов с управленческим образованием.

. Создание системы материальных, организационных и моральных стимулов для привлечения и удержания перспективных кадров.

. Коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.

. Ускоренное прохождение переподготовки ведущими управленческими кадрами, особенно политическими назначенцами.

. Значительное сокращение кадрового состава госслужбы за счет выведения из нее технических и других обеспечивающих служб и перевода их на "хозрасчет" с элементами конкурсного отбора.

. Создание из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода "актива реформы".

Подготовка и практическое введение в жизнь системы открытых конкурсов на вакантные должности госслужбы.

. Проведение аттестации всех профессиональных ("карьерных") служащих на основе разработанных критериев.

. Обеспечение открытости принимаемых решений о должностном росте и увольнении; создание апелляционных комиссий.

. Определение компенсаций для увольняемых с государственной службы лиц, занимавших политические должности.

. Обеспечение выполнения положений ст. 9 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" о правах госслужащего.

. Введение разрешительного порядка для перехода госслужащего на работу в коммерческие структуры, связанные с его прежней деятельностью, в течение двух лет после его увольнения с госслужбы.

. Создание правовых и организационных гарантий "прозрачности" госслужбы для общества, для доступа граждан и организаций к несекретным материалам, связанным с их правами и законными интересами.

. Разработка и широкое обсуждение проекта Этического кодекса государственного служащего, создание комиссии по служебной этике.

. Возобновление выпуска журнала под условным названием "Вестник государственной службы" с основными разделами: общие и отраслевые требования (стандарты) для занятия государственных должностей, открывающиеся вакансии, по которым объявлен конкурс; методические указания по приему на госслужбу и аттестации; статьи и сообщения о госслужбе - как отечественной, так и зарубежных стран.

. Подготовка и постепенный перевод госслужащих на особого рода контрактную систему.

. Введение в порядке эксперимента системы учета затрат времени и эффективности труда государственных служащих.

. Разработка и осуществление программы по информации и пропаганде реформы государственной службы.¹

Резюмируем изложенную программу следующим образом. Мы хотим впервые в истории России создать гражданскую государственную службу, в которой лица, занимающие политические должности, могли бы эффективно проводить государственную политику через высококвалифицированный аппарат "карьерных" служащих. Последние проходят тщательную многоступенчатую профессиональную подготовку и отбор, оцениваются и продвигаются по служебной "лестнице" в соответствии с их деловыми качествами, и их деловые отношения оформлены в особого рода контрактах. Эти контракты призваны максимально повысить продуктивность работы служащих, обеспечить достойный и привлекательный материальный статус госслужбы, основанный в первую очередь на прямых денежных выплатах, гарантировать соблюдение ими дополнительных обязательств по отношению к государству в обмен на определенные установленные законом привилегии, ориентировать чиновников на приоритетность публичной службы, т. е. на содействие реализации законных интересов и прав граждан и их объединений, а также на ее принципиальную прозрачность, т. е. открытость и доступность информации. Реформа госслужбы, проведенная в обозначенном направлении, несомненно, будет иметь и немалый антикоррупционный эффект.

Сформулируем свое отношение к выводам названных авторов.

По-видимому, наиболее "приоритетным" является принцип демократизма и цивилизованности государственной службы, ее служения человеку и гражданину, гражданскому обществу, а не выдвинутый авторами принцип приоритета профессиональных качеств (перед какими иными качествами и началами?).

Далее представляется искусственным выделение принципа статусного разделения политических и "корневых" административных достижений. В объективном, реальном социальном плане такого деления не существует: административная должность всегда имеет как определенный политический, так и выраженный карьерный административный оттенки. И разделять их по каким-то критериям, тем более по признаку статусного разделения должностей, едва ли представляется возможным.

Теперь некоторые замечания относительно практических мероприятий, предлагаемых авторами¹. Со многими из них, например, о включении в состав кадровых органов и подразделений аналитических служб и по совершенствованию системы отбора и аттестации кадров, можно согласиться.

Однако ряд других предложений и выводов авторов вызывает некоторые возражения. Например, построение двойной кадровой вертикали (с. 323). Далее, не определены система стимулов удержания перспективных кадров и гарантии ее действенности. Неясна идея создания из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода "актива реформы". Есть и другие.

Глава 3 Роль института государственной службы в механизме правового регулирования управленческих отношений в сфере государственной службы

3.1 Функционирование института государственной службы

Специфика института государственной службы определяется целями и направлениями деятельности, выражается в его функциях. Этот институт отличается двойственной направленностью своей активности. Во-первых, он призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, выработанную исполнительной властью. Во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения. Административные учреждения должны предоставлять гражданам, социальным группам и организациям разнообразные услуги, проявлять заботу об удовлетворении их нужд и потребностей. Население оплачивает эти услуги и находится в равноправном положении с чиновниками.

Таким образом, в публично-правовых связях на смену административной системе подчинения приходят партнерские отношения между государством и гражданами. Именно это определяет общие и особенные функции государственной службы. Как элемент социальной структуры институт госслужбы выполняет связующую роль между государством и обществом, воспроизводит публично-правовые отношения. Обладая определенной совокупностью социальных норм, этот институт стандартизирует поведение чиновников, делает его предсказуемым. Его основная функция - администрирование. Государственные служащие осуществляют прогнозирование, планирование, разработку решений, контроль, надзор и т.д., т.е. работы по осуществлению всех стадий управленческого цикла.

Исходя из основной задачи - администрирования, служащие государственных органов выполняют стратегические, социальные, защитные, материально-технические, финансовые, коммунальные, регистрационные общие функции. Из общих вытекают особенные функции госслужбы. Их выполняют служащие государственных учреждений. Надо отличать функции государственных органов от функций государственных учреждений. Под функцией государственного органа понимается деятельность, направленная на достижение его цели, а под функцией государственного учреждения - публичная услуга. Например, государственный орган выполняет социальную функцию, а его учреждения - публичные услуги в области образования, культуры, физкультуры, здравоохранения, занятости и безработицы, социального обеспечения, опеки и попечительства.

Государственные учреждения активно занимаются заключением и выполнением административных договоров, регистрацией малых предприятий, лицензированием и квотированием. Подобная практика позволяет государственным органам установить определенные стандарты в отдельных сферах деятельности: торговле, общественном питании, бытовом обслуживании, обучении и т.д. Расширяется работа административных структур по систематическому сбору информации для принятия государственных решений. По таким вопросам как экологическая, технологическая безопасность установлен мониторинг, проводится экспертиза, расследование и т.п. Развивается дискреционная деятельность, т.е. решение административно-правовых вопросов по собственному усмотрению.

Для успешного выполнения внешней, административной функции, институт государственной службы выполняет внутренние, вспомогательные функции в отношении чиновников. Они направлены на правовое, финансовое, организационное, информационное обеспечение деятельности должностных лиц. Если не созданы условия для выполнения задач чиновников, не организовано делопроизводство, хозяйственное обслуживание, повышение квалификации и т.п., институт госслужбы не сможет исправно выполнять общие и особенные функции. В числе вспомогательных! выделяются следующие функции института госслужбы:

) организационная функция. Институт госслужбы осуществляет рациональный подход к построению бюрократической организации, сбалансированности должностных структур, согласованности всех ее звеньев, оптимизации управленческих процедур и технологий, упорядочению совместной деятельности чиновников;

) регулятивная функция. Институт госслужбы обеспечивает регуляцию взаимоотношений между должностными лицами на основе выработанных шаблонов поведения. Каждый чиновник выполняет ролевые требования, административные предписания и знает, что ожидать от окружающих людей;

) интегративная функция. Посредством правовых норм, правил и санкций институт госслужбы создает условия для сплоченности, взаимозависимости и взаимоответственности людей. Имеется в виду общеобязательность государственных решений. Интегративные процессы повышают устойчивость элементов социальной структуры;

) транслирующая функция. В связи со сменой поколений в институте госслужбы предусмотрен механизм передачи социального и профессионального опыта, который позволяет чиновникам социализироваться, т.е. освоить его ценности, нормы и роли;

) коммуникативная функция. Институт госслужбы производит информацию для служебного пользования и для внешних отношений с другими институтами. Через канал госслужбы налаживается взаимодействие государства и общества, изучается общественное мнение, корректируется государственная политика.

Наряду с официально заявленными, очевидными для всех, институт госслужбы выполняет и латентные функции. К скрытой функции, например, относится приобретение чиновником высокого социального статуса. Функция может быть явной для одних служащих и латентной для других. Так, одним на госслужбе важно реализовать свой профессиональный интерес, а другим завязать контакты, связи, «сделать карьеру».

В условиях резких социальных перемен нередко возникает ситуация, когда изменившиеся потребности не находят адекватного отражения в функциях института госслужбы. В результате возникает дисфункция. Внешне такое поведение института может выражаться в недостатке подготовленных кадров, средств и т.д. С содержательной точки зрения дисфункции проявляются в неясности целей деятельности, падении престижа, авторитета госслужбы. Несоответствие деятельности института характеру потребностей общества снижает значение его служебной роли, что ведет к перерождению функций в символическую, ритуальную деятельность.

Эффективное функционирование института госслужбы во многом зависит от хабитуализации, типизации и легитимации. Рассмотрим указанные факторы институциализации государственной службы.

Всякая человеческая деятельность, - подчеркивают П. Бергер и Т. Лукман, - подвергается хабитуализации, т.е. опривычиванию. Любое действие, которое часто повторяется, становится образцом и может быть снова совершено тем же самым способом. За десятилетие существования профессионального института госслужбы в нашей стране граждане приобщались к новым процедурам его деятельности, а значит привычкам к современным формам взаимодействия с чиновниками. Приватизация, тендер, трансферы и ваучеры обусловили большое разнообразие ситуаций, переживаний, взаимных ожиданий граждан и государственных служащих. В результате сформировались привычные модели поведения. Выработанные стандарты и стереотипы взаимодействия определяются не только нововведениями, но и национальным менталитетом, исторической памятью, в которой укоренилось недоверие к российскому государству и его службам.

Другой фактор институционального порядка - типизация опривыченных действий. Раскрепощенные российские чиновники приписывали мотивы поведению граждан, а те - мотивы поведению государственных служащих. Чиновники предоставляют публичные услуги гражданам, которые, в свою очередь, обязаны оплачивать эти услуги прямо либо косвенно, посредством налогов. В сознании тех и других закреплялись нормативные представления о специфических образцах ролевого поведения. Тем самым типизация опривыченных действий приводила к типизации деятелей: государственный служащий - поставщик публичных услуг; гражданин - потребитель этих услуг. Это облегчает сторонам публично-правовых связей предвидеть действия друг друга в типичных ситуациях.¹

Третий фактор институализации публично-правовых отношений - легитимация, т.е. признание, оправдание людьми этого социального института, подчинения предписываемым им нормам. Внешними признаками легитимности института госслужбы являются максимальное сужение зоны девиантного (отклоняющегося) поведения граждан, способность государственных органов и должностных лиц поддерживать в обществе порядок без угрозы применения силы. Однако определяющее значение здесь имеют внутренние источники легитимности, сознание людей.

Впервые эту проблему рассмотрел М.Вебер, положив в основу своей концепции представления о типах поведения людей: традиционном, аффективном, ценностно-рациональном и целерациональном. Он сфокусировал внимание на степени участия сознательных, рациональных элементов в процессе мотивации социального действия.

Исходя из этого можно предположить, что одним из источников легитимности является способность человека усваивать традиционные, привычные образцы поведения в отношении к государственным структурам и воспроизводить их в своих действиях. Именно в этом заключается секрет безропотного повиновения многих людей чиновникам.

Другой источник легитимности - эмоциональное восприятие человеком социальной реальности, в том числе государственной власти. Деятельность правителей может вызывать чувства восторга, страха и др. Роль чувств резко возрастает в ситуации кризиса, который вызывает растерянность людей. В такой момент, как правило, наступает разочарование в публичной власти. Иногда оно перерастает в массовые протесты.

Следующий источник легитимности - ценностное отношение человека к окружающему миру. Ценности вносят в поведение индивида рациональное начало. Они позволяют сравнить реальный институт с идеальным представлением о нем. И если институт государственной службы не соответствует ценностям людей, то вряд ли они добровольно будут исполнять предписанные нормы.

Наконец, еще один источник легитимности - это целерациональное поведение человека, т.е. способность осознать свои интересы и намечать цели по их реализации. В данном случае отношение к государственной службе строится посредством ее определения как средства, позволяющего, либо не позволяющего создать необходимые условия для достижения гражданином своих целей.

Анализ источников легитимности показывает, что становление института государственной службы в условиях нарастания рациональности социальной жизни, способности значительной части населения оценивать, сопоставлять, искать выгоду, намечать планы будет успешным, если этот институт сможет обеспечить в обществе законность, безопасность, защиту прав и свобод гражданина, сумеет создать условия для реализации людьми своих интересов и потребностей.

Таким образом, государственная служба может нормально функционировать при условии ее легальности и легитимности. Легальность - это юридическое обоснование государством законности деятельности административных учреждений. Легитимностъ означает признание необходимости такой деятельности со стороны общества. Процесс демократизации и профессионализации института государственной службы, переориентации его на рынок общественных интересов, удовлетворения потребностей граждан в предоставлении публичных услуг позволит преодолеть отчуждение людей от государства.¹

3.2 Институт государственной службы, как регулятор

административной деятельности чиновников

Для нормального функционирования общества необходимо закрепить ряд человеческих отношений, сделать их обязательными для всех. Это касается и публично-правовых отношений, обеспечивающих социальный порядок, баланс интересов разнообразных общественных групп, стабильность государства и общества. Практика закрепления отношений, удовлетворяющих насущные потребности людей, оформляется в статусно-ролевую систему, предписывающую индивидам правила поведения. Такого рода системы создаются в обществе в форме институтов.

Термин «институт» в социологии и политологии употребляют в нескольких значениях: 1) его относят к определенной группе лиц, выполняющих социальные функции; 2) он означает организацию, удовлетворяющую общественные потребности; 3) им называют некоторые социальные роли, особенно важные для жизни людей.

Когда мы говорим, что государственная служба - это институт, то подразумеваем под этим группу чиновников, работающих в органах государственной власти; административные организации и учреждения, которыми они располагают; наконец, роль министра, главы департамента и т.п.

Однако между понятиями «институт», «группа», «организация» и «роль» имеются существенные различия. Если группа - это совокупность взаимодействующих людей, соединенная общими интересами; организация - это объединение индивидов, ориентированных на достижение определенной цели; роль - это модель поведения, соответствующая ожиданиям окружающих людей, то институт - это организованная система связей, представляющая собой ценностно-нормативный комплекс, посредством которого направляются и контролируются действия людей по удовлетворению основных потребностей общества.

Применяя данное определение к институту государственной службы, отметим, что под ценностями понимаются разделяемые людьми цели (право, демократия), под нормами - стандартизированные образцы поведения (на основе конституции и других законов), а под системой связей - сплетение социальных ролей и статусов (глава администрации, руководитель отдела и др.), в рамках которых это поведение осуществляется.

Итак, администрирование как разновидность профессиональной деятельности (поведения) регулируется социально-правовым институтом государственной службы. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами гражданина. Его правовое начало составляют юридические нормы, исключающие произвол должностных лиц. Институт госслужбы функционирует в публично-правовой сфере, он организовывает, упорядочивает, формализует, стандартизирует две группы отношений: служебные - между государством и чиновником, а также публичные - между чиновником и гражданином.

В основу служебных отношений положена установка подчинения. Указания и требования государственных органов власти имеют для должностного лица значение норм права. Образцом его поведения является субординация. Служебные отношения характеризуются состоянием соподчинения, которое обосновывается интересами достижения целей публичной власти. Чиновник действует на основе распоряжений вышестоящих бюрократических структур.

Специфические средства регуляции служебных отношений: дозволения, запреты, связывание, подотчетность, подконтроль-ность и т.д. Регуляции подлежат такие сферы служебных отношений, как организация государственной службы (отношения, возникающие между различными ветвями и уровнями власти), формирование статуса государственного служащего, механизм прохождения государственной службы, т.е. внутриорганизационные отношения. В этих отношениях немало императивного, должного, необходимого, обязательного.

В основу публичных отношений положена установка законопослушания. В норме эти отношения строятся, исходя из равенства всех перед законом. Они выражают подчинение гражданина не должностному лицу, а закону. Именно закон выступает гарантом для населения от произвола со стороны чиновников. Образцом поведения гражданина является лояльность. Публичные отношения характеризуются состоянием взаимодействия служащего, соблюдающего закон, и гражданина, повинующегося чувству долга перед законом.

Существует мнение, что демократически развитые страны, провозгласившие равенство всех перед законом, ликвидировали, тем самым, не только правовое, но и административное неравенство. Но это спорное утверждение. Действительно, вместе с созданием правового государства устраняется исключительное право одних социальных слоев управлять делами других. Однако разделение людей на тех, кто принимает решения, и тех, кто их исполняет, сохраняется. Меняется лишь порядок формирования административной элиты, он становится более открытым, а сама эта группа более подвижной, внутренне неоднородной.

В основе административного неравенства лежат разные статусы. Право принимать решения человек получает благодаря своему особому статусу в социальной иерархии, становясь служащим государственного учреждения. Среди факторов, влияющих на достижение индивидом такого статуса выделяются, высокий уровень профессионального образования, жизненный опыт, деловые, личностные качества и др. Именно это и создает предпосылки для администрирования в обществе.

Регуляция публичных отношений, как правило, определяется сферой компетенции должностных лиц. Основная тенденция здесь связана с регламентацией функций чиновников, сужающих границы их власти и защищающих права граждан. Нормативно-правовые акты обычно указывают пределы деятельности государственных органов. Наряду с этим определяется система гражданской ответственности. Все это позволяет субъектам публичных отношений предвидеть возможные варианты поведения друг друга.

Для института государственной службы характерны не только формальные, но и неформальные отношения, т.е. связи между чиновниками внутри аппарата (административной среде). В отличие от субординационных, служебных связей это координационные, межличностные отношения, обеспечивающие более тесное сотрудничество управляющих субъектов. К неформальным относятся также семейно-родственные, земляческие связи, связи однокашников (выпускников одного вуза), отношения личной преданности, покровительства и др.

Воспроизводству публично-правовых связей способствуют социальные нормы. Во-первых, это нормы, определяющие статус государственной службы. В любом обществе устанавливается право государственных органов власти и соответствующих должностных лиц принимать административные решения. Такие нормы записаны в Конституции и других законодательных актах. Во-вторых, это нормы того региона, где функционирует государственная служба, т.е. национальные традиции и обычаи. В-третьих, это нормы, выработанные в административной среде.

В системе публично-правовых связей выделяются материальные и процессуальные нормы. К материальным относятся: принципы государственной службы; статус государственного служащего; его права, обязанности, правоограничения, льготы, гарантии и компенсации; вопросы совместительства; аттестация; дисциплинарная ответственность и т.д. Процессуальные нормы реализуют положения материальных норм: порядок поступления на службу и ее прохождения; процедура аттестации; дисциплинарное производство; процедура увольнения и т.д.

институт государственный служба административный чиновник

Выводы по второй главе

Государственная служба не есть вещь в себе и для себя. Она представляет собой институт или подсистему государства, которые призваны обеспечить рациональность и эффективность последнего. Значит, процесс становления государственной службы РФ должен позитивно влиять на социально-экономическое и духовно-культурное развитие страны.

Аппарат законодательных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления стал крайне подвижным, зависящим от персон руководящего звена. Каждый приходит со своей «командой», и происходит это, увы, в рамках законодательства и идеологии государственной службы. Совершенно понятно, как ведет себя в этой ситуации государственный или муниципальный служащий. Он обеспокоен своим благополучием и поиском своей «защиты».

Структуризация и институализация государственных органов власти имеет большое значение, поскольку они должны функционировать постоянно, активно и системно.

В отличие от общественного, в котором многое зависит от позиции личности, от ее желания использовать свою свободу, в государственной службе действуют долг, обязанности, реализация компетентности государственного органа в полном объеме и эффективно.

Государственный аппарат, состоящий из профессионалов-управленцев, призван обеспечить эффективность всего государственного, закрепленного в институтах и изменяемого посредством их. Для этого он должен быть един, целостен, субординирован по вертикали и координирован по горизонтали. При этом одна из ключевых задач состоит в том, чтобы посредством всех возможных ресурсов и действий заложить в государственном аппарате, затем развить и укрепить интеллектуальное ядро, отвечающее уже известным парадигмам XXI века. Для этого необходимо: создание открытой, демократической конкурентной системы, основанной на привлечении в государственный аппарат талантливых людей, осознающих всю меру ответственности за свои действия; обеспечение в самом аппарате творческой атмосферы для раскрытия потенциала каждого государственного служащего; внедрение нормативно-регулируемой служебной карьеры; установление взаимосвязей и взаимной ответственности государственного аппарата и структур подготовки и повышения квалификации государственных служащих; упорядочение изучения и использования зарубежного опыта; ведение персонального стимулирования специалистов, высокопрофессиональных, развивающихся в области государственного управления; популяризация государственной службы.

Заключение

Аксиомой государственного строительства является обязательное формирование профессионального чиновничества, соответствующего задачам государства, его целям, политическому устройству и функциям. Государство не может существовать без специально созданного аппарата, без эффективной системы государственной службы. Серьезные трудности, возникающие на современном этапе, во многом объясняются игнорированием безотлагательности и сложности задачи формирования качественно новой системы государственной службы.

Актуальность научно-методического осмысливания становления современной эффективной государственной службы обусловлена целым рядом причин.

Во-первых, эффективность деятельности государства и благополучие общества определяются, прежде всего, качественным исполнением функций управления во всех ветвях государственной власти, состоянием государственного аппарата и, в первую очередь, его кадрового потенциала. Это требует проведения эффективной, основывающейся на необходимой правовой базе кадровой политики, которая должна позволить формировать качественно работающий состав профессиональных чиновников.

Во вторых, государственная служба представляет весьма сложный комплексный социально-политический и организационно-правовой институт, характеризующийся многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей.

В-третьих, необходимо превратить государственную службу в средство формирования правового государства, обеспечивающего необходимые условия его взаимодействия с обществом и отдельным гражданином, а в конкретном плане определяющего масштаб, пределы и задачи регламентации государственно-служебных отношений, правового статуса государственного служащего.

В-четвертых, сложный и комплексный характер государственно-служебных и общественных отношений, возникающих в связи с организацией и функционированием государственных органов власти.

В настоящее время нет единой точки зрения на содержание понятия государственной службы. В Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» зафиксирован деятельностный подход, предполагающий, что государственная служба - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов власти .

Такой подход позволяет изучить цели и функции государственной службы, технологии сбора и обработки информации, выработки и организации исполнения решений и т.д. Однако его недостаточно для установления сущности государственной службы и такая формулировка подвергается справедливой критике.

Служение государству при таком подходе низводится до служения государственному органу. Вследствие этого в стороне остаются проблемы использования государственными службами прерогатив государственной власти, реализации законов государства, а также социальные задачи государственной службы.

Издавна в России под словом «служба» понималось отношение, связь, обязанность долга, верности, преданности, готовности исполнять дело, оказывать услугу, защищать интересы.

Предполагалось, что служба имеет не только материальные измерения в виде времени службы либо произведенных продуктов. Она заключается в духовной, идейной, ценностной обязанности того, кому служат, и того, кто служит. Более того, - в их совместной принадлежности к какому-либо большому и важному для них идеалу, интересу, делу.

В настоящее время многие ученые смотрят на государственную службу шире и предлагают ее понимание как государственно-правового и социального института. Такое понимание требует комплексного подхода, широкого использования знаний философии, политологии, социологии, экономической теории, макро- и микроэкономики, социального менеджмента, государственного и муниципального управления, корпоративной культуры и др.

Только на такой базе можно сосредоточить внимание на освоении практических умений и навыков, конкретных технологиях управленческой деятельности, методах анализа и решения конкретных проблем государственных органов власти.

При изучении государственной службы нужно учитывать и точку зрения, трактующую государственную службу как систему публично-правовых отношений между государством и служащим, основанных на подчинении и имеющих своим содержанием обязательную деятельность, идущую от лица государства и направленную к осуществлению государственной задачи. Такой подход позволяет в полной мере учесть управленческие, организационные, экономические, правовые, психологические и многие другие аспекты государственной службы, понять сущность бюрократии как профессионального и социального слоя общества, государственного служащего как гражданина и человека и др.

Список использованной литературы

1.Нормативно-правовые акты

1.       Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1993.

2.       Федеральный закон от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №37. Ст. 3588.

.         Закон Российской Федерации от 22 января 1993 г. «О статусе военнослужащих» (в ред. Федерального закона от 24 ноября 1995 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. №6. Ст. 188; Российская газета. 1995. 6 дек.

.         Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. М.: СПАРК, 1995.

.         Закон Российской Федерации «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» от 1 апреля 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. №16. Ст. 561. (в ред. Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. Ст. 3506.).

.         Федеральный закон от 5 июля 1997 г. №133-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

.         Федеральный закон от 5 августа 2000 г. №113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

.         Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 31 мая.

.         Положение о федеральной государственной службе: Утв. Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. №2267 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 г. №841 и от 9 августа 1995 г.) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №52. Ст. 5073; Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №2. Ст. 76; 1995. №33. Ст. 3358.

.         Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1994 г. №298 «Об Управлении федеральной государственной службы Президента Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. №8. Ст. 586.

.         Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. №32 «О государственных должностях Российской Федерации» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1995. №3. С. 29-30.

.         Указ Президента Российской Федерации №33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» от 11 января 1995 г. (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 13 июня 1995 г. №587 и от 9 августа 1995 г. №834) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №3. Ст. 174; №25. Ст. 2378; №33. Ст. 3358 (Приложение: Сводный Перечень государственных должностей Российской Федерации) // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1995. №3. С. 31).

.         Указ Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» от 3 июня 1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №23. Ст. 2108.

.         Положение о Совете по кадровой политике при Президенте Российской Федерации: Утв. Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 г. №848 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №23. Ст. 2108.

.         Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 1995 г. №1208 «О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации» (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 6 февраля 1996 г. №152 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 1995 г. №1208 «О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации») // Российская газета. 1995. 14 декабря; 1996. 13 февраля.

.         Указ Президента Российской Федерации «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №17. Ст. 923.

.         О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих: Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. // Российская газета. 1995. 24 августа.

.         Указ Президента Российской Федерации от 7 февраля 1995 г. №103 «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №33. Ст. 3358.

.         Указ Президента Российской Федерации от 6 сентября 1995 г. «О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №37. Ст. 3588.

.         Положение о повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата: Утв. Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 г. №1722 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №18. Ст. 2066.

.         Указ Президента РФ от 19.11.2002 г. «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 23 ноября.

.         Положение о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти: Утв. Постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 г. №700 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №32. Ст. ЗОЮ.

.         Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти: Утв. Постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 г. №702 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №32. Ст. ЗОН.

.         Государственная служба. Сборник нормативных документов. - М., 2001.

.         Сборник нормативных правовых актов, регламентирующих федеральную государственную службу в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - М., 2000.

.         Сборник нормативных правовых актов, регламентирующих прохождение федеральной государственной службы в Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. - М., 1999.

.         Собрание законодательства РФ. 2000. № 8. ст. 1023.

.         Собрание законодательства РФ. 1998. № 47. Ст. 5742.

.         Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.

.         Собрание законодательства РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.

.         Собрание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

2.Литература

32.     Абрамов Ю.К. Эволюция концепции государственной службы в России // Закон. 2003.№9.С.12-15

33.     Агапонов А.К. Власть и ответственность. Ростов н/Д, 2002.

.         Акопов Л.В. Контроль в управлении государством. Ростов н/Д, 2001.

.         Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). М., 2004.

.         Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002.

.         Атаманчук Г.В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации // Вести государственной службы. 2004. Июнь. С. 5-16;

.         Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. М., 2004.

.         Василенко И.А. Административно-государственное управление в России. М., 2000.

.         Воробьев В.В. Проблемы становления и тенденции развития государственной службы России. М., 2004.

.         Гафаров З.С., Иванова С.А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации. Екатеринбург, 2003.

.         Гафаров З.С.Государственная служба (комплексный подход). М., 2003.

.         Гафаров З.С.Государственная служба: теория и организация. М., 2004.

.         Гусев А.Д.Государственная служба России: проблемы становления и развития. М., 2004.

.         Гунгов К.В. Государственная служба в современной России. М., 2003.

.         Гюнов Н.Р. Государственная служба современной России: проблемы реформирования и эффективного функционирования. М., 2003.

.         Гюнов Н.Р. Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. М., 1998.

.         Гясов Р.Ф.Государственное управление. М., 2000.

.         Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1999.

.         Гришковец А.А. Государственная служба: Организационно-правовое обеспечение. М., 2000.

.         Гуринович А.Г. Кадровое обеспечение деятельности государственных учреждений. М., 2004.

.         Демин А.А. Государственная служба. М., 2002.

.         Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1998, 1983.

.         Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы государственного управления. Ростов н/Д, 2001.

.         Зинченко Г.П. Как изменить работу чиновников. Ростов н/Д, 2000.

.         Игнатов В.Г. Государственная служба субъектов Российской Федерации: опыт сравнительно-правового анализа. Ростов н/Д, 2002.

.         Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления. Ростов н/Д, 2001.

.         Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: Контекст истории и современность. Ростов н/Д, 2000.

.         Игнатов В.Г.История государственного управления России. Ростов н/Д, 2003.

.         Калачева Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъекта Федерации: Методологический и методический подходы к анализу проблемы. Н.Новгород, 2003.

.         Коржихина Т.П. Комментарии к Федеральному закону «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств. М., 1998.

.         Коржихина Т.П. Концепции государственной службы и кадровой политики. М., 2002.

.         Коржихина Т.П., Сенин А.И, История российской государственности. М., 1995.

.         Краснов Ю.К. Российская государственность: Эволюция институтов власти и проблема их модернизации. М., 2004.

.         Крозье М. Феномен бюрократии. М., 1994.

.         Линец С.М. История Российского государства и органов его управления. Ростов н/Д.-Пятигорек, 1998.

.         Лоутов А.Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М., 2003.

.         Манохин В.М. Государственная служба. М., 2003.

.         Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. М., 2000.

.         Мельников В.П. Государственная служба и государственное управление в России: Опыт организации и функционирования. Н. Новгород, 1999.

.         Ноздрачев А.Ф. Настольная книга государственного служащего. Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации». М., 2003.

.         Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999.

.         Ноздрачев А.Ф. Кодекс государственной службы Российской Федерации // Административное право и административный процесс Старые и новые проблемы (по материалам Лазаревских чтений) // Государство и право 2003. № 8. С. 24

.         Пихои Р.Г. История государственного управления в России. М., 2003.

.         Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2003.

.         Охотский Е.В. Государственная служба в Парламенте. М., 2002.

.         Развитие государственной службы в Российской Федерации (Тезисы концепции) // Вести государственной службы 2002. Август. С. 2-8

.         Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2003 год. М., 2004.

.         Романов В.Л. Прохождение государственной службы: Карьерная стратегия и служебная тактика. М., 1997.

.         Романов P.M. Российский парламентаризм: История и современность. М., 2000.

.         Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Воронеж, 1996.

.         Старостин A.M. Эффективность деятельности административно-политических элит: критерии оценки и анализ состояния в современной России. Ростов н/Д, 2003.

.         Турчинов А.И. Государственная служба Российской Федерации: современное состояние, проблемы функционирования и первоочередные направления дальнейшего развития. М., 2002.

.         Турчинов А.И. Федеральная государственная служба: Кадровый состав, его профессиональное и должностное развитие. М., 2003.

.         Чиканова Л.А. Правовое регулирование труда государственных служащих перспективы развития // Журнал российского права 2000. № 3. С. 54

.         Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. М., 2002.

.         Щепетев В.И. История государственного управления в России. М., 2003.

.         Яковлев А.И. Эффективность государственной службы. М., 2003.