Парламентаризм как система осуществления государственной власти в Российской Федерации

Парламентаризм как система осуществления государственной власти в Российской Федерации

Содержание

Введение

. История становления и развития представительных органов в России

.1 Народное представительство в России до 1917 г.

.2 Развитие представительных органов в советский и постсоветский периоды

. Парламентаризм как система осуществления государственной власти

.1 Структура Совета Федерации

.2 Структура и порядок работы Государственной Думы

.3 Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы

. Конституционно-правовые основы парламентского контроля

.1 Понятие парламентского контроля

.2 Осуществление парламентского контроля в Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы

Введение

На современном этапе развития России все более актуальное значение для формирования демократического правового государства приобретает проблема укрепления и совершенствования конституционно-политических прав граждан, выражающихся в первую очередь в праве участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, праве избирать и быть избранным, праве участвовать в референдумах и т.д.

Историческая память человечества хранит не только сведения о войнах, правителях, расцвете и падении империй. Мы все пристальней вглядываемся в эволюцию исторических форм демократии, непосредственно связанных с развитием парламентского, а вместе с ним и избирательного права, ищем в истории ответы на проблемы сегодняшнего дня.

лет назад в истории Российской империи были осуществлены первые общественно-политические выборы, приведшие к перераспределению власти царя. К участию в законодательстве были допущены представители народа - депутаты Государственной Думы и выборные члены реформированного Государственного Совета. В это же время страна пережила революцию 1905 года. Многие видели в созыве законодательного (представительного) органа - Государственной Думы начало глубокого реформирования всей государственной системы Российской империи.

История представительной власти (зарождение парламентаризма), а с ней и избирательных технологий в России начинается не 100 лет назад и даже не с Петра I, как это принято считать, а гораздо раньше, и не заканчивается днем сегодняшним.

К народному представительству на основе выборности в России люди стремились с глубокой древности. Под звон колоколов в Новгороде и Пскове, Москве и Рязани, Киеве и Владимире собиралось народное собрание (вече) в Древней Руси, чтобы решить, кого призвать на княжение, собирать ли в поход войско или дружину, увеличивать ли подати (налоги) и т.д.

В XX в. законодательный процесс в России существенно изменился. Российскому государству и раньше, во времена сословно-представительной монархии, было известно участие представительных органов в законодательстве. Однако два с половиной века абсолютной монархии исключили всякое участие населения в законотворчестве.

После насильственного свержения царизма в России не осталось ни одного легитимного законодательного органа. Даже когда Государственная Дума и Государственный Совет не были еще упразднены, их законодательная деятельность уже фактически прекратилась.

Государственная Дума первого - четвертого созывов в 1906-1917 гг. не смогла значительно изменить природу существовавшего тогда в России государственного устройства власти. Однако появились такие важные политические институты, как выборы, фракции, парламентская трибуна и гласность. Следующий этап становления российского парламентаризма относится к современному периоду в составе СССР с 20-х до 90-х гг. XX столетия.

Новый этап в развитии органов представительной и законодательной власти в нашей стране наступил в конце 80-х - начале 90-х гг., с началом работы съездов народных депутатов СССР и РСФСР. Тогда же и начался процесс кардинального пересмотра конституционных основ государственно-политической системы. Этот процесс особенно активизировался с образованием в 1991 году нового государства - Российской Федерации. Начали складываться парламентские структуры: фракции, комитеты и комиссии, постоянный и профессиональный аппарат палат парламента. Процесс развития парламентской политической жизни охватил и сферу международных межпарламентских связей.

Однако работа законодательного органа власти - Верховного Совета Российской Федерации - была прервана в сентябре - октябре 1993 г.. Это была трагическая страница российского парламентаризма, но не первое событие подобного рода в истории российских представительных органов. Принятый на референдуме 12 декабря 1993 г. Основной закон Российской Федерации закрепил основу конституционного строя под новую политическую конфигурацию, которая сложилась в этот период в нашей стране.

С наступлением нового века у нас есть возможность и потребность дать более взвешенные и всесторонние оценки развития избирательной системы в контексте становления парламентаризма в России. Наметились тенденции существенного укрепления позиций парламентаризма, среди которых можно выделить: реальное упрочение в умах общественности идеи парламентаризма как формы управления страной, развитие избирательных технологий, законодательного процесса; количественное увеличение и качественное улучшение принимаемых законов; создание фракций; наличие плюрализма мнений; определенное внимание к результативности реализации принятых законов; углубление уровня взаимодействия между различными ветвями власти; всестороннее расширение связей между депутатами и избирателями; дальнейшее совершенствование и обновление всей законодательной базы российского государства и общества.

Недостаточно сильные позиции парламентаризма в стране в настоящее время характеризуются следующими факторами: отсутствие надлежащего общественного и парламентского контроля за исполнительной властью, проведением выборов в некоторых субъектах Российской Федерации, несовершенство ряда позиций избирательной системы, ее законодательной обеспеченности; определившийся в последнее время отход от принципа привлечения населения к прямым выборам руководителей региональной власти.

Парламент любой страны - это сложное и своеобразное переплетение политических, региональных, индивидуальных устремлений. Парламент становится демократическим органом власти, если только общим знаменателем разных интересов становятся целостность страны и благополучие народа. В таких условиях законодательная (представительная) власть и институты гражданского общества с переменным успехом выступают реальной сферой воплощения свободы личности, человека и гражданина.

1. История становления и развития представительных органов в России

.1 Народное представительство в России до 1917 г.

Понимание роли и места органов народного представительства в политической системе современной России невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории законодательных учреждений от веча и Боярской думы до дореволюционных Государственных Дум и Государственного Совета, советского народовластия, современных форм парламентской демократии.

По мнению большинства российских исследователей, первым государственным образованием, возникшим на территории, населенной восточнославянскими племенами, было Киевское государство.

Киевское государство по форме правления относится к типу раннефеодальной монархии. Это означает сохранение в составе его органов государственной власти народного собрания (вече).

Вече было формой непосредственного участия народа в решении государственных дел. Это было собрание всех свободных жителей. Предметом обсуждения на вече могла стать любая проблема государственной жизни, чаще всего решались вопросы о призвании и изгнании князей, о военных походах и о заключении мирных договоров. В большинстве русских земель вечевые собрания исчезают после татаро-монгольского нашествия.

Во всех русских землях действовали княжеские думы. Княжеские думы - постоянный совет при князе, в который входили ближайшие его соратники.

Боярская дума явилась продолжением княжеской думы в новых исторических условиях Московского царства. Без думы не обходится ни один государь, не исключая и Ивана Грозного.

Основными органами власти общегосударственного уровня в тот период были царь и Боярская дума. Царь, как и любой другой монарх в европейском централизованном государстве, совмещал в одном лице законодательную, исполнительную и судебную власть одновременно.

Боярская дума была органом, не самостоятельным по отношению к царской власти. В силу этого права Думы не определялись каким-либо писаным правовым актом, а регламентировались, как и власть царя, нормами обычая.

Боярская дума как коллегиальный орган власти общегосударственного уровня существовала на всем протяжении развития русского централизованного государства. Однако ее положение менялось в тот или иной исторический момент. С учетом этого можно выделить три периода развития отношений между царем и Боярской думой.

Первый период (XIV - XVI вв.) характеризуется совпадением интересов боярства и княжеской власти, поскольку возвышение Московского княжества означало возвышение могущества и богатства московских бояр.

Второй период, датируемый XVI в., отмечен борьбой между самодержавной властью и боярами. Источником противостояния стала политика Ивана Грозного (1533 - 1584гг.), получившая наименование опричнины и имевшая целью усиление власти царя за счет ослабления власти бояр.

В третий период (XVII в.), по мнению М. Ф. Владимирского-Буданова, «наступает нормальное отношение Боярской думы к власти царя, то есть нераздельность действий той и другой, без взаимных посягательств на верховное значение последней и вспомогательную роль первой: государь без Думы и Дума без государя были явлениями одинаково ненормальными».

Боярская дума просуществовала до конца XVII в. и позднее была преобразована в Сенат.

Одним из крупных явлений политической жизни Московского государства XVI - XVII вв. были Земские соборы, игравшие важную роль в законотворческой деятельности. В XVII в. Земский собор включал две части: одна состояла из руководителей высшей администрации, церковного руководства, членов Боярской думы, начальников приказов, другая составлялась из выборных представителей всех сословий.

Земские соборы - многозначное и неординарное явление в истории российской государственности. И прав В.П. Петров, который делит их, с точки зрения целей и организации, на четыре группы: созываемые царем по своей инициативе; созываемые царем по инициативе сословий; созываемые сословиями или по их инициативе в отсутствие царя либо направленные против него; избирательные соборы на царствие.

В последующие периоды развития русской истории предпринимались неоднократные попытки ограничения власти монарха, как правило, в момент прерывания линии прямого наследования престола. В этом случае политические силы, возводящие на престол нового монарха либо, наоборот, противящиеся этому, делают попытки в той или иной форме ограничить власть царя.

В царствование Петра I особое значение приобретает Правительствующий Сенат, утвержденный в 1711 г. и ставший органом, решавшим все важнейшие дела управления, суда и текущего законодательства. Основанный Петром I Сенат не был похож на сенат Швеции, Польши и других стран. Степень предоставленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, что он был учрежден «вместо его царского величества собственной персоны» на время постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься текущими делами.

Учрежденный в 1801 г. Государственный Совет стал в 1810 г. высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном Совете.

Члены Государственного Совета вплоть до 1906 г. назначались царем из числа высших сановников. Министры являлись членами Государственного Совета по должности. С 1812 по 1865 гг. Председатель Государственного Совета являлся одновременно и Председателем Кабинета министров.

Государственный Совет играл важную роль в подготовке и издании первого Полного собрания законов и Свода законов Российской империи (к 1833 г. было подготовлено 33 тома полного собрания и 15 томов Свода законов). В царствование Александра II Государственный Совет принимал активное участие в разработке законодательной базы реформ 60 - 70-х гг.

Следующая попытка реформирования государственной власти в России принадлежит М.М. Сперанскому. В начале октября 1809 г. М.М. Сперанский завершил работу над «Введением к уложению государственных законов». В основу реформы положен принцип разделения властей. М.М. Сперанский исходил из того, что нельзя основать правление на законе, если одна и та же власть будет и составлять законы, и их исполнять. Поэтому он предлагал законодательную власть сосредоточить в руках Государственной Думы, исполнительную - возложить на Правительствующий Сенат и министерства, а судебную - на Судебный Сенат.

Следующая попытка конституционных преобразований связана с деятельностью декабристов. Декабризм как особое направление философско-правовой мысли является предметом отдельного исследования, мы же ограничимся рассмотрением вопросов организации законодательных органов государственной власти в проектах Конституции Н.М. Муравьева и «Русской правды» П. И. Пестеля.

Несмотря на то что проекты различаются по такому принципиальному вопросу, как форма правления (Конституция Муравьева закрепляет форму правления в виде конституционной монархии, а «Русская правда» Пестеля - в виде республики), тем не менее эти документы имели и много общего. Например, оба проекта исходили из федерального принципа организации государства, провозглашали народ источником власти, закрепляли принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Наиболее подробно вопросы организации и деятельности законодательных органов государственной власти изложены в проекте Конституции Муравьева. Согласно статье 59 законодательной властью облечено Народное вече, состоящее из двух палат: Верховной думы и Палаты народных представителей. Палаты обладают разными полномочиями и отличаются по способам формирования, анализ которых позволяет разделить их на верхнюю и нижнюю. Верховная дума обладает значительно большими полномочиями по сравнению с Палатой народных представителей: ей принадлежит право суда над министрами, верховными судьями и всеми прочими сановниками.

Изменение социально-политической обстановки в стране, уровня развития производительных сил и производственных отношений обусловили вступление России в период буржуазного развития. Однако юридически в стране сохранялась абсолютная монархия, и только буржуазно-демократическая революция 1905-1907 гг. поставила правительство перед необходимостью частичного преобразования политического строя.

В 1906 г. Николаем II была создана двухпалатная система высших законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная Дума, верхней - Государственный Совет.

С 1906 г. Государственный Совет становится полупредставительным органом. Председатель и вице-председатель Совета, а также половина его членов назначались императором, половина членов Государственного Совета избиралась от духовенства, дворянства, земств, Академии наук и профессоров университетов, крупнейших организаций промышленников и торговцев.

Государственная Дума и Государственный Совет имели равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.

Поскольку Дума являлась представительным органом власти, немалое значение для ее характеристики имеет порядок избрания ее членов. Положение о выборах в Государственную Думу было утверждено Указом царя 6 августа 1905г. Выборы предполагались двухступенчатые, отдельно по губерниям и областям и по крупным городам. К ограничениям общего порядка относился и довольно высокий имущественный ценз (1 500 руб.), исчисляемый по земской оценке земли либо доходу или оценке недвижимого имущества в городе.

Помимо названных общих ограничений, вводились и ограничения частного характера. К выборам не допускались лица:

подвергшиеся суду за ряд уголовно наказуемых преступлений;

отрешенные по судебным приговорам от должности;

состоящие под следствием или судом по обвинению в преступных деяниях; несостоятельные и подвергшиеся несостоятельности;

лишенные духовного сана или звания; осужденные за уклонение от воинской повинности.

Не принимали участие в выборах некоторые лица администрации и полиции: губернаторы и вице-губернаторы, градоначальники и их помощники - в пределах подведомственной им местности; лица, занимавшие полицейские должности в тех местностях, по которым проводились выборы.

Первая Государственная Дума, вошедшая в историю как «булыгинская» (по имени министра внутренних дел, выступившего автором большинства рассмотренных выше нормативных положений), несмотря на правовую ограниченность, оказалась самым демократическим законодательным органом государственной власти в истории монархической России. Но такой она стала не благодаря закону, а вопреки ему, многократно превысив свои полномочия.

Поэтому в ходе выборов во II Государственную Думу правительство ограничилось изданием сенатских разъяснений к законодательству о выборах. На практике эти разъяснения сводились к дополнительным ограничениям и отстранению от выборов малоимущих слоев населения. Однако эти ухищрения не достигли своей цели. Вторая Дума оказалась еще более радикально настроена, чем ее предшественница, в ней проправительственные силы получили еще меньше мест, чем в предыдущей. Николай II 3 июня 1907 г. объявил о роспуске Думы. Вслед за указом о роспуске Думы последовал указ об утверждении нового Положения о выборах в Государственную Думу.

Этот акт нес существенные изменения в избирательное право подданных Российской империи. Механизм выборов был таков, что в результате выборов устанавливалось чудовищное неравенство между представительством имущих и неимущих слоев населения.

Третья Государственная Дума была распущена высочайшим указом от 29 августа 1912 г. в связи с истечением срока ее полномочий. Созыв Думы в новом составе был назначен на 15 ноября 1912 г. Выборы IV Государственной Думы проходили на основе все того же избирательного закона от 3 июня 1907 г. Поэтому социальный состав ее депутатов мало отличался от предшествующего. По оценке Ф.И. Калинычева, «законодательная деятельность Думы была прежде всего направлена на укрепление основ самодержавия - полиции, духовенства, тюрем».

Николай II и царское правительство с 1913 - 1914 гг. практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами.

После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г. стал завершением краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX в. 26 февраля 1917 г. император издал указ о перерыве в занятиях Государственной Думы.

1.2 Развитие представительных органов в советский и постсоветский периоды

Победа Октябрьской революции положила начало изменению государственного и политического строя в России. После уничтожения органов государственной власти Российской империи большевики приступили к созданию иной системы этих органов, отвечавшей задачам обслуживания интересов нового политического режима. Эта система вошла в историю под именем советской, поскольку в ней, в той или иной мере, получила реализацию теория полновластия Советов, основы которой были сформулированы В. И. Лениным.

Десятого июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов принял первую российскую Конституцию.

Высшей властью в РСФСР согласно статье 24 объявлялся Всероссийский съезд Советов. Он формировался путем многостепенных выборов из числа представителей местных (городских и губернских) съездов Советов.

Поскольку Всероссийский съезд Советов был органом, действующим на непостоянной основе, в период между его заседаниями «высшей властью Республики» объявлялся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов. Компетенция этих органов была весьма обширной. Помимо чисто законодательных функций: утверждение, изменение и дополнение Конституции РСФСР, принятие общегосударственного законодательства - съезд Советов обладал правом: общего руководства внешней и внутренней политикой; установления и изменения внешних границ РСФСР и внутри административного деления; принятия в ее состав новых членов и признания выхода из нее отдельных частей; установления и изменения на территории РСФСР системы мер, весов и денег; сношения с иностранными государствами, объявления войны и заключения мира; заключения займов, таможенных, торговых договоров и иных соглашений, установления основ общего плана развития народного хозяйства; утверждения бюджета; установления основ организации Вооруженных сил РСФСР. Данная норма свидетельствует об отсутствии разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали, а также указывает на формальный характер федерации в России.

Даже поверхностный анализ показывает, что объем компетенции съезда Советов выходит далеко за рамки законодательного органа и включает полномочия исполнительного органа государственной власти.

К исключительной компетенции съезда Советов Конституция относила лишь два вопроса: установление, дополнение и изменение основных начал советской Конституции (даже не отдельных ее статей) и ратификация мирных договоров. Оба этих полномочия были реализованы съездом Советов лишь один раз (при принятии Конституции РСФСР 1918 г. и при ратификации Брестского мирного договора). Таким образом, Всероссийский съезд Советов, являясь высшим законодательным органом власти, выполнял свои функции номинально. Реально же вся полнота законодательной власти и значительная часть власти исполнительной принадлежала избираемому из его состава ВЦИК. Этот вывод подтверждает практика законодательной деятельности того периода.

Конституция РСФСР 1918 г. действовала относительно недолго. После образования СССР встал вопрос о создании новой структуры органов государственной власти, которая и была закреплена Конституцией СССР 1924 г.

С образованием СССР правовой статус России изменился и возникла необходимость его конституционного закрепления, что и было сделано в 1925 г. Новая Конституция РСФСР воспроизводила конструкцию законодательных органов и порядок их формирования, закрепленные прежними основными законами.

Изменения в социально-экономическом развитии СССР и субъективная позиция его политического руководства обусловили принятие в 1936 г. новой Конституции СССР. По аналогии новые конституции принимали и входящие в него союзные республики. Конституция РСФСР была подготовлена в рекордно короткий срок: 21 января 1937 г. ее принял Чрезвычайный XVII Всероссийский съезд Советов.

Эта Конституция внесла значительные изменения в структуру и порядок формирования законодательных органов РСФСР. Двухступенчатая конструкция была заменена единым Верховным Советом, который традиционно именовался «высшим органом государственной власти». Было указано, что Верховный Совет осуществляет все права, которыми обладает республика в соответствии с Конституцией, кроме тех, которые входят в компетенцию названных подотчетных ему органов. Таким образом, главенство Верховного Совета над всеми другими органами государственной власти подчеркнуто дважды.

Был образован единый и единственный законодательный орган - Верховный Совет РСФСР, избираемый всем населением страны. Формальные признаки законодательного органа налицо. Роль ВЦИК в новой конструкции государственной власти выполнял Президиум Верховного Совета. Он издавал указы, содержащие важнейшие нормативные предписания, в том числе и вносящие изменения в действующее законодательство, которые затем выносились на утверждение (проходившее, как правило, без обсуждения и завершавшееся единогласным одобрением) Верховного Совета, сессии которого созывались этим же Президиумом два раза в год. За Президиумом Верховного Совета Конституция РСФСР закрепляла и еще одно немаловажное в законодательном процессе полномочие - право толкования российских законов.

Мало что изменилось в практике формирования и деятельности законодательных органов России с принятием Конституции РСФСР 1978 г.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что в России в период с октября 1917 г. по октябрь 1989 г. сложилась не имеющая аналогов в развитых странах система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже - Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, однако целый ряд элементов их правового положения противоречил статусу законодательного органа в общепринятом смысле, а именно:

полновластие и верховенство, исключающие возможность реализации принципа разделения властей;

недемократичный юридически (до 1937 г.) и на практике порядок их формирования;

присвоение ряда полномочий, которые, с точки зрения логики и здравого смысла, должны принадлежать органам исполнительной власти.

Высшим органом государственной власти Советского Союза являлся Верховный Совет СССР. Он принимал решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социально-культурной сферы, определявшим основные направления внешней политики, осуществлявшим высший контроль за деятельностью государственного аппарата. На Верховный Совет СССР Конституция СССР возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного Суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.

Верховный Совет СССР избирался населением сроком на 4 года путем всеобщего равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет.

Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депутату от каждого национального округа.

Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.

Каждая палата образовывала постоянные комиссии: мандатную, комиссию законодательных предположений, планово-бюджетную, комиссию по иностранным делам, комиссию по делам молодежи, а также комиссии по отраслям или группам отраслей экономики и государственного управления.

Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух формах: непосредственно путем принятия законов и путем утверждения указов Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями.

Президиум Верховного Совета СССР имел широкие полномочия вносить изменения и дополнения в действующее законодательство.

Голосование законов производилось раздельно по палатам. Закон считался утвержденным, если за его принятие в каждой из палат подавалось простое большинство голосов (для внесения изменений в Конституцию СССР требовалось квалифицированное большинство, не менее 2/3 голосов, в каждой палате). Руководящим ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного Совета СССР, являлась Коммунистическая партия.

После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекращают свою работу как на общегосударственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.

Неотъемлемым элементом современного парламентаризма является закрепление в правовой системе страны принципа разделения властей.

Конституция Российской Федерации, принятая в ходе всенародного референдума 12 декабря 1993 г., принципиально изменила характер государственной власти, форму правления и принципы организации представительной и законодательной деятельности на федеральном уровне. Конституция России закрепила статус двухпалатного парламента России, в том числе его верхней палаты - Совета Федерации.

В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва должны были входить по два депутата от каждого субъекта Федерации. Депутаты верхней палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации (один округ на территории каждого субъекта Федерации). Кандидаты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями.

Анализ выборов депутатов Совета Федерации показывает, что при их организации в 1993 году была нарушена логика государственного устройства, заложенная новой российской Конституцией. Согласно статье 95 в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Поскольку Совет Федерации является верхней палатой парламента, то депутаты, избранные в его состав, представляют в федеральном парламенте интересы субъектов Федерации. В свою очередь, защита интересов субъектов Федерации возлагается их населением на соответствующие органы власти. В связи с этим логичной представляется конструкция, закрепляющая представительство в Совете Федерации не населения, а органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Первый состав Совета Федерации в соответствии с Положением о выборах депутатов Совета Федерации избирался, как и половина депутатов Государственной Думы, по мажоритарной системе гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а выдвижение кандидатов производилось группами избирателей и избирательными объединениями. Различие состояло лишь в том, что избирательные округа при выборах депутатов Совета Федерации были двухмандатными.

В соответствии с переходными положениями Конституции Российской Федерации депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе.

Как известно, правовые принципы формирования Совета Федерации второго созыва существенно отличались от тех правил, по которым верхняя палата Федерального Собрания комплектовалась в 1993 г. В соответствии со статьей 95 Конституции Российской Федерации с 1995 г. верхняя палата парламента стала формироваться из руководителей и представительной законодательной исполнительной власти субъектов Федерации. Данное обстоятельство радикальным образом изменило политический профиль этого учреждения, а также его роль и место во властной системе страны. Совет Федерации превратился в государственный орган, формулирующий, представляющий и отстаивающий интересы правящих региональных элит.

В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. №192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности. В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации совместным решением обеих палат определяется его представитель в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Формирование Совета Федерации по должности обеспечивало принципиально иное структурирование верхней палаты - по региональным интересам, что автоматически исключало возможность доминирования в ней какой-то одной политической силы.

В результате проведенных преобразований кадровый состав «сенаторов» обновился весьма существенно. Приход в их ряды новых лидеров, менее зависимых от московской бюрократии, завершил тенденцию по превращению палаты в выразителя консолидированных интересов самостоятельной региональной элиты. Фактически складывались предпосылки превращения Совета Федерации в новый центр власти, готовый на равных разговаривать не только с Государственной Думой, но и с Президентом.

Реальную силу палата приобрела лишь к середине 1997 года, когда в ней ощутимо окрепла прослойка политиков, персонально не зависимых от Кремля.

Данный факт был зафиксирован в ходе целого ряда ключевых голосований, проявивших довольно принципиальные расхождения позиций большинства «сенаторов» и Кремля. К началу 2000 года Совет Федерации институциализировался в качестве самостоятельного органа власти, по многим вопросам обнаруживавшего близость не столько к Президенту, сколько к Думе.

Ныне действующий Федеральный закон от 5 августа 2000 г. №113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает иной порядок представительства в Совете Федерации от субъектов. Одной из основных причин внесения изменений в порядок формирования Совета Федерации являлась необходимость обеспечения такого порядка формирования верхней палаты, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной основе.

В соответствии с новым Законом представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) на срок его полномочий. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа этого субъекта путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Сроки избрания депутатов в Государственную Думу не закреплены в Конституции России. В статье 84 (п. «а») Конституции РФ установлено правило: Президент Российской Федерации назначает выборы в Государственную Думу в соответствии с Конституцией России и федеральным законом. Днем голосования считается второе воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий предыдущей Государственной Думы.

Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за Федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями.

2. Парламентаризм как система осуществления государственной власти

.1 Структура Совета Федерации

Парламенты и их палаты сами организуют свою работу, формируют необходимые им для функционирования внутренние органы. Так, в каждом парламенте любой страны или в его палатах создаются руководящие и координирующие органы (председатели, их заместители, бюро или президиумы, секретари и т.п.). Структура таких руководящих и координирующих органов, их компетенция, формы и методы работы сходны в большинстве парламентов различных стран, хотя, естественно, некоторая специфика присуща практически любому парламенту.

Важнейшими органами современного парламента являются отраслевые постоянные комиссии (комитеты). Они образуются, как правило, на межпартийной основе в начале деятельности парламента или его палаты нового созыва и работают до истечения срока полномочий парламента или его палаты данного созыва. Если состав палаты обновляется постепенно (например, в России полномочия члена Совета Федерации прекращаются с прекращением полномочий глав исполнительной власти или органов законодательной власти субъектов Российской Федерации), то и состав постоянных комиссий (комитетов) меняется постепенно. Специализированный характер деятельности комиссий (комитетов), довольно узкий их состав, относительно меньшая публичность их работы (в тех странах, где открыт доступ для публики во время заседаний комиссий или комитетов, такие заседания посещаются, как показывает практика, значительно меньшим числом граждан, чем пленарные заседания палаты или парламента) приводят к тому, что члены комиссий (комитетов), по словам финского государствоведа П. Кастари, «вникают... в деловую» или техническую сторону обсуждаемых вопросов, очевидно, более глубоко, чем на пленарных заседаниях, где более ясно выступают политические аспекты.

Именно в них осуществляется большая часть работы депутатов и сенаторов. На это обстоятельство, кстати, указывают многие как отечественные, так и зарубежные политические деятели, ученые-юристы.

Подобного рода суждений можно привести множество. Все они констатируют один бесспорный факт: обсуждению вопросов на публичных заседаниях палат предшествует длительный период их тщательной подготовки в постоянных комиссиях (комитетах), позиция которых в подавляющем большинстве случаев и предопределяет принимаемые на этих заседаниях окончательные решения.

Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов) парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики.

И тем не менее даже такого числа постоянных комиссий не хватает для того, чтобы охватить все сферы общественной жизнедеятельности, подлежащие государственному регулированию. Поэтому, как справедливо отмечают В.А. Рыжов и Б.А. Страшун, «названия комиссий часто не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции Министерства строительства, но также вопросами государственного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии».

Кроме постоянных комиссий (комитетов), могут создаваться временные комиссии (комитеты) для рассмотрения каких-либо отдельных, но весьма значимых вопросов. Во многих парламентах или их палатах могут создаваться следственные или следственно-ревизионные комиссии с целью проведения парламентских расследований каких-либо дел.

Центральной фигурой в постоянной комиссии (комитете), несомненно, является ее председатель. Именно на него возложена трудная и ответственная задача ведения обсуждения на заседаниях комиссии (комитета), что, естественно, в первую очередь предполагает хорошее знание рассматриваемых ею вопросов.

В большинстве современных стран в качестве особых структурных подразделений парламентов или палат выделяются партийные фракции (группы).

Опыт работы Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР в 1989 - 1991 гг., а также Съезда народных депутатов России и Верховного Совета России в 1990 - 1993 гг. показал, что отсутствие достаточно устойчивых депутатских объединений серьезно затрудняет работу представительного коллегиального органа. Каждый из депутатов стремился донести до всего собрания не только принципиальные соображения, но и нюансы своей позиции (при этом зачастую действительно существенные различия или сходство в позициях терялись). В результате этого в ряде случаев даже на утверждение повестки дня уходило очень много времени.

В целом верхняя палата Федерального Собрания России устроена проще, чем нижняя. В то время как Государственная Дума состоит из двух накладывающихся друг на друга структур - фракционной и комитетской, строение Совета Федерации предполагает наличие лишь одной структуры, включающей Совет палаты, а также комитеты и комиссии. Относительная простота устройства была обусловлена, прежде всего, тем, что в отличие от нижней палаты Совет Федерации два срока работал на непостоянной основе.

Отсутствие в верхней палате фракций, являющихся в Государственной Думе основными субъектами групповой политической активности, связано также и с тем, что верхняя палата по своей природе - выразитель согласованных интересов субъектов Федерации, а не политических сил. Интересно отметить, что в Совете Федерации первого созыва политические группировки были - можно, в частности, упомянуть депутатскую группу «Конструктивное сотрудничество» (33 депутата), в которой преобладали коммунисты. Хотя на момент формирования верхней палаты второго созыва в ней оказалось довольно много представителей различных политических партий (так, едва ли не треть «сенаторов» являлись членами НДР), но ни одно политическое объединение так и не было зарегистрировано. Структура второго Совета Федерации отражала тот очевидный факт, что верхняя палата имела лоббистскую, а не политическую природу.

Компоненты данного устройства - комитеты и комиссии Совета Федерации - имели неопределенный идеологический облик, что, впрочем, не мешало им последовательно отстаивать интересы региональной элиты.

Принципы формирования первого Совета Федерации России во многом предопределили состав его депутатского корпуса и особенности его структурирования. Во-первых, в отличие от Государственной Думы, кристаллизация депутатского корпуса не предшествовала моменту избрания, а могла реально начаться только в стенах самого Совета Федерации. Отсюда - неизбежность более длительного процесса взаимной «притирки». Во-вторых, структурирование не могло происходить на партийной основе, что объяснялось целым рядом причин. На выборах в Совет Федерации избиратели ориентировались скорее на кандидатов, обладающих властью и престижем и способных отстаивать интересы своего региона. Только 28 избранных депутатов заявили о своей партийной принадлежности. Партийная прослойка составила не более 20% всех депутатов Совета Федерации.

Обращает на себя внимание неравномерность распределения депутатов по комитетам. 40% членов Совета Федерации были сосредоточены всего в двух комитетах - по бюджету и по вопросам Федерации, что показывает преобладающую направленность сенаторских интересов. Первая тройка выглядела следующим образом: Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию - 39 депутатов, Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике - 24 депутата, Комитет по аграрной политике - 19 депутатов. Некоторые другие комитеты не добирали даже необходимой минимальной численности в 10 человек, установленной Регламентом (Комитет по вопросам науки, культуры и образования - 9 депутатов).

Крайне малочисленный состав ряда комитетов препятствовал их продуктивной работе. На освобожденные должности председателей, заместителей председателей и секретарей комитетов Совета Федерации были избраны всего 32 депутата. Кроме того, и объемы решаемых комитетами задач оказались далеко не равными. Так, каждое шестое постановление Совета Федерации 1993 - 1995 гг. готовилось Комитетом по бюджету, каждое девятое - Комитетом по конституционному законодательству и Комитетом по социальной политике.

В Регламенте запрещалось образование депутатских объединений на политической основе. В результате с самого начала своей деятельности Совет Федерации был в значительной мере «деполитизирован». Создание в июле 1994 г. -вопреки Регламенту - упомянутого ранее оппозиционного депутатского объединения «Конструктивное сотрудничество» не оказало сколько-нибудь заметного влияния на работу палаты. Три четверти членов этого объединения представляли регионы Сибири и Дальнего Востока страны и так называемого «красного пояса» вокруг Москвы, но среди них практически не оказалось депутатов Юга, Урала и Поволжья. В нем почти не были представлены руководители регионов и высокопоставленные чиновники. «Конструктивисты» представляли наиболее активную часть депутатов Совета Федерации; среди них было 9 депутатов, работавших на постоянной основе; члены объединения входили почти во все комитеты Совета Федерации. Согласно результатам поименных голосований по принципиальным вопросам, на первой сессии Совета Федерации идеи «Конструктивного сотрудничества» разделяли по крайней мере еще 12 сенаторов, формально не являющихся членами объединения. Кроме того, около 30 депутатов поддерживали позицию КС по отдельным вопросам.

Важным и неуклонно усиливавшимся «антифракционным» фактором стал двухлетний срок полномочий Совета Федерации первого созыва.

Неоднородность депутатского корпуса Совета Федерации первого созыва обусловливалась в этот период не столько идеологическими, сколько социально-психологическими факторами. Здесь можно выделить несколько линий размежевания, причем чаще скрытых, чем выражавшихся в явной форме: представители национально-территориальных образований - представители российских территорий; руководители регионов - рядовые депутаты; депутаты, работающие в Совете федерации на постоянной основе, - депутаты, работающие «по совместительству». Самой представительной группой в Совете Федерации являлись высокопоставленные государственные чиновники местных органов исполнительной и законодательной власти, Администрации Президента и правительственных структур. В общей сложности эти группы занимали в нем 120 мест. Президенты и премьер-министры республик в составе России, главы администраций краев и областей выставили свои кандидатуры в 66 субъектах Российской Федерации, и почти 90% из них попали в «сенат» первого созыва. Кроме того, были избраны 23 высокопоставленных чиновника местной исполнительной власти. Председатели доживавших последние дни Советов в 32 регионах выставили свои кандидатуры и в 20 из них были избраны. Третьей составляющей «партии власти» стали делегированные в регионы представители московского политического истеблишмента. Из 11 столичных чиновников 8 добились успеха. При этом в Совете Федерации, была обеспечена кадровая преемственность между старым депутатским корпусом и новым: примерно треть «сенаторов» уже имела опыт парламентской деятельности.

Внутренняя неоднородность состава Совета Федерации еще более затрудняла образование устойчивых депутатских объединений. Естественно, что в условиях, неблагоприятных для сплочения на той или иной политической платформе, структуризация депутатского корпуса стала строиться по принципу корпоративной общности. Однако формирования региональных групп депутатов - из-за различий в их политических и экономических интересах - практически не наблюдалось. Для оказания эффективного группового давления Совет Федерации как политическое пространство был чересчур открыт и проницаем.

Вместе с тем в Совете Федерации оформилось несколько группировок, представляющих интересы промышленных и сельскохозяйственных руководителей. Центрами их кристаллизации стали комитетские структуры Совета Федерации, хотя отраслевые интересы выражались ими прежде всего в региональном разрезе. «Аграрное лобби» опиралось на Комитет по аграрной политике. Сенаторы действовали в тесном союзе с думской фракцией Аграрной партии России и Комитетом Государственной Думы по аграрным вопросам. Интересы военно-промышленного комплекса в Совете Федерации выражала влиятельная группа «сенаторов», избранных от территорий с преимущественной ориентацией на военную промышленность. Именно в Совете Федерации появилась на свет программа стабилизации и восстановления оборонной промышленности. Депутаты, выражающие в Совете Федерации интересы топливно-энергетического комплекса, объединились в Ассоциацию экономического взаимодействия нефтегазодобывающих регионов. Организованная по инициативе Министерства топлива и энергетики, она объединяла членов Совета Федерации от Тюменской, Томской, Оренбургской, Сахалинской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Башкортостана, Коми и Татарстана. Единственным мощным региональным лобби стал Комитет по делам Севера, где региональные и отраслевые интересы фактически совпадали.

Из сказанного следует, что при голосовании позиции большинства «сенаторов» определялись не столько их идеологическими пристрастиями и не всегда даже интересами регионов и отраслей, которые они представляли, сколько характером их личных взаимоотношений с ключевыми фигурами исполнительной ветви власти.

По имеющимся данным, более 40% «сенаторов» второго созыва являлись твердыми сторонниками проводимых в стране реформ, 10% - решительными их противниками, а остальные одобряли курс с различными оговорками или занимали колеблющиеся позиции. Как показывают итоги некоторых голосований, на первых порах Президента готовы были поддерживать примерно 55 - 60% членов Совета Федерации. Правда, с началом боевых действий в Чечне расклад политических симпатий в верхней палате претерпел значительные изменения.

Подводя итоги, можно констатировать, что, по сравнению с аналогичными тенденциями в Думе, процессы структурирования депутатского корпуса в Совете Федерации были затруднены и носили затяжной характер. Принятый Государственной Думой Федеральный закон «О формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», установивший принцип приобщения к «сенату» по должности, фактически лишил фракционные процессы в верхней палате Федерального Собрания какой бы то ни было перспективы.

В составе Совета Федерации второго созыва в качестве постоянно действующих органов, согласно Регламенту, функционировали 11 комитетов, Комиссия по регламенту и Мандатная комиссия (которые потом слились). Помимо Председателя Совет Федерации избирал четырех заместителей Председателя Совета Федерации. Председатели комитетов избирались и освобождались на комитетских заседаниях большинством голосов от общей численности их членов, причем каждое такое решение утверждалось постановлением палаты. В соответствии с Регламентом Совета Федерации в комитетах состоят все члены палаты, кроме Председателя и его заместителей. Одно из отличий Совета Федерации второго созыва от Совета Федерации первого созыва заключается в том, что в комитетах не было освобожденных членов. Между тем в 1993 -1995 гг., когда действовали переходные положения Конституции России, на освобожденные должности председателей, заместителей председателей и секретарей комитетов были избраны 32 «сенатора». В результате в Совете Федерации второго созыва резко возросла роль аппарата.

С точки зрения комитетской структуры Совет Федерации второго созыва не претерпел значительных изменений. Как и прежде, в палате работали следующие комитеты: по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; по вопросам безопасности и обороны; по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; по вопросам социальной политики; по международным делам.

Само распределение членов палаты по комитетам свидетельствовало о лоббистской природе их работы. Именно в комитетах артикулировались и согласовывались материальные запросы представляемых «сенаторами» регионов. С одной стороны, подобное положение дел было естественным. С другой - оно означало, что «сенаторы» в большинстве своем не поднимались до осознания общегосударственных интересов.

В качестве заметной структурной новации следует выделить образование в январе 1999 г. коллегиального руководящего органа - Совета палаты, состоящего из председателя, его заместителей и председателей комитетов. Согласно Регламенту, Совет палаты «образуется для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации» и является «постоянно действующим коллегиальным органом Совета Федерации». Совет палаты формирует проект повестки дня заседаний, согласовывает порядок обсуждения вопросов и предварительно обсуждает степень их подготовки. Фактически Совет палаты собирается перед каждым заседанием, а также при возникновении в ее работе слишком длинных перерывов и в значительной степени готовит решения, выносимые затем на рассмотрение «сенаторов».

Одной из характерных особенностей структуры явилась множественность временных комиссий.

В декабре 2001 г. закончилась предусмотренная новым Федеральным законом от 5 августа 2000 г. №ЦЗ-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» «ротация» членов Совета Федерации. Шестнадцатого января 2002 г. третий Совет Федерации приступил к работе в новом составе. Внутренняя организация данной палаты Федерального Собрания и порядок ее работ определяется Регламентом Совета Федерации, утвержденным постановлением Совета Федерации 30 января 2002 г. №33-СФ.

В состав Совета Федерации Федерального Собрания России входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации в соответствии с указанным Федеральным законом.

Председатель Совета Федерации и его заместители избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием, но палата может принять решение о проведении и открытого голосования. Существенным ограничением в этой процедуре является, что Председатель Совета Федерации и его заместители не могут быть представителями от одного субъекта Федерации.

Каждый член Совета Федерации может предложить только одну кандидатуру. Заявление о самоотводе члена Совета Федерации, предложенного к замещению данной должности, принимается без обсуждения и голосования.

По всем согласившимся кандидатам на заседании палаты проводится обсуждение, после которого Совет Федерации утверждает список кандидатур для голосования.

Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов от общего числа членов палаты.

Палата определяет количество заместителей Председателя Совета Федерации. По каждой кандидатуре проводятся обсуждение и раздельное голосование.

Председатель Совета Федерации:

созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные;

формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты, представляет Совету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации;

ведет заседания палаты;

подписывает постановления Совета Федерации;

приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации;

ведает внутренним распорядком деятельности палаты в соответствии с полномочиями, предоставленными ему указанным Регламентом;

направляет для предварительного рассмотрения в комитеты, комиссии палаты в соответствии с вопросами их ведения одобренные Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции России, федеральные конституционные законы, принятые Государственной Думой федеральные законы, а также законопроекты и поправки к законопроектам, разработанные комитетом либо комиссией Совета Федерации или членом Совета Федерации, которые предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации;

опубликовывает для всеобщего сведения уведомления о принятых законах Российской Федерации о поправках к федеральной Конституции;

представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств.

Кроме этого, Председатель издает распоряжения и дает поручения по вопросам своей компетенции, а также представляет на утверждение смету расходов по обеспечению деятельности палаты и отчет о ее исполнении.

Нужно отметить, что палата вправе отменить любое распоряжение или поручение Председателя, противоречащее законодательству и Регламенту палаты.

Для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием, в палате образуется постоянно действующий коллегиальный орган - Совет палаты.

В его состав входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий. Председательствует на его заседаниях Председатель палаты или один из заместителей.

Совет палаты:

―утверждает график заседаний Совета Федерации на весеннюю и осеннюю сессии;

―обсуждает степень подготовки вопросов, вносимых на заседание палаты;

―рассматривает проект повестки дня заседания;

―формирует список лиц, приглашенных на заседание;

―принимает решения о проведении парламентских слушаний.

В заседаниях Совета палаты вправе участвовать:

―полномочные представители Совета Федерации;

―член Совета Федерации по поручению комитета либо комиссии этой палаты или их председателя;

―член Совета Федерации - автор законодательной инициативы, рассматриваемой на заседании Совета палаты;

―полномочные представители Государственной Думы, Президента России, федерального Правительства в Совете Федерации.

Материалы по вопросам, вносимым на рассмотрение Совета палаты, представляются членам Совета палаты, как правило, не позднее чем за 24 часа до начала его заседания. Не входящие в состав Совета палаты лица, принимающие участие в заседаниях Совета палаты, также вправе задавать вопросы и давать справки. По решению Совета палаты им может быть предоставлено слово для выступления. Следует отметить, что на заседании Совета палаты могут также присутствовать и члены Совета Федерации.

Решения Совета палаты принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, входящих в его состав, и оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета палаты, который подписывается председательствующим на заседании Совета палаты.

Все члены Совета Федерации информируются о вопросах, рас-смотренных Советом палаты, и принятых по ним решениях. Но палата, в свою очередь, вправе отменить любое решение своего Совета.

Совет Федерации из числа членов палаты образует комитеты и комиссии. Комитеты являются постоянно действующими органами палаты, и, в свою очередь, каждый комитет по основным направлениям своей деятельности может образовывать подкомитеты. Комиссии, образуемые Советом Федерации, могут быть как постоянными, так и временными. В состав временных комиссий палаты могут входить Председатель и его заместители. Как правило, временные комиссии создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок.

Деятельность комитетов заключается в том, что они:

разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и поправки к законопроектам. по вопросам своего ведения (в том числе в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации), а также проекты иных нормативных правовых актов и поправки к ним;

готовят предложения по разделам проекта федерального бюджета в соответствии с вопросами своего ведения;

осуществляют подготовку заключений по одобренным Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам законов Российской Федерации о поправках к российской Конституции, федеральным конституционным законам, по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам;

предварительно рассматривают внесенные в Государственную Думу законопроекты, а также по согласованию с комитетами и комиссиями Думы могут направлять своих представителей для работы над законопроектами в комитетах, комиссиях и рабочих группах Думы;

могут предварительно рассматривать по согласованию с субъектами Российской Федерации проекты законов субъектов Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

организуют проведение парламентских слушаний, «круглых столов» и иных мероприятий по вопросам своего ведения;

участвуют в подготовке и проведении «правительственного часа» на заседании Совета Федерации.

Кроме этого, комитет и комиссия Совета Федерации вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения в Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, а также запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений и должностных лиц.

Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя и его заместителей, обязан состоять в одном из комитетов палаты. При этом в состав комитета должны входить не менее 7 членов палаты.

При этом председатель и заместитель председателя комитета не могут быть представителями от одного субъекта Федерации.

Состав комитета утверждается большинством голосов членов Сове-та Федерации.

Палата вправе принять решение о ликвидации отдельных комитетов либо образовать новые.

Заседания комитетов и комиссий проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц и правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов. При этом комитеты и комиссии вправе проводить совместные заседания.

Работа этих органов палаты осуществляется на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Члены палаты, не входящие в состав этого комитета или комиссии, вправе присутствовать на его заседаниях с правом совещательного голоса.

В заседаниях комитета или комиссии могут принимать участие официальный представитель Президента Российской Федерации, представитель Правительства России, члены Правительства РФ, Председатель Счетной палаты, его заместитель или аудиторы.

Представители органов государственной власти и общественных объединений участвуют в заседаниях комитета (комиссии) с согласия его председателя.

Необходимо отметить, что комитет (комиссия) вправе создавать экспертные советы на общественных началах и привлекать к работе в качестве экспертов специалистов различного профиля, а также назначать независимую экспертизу рассматриваемого законопроекта.

Комитет (комиссия) вправе организовать проведение парламентских слушаний, на которые могут приглашаться как члены Совета Федерации, так и депутаты Государственной Думы, эксперты, представители государственных, общественных органов и научных учреждений.

Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания России не регулируются приоритеты при формировании персонального состава комитетов и комиссий, указывается только императив по количественному составу, процедура утверждения списка в целом. Так, устанавливается обязанность каждого члена Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации, первого заместителя Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты и членом комиссий.

Персональный состав комитета, комиссии Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. При этом в состав комитета палаты должны входить не менее семи членов Совета Федерации. Решение об утверждении персонального состава комитета, комиссии палаты оформляется постановлением Совета Федерации.

Если состав комитета Совета Федерации становится менее семи человек, председатель комитета незамедлительно информирует об этом Председателя Совета Федерации, который поручает Совету палаты подготовить соответствующие предложения и внести их на очередное заседание Совета Федерации.

Поскольку представительная функция Совета Федерации должна быть выражена и в структуре палаты, думается, целесообразным было бы уточнить в Регламенте палаты порядок формирования ее комитетов. В них должны быть представители федеральных округов, выражающие интересы регионов и способные на паритетных началах решать общегосударственные вопросы.

В развитых в экономическом отношении демократических странах нет единства по вопросу о том, следует ли предоставлять высшему представительному учреждению право делегировать законодательную власть постоянным комиссиям (комитетам). Бывший Президент Франции Ф. Миттеран высказался за наделение таких комиссий правом в некоторых случаях самим принимать законы. С точки зрения французского правоведа Ж. Будана, принятие такого решения позволило бы освободить время для дебатирования на пленарных заседаниях палат наиболее важных законодательных текстов, дав возможность комиссии сосредоточиться на незначительных законопроектах и предложениях. Будучи принятыми на комиссиях, последние могли бы затем без обсуждения утверждаться на пленарных заседаниях палат.

Заседания Совета Федерации проводятся в Москве. Каждому члену палаты отводится постоянное место в зале заседаний.

Заседания палаты в соответствии со статьей 41 Регламента Совета Федерации проводятся в период с 16 сентября по 15 июля.

На заседании Совета Федерации ведутся протокол и стенограмма. Стенограмма является дословным воспроизведением в письменной форме всего, что было произнесено участниками заседания. Внесение изменений и дополнений в стенограмму не допускается. Протокол заседания подписывается председательствующим. Стенограмма открытого заседания публикуется в бюллетене заседания Совета Федерации, а что касается стенограммы закрытого заседания, то она хранится в соответствующем структурном подразделении Аппарата Совета Федерации на правах секретного документа.

Заседания Совета Федерации проходят по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц, как правило, проводятся в один день или в течение нескольких дней подряд.

Следует отметить, что по предложению Президента, Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета или комиссии (по вопросам их ведения и при поддержке не менее 1/5 членов палаты) либо по предложению не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации возможно проведение внеочередного заседания.

Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов палаты. Проекты актов предоставляются членам Совета Федерации, как правило, не позднее чем за 24 часа до начала заседания.

Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат следующие вопросы:

―послания и обращения Президента Российской Федерации;

―проекты актов Совета Федерации по вопросам, относящимся к ведению Совета Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации;

―проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции, одобренные Государственной Думой; федеральные конституционные законы, одобренные Государственной Думой; федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

При этом в ходе заседания председательствующий не вправе высказывать собственное мнение по существу обсуждаемых вопросов, комментировать выступления, давать характеристику выступающим, в противном случае он обязан передать свои функции другому председательствующему.

Голосование на заседании Совета Федерации осуществляется с использованием электронной системы или бюллетенями. Для проведения голосования бюллетенями Совет Федерации создает из числа своих членов Счетную комиссию, которая является рабочим органом данного заседания.

Голосование, так же как и в Государственной Думе, может быть количественным, рейтинговым либо альтернативным.

Регламент определяет, что член Совета Федерации лично осуществляет свое право на голосование. Кроме этого, действующая редакция, в отличие от ранее существовавшей, не содержит формулировки о возможности опроса по подписным листам, но достаточно подробно регламентирует процедуру открытого, тайного и поименного голосования.

Решения, принятые на заседаниях, оформляются постановлениями Совета Федерации или выписками из протокола заседания. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты.

Члены Совета Федерации подают председателю палаты письменные предложения о приглашении на заседание членов Правительства Российской Федерации и примерный перечень интересующих парламентариев вопросов.

В свою очередь, Председатель Совета Федерации определяет ответственный за подготовку и проведение «правительственного часа» комитет палаты, который приглашает на заседание не более двух членов Правительства России. Приглашения направляются членам Правительства не позднее чем за пять дней до проведения заседания.

Предложение о парламентском запросе может быть внесено Председателем палаты, его заместителем, комитетом (комиссией) по вопросам их ведения, а также двумя членами Совета Федерации, представляющими один субъект Российской Федерации, или группой членов палаты численностью не менее пяти человек.

Устный ответ на парламентский запрос должностное лицо дает на ближайшем заседании палаты, а письменный ответ должен быть направлен в Совет Федерации не позднее 15 дней со дня получения.

Парламентские слушания могут проводиться по инициативе Председателя палаты, его заместителей, комитетов в пределах их полномочий или группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек. Слушания могут быть как открытые, так и закрытые и могут проводиться совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы.

Организация проведения парламентских слушаний возлагается на соответствующий комитет палаты.

Информация о теме, времени и месте проведения парламентских слушаний передается в пресс-службу Совета Федерации не позднее чем за 12 дней до начала парламентских слушаний. Пресс-служба, в свою очередь, не позднее чем за 10 дней до начала слушаний оповещает средства массовой информации и общественность о предстоящем мероприятии.

Ответственный комитет определяет состав приглашенных лиц, которые уведомляют о проведении парламентских слушаний.

Слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности.

Ответственный за подготовку и проведение парламентских слушаний комитет готовит все информационные материалы, проекты заключений и рекомендаций, проекты иных документов, которые предполагается принять по результатам данных слушаний, включая законопроекты и проекты постановлений.

Для этого распоряжением Председателя палаты могут быть образованы рабочие группы с привлечением работников Аппарата, а также внешних экспертов.

По результатам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации, мотивированное заключение либо иные документы по обсуждаемому вопросу.

2.2 Структура и порядок работы Государственной Думы

Государственная Дума в Российской Федерации является палатой Федерального Собрания, органом законодательной власти. По Конституции Российской Федерации 1993 г. Государственная Дума формируется на основе прямых выборов и представляет население страны в целом. В состав Государственной Думы входят 450 депутатов, избираемых по партийным спискам, на основе пропорциональной избирательной системы, по единому федеральному избирательному округу.

Внутренняя организация данной палаты Федерального Собрания и порядок ее работы определяется Регламентом Государственной Думы, утвержденным постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. №2134-П ГД. В Думе создаются партийные фракции, депутатские группы, образуются парламентские комитеты и комиссии.

Общее руководство Государственной Думой осуществляют избираемый ею Председатель (спикер), его заместители и Совет Думы, состоящий из Председателя Думы и его заместителей. Руководители комитетов входят в Совет палаты только с правом совещательного голоса.

Государственная Дума является постоянно действующим органом. Осенняя сессия Думы продолжается с 1 сентября по 25 декабря, а весенняя - с 12 января по 20 июня.

Председатель Государственной Думы и его заместители избираются из числа депутатов Думы тайным голосованием, но палата может принять решение и о проведении открытого голосования.

Председатель Государственной Думы выполняет следующие функции:

ведет заседания палаты;

ведает вопросами внутреннего распорядка;

организует работу Совета Государственной Думы;

осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы;

представляет палату во взаимоотношениях с Президентом России, Советом Федерации, Правительством России, субъектами Российской Федерации, Конституционным Судом России, Верховным Судом России, Высшим Арбитражным Судом России, Генеральным прокурором, Центральной избирательной комиссией, Центральным банком, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, со Счетной палатой, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями;

подписывает постановления Государственной Думы;

направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной Думой проекты законов и принятые федеральные законы;

направляет Президенту принятые федеральные законы;

Необходимо подчеркнуть, что в соответствии с Регламентом Государственной Думы палата вправе отменить любое распоряжение или поручение Председателя.

Заместители Председателя Государственной Думы замещают Председателя в его отсутствие, а также по его поручению ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей.

В Государственной Думе для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты создается Совет Государственной Думы. В его состав с правом решающего голоса входят Председатель Думы и его заместители. Кроме этого, в работе Совета с правом совещательного голоса участвуют председатели комитетов. Любой депутат Государственной Думы вправе присутствовать на заседании Совета и вносить предложения по проекту порядка работы палаты.

Необходимо отметить, что Дума вправе отменить решение Совета.

Немаловажная роль в ее деятельности отводится депутатским объединениям. По Регламенту все фракции обладают равными правами.

Следует сказать, что депутатское объединение, сформированное на основе партийного списка, прошедшего в Думу по федеральному избирательному округу, именуется фракцией и подлежит регистрации независимо от числа ее членов.

Регистрацию фракций осуществляет Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

После прекращения полномочий Временной комиссии регистрацию вновь образуемых депутатских групп, контроль за изменениями в составах депутатских объединений, а также принятие решения о прекращении деятельности депутатской группы осуществляет Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Думы.

Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении.

В соответствии со статьей 101 Конституции России Государственная Дума из числа депутатов палаты образует комитеты и комиссии.

Комитеты Государственной Думы, в рамках своей компетенции, осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой, а также подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений.

В соответствии с решением палаты они подготавливают запросы в Конституционный Суд России, а в соответствии с решением Совета или по поручению Председателя Думы осуществляют подготовку проектов постановлений о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд.

Кроме того, они организуют парламентские слушания, дают заключения и вносят предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета и, наконец, организуют свою собственную деятельность.

Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых может быть ограничена определенным сроком или конкретной задачей.

Комитеты и комиссии, как правило, образуются на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется палатой, но не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты. Как правило, в комитетах создаются подкомитеты по основным направлениям деятельности.

Председатели комитетов, комиссий и их заместители избираются палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по представлению фракций и депутатских групп. Но голосование может проводиться и по единому списку. Состав комитета, комиссии утверждается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов.

Быть членом одного из комитетов (не более!) является обязанностью каждого депутата Государственной Думы, за исключением Председателя, его заместителей и руководителей депутатских объединений. Заседания комитета, комиссии проводятся не реже двух раз в месяц. В заседании комитета с правом совещательного голоса могут принимать участие депутаты, не входящие в состав данного комитета или комиссии, а также вправе присутствовать полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, полномочный представитель федерального Правительства в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которых рассматриваются на заседании комитета или комиссии. На заседание могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов, общественных объединений и средств массовой информации.

Комитеты могут проводить совместные заседания, но решения принимаются ими раздельно. Они вправе привлекать к своей работе различных экспертов, запрашивать необходимые документы и материалы у руководителей государственных органов и иных организаций.

Как уже упоминалось, кроме комитетов Государственная Дума образует комиссии.

До января 2004 г. существовали две постоянные комиссии: первая - по этике, вторая - мандатная.

Что касается мандатной комиссии, то в части обеспечения своей Деятельности она имела статус комитета Государственной Думы и действовала в соответствии с постановлением Государственной Думы от 26 января 2000 г., из которого следовало, что данная комиссия Государственной Думы образована для предварительного рассмотрения и Подготовки к рассмотрению палатой некоторых вопросов, касающихся статуса депутата Государственной Думы, в составе 21 депутата, по принципу пропорционального представительства депутатских объединений. Численный и персональный составы Комиссии могли быть изменены постановлением палаты.

Комиссия предварительно рассматривала и готовила к рассмотрению Государственной Думой следующие вопросы:

о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы;

о разрешении на задержание, арест, личный досмотр депутата Государственной Думы, а также на проведение у него обыска (по представлению Генерального прокурора Российской Федерации);

о разрешении на привлечение депутата Государственной Думы к уголовной или административной ответственности в связи с передачей дела в суд (по представлению Генерального прокурора Российской Федерации).

Кроме этого, в связи с обращениями депутатов Комиссия, по поручению палаты, рассматривала вопросы о нарушениях статуса депутата (за исключением вопросов, отнесенных к ведению Комиссии Государственной Думы по этике).

Заседания проводились по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц, и являлись, как правило, открытыми, но по решению, принимаемому большинством голосов членов Комиссии, заседания могли быть объявлены закрытыми.

Решение Комиссии принималось большинством голосов от общего числа членов Комиссии, присутствующих на заседании.

Член Комиссии не голосовал при рассмотрении Комиссией вопроса, касающегося его лично, и мог отказаться от участия в рассмотрении какого-либо вопроса, изложив председателю Комиссии мотивы своего отказа.

С принятием изменений в ныне действующий Регламент Государственной Думы представляется возможным и скорое появление Положения о комиссии по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики.

В соответствии со статьей 99 Конституции РФ Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после своего избрания, но Президент России может созвать заседание Государственной Думы и ранее этого срока.

Первое заседание открывает старейший по возрасту депутат. В дальнейшем до избрания Председателя заседания палаты ведут представители депутатских объединений поочередно.

На первом заседании открытым голосованием палата избирает:

―счетную комиссию;

―временную комиссию государственной думы по регламенту и организации работы государственной думы;

―временный секретариат.

Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации. На заседания палаты могут быть приглашены эксперты, представители различных органов, объединений, научных учреждений. Но вместе с тем Государственная Дума может принять и решение о проведении закрытого заседания, если данное предложение внесено председательствующим, Советом Государственной Думы, Президентом России, каким-либо комитетом или депутатским объединением, а также Председателем Государственной Каждая последняя неделя месяца предназначена для работы депутатов с избирателями.

Каждую пятницу на заседании Государственной Думы, как правило, проводится «правительственный час» - для ответов Председателя и членов Правительства, Генерального прокурора, Председателя Банка России, Председателя Центральной избирательной комиссии, руководителей иных федеральных органов государственной власти и местного самоуправления. Приглашения указанным должностным лицам направляются не позднее чем за пять дней до проведения «правительственного часа».

Кроме этого, по пятницам может проводиться так называемый «час заявлений» для выступления представителей депутатских объединений, комитетов, комиссий и депутатов.

Депутат, выступающий в Государственной Думе, не вправе нарушать правила депутатской этики - употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям.

Однако не допускается вмешательство члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в оперативно-розыскную или уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, а также вмешательство в судебную деятельность.

Регламент Государственной Думы предусматривает, что должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать на него ответ в устной или письменной форме в течение 15 дней со дня получения данного запроса или в иной, установленный палатой срок. Аналогичный порядок предусматривается и для депутатского запроса. Отличие в данном случае состоит лишь в том, что запрос депутата направляется им самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты.

Заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с разработанной Советом палаты примерной программой законопроектной работы на текущую сессию. Законопроекты включаются в проект порядка работы палаты в следующей последовательности:

―рассматриваемые в третьем чтении;

―рассматриваемые во втором чтении;

―рассматриваемые в первом чтении.

На заседании Государственной Думы председательствующий не вправе комментировать выступления депутатов Государственной Думы, давать их характеристику, высказывать собственное мнение по обсуждаемым вопросам.

В соответствии с частью 3 ст.101 Конституции РФ Государственная Дума по вопросам своего ведения проводит парламентские слушания, на которых депутатами Государственной Думы и приглашенными могут обсуждаться: законопроекты, требующие публичного обсуждения; международные договоры, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета, отчет о его исполнении, а также направленные в Государственную Думу рекомендательные законодательные и иные правовые акты Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ и других межпарламентских организаций СНГ. Кроме этого, на парламентских слушаниях возможно обсуждение и других важнейших вопросов внутренней и внешней политики.

Комитеты и комиссии, организующие проведение данных слушаний, определяют состав приглашенных лиц, информируют о теме слушаний, времени и месте их проведения, используя средства массовой информации в срок, который должен завершиться не позднее чем за десять дней до начала слушаний.

Парламентские слушания также могут проводить по инициативе Совета Государственной Думы и депутатских объединений.

Парламентские слушания заканчиваются принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые принимаются путем одобрения большинством участвующих в слушаниях депутатов. Рекомендации открытых парламентских слушаний могут публиковаться в печати, а материалы закрытых слушаний предназначаются только для депутатов Государственной Думы, Президента и Правительства Российской Федерации, а также государственных органов, чьи представители принимали участие в этих слушаниях.

Кроме этого, в соответствии с Регламентом по инициативе комитета, комиссии либо депутатского объединения могут проводиться совещания, «круглые столы», семинары, конференции и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью Государственной Думы.

Структура, штаты, размер оплаты труда и условия материально-технического обеспечения работников Аппарата, а также расходы на его содержание определяются Председателем Государственной Думы по представлению Руководителя Аппарата.

Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть также и поименным.

Действующим Регламентом Думы предусмотрено, что голосование с использованием электронной системы может быть:

―количественным (выбор варианта ответа: «за», «против» или «воздержался»), когда подсчет голосов и предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся по каждому голосованию;

―рейтинговым (ряд последовательных количественных голосований по каждому из вопросов, в которых может принять участие каждый депутат), когда предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях по каждому голосованию производится только по окончании голосования по всем вопросам;

―альтернативным (только за один из вариантов вопроса, поставленного на голосование), когда подсчет голосов и предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражении производятся одновременно по всем вариантам вопроса, поставленного на голосование;

―качественным (альтернативное голосование с качественной оценкой поставленного на голосование вопроса по одному из пяти вариантов: «очень плохо», «плохо», «удовлетворительно», «хорошо» и «очень хорошо»).

В соответствии с Регламентом депутат обязан обеспечить надлежащее хранение и использование карточки для голосования и лично осуществлять свое право на голосование. Кроме этого, Регламентом закреплено положение о том, что отсутствовавший во время голосования депутат не вправе подать свой голос по истечении времени, отведенного для голосования.

При наличии более двух вариантов решения голосование может быть проведено в два тура. В первом туре допускается голосование каждого депутата за любое количество предложенных вариантов. Второй тур голосования проводится по двум вариантам, получившим наибольшее число голосов в первом туре.

2.3 Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы

С точки зрения осуществления парламентского контроля за исполнительной властью и повышения престижа Совета Федерации в международных делах решение им вопроса об использовании Вооруженных Сил России за ее пределами имеет весомое значение. Он может возникнуть в связи с отражением агрессии против Российской Федерации. Более того, он уже возникал в связи с выполнением международных договорных обязательств, в частности в связи с выполнением миро-творческих задач. Правовое регулирование этой проблемы содержится в Федеральном законе от 23 июня 1995 г. №93-ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности». В статье 7 Закона указывается, что решение о направлении за пределы территории России воинских формирований Вооруженных Сил для участия в миротворческой деятельности принимается главой государства на основании постановления Совета Федерации.

Одобрение Совета Федерации действий российского Президента, выраженное в постановлении палаты, требуется также в случае предоставления Россией воинских формирований для участия в международных принудительных действиях с использованием Вооруженных Сил.

Есть определенные трудности при выявлении оснований применения военной силы за рубежами страны с согласия верхней палаты парламента. Считается, что одобрение Совета Федерации не требуется в случаях, специально оговоренных международными договорами Российской Федерации. Такой вывод следует из части 4 ст. 15 Конституции РФ, признающей приоритет норм и принципов международного права перед внутрироссийским законодательством.

В соответствии со статьей 10 вышеуказанного Федерального закона от 23 июня 1995 г. Президент принимает решение об участии российских воинских формирований в международных принудительных действиях не только с согласия Совета Федерации, но и в соответствии с ратифицированным и вступившим в силу для Российской Федерации международным договором либо, если заключение такого договора не предполагается, в соответствии с федеральным законом. Предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу после принятия Советом Федерации соответствующего постановления.

Процедура решения данного вопроса берет старт с рассмотрения Советом Федерации обращения главы государства. Оно должно содержать обоснование такого предложения. Предыдущий Регламент Совета Федерации расширял перечень инициаторов этого вопроса за счет Правительства России и самой верхней палаты.

Новый Регламент Совета Федерации упростил процедуру решения данной проблемы, сосредоточив его решение в руках Президента России, что соответствует федеральному закону.

Обсуждение вопроса ведется на закрытом заседании Совета Федерации.

Анализ нормативных правовых актов и практики деятельности Совета Федерации в сфере контрольных функций позволяет рекомендовать с целью усовершенствования механизма парламентского контроля в России предложения о внесения изменений в Конституцию России и ряд действующих законов и регламентов палат парламента (в частности, в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Необходимо снять закрытый перечень должностных лиц, к которым можно обращаться с вопросами и запросами, оставив в законах и регламентах палат парламента лишь формулировку «должностные лица».

Думается, целесообразно отменить порочную практику, согласно которой приглашенному должностному лицу разрешается не являться на заседание в заранее согласованное время, а вместо себя направлять своего заместителя.

Следует детально проработать регламентацию деятельности комитетов и комиссий Совета Федерации. Также необходимо внести соответствующую норму об обязанности должностных лиц являться на заседания комитетов и комиссий в случае, если это сочтет необходимым соответствующий комитет или комиссия. Необходимо учредить в обеих палатах Федерального Собрания комиссии по расследованию деятельности исполнительной власти с компетенцией, присущей подобным комиссиям с учетом мировой практики, не забывая, что Россия - полупрезидентская республика.

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что в практике Совета Федерации применяются как коллегиальные, так и индивидуальные формы парламентского контроля.

Совет Федерации использует общий (в широком смысле) и специальный (в узком смысле) способ контроля, так как участвует в назначении высших должностных лиц и контролирует выполнение конкретных актов.

Процедура формирования парламентом высших государственных органов занимает не столь большой объем времени вторых палат парламентов по сравнению с законодательными функциями или осуществлением контрольных полномочий. Тем не менее от осуществления второй палатой парламента этих функций в любой стране зависит в дальнейшем слаженность работы всех составных частей государственного механизма.

Объем полномочий в исследуемой сфере деятельности вторых палат парламентов зависит, прежде всего, от конституционного строя страны. К факторам, оказывающим непосредственное воздействие на характер формирования высших государственных органов, относятся форма правления страны и форма государственного устройства. Например, в президентской республике парламент и, соответственно, вторая палата отстранены от формирования правительства и не участвуют в процедуре занятия должности главы государства. Им остается только лишь роль консультантов: давать советы, давать или не давать согласие на назначение судей, которые, как и члены государственной администрации, назначаются президентом.

В парламентской республике парламент и вторая его палата обладают достаточно широкими полномочиями в сфере формирования высших органов государственной власти. Правительство, которое существует как самостоятельный государственный орган, формируется парламентским путем.

Выборы парламентом с участием представителей второй палаты президента возможны в парламентских республиках.

Закономерно, что в унитарном государстве, пусть даже с развитой автономией, избрание главы государства не может осуществляться с таким же широким привлечением представителей автономных административно-территориальных единиц, как в федеративном государстве - представителей субъектов федерации. Коллегиальный глава государства в республиках, как правило, формируется парламентом.

Выборы президента высшим представительным органом страны сопряжены с некоторыми сложностями. В случае, если число туров ограничено, парламент либо ставится под угрозу роспуска, либо вынужден одобрить кандидатуру на пост президента. Если же число туров не ограничено, то процедура выборов может затянуться на неопределенный период и превратиться в сведение счетов между различными партиями. В то же время президент, избранный парламентом, в дальнейшем может иметь больше шансов на поддержку его деятельности высшим представительным органом, что, в свою очередь, способствует поддержанию стабильности в стране.

В России вторая палата парламента участвует в занятии должности Президента России косвенно, путем назначения выборов: в соответствии с федеральной Конституцией это прерогатива Совета Федерации.

Согласно части 2 ст. 5 Федерального закона от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» решение Совета Федерации о назначении выборов должно быть произведено не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента Российской Федерации. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

В случае прекращения Президентом России исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в случае и порядке, предусмотренных Федеральной Конституцией, Совет Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента страны. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом России.

Решение о назначении срочных выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае если Совет Федерации не назначит досрочные выборы Президента Российской Федерации, выборы Президента проводятся Центральной избирательной комиссией России в первое или второе воскресенье по истечении трех месяцев со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом Российской Федерации. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о проведении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов.

Отрешение Президента Российской Федерации от должности в соответствии со статьей 102 Конституции РФ относится к ведению Совета Федерации. Президент России может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ч. 1 ст. 93 Конституции РФ).

Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято двумя третями голосов от общего числа членов палаты.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента России от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента России. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента Российской Федерации считается отклоненным (ч. 3 ст. 93 Конституции РФ).

Однако если исходить из практики участия вторых палат в данном процессе, можно выделить наиболее типичные способы решения проблемы формирования высшего органа исполнительной власти с участием второй палаты парламента:

―парламент предлагает кандидатуру главы правительства - глава государства назначает;

―глава государства назначает главу и членов правительства - парламент одобряет;

―глава государства предлагает главу правительства, обе палаты парламента одобряют - глава государства назначает.

В России назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов - прерогатива Совета Федерации, получившая отражение в пункте «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Благодаря этому «в руках» верхней палаты оказалось формирование высшего звена всей судебной системы страны. Регламент Совета Федерации отнес к его ведению также назначение судей Экономического Суда СНГ в соответствии с Соглашением о статусе Экономического суда СНГ от 6 июля 1992 г. Кандидатуры на судейские должности представляются Совету Федерации Президентом России. Вопрос о назначении рассматривается в срок не позднее 14 дней с момента получения представления главы государства (для судей Конституционного Суда России). Предложенные Президентом кандидатуры предварительно обсуждаются в комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по каждой кандидатуре. В соответствии с частью 2 ст. 174 Регламента Совета Федерации кандидатуры, представленные Президентом для назначения на должность судей Конституционного Суда, предварительно обсуждаются еще в одном комитете верхней палаты - по конституционному законодательству, который также готовит заключение по каждой кандидатуре.

Кандидатуры судей Экономического суда СНГ предварительно обсуждаются в комитете по делам Содружества Независимых Государств. Непосредственно на заседании руководитель данного комитета знакомит членов Совета Федерации с заключением по представленным кандидатурам. Затем следует процедура включения каждой кандидатуры в бюллетень для тайного голосования. Оно может быть проведено с использованием электронной системы.

Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением палаты.

Лица, назначенные на должности судей Конституционного Суда России, приводятся председателем верхней палаты к присяге.

Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. №3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» предусмотрел, что кандидатуры судей Верховного и Высшего Арбитражного судов Президент представляет с учетом мнения председателей этих судов. В случае нарушения порядка назначения судьи Конституционного Суда на должность его полномочия прекращаются Советом Федерации по представлению самого суда. В аналогичном порядке решается вопрос при совершении судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи. При этом представление суда должно быть принято большинством не менее двух третей от общего числа судей. Полномочие Совета Федерации, получившее наибольшую известность, связано с назначением на должность и освобождением от нее Генерального прокурора Российской Федерации, а также его заместителей. Процедура их назначения очень сходна с порядком назначения судей вышеуказанных судов.

Назначение того или иного лица на соответствующую должность - это инициатива Президента. Именно он представляет кандидатуру Совету Федерации, который в течение месяца должен рассмотреть данный вопрос. Обязательной является стадия обсуждения предложенной кандидатуры в комитетах по судебно-правовым вопросам и обороне и безопасности. Они готовят заключения, которые оглашаются на заседании палаты их председателями. Учитывая значимость вопроса, его рассмотрение начинается с выступления Президента или полномочного представителя Президента. Особо Регламент устанавливает возможность дискуссии по данной теме, в ходе которой члены Совета Федерации задают вопросы Президенту России, кандидату, высказываются «за» или «против» предложенной кандидатуры.

Обсуждение завершается процедурой тайного голосования. Назначенным на должность считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Назначение на должность оформляется постановлением. Если представленная кандидатура не набирает установленного числа голосов, она отклоняется, а Президент страны в течение 30 дней вносит новую кандидатуру.

Новый Регламент верхней палаты дополнительно ввел норму о приведении к присяге Генерального прокурора Российской Федерации. Процедура приведения к присяге осуществляется Председателем Совета Федерации в присутствии членов верхней палаты.

Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора России решается Советом Федерации на основании предложения Президента России.

Оно подлежит предварительному обсуждению в комитетах Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, обороне и безопасности, которые готовят соответствующие заключения по данному вопросу. На заседании палаты вправе присутствовать Генеральный прокурор, ему может быть предоставлено слово.

Если предложение главы государства не найдет поддержки большинства голосов членов Совета Федерации, оно отклоняется, что подтверждается постановлением палаты.

Генеральный прокурор считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за это проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Данное решение оформляется постановлением, с момента вынесения которого Генеральный прокурор считается освобожденным.

Весной 1999 г. между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации возник спор о компетенции относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации Ю.И. Скуратова от должности в связи с возбуждением в отношении его уголовного дела.

Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 1999 г. №415 «О Скуратове Ю.И.» Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.И. Скуратов был отстранен от должности на период расследования возбужденного в отношении его уголовного дела.

По мнению Совета Федерации, такое отстранение может иметь место только в порядке, установленном статьями 83 (п. «е»), 102 (п. «3» ч. 1) и 129 (ч. 2) Конституции для назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации, то есть должно осуществляться Советом Федерации по представлению Президента России, и, следовательно, Президент был не вправе издать названный указ.

Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев этот вопрос на открытом заседании, постановил, что «в соответствии с Конституцией Российской Федерации к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.

Исходя из Конституции Российской Федерации и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации».

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации не исключает право законодателя предусмотреть - на основе Конституции и с учетом правовых позиций, сформулированных в его постановлении, - иные механизмы, связанные с реализацией возможного уголовного преследования в отношении Генерального прокурора Российской федерации и его отстранения от должности на период проводимого расследования.

В связи с этим законодателю необходимо заполнить этот пробел в российском законодательстве, чтобы в дальнейшем избежать подобных ситуаций.

В соответствии с частью 2 ст. 14 Федерального закона от 17 января 1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 4 ноября 1995 г. к ведению этой палаты относятся назначение на должности и освобождение от должностей первого заместителя Генерального прокурора и его заместителей. Кандидатуры для назначения на указанные должности вносятся Генеральным прокурором. В таком же порядке решаются вопросы об освобождении их от должности.

Следующей функцией второй палаты парламента являются полномочия по формированию иных различных государственных органов и должностных лиц. В России согласно статье 102 Конституции РФ назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты России и половины состава ее аудиторов - прерогатива Совета Федерации.

Предложения по кандидатурам на названные должности формируются комитетами и комиссиями Совета Федерации. Комиссия по взаимодействию со Счетной палатой дает заключение по каждой кандидатуре, формирует список кандидатур и представляет его на заседание Совета Федерации. Обсуждение ведется по каждой кандидатуре. Кандидат считается назначенным, если в его поддержку высказалось большинство от общего числа членов Совета Федерации. Не набравшие требуемого количества голосов кандидатуры отклоняются.

Регламент Совета Федерации регулирует также вопросы о лишении неприкосновенности заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты. Это компетенция верхней палаты парламента. Процедура включает представление Генерального прокурора, рассмотрение его в комиссии по взаимодействию со Счетной палатой, комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, подготовку ими заключений и проекта постановления палаты. В проекте постановления формулируется одно из следующих предложений: согласиться на задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности; отказать в согласии на задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности. Проект постановления рассматривается на заседании Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов палаты.

Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов рассматривается Советом Федерации при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом от 11 января 1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» по представлению комиссии по взаимодействию со Счетной палатой. Члены Счетной палаты, об освобождении которых идет речь, приглашаются на заседание Совета Федерации и по своей просьбе получают слово. Вакантные должности замещаются в течение двух месяцев.

Из названных в статье 102 Конституции РФ полномочий Совета Федерации большая часть пока не находила применения. Напротив, кадровые вопросы решаются верхней палатой весьма активно, а порой даже с оттенком сенсационности.

За рамками Конституции находится еще одна проблема, решаемая с участием Совета Федерации. Речь идет о назначении на должность и об освобождении от должности членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Совет Федерации назначает на должность пять членов Центральной избирательной комиссии России. Кандидатуры предлагаются законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые направляют в Совет Федерации свои решения.

Комитет по делам Федерации и региональной политике формирует списки кандидатов по группам субъектов Российской Федерации. Руководитель этого структурного подразделения доводит до сведения палаты заключения комитета по кандидатам. По решению Совета Федерации может быть проведено обсуждение предложенных кандидатур.

Голосование проводится в один этап, если в каждой из групп субъектов Российской Федерации предложено не более одной кандидатуры. Если хотя бы в одной из групп субъектов Федерации предложено более одной кандидатуры для назначения на должность членов ЦИК, голосование проводится в два этапа.

Назначенным на должность члена Центральной избирательной комиссии считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Это решение оформляется постановлением палаты. Член Центральной избирательной комиссии считается освобожденным от должности, если за это проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации.

В соответствии с Конституцией России назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях относятся к компетенции российского Президента. Но использовать данное полномочие Президент Российской Федерации может лишь после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания. Таким образом, есть основание говорить о полномочии Совета Федерации в вопросе согласования назначения и отзыва Президентом дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях.

Комитет Совета Федерации по международным делам, Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств в соответствии с их компетенцией рассматривают вопрос о назначении и об отзыве дипломатических представителей по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации.

В итоге можно прийти к следующему выводу. От осуществления второй палатой парламента функций по формированию органов государственной власти зависит в дальнейшем слаженность работы всех составных частей государственного механизма.

Поскольку в процессе осуществления собственных полномочий Совет Федерации взаимодействует с Президентом России, Правительством Российской Федерации, высшими органами судебной власти, он обладает некоторыми полномочиями по участию в формировании именно этих органов в рамках принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами Государственная Дума принимает постановления:

об одобрении проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проекта федерального конституционного закона, о принятии федерального закона;

о согласии Президента Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

о недоверии Правительству Российской Федерации;

о доверии Правительству Российской Федерации;

о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

о назначении на должность и освобождении от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

об объявлении амнистии;

о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации;

Проекты постановлений вместе с текстом заявления, обращения или парламентского запроса вносятся на Совет Государственной Думы не позднее чем за три дня до заседания палаты.

В Конституции Российской Федерации предусмотрены различные процедуры назначения должностных лиц: самостоятельно Президентом или же при участии других должностных лиц или органов, причем это участие может быть различно по форме и по содержанию. Председатель Правительства России назначается Президентом Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Однако в решении этого вопроса участвует законодательная власть в лице Государственной Думы (п. «а» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Это полномочие Государственной Думы связано с реализацией принципа разделения властей, что обеспечивается системой сдержек и противовесов во взаимоотношениях властей. Согласно пункту «г» ст. 83 Конституции РФ Государственная Дума должна принимать решение по кандидатуре, представленной Президентом России.

Реализация Государственной Думой рассматриваемого полномочия связана с соблюдением условий, установленных в статье 111 Конституции.

Первое условие ограничивает Думу по времени при рассмотрении вопроса о выражении согласия Президенту на назначение на должность Председателя Правительства - в течение недели со дня внесения Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства.

Другим условием, в определенной степени сдерживающим свободу Государственной Думы при определении своей позиции по кандидатуре на должность Председателя Правительства, является положение части 4 ст. 111. В Конституции России установлено, что в случае трехкратного принятия Думой решения об отклонении представленных Президентом кандидатур на должность Председателя Правительства Президент без предварительного согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Условия реализации Государственной Думой полномочий в вопросе назначения Председателя Правительства являются юридическими средствами содействия выработке Государственной Думой и Президентом общей позиции по кандидатуре Председателя Правительства и элементом системы сдержек и противовесов.

Конституция не требует, чтобы при втором и третьем представлениях фигурировала «новая» кандидатура, но она и не исключает этого. В части 4 ст. 111 Конституции РФ установлено: «После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы».

Конституционный Суд Российской Федерации поставил точку в споре о том, вправе ли Президент России неоднократно предлагать одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства. В постановлении Конституционного Суда от 11 декабря 1998 г. №28-П по делу о толковании положений Конституции Российской Федерации дано разъяснение части 4 ст. 111 Конституции РФ. Государственная Дума в своем запросе в Конституционный Суд исходила из того, что Президент России реализует свое право распустить Думу в случае трехкратного отклонения предложенных им кандидатур на пост Председателя Правительства только в случае, если он предлагал Думе три разные кандидатуры и все они были отклонены. Конституционный Суд в своем толковании обозначил, что «Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата». И все же, полагаем, абсолютно нелогичным является трехкратное предложение Президентом одной и той же кандидатуры, неприемлемой для Государственной Думы. Дума должна иметь реальную возможность выбирать из представленных кандидатур ту, которую считает наиболее приемлемой. Ситуация, при которой Президент трижды предлагает одну и ту же кандидатуру, очевидно, говорит о том, что Президент либо оказывает давление на Думу, пытается подчинить ее своей воле, либо не желает сотрудничать с данной Государственной Думой в существующем составе, сознательно идет на конфликт и провоцирует ее роспуск. Это подтверждает пример с кандидатурой С.В. Кириенко, трижды внесенной Президентом для получения согласия Государственной Думы. Другой стороной конфликта 1998 - 1999 гг. являлась слишком частая смена Председателей Правительства. Только за полтора года сменилось шесть премьер-министров, причем мнение Государственной Думы при назначении многих из них просто не учитывалось. Естественно, это мешает согласованному функционированию и взаимодействию высших органов государственной власти.

Регламент Государственной Думы предусматривает следующую процедуру согласования кандидатуры Председателя Правительства в Думе.

Президент РФ официально представляет в палату кандидата на должность, и палата в течение недели со дня внесения обязана рассмотреть данную кандидатуру.

В свою очередь, кандидат представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства и отвечает на вопросы депутатов.

По окончании этой процедуры представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение принимается по усмотрению палаты тайным или открытым голосованием.

Согласие считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае отклонения Государственной Думой данной кандидатуры Президент в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре. Процедура рассмотрения остается прежней. После трехкратного отклонения Государственной Думой представленного Президентом кандидата на должность Председателя Правительства Президент назначает Председателя Правительства России, распускает Думу и назначает новые выборы.

Итак, действующая российская Конституция закрепляет достаточно жесткую для парламента (по последствиям) процедуру дачи согласия на назначение главы Правительства. Вместе с тем предусмотренная в статье 117 Конституции РФ возможность вынесения Государственной Думой вотума недоверия Правительству есть проявление реального действия механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей, что представляет собой стабилизирующий фактор во взаимоотношениях Президента и Государственной Думы при решении вопроса о судьбе Правительства.

Выражение недоверия (либо в других странах - резолюция порицания) Правительству России (в соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции РФ) - один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство. Данная процедура происходит в следующем порядке. Группа депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы выносит мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству, которое подается в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления палаты и списка депутатов - инициаторов выражения недоверия. Палата обязана рассмотреть данный вопрос в недельный срок после его внесения.

Если в ходе обсуждения депутаты - инициаторы выражения недоверия отзовут свои подписи и при этом численность депутатов, внес указанное предложение, станет менее одной пятой от общего числа, то данный вопрос снимается с обсуждения без дополнительного голосования.

Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации может быть принято как открытым, так и тайным (по решению палаты) голосованием. Предложение о выражении недоверия Правительству считается отклоненным, если оно не набрало большинства голосов депутатов.

После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума повторно выразит недоверие Правительству в течение трех месяцев, Президент либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает Государственную Думу.

Нужно сказать, что в соответствии с частью 4 ст. 117 Конституции РФ Председатель Правительства может сам поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. В таком случае Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству во внеочередном порядке по ранее описанной процедуре.

Итак, парламентские традиции формирования руководства Правительства страны еще только складываются. Однако если возникнет правительственный кризис, то его преодоление должно осуществляться Президентом России с учетом мнений и рекомендаций Государственной Думы по кандидатурам на пост главы Правительства. Конституция создала основу для взаимодействия всех ветвей власти, но она определяет лишь юридические условия совместной работы Президента и Федерального Собрания. Необходимы также благожелательный психологический климат взаимоотношений и высокая политическая культура. В будущем, вероятно, возникнет потребность во внесении определенных корректив в порядок назначения Председателя и членов Правительства с учетом баланса политических сил в парламенте и обществе в целом. Кроме этого, палата производит назначение на должности:

уполномоченного по правам человека;

председателя Счетной палаты России и половины состава ее аудиторов;

председателя Центрального банка России, членов Совета директоров Банка России и представителей Государственной Думы в состав Национального банковского совета.

Кроме этого, Государственная Дума проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей. Председатель Банка России докладывает Государственной Думе два раза в год о результатах деятельности Банка и основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики.

Еще один важный орган назначается с участием и Президента, и парламента - это Центральная избирательная комиссия, при этом в ее формировании участвуют также обе палаты Федерального Собрания.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе. Срок полномочий ЦИК - четыре года. Она состоит из 15 членов. Пять из них назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предлагаемых депутатами, а также депутатскими объединениями в Государственной Думе. Пять членов назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Остальные пять членов назначаются Президентом Российской Федерации. Такое распределение мест действительно необходимо, так как именно ЦИК руководит подготовкой и проведением выборов и призвана обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав граждан.

Следует отметить и такой аспект в деятельности Государственной Думы, как участие в процедуре отречения от должности Президента России. Конституция устанавливает, что Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности только верхней палатой парламента - Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершенного тяжкого преступления

Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту России и должно быть направлено на заключение специальной комиссии, образованной палатой, для оценки соблюдения процедуры и обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 13 членов с учетом пропорционального представительства депутатских объединений.

Данная комиссия призвана проверить обоснованность выдвинутого обвинения, соблюдение кворума, правильность подсчета голосов, а также соблюдение других процедурных правил до принятия палатой соответствующего решения о выдвижении обвинения.

По итогам обсуждения палата двумя третями голосов принимает постановление о выдвижении обвинения. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней и в пятидневный срок направляется на заключение в Совет Федерации, Конституционный и Верховный Суды. При отсутствии поддержки большинства в две трети голосов палата оформляет постановление об отказе в выдвижении обвинения. Данное постановление является окончательным и подлежит официальному опубликованию.

Следующий вопрос, относящийся к компетенции Государственной Думы, объявление амнистии. Амнистия - это акт высшего органа государственной власти, предусматривающий полное или частичное освобождение от уголовной ответственности или наказания, направленный на неопределенный круг лиц. При этом следует отметить, что амнистия не является реабилитацией и не устраняет факта совершенного преступления, а следовательно, не исключает ответственности лица по гражданскому иску. Объявление амнистии в соответствии с частью 1 ст. 103 Конституции РФ осуществляется Государственной Думой путем принятия соответствующего постановления о ее объявлении и о порядке ее применения.

Следующий аспект компетенции Государственной Думы - это рас-смотрение внешнеполитических вопросов, которые палата может разрешать как по собственной инициативе, так и в связи с обращением Президента России, либо по докладам и сообщениям федерального Правительства и комитетов палаты.

При работе над проектом федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации Совет Государственной Думы, исходя из содержания международного договора, определяет ответственный комитет, куда и направляются на заключение все необходимые документы.

Ответственный комитет по данному вопросу может проводить парламентские слушания.

Подготовленное заключение должно содержать рекомендации по ратификации или против ратификации международного договора, предложения о необходимости сопроводить ратификацию, прекращение или приостановление действия данного международного договора заявлениями и (или) оговорками, допускаемыми нормами международного права, а также рекомендациями, принимаемыми Государственной Думой.

Кроме заключения, для обсуждения в палате ответственный комитет представляет Государственной Думе проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора и другие необходимые сопроводительные материалы.

Следует согласиться с мнением профессора В.Е. Чиркина, что контрольные функции российского парламента, в сравнении с парламентами других государств, ограничены. Так, в конституциях многих стран широко представлена такая функция, как парламентское расследование и возбуждение судебного преследования. В России данная практика, к сожалению, не применяется. При этом следует помнить, что парламентская деятельность в этом случае не подменяет работу следственных и судебных органов. Целью данной процедуры является скорее не правовая, а общественно-политическая оценка деятельности того или иного государственного чиновника.

3. Конституционно-правовые основы парламентского контроля

.1 Понятие парламентского контроля

представительство совет дума парламентский

Следует отметить, что в конституциях зарубежных стран, как правило, не дается определение парламентского контроля. Это понятие встречается довольно редко в новейших конституциях. Так, в основных законах Болгарии, Греции, Молдовы, Украины предусмотрено, что парламенты осуществляют наряду с другими полномочиями и парламентский контроль (ст. 62 Конституции Республики Болгарии 1991 г.; ч. 6 ст. 70 Конституции Греции 1975 г.; ст. 66 Конституции Республики Молдова 1994 г.; п. 33 ст. 85 Конституции Украины 1996 г.). При этом в Конституции Украины отдельно выделяется и контроль за деятельностью Кабинета Министров.

В законодательстве ряда государств, например Великобритании, Румынии, понятие парламентского контроля используется в связи с необходимостью осуществления парламентом какой-либо иной функции: участия в принятии решения о введении чрезвычайного положения или же получения информации от высшего органа исполнительной власти. Например, о парламентском контроле за приказом, объявленным Государственным секретарем по совету Ее Величества при чрезвычайных обстоятельствах, упоминается в Дополнительном положении к Акту Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии от 10 февраля 2000 г.

Наиболее часто в конституциях речь идет о контроле за деятельностью правительства, кроме того, в них могут упоминаться и отдельные формы парламентского контроля. Так, в статье 26 Конституции Латвийской Республики 1922 г. (с изм. включительно по 8 мая 2003 г.) говорится лишь о создании парламентских следственных комиссий по требованию не менее одной трети членов сейма.

Помимо Австрии, Бразилии, Венесуэлы, Румынии, Турции, к странам, в конституционных актах которых закрепляется контроль за деятельностью правительства, а также упоминаются отдельные формы парламентского контроля, необходимо отнести: Алжир, Андорру, Бельгию, Венгрию, Германию, Грузию, Испанию, Италию, Йемен, Казахстан, Литву, Лихтенштейн, Португалию, Словению, Таджикистан, Узбекистан, Францию, Хорватию, Швецию и др.

В науке конституционного права также нет единого мнения в отношении понятия парламентского контроля. Современные российские исследователи, достаточно подробно рассматривающие указанную проблематику в своих работах (С.А. Авакьян, А.С. Автономов, М.В. Баглай, Д.А. Ковачев, В.И. Лафитский, А.Н. Пилипенко, В.Е. Чиркин, другие) и многие зарубежные авторы как правило, не определяют термин «парламентский контроль», а лишь перечисляют его формы (вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам, интерпелляция, постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству, отказ правительству в доверии, доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности, парламентские слушания, парламентские расследования, деятельность парламентских омбудсменов и других органов при парламенте, импичмент, участие в формировании исполнительных органов государственной власти, контроль за исполнением государственного бюджета, ратификация и денонсация международных договоров и др.) и раскрывают их содержание.

Пожалуй, только М.М. Утяшев и А.А. Корнилаева сосредоточивают внимание на понятии данного института. По их мнению, парламентский контроль - это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий.

В современной зарубежной правовой литературе используется несколько определений понятия «парламентский контроль».

Парламентский контроль, по мнению французских исследователей, - это комплекс мер, позволяющий палатам составить мнение о деятельности правительства и свергнуть его в случае глубокого несогласия с проводимой политикой.

Наиболее полным, однако излишне громоздким, является определение, данное немецким автором В. Стеффани: парламентский контроль означает парламентский процесс проверки и определения (или оказания влияния) формы поведения других, в частности правительства и органов управления, при непосредственной (парламентское большинство) и/или косвенной (оппозиция) возможности применения санкций или обязательного в правовом отношении принятия решения, а также выражения политической позиции в результате получения информации, ее переработки и оценки, включающей одобрение и критику.

Представляется, что парламентский контроль, как институт права, может быть определен в качестве совокупности норм права, регулирующих установленный порядок проведения, наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти с целью оценки этой деятельности и возможного применения санкций (вотума недоверия, импичмента).

Субъектами правоотношений в области осуществления парламентского контроля являются: во-первых, парламент и правительство, например в парламентарной Германии (во Франции и США помимо правительств еще и президенты - в случае привлечения их к уголовной ответственности или к импичменту соответственно); во-вторых, правительственное большинство в парламенте и оппозиция (например, в ФРГ), оппозиционное президенту либо поддерживающее его парламентское большинство и оппозиционные ему к нему парламентарии (например, в США); в третьих, оппозиционное президенту парламентское большинство и оппозиция этого большинства в парламенте либо оппозиционное президенту и правительству (если при его формировании не были учтены политические предпочтения большинства депутатов) парламентское большинство и оппозиция этого большинства (например, во Франции). Нельзя не упомянуть и о деятельности вспомогательных органов, участие в формировании которых принимает парламент (так называемый косвенный парламентский контроль). Сюда относятся: различные вспомогательные службы Конгресса США (Исследовательская служба, Управление оценки технологий до его упразднения в 1995 г., Бюджетное управление и Главное ревизионное управление), шведский омбудсмен, контролеры Сейма Литовской Республики, Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, Уполномоченный Бундестага по обороне, счетные палаты (суды).

Необходимо отмстить, что в осуществлении парламентского контроля, как правило, заинтересовано оппозиционное правительству (президенту) парламентское большинство, если же парламент, правительство (президент) принадлежат к одной партии, то эффективность данного контроля, как правило, снижается.

Объект парламентского контроля - это в основном деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц с целью выявления ее неправомерности или неэффективности этой деятельности. Однако в некоторых странах, как, например, в Австрии, контрольные права Национального и Федерального советов распространяются не только на федеральное правительство и его членов, но и на предприятия, в которых федерации принадлежит не менее 50% основного и собственного капитала. При этом сами предприятия должны подлежать контролю со стороны Счетной палаты.

Тем не менее, как правило, парламентский контроль проводится в связи с незаконным финансированием партий либо предвыборных кампаний. Примером может послужить так называемое «дело Г. Коля» о получении эксканцлером ФРГ в 1999 г. для ХДС анонимных пожертвований в размере 2 млн. марок наличными и направлении их в «черную кассу» своей партии. Кроме того, стало известно о комиссионных, полученных ХДС от Саудовской Аравии за продажу ей немецких танков, и от Франции - за «уступку» в 1992 г. нефтеперерабатывающего завода французской нефтяной компании «Эльф-Акитэн» («ЕН Адийаше»).

Расследование Главным ревизионным управлением (ГРУ) США в 2002 г. законности предоставления щедрых пожертвований энергетическим концерном Епгоп в фонд республиканцев также получило огласку не только в самих Соединенных Штатах, но и за пределами страны. Более того, руководитель Главного ревизионного управления Дэвид Уокер в открытом письме уведомил Президента, Вице-президента и лидеров обеих палат Конгресса о своем намерении подать в суд на Вице-президента Дика Чейни и его коллег по рабочей группе, занимавшейся вопросами энергетики США, за то, что ему отказали в предоставлении материалов неофициальных встреч. С первых дней скандала вокруг ГРУ заинтересовалось, не являлись ли щедрые пожертвования компании в фонд республиканцев платой за предоставление ей режима наибольшего благоприятствования. Джордж Буш в ответ объявил, что действия его администрации не нуждаются в оправдании. Кроме того, комиссии по расследованию могут создаваться и как реакция парламента на то или иное событие за рубежом. Например, самоубийство членов Ордена Храма Солнца в Канаде и газовая атака в токийском метро в 1994 - 1995 гг., организованная «Аум Синрикё», послужили основанием для проведения расследования в 1995 г. Национальным собранием Франции вопроса об опасности религиозных сект в этой стране. Большая часть информации, содержащейся в итоговом докладе, была получена в ходе марафонской сессии, длившейся 21 час и состоявшей из 20 секретных интервью. В них участвовали бывшие члены религиозных групп, врачи, юристы, священнослужители, а также представители ассоциаций помощи бывшим членам религиозных групп. Интервью, проведенные таким образом, позволили получить правдивые свидетельские показания. Согласно докладу в секты на тот момент были вовлечены 260 тыс. человек, из них - 100 тыс. сочувствующих. Доклад состоял из трех частей. В первой приводилось определение «секты», во второй - преступные деяния указанных групп, в третьей - рекомендации по предотвращению их создания (проведение разъяснительной работы в школах и СМИ, а также создание межведомственного агентства, целью которого должен стать сбор информации о религиозных группах). В результате в 1996 г. был создан межведомственный наблюдательный совет для борьбы с опасными религиозными группами. В его функции входит сбор информации об указанных группах и анализ феномена сект, информирование властей об их росте и предложение мер по борьбе с опасностью, которую они представляют. Пятого декабря 1998 г. комиссия по расследованию была создана вновь. На этот раз в ее функции входило расследование соблюдения финансового, гражданского и налогового законодательства сектами, их экономическая деятельность и отношения с финансово-промышленными кругами.

Формы парламентского контроля можно классифицировать по разному. Так, А.А. Корнилаева выделяет: парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами; упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; парламентский контроль, осуществляемый в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека, в финансовой сфере, в сфере обороны и безопасности и т.д.).. В зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль, он может осуществляться:

самим парламентом (например, парламентский запрос Государственной Думы);

входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (палатами парламента, комитетами, комиссиями, в том числе расследовательскими, отдельными депутатами);

не входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (Счетной палатой, Комиссией по правам человека при парламенте, Уполномоченным по правам человека). Представляется, что также необходимо упомянуть и об органах, выполняющих подобные функции за рубежом, например научно-информационные службы Конгресса США, Уполномоченный Бундестага по обороне, Федеральная счетная палата в Германии.. По времени осуществления парламентского контроля:

упреждающий парламентский контроль, направленный на недопущение незаконной (и неэффективной) деятельности исполнительной власти (осуществляется как самим парламентом, так и его вспомогательными органами: научно-исследовательскими службами, счетными палатами, уполномоченными по правам человека);

сопутствующий - целью которого является контроль представительного органа за выполнением того или иного закона в ходе его реализации (наиболее часто применяется в финансовой области);

последующий - направленный на проверку правильности не только исполнения законов исполнительной властью, как считает А.А. Корнилаева, но и действия (бездействия) ее представителей, то есть неправильное решение в той или иной ситуации. Подтверждение тому - расследование в Сенате Конгресса США бездействия должностных лиц, включая Президента, не принявших соответствующих мер по предотвращению событий 11 сентября 2001 г., несмотря на то что возможность осуществления террористического акта на территории Соединенных Штатов была известна спецслужбам данной страны.. По содержанию (перечень открытый):

Парламентский контроль:

в сфере соблюдения прав человека;

в финансовой сфере;

в сфере обороны и безопасности государства. Сюда же можно добавить контроль за делегированным законодательством и средствами массовой информации.. В зависимости от формы правления, существующей в той или иной стране: парламентский контроль в президентской, полупрезидентской (президентско-парламентской и парламентско-президентской) и парламентской республиках, а также в конституционной монархии (представляется, что в абсолютной монархии парламентского контроля по определению нет и быть не может, так как вся полнота государственной власти сосредоточена в руках монарха, примером могут служить Саудовская Аравия, Оман).. В зависимости от возможности парламента на практике осуществлять контроль над исполнительной властью, то есть в зависимости от политического и государственного режима: реальный и спящий. Разумеется, в странах с недемократическим режимом, если даже в законодательстве и предусмотрен парламентский контроль, данный институт не будет эффективен, осуществление его затруднено. Демократический режим - условие осуществления парламентского контроля. Реализация указанного контроля также зависит и от государственного режима, а именно - от реального баланса власти высших государственных органов. Так, например, во Франции в период так называемого «сожительства» правого Президента Ж. Ширака, с одной стороны, и левого премьер-министра Л. Жоспена и парламентского большинства - с другой, имевшего место с 1997 по июнь 2002 го-да, большинство в Правительстве и Национальном собрании принадлежало одному блоку партий (Французской социалистической партии и Французской коммунистической партии). Тем самым власть Президента уменьшилась. Однако парламентский контроль осуществлялся эффективно, так как у пропрезидентского меньшинства сохранялась возможность контролировать левое Правительство путем учреждения комиссий по расследованию и постановки вопросов. В то же время в ходе июньских парламентских выборов 2002 г. сложившийся вокруг Президента Ж. Ширака Союз президентского большинства получил в Национальном собрании абсолютное большинство. В результате было сформировано лояльное Президенту Правительство. Таким образом, власть Президента усилена, период «сожительства» закончился, поэтому парламентский контроль будет задействован слабее.. Парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством, и парламентский контроль оппозиции (меньшинства). Как правило, парламентский контроль, носящий санкционирующий (резолютивный или решающий) характер, а также утверждение бюджета во всех рассматриваемых странах осуществляет парламентское большинство. Так, оппозиция во Франции и Германии не имеет за собой того большинства, которое смогло бы привлечь правительство к ответственности. В Германии она может только требовать от высшего органа исполнительной власти публичного представления отчетов, а также излагать свою позицию, мобилизуя тем самым общественную точку зрения. В некоторых странах, например в Грузии, предусматривается некоторое ограничение представительства парламентского большинства во временных комиссиях (к ним относятся и следственные). Так, такое представительство не должно превышать половины общего числа членов комиссии. Однако факт остается фактом - инициатива проведения санкционирующего контроля, как правило, может исходить только от парламентского большинства.. Специальный и общий парламентский контроль, то есть в узком и широком смысле парламентский контроль зачастую понимается широко, включая, например, право парламента участвовать в назначении высших должностных лиц (общий парламентский контроль).. По процедуре: гласный и негласный (например, когда само расследование парламентской комиссии или комитета осуществляется за закрытыми дверями).. По основаниям: юридический (основание - правонарушение должностного лица) и политический (основание - политика, проводимая исполнительной властью, например расследование парламентом ФРГ деятельности Социалистической единой партии Германии (СЕПГ), правящей партии бывшей ГДР).. По поводам контрольных действий: конкретный (когда осуществление парламентского контроля связано с тем или иным уже произошедшим событием, - например, террористический акт 11 сентября 2001 г. послужил основанием для начала расследования сенатской комиссией адекватности действий администрации США) и абстрактный (например, упреждающий контроль Конгресса США за исполнением бюджета). Четкую грань между двумя этими формами провести довольно сложно.

3.2 Осуществление парламентского контроля в Российской Федерации

По мнению многих отечественных и зарубежных исследователей, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации обладает ограниченными контрольными полномочиями и возможностями оказывать влияние на Правительство, с чем нельзя не согласиться. Прежде всего это обусловлено историческими особенностями нашей страны и, как следствие, сложившимися формой правления, политическим и государственным режимами, избирательной и партий-ной системами, а также социально-экономической и социально-политической обстановкой.

По форме правления Россия - полупрезидентская или полупарламентская республика с доминирующим положением Президента в структуре государственной власти, поэтому действующий государственный режим можно назвать дуалистическим, то есть характеризующимся практическим равновесием законодательной и исполнительной ветвей власти, весьма условно. Президент является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, а также представляет Россию внутри страны и в международных отношениях (ст. 80 Конституции РФ). Избирается гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81 Конституции РФ) как в полупрезидентской республике (например, во Франции). Однако, в отличие от Французской Республики, в России согласно статье 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президент руководит не Правительством в целом, а так называемыми силовыми министерствами, как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами (так же как и в президентской республике, например в США, в которых Президент назначает министров, правда, это требует утверждения Сената). Президент назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы. Согласно части 4 ст. 111 Конституции РФ после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, а также федеральных министров. Таким образом, система исполнительной власти в России имеет общие черты с французской системой. Это дало повод многим исследователям предположить, что по своему правовому положению Президент Российской Федерации может рассматриваться наряду с Председателем Правительства как глава исполнительной власти, «причем «президентская голова» значительно «выше премьерской», делая вывод о наличии особой ветви власти - президентской. По мнению некоторых авторов, именно это послужило в конечном счете причиной ослабления роли парламента, отсутствия реально действующих массовых общественных объединений и других институтов гражданского общества. Но следует подчеркнуть, что взаимоотношения Президента и Правительства все же могут быть различными. Например, подобие президентской республики существовало в период премьерства С.В. Кириенко в марте - августе 1998 г., «бицефальная» система смешанной республики в 1993-м - марте 1998 г., и даже так называемое «сожительство» в сентябре 1998-го - мае 1999 г. (когда из-за сложившейся политико-экономической ситуации Президент назначил Премьер-министром Е.М. Примакова, пользовавшегося тогда поддержкой оппозиционного большинства Государственной Думы).

Так же как и в Конституции Франции, в российском Основном законе не предусмотрена обязательность формирования Правительства из представителей партии (блока партий), обладающих в нижней палате парламента большинством. Однако нельзя забывать, что на практике при назначении членов Правительства Президент Французской Республики, как правило, учитывает расстановку сил в парламенте, так как Правительство должно пользоваться доверием нижней палаты парламента - Национального собрания, когда об этом будет поставлен вопрос, в ином случае оно должно уйти в отставку. О существовании подобной ситуации в России с полной однозначностью говорить нельзя (пример тому - состав правительств, формируемых в период президентства Б.Н. Ельцина). В качестве исключения можно привести недолгий период с сентября 1998-го по май 1999 года, когда премьер-министром был назначен Е.М. Примаков. После прошедших в 2003 году выборов в Госдуму вновь встал вопрос о формировании Правительства из представителей парламентского большинства (партии «Единая Россия»), правда, на этот раз лояльного Президенту. Все же хотелось бы верить, что в будущем порядок формирования Правительства, учитывающий расстановку сил в нижней палате, будет урегулирован либо на законодательном уровне, либо все же станет конституционным обычаем. Это позволит избежать возникновения деструктивного противоборства между законодательной и исполнительной властями.

В Российской Федерации существует многопартийная система (ч. 3 ст. 13 Конституции РФ), однако «...ни одна из возникающих партий не может четко определить свою идеологию и социальную базу: на какие слои она опирается, чьи интересы выражает...». Вследствие этого партийные фракции в Государственной Думе, представляющие ту или иную политическую партию, достаточно слабы для осуществления эффективного парламентского контроля. В то же время, когда фракция Коммунистической партии Российской Федерации обладала большинством, происходила открытая конфронтация между исполнительной и законодательной властью, прежде всего потому, что Президент Б.Н. Ельцин не желал учитывать расстановку сил в нижней палате парламента при формировании Правительства и единолично проводил политику, не считаясь с парламентом. В итоге «оппозиция всегда стремилась не ввести президентские полномочия в рамки, приемлемые с точки зрения разделения властей, а полностью уничтожить своего политического противника посредством его отставки по состоянию здоровья, отрешения от должности или изменения формы правления». Несомненно, подобная ситуация не способствовала укреплению власти в целом, препятствуя проведению действенной государственной политики в масштабах всей страны.

В действующем законодательстве (Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральном законе «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»), а также в Регламенте Государственной Думы предусмотрены более разнообразные формы парламентского контроля по сравнению с Конституцией Российской Федерации. Сюда, например, помимо решения вопроса о доверии Правительству и отрешения Президента от должности, ратификации и денонсации международных договоров, утверждения указа о введении военного и чрезвычайного положений относятся: вопросы Правительству (письменные и устные), запросы (парламентские и депутатские), отчеты Правительства по исполнению бюджета, парламентские расследования, соответствующая деятельность комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, парламентские слушания. Кроме того, российский парламент осуществляет контроль также через свои вспомогательные органы, которые он формирует (Уполномоченный по правам человека, Счетная палата).

Вопросы Правительству (письменные и устные). Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе задавать членам Правительства вопросы на заседании соответствующей палаты (п. «ж» ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), а последние обязаны на них отвечать. При этом вопросы направляются не менее чем за 5 дней до проведения заседания (ч. 1, 2 ст. 38 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Депутату, предварительно задавшему письменный вопрос, после ответа приглашенного должностного лица предоставляется возможность задать еще один уточняющий устный вопрос и в конце рассмотрения данного пункта повестки дня заседания выступить в течение не более 5 минут по существу представленного им письменного вопроса. После получения ответа на уточняющий устный вопрос депутаты вправе в пределах отведенного на обсуждаемый вопрос времени задать приглашенному должностному лицу интересующие их вопросы. Представляется целесообразным, так же как и во Франции, ввести практику публикации письменных вопросов в официальном издании Государственной Думы, с тем чтобы депутаты могли использовать это право, когда палата не заседает. Ответ должен быть опубликован в том же издании в течение месяца. Министры должны письменно уведомить парламентария о том, что государственные интересы не позволяют ответить им на этот вопрос либо, в виде исключения, потребовать продление срока (но не свыше одного месяца) для сбора необходимой информации.

Прения по ответам на устные вопросы не проводятся. После получения ответа приглашенного должностного лица депутат, адресовавший ему вопрос и не удовлетворенный его ответом, вправе дополнительно задать ему один уточняющий устный вопрос.

Парламентский запрос и запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (ст. 39 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» отсылает к ст. 13, 14 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Согласно Закону парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты, а запрос члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы направляется должностному лицу соответственно членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы. Это разные виды запросов. Перечень должностных лиц, к которым можно обращаться с подобными запросами, так же как и в случае с вопросами, закрытый.

Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать на него ответ в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения запроса или в иной установленный палатой срок. Письменный ответ оглашается председательствующим на заседании. Кроме того, копии письменного ответа направляются всем членам палаты Федерального Собрания, от имени которой был направлен парламентский запрос. Запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы направляется ими самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты. Должностное лицо, которому направлен такой запрос, должно дать на него ответ не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором срок. Как показывает практика, диапазон проблем, затрагивающихся в запросах, весьма разнообразен: проверка сообщений СМИ о приостановлении специальных операций силовых структур в Чеченской Республике, причины сокращения золотовалютных резервов, экологическая ситуация в том или ином регионе, невыплата пенсий гражданам, развитие и поддержка промышленности.

Депутаты довольно часто обращаются к этой форме парламентского контроля, хотя сроки рассмотрения их запросов нередко нарушаются. Рассмотрение запросов из Государственной Думы задерживали Минфин, Минобороны и Минтранс России. Зачастую формален и сам подход к рассмотрению запросов. Нередко ответы на запросы неполны и неконкретны. Иногда они написаны лицами, чьи действия или бездействие предполагалось сделать объектом анализа в ходе рассмотрения запроса.

Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государственной Думе Правительством одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год (контроль над исполнением - последующий, так же как и во Франции и ФРГ). Парламент осуществляет контроль и за социально-экономической ситуацией в целом, не ограничиваясь только бюджетной сферой. Так, среди документов и материалов, передаваемых Правительством в Думу, одновременно с проектом бюджета должен быть доклад об итогах социально-экономического развития страны за истекший год.

Согласно части 3 ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, а также проводят парламентские слушания по вопросам своего ведения. Прежде всего, к числу контрольных полномочий комитетов по вопросам, отнесенным к их ведению, относятся: подготовка запросов в Конституционный Суд России в соответствии с решением палаты, организация проводимых Государственной Думой парламентских слушаний, представление заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета. Они образуются на срок, не превышающий срок полномочий нижней палаты.

Комитеты и комиссии образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Видимо, подобная формулировка предполагает возможность их формирования на иной основе, однако случаи отступления от общего правила не детализируются. Состав утверждается Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Он не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты. На заседание комитета или комиссии могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации (деятельность комитета, комиссии основана на принципах свободы обсуждения и гласности). Кроме того, к участию в работе комитетов и комиссий привлекаются эксперты как Правового управления Аппарата Государственной Думы, так и другие. Возможно и проведение независимой экспертизы.

Следует отметить недостаточную проработанность деятельности комитетов и комиссий. Так, например, установлено лишь право запрашивать документы и материалы у руководителей государственных органов и иных организаций. Однако обязанность последних предоставлять эти документы и материалы не предусмотрена Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», что является серьезным упущением.

До 1993 г. право высшего представительного органа на создание подобных комиссий, но с более широкой компетенцией, предусматривалось на конституционном уровне. После принятия Конституции 1993 г. Государственная Дума все же формирует временные комиссии с целью проверки тех или иных фактов (например, комиссия по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания, комиссия по анализу итогов приватизации в 1992-1996 гг. и ответственности лиц за ее негативные результаты, комиссия по проверке фактов нарушения избирательного законодательства при подготовке и проведении выборов на должность главы администрации (губернатора) Ростовской области). Однако зачастую их создание лишь декларировалось, а к работе по разным причинам они так и не приступали1. Исключением стала работа совместной парламентской комиссии по расследованию причин и обстоятельств теракта в Беслане, образованной в сентябре 2004 г., а также парламентской комиссии по расследованию причин энергокризиса в мае 2005 г. в Москве, Московской, Тульской и Калужской областях. Их деятельность легла в основу принятого 27 декабря 2005 г. Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».

Названный Закон регулирует расследование палатами Федерального Собрания фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для государства, а именно: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера и с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Кроме того, Законом устанавливаются основания для проведения парламентского расследования, его организационные формы, процедуры, права и обязанности должностных лиц.

Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, ставшие известными членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думы, а также предложение Уполномоченного по правам человека о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина. Однако процедура возбуждения парламентского расследования крайне затруднена, что делает практически невозможным создание парламентской комиссии (ст. 7 - 9 Закона). Так, не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы должны направить Председателю соответствующей палаты Федерального Собрания письменное обращение о возбуждении парламентского расследования. Для принятия решений о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования (о поддержке предложения о создании комиссии) и о составе комиссии, о возбуждении парламентского расследования и о составе комиссии необходимо, чтобы за них проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы соответственно. Если решение принято, то палатами Федерального Собрания на паритетных началах формируется комиссия, состоящая из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. При этом в комиссию от Государственной Думы должно входить равное число представителей всех депутатских объединений, то есть в Законе не принимается во внимание количественный состав названных объединений. Для сравнения: в развитых зарубежных странах, как правило, учитывается расстановка сил в нижней палате при формировании подобных комиссий. После завершения расследования парламентская комиссия распускается.

Комиссия вправе предложить должностным лицам и гражданам представить объяснения и изложить ответы на поставленные комиссией вопросы в письменной форме, а также направить в комиссию информацию, которая, по их мнению, может способствовать парламентскому расследованию. Отказ или уклонение от предоставления необходимой информации (документов, материалов) либо предоставление заведомо неполной или ложной информации, включая ответы на вопросы комиссии (рабочей группы комиссии), неявка на заседание без уважительных причин должностного лица влечет его привлечение к административной или уголовной ответственности.

Выводы комиссии по окончании расследования оформляются в итоговом докладе. В нем могут содержаться предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, а также о совершенствовании деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; предложения об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. После рассмотрения и утверждения в течение одного месяца палатами Федерального Собрания итоговый доклад направляется Президенту, в Правительство, Генеральному прокурору России, а также в иные государственные органы и органы местного самоуправления.

Закон предусматривают ограничения проведения расследования Федеральным Собранием. Инициатива его возбуждения не может быть выдвинута и комиссия не может быть создана в течение последних 6 месяцев полномочий Президента или Госдумы, а также в период проведения избирательной кампании по выборам Президента или депутатов, а само расследование не может превышать один год со дня создания комиссии и должно быть завершено до окончания срока полномочий Государственной Думы соответствующего созыва.

Парламентские слушания проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, а также депутатских объединений, то есть фракций и депутатских групп. На парламентских слушаниях депутатами обсуждаются вопросы, отнесенные к ведению Госдумы. Могут быть как открытыми для средств массовой информации, так и закрытыми (об этом принимает решение Совет Государственной Думы). После выступлений приглашенных лиц следуют вопросы депутатов и других присутствующих и ответы на них. Вопросы могут быть заданы как в устной, так и в письменной форме. Результатом проведенного слушания может стать принятие рекомендации по обсуждаемому вопросу (для этого необходимо одобрение большинства принявших участие в парламентских слушаниях депутатов), которые могут быть опубликованы в печати, а также размещены в Фонде электронных информационных ресурсов Думы. Очевидно, что рекомендации не носят обязательный характер для адресата. Их цель - привлечение внимания к той или иной проблеме общественности через средства массовой информации. В ходе парламентских слушаний контроль над Правительством реализуется, как правило, в таких сферах, как исполнение бюджета, проведение приватизации, осуществление внешней политики, применение ранее принятых законов и т.п. Однако слабой стороной слушаний является то, что по сложившейся практике их посещает весьма небольшое число парламентариев.

К ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Его деятельность регулируется Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Уполномоченный по правам человека призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Согласно части 4 ст. 16 Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» он вправе непосредственно либо через своих представителей участвовать в работе парламентской комиссии.

Важной гарантией его независимости является норма части 1 ст. 2 Федерального конституционного закона, в соответствии с которой Уполномоченный по правам человека независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Довольно сложна процедура его назначения. Каждая кандидатура, которую вправе выдвигать Президент, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, депутатские объединения, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов. Уполномоченный назначается на должность (как и освобождается от должности) Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов сроком на пять лет. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность более чем два раза.

Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства (заявителей) на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих в случае, если ранее эти решения или действия (бездействие) были обжалованы в судебном или административном порядке, но заявитель не со-гласен с решениями, принятыми по его жалобе. Жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.

В соответствии со статьей 29 указанного Закона Уполномоченный по результатам рассмотрения жалобы вправе:

обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием), а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе;

обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Как уже отмечалось в предыдущих главах, к числу важнейших задач любого государства относится контроль над исполнением бюджета и государственными финансами. Согласно части 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются Федеральным законом от 11 января 1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». В соответствии с последними изменениями Закона ее Председатель и заместитель Председателя назначаются на должность по представлению Президента (Государственной Думой и Советом Федерации соответственно). Он же вносит представление об освобождении их от должности.

Тем не менее Счетная палата обладает реальным механизмом контроля. Так, в соответствии со статьей 2 вышеупомянутого Закона она осуществляет контроль над своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценивает обоснованность доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; анализирует выявленные отклонения от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготавливает предложения, направленные на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контролирует законность и своевременность движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России. Представляется, что все же, несмотря на множество положительных моментов этого нововведения, парламентский контроль в этой сфере сейчас значительно ослаблен.

Результатами проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий может стать: направление органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства и бесхозяйственности; дача администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательных для исполнения предписаний при выявлении на проверяемых объектах нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий.

Как было отмечено ранее, в статье 117 Конституции РФ предусмотрена ответственность Правительства перед Государственной Думой (нижней палатой), однако выражение недоверия высшему органу исполнительной власти крайне затруднено. Прежде всего, мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может вносить группа численностью не менее 1 /5 от общего числа депутатов Государственной Думы (90 депутатов). Дума рассматривает данный вопрос в недельный срок после его внесения. Если в ходе обсуждения депутаты - инициаторы выражения недоверия отзывают подписи и при этом их численность становится менее 1/5, то вопрос о выражении недоверия Правительству исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования (ч. 4, ч. 2 ст. 149, ч. 6 ст. 150 Регламента Государственной Думы). Нижняя палата принимает постановление о недоверии федеральному Правительству большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (т.е. от конституционного состава), после чего Президент России вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением парламента. В случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент также объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу (т.е. по существу, разрешение этого вопроса как в первом, так и во втором случаях передается на усмотрение главы государства, от которого зависит, будет ли распущена нижняя палата или нет). «Надо признать, что Конституция РФ поставила Государственную Думу как контролера в сложное и зависимое от органов исполнительной власти (в отношении которых и осуществляется контроль) положение...».

Несмотря на угрозу роспуска, Государственная Дума несколько раз рассматривала вопрос о доверии Правительству: 27 октября 1994 года Дума впервые по инициативе депутатов решала данный вопрос, однако не смогла набрать необходимого числа голосов; 21 июня 1995 года вновь по инициативе депутатов нижняя палата рассматривала вопрос о доверии Правительству. Необходимое большинство высказалось за выражение недоверия. Однако Президент заявил о своем доверии и поддержке Правительству. Поэтому Правительство не только не вышло в отставку, но его Председатель В.С. Черномырдин поставил вопрос о доверии. Голосование 1 июля 1995 года подтвердило то, что большинство депутатов оказывают поддержку высшему органу исполнительной власти. Инициатива вотума недоверия выдвигалась еще несколько раз, но до обсуждения и голосования на пленарном заседании дело не доходило. Кроме того, Государственная Дума несколько раз пыталась выразить недоверие и отдельным членам Правительства (например, бывшему министру внутренних дел В.Ф. Ерину трижды выражено недоверие: 27 апреля 1994 года, 10 марта и 23 июня 1995 года). Однако российское законодательство не предусматривает такую ответственность, поэтому она не имеет юридических последствий, а носит скорее морально-политический характер. В настоящее время выражение недоверия членам Правительства - редкость.

В заключение следует отметить, что исходя из проведённого исследования можно выделить ряд предложений и рекомендаций по формированию институтов парламентского контроля в России. Некоторые из них влекут необходимость внесения изменений в Конституцию России. Попытки реформировать ее предпринимались неоднократно, Так, 21 июня 1995 г. Государственная Дума одобрила три проекта законов о поправках к статьям 83 и 103; 101, 102 и 103; 103 и 117 Конституции РФ. Первый проект Закона (поправки к ст. 83 и 103) увеличивал количество членов Правительства России, для назначения которых Президенту необходимо получить одобрение Государственной Думы. Прежде всего это касалось Председателя Правительства, его заместителей, министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководителей Службы внешней разведки и Федеральной службы безопасности. В развитие данных поправок был одобрен проект Закона о поправках к статьям 103 и 117 Конституции РФ, которым предусматривалось право выражать недоверие отдельным членам федерального Правительства квалифицированным большинством голосов. Указанная процедура не предоставляла возможность Президенту распустить нижнюю палату, что противоречило закрепленным в статье 117 (ч. 3, 4) Конституции РФ полномочиям Президента России. Третий проект (поправки к ст. 101, 102 и 103) предполагал создание обеими палатами Федерального Собрания комиссий для проведения парламентских расследований, а также осуществление парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц. Однако Совет Федерации отклонил эти законопроекты. 14 октября 1998 г. в Государственной Думе вновь состоялось обсуждение проекта Закона о внесении изменений в статьи 101, 102 и 103 Конституции РФ. Согласно законопроекту тоже предусматривалось создание комиссий для проведения парламентских расследований в Госдуме и Совете Федерации, при этом предполагалась обязательная явка в комиссии. Их деятельность должна была определяться законом. За поправку высказалось 283 депутата вместо 300 (квалифицированное большинство). В итоге законопроект не прошел.

Однако необходимость в реформировании институтов государственной власти в России назрела уже давно. В связи с кардинальным изменением ситуации как внутри страны, так и вовне система исполнительной власти потребовала ее приведения в соответствие с такими конституционными характеристиками власти, как система разделения властей, наличие конституционных и законодательных ограничений для государственных органов. Как представляется автору, одним из возможных направлений подобных изменений может служить развитие определенных элементов парламентского контроля с учетом отечественной специфики. Однако и переоценивать парламентский контроль нельзя, учитывая опыт рассмотренных зарубежных стран, в которых он в настоящее время неэффективен в силу приведенных факторов, а именно - партийной системы, формы правления, соотношения политических сил, внутриполитической ситуации и международной обстановки в мире.

Прежде всего это предполагает разработку своей собственной модели осуществления контроля за деятельностью исполнительной власти, принимая во внимание мировую практику.

При этом нельзя забывать, что усиление парламентского контроля в России может ослабить Правительство, расширив власть главы государства и неподконтрольной Федеральному Собранию Администрации Президента, которая во время президентства Б.Н. Ельцина практически являлась вторым Правительством (хотя это и не следовало из Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. №1414 «Об утверждении положения об Администрации Президента Российской Федерации»). Кроме того, не должно быть расхождений между практикой и действующим законодательством (когда министры не желают отвечать на вопросы депутатов, а исполнительная власть не предоставляет необходимые для работы парламента документы и т.п.).

Заключение

Новый этап в развитии органов представительной и законодательной власти в нашей стране наступил в конце 80-х - начале 90-х гг., с началом работы съездов народных депутатов СССР и РСФСР. Тогда же и начался процесс кардинального пересмотра конституционных основ государственно-политической системы. Этот процесс особенно активизировался с образованием в 1991 г. нового государства - Российской Федерации. Уже на первых съездах народных депутатов стали создаваться различные политические депутатские объединения, по форме и содержанию аналогичные тем, которые существовали в дореволюционных государственных думах. Начали складываться парламентские структуры: фракции, комитеты и комиссии, постоянный и профессиональный аппарат палат парламента. Процесс развития парламентской политической жизни охватил и сферу международных межпарламентских связей.

Однако работа законодательного органа власти - Верховного Совета Российской Федерации - была прервана в сентябре - октябре 1993 г. Это была трагическая страница российского парламентаризма, но не первое событие подобного рода в истории российских представительных органов.

Принятый на референдуме 12 декабря 1993 г. Основной закон Российской Федерации закрепил основу конституционного строя под новую политическую конфигурацию, которая сложилась в этот период в нашей стране.

С наступлением нового века наметились тенденции существенного укрепления позиций парламентаризма, среди которых можно выделить: реальное упрочение в умах общественности идеи парламентаризма как формы управления страной, развитие избирательных технологий, законодательного процесса; количественное увеличение и качественное улучшение принимаемых законов; создание фракций; наличие плюрализма мнений; определенное внимание к результативности реализации принятых законов; углубление уровня взаимодействия между различными ветвями власти; всестороннее расширение связей между депутатами и избирателями; дальнейшее совершенствование и обновление всей законодательной базы российского государства и общества.

Недостаточно сильные позиции парламентаризма в стране в настоящее время характеризуются следующими факторами: отсутствие надлежащего общественного и парламентского контроля за исполнительной властью, проведением выборов в некоторых субъектах Российской Федерации, несовершенство ряда позиций избирательной системы, ее законодательной обеспеченности; определившийся в последнее время отход от принципа привлечения населения к прямым выборам руководителей региональной власти.

Парламент любой страны - это сложное и своеобразное переплетение политических, региональных, индивидуальных устремлений. Парламент становится демократическим органом власти, если только общим знаменателем разных интересов становятся целостность страны и благополучие народа. В таких условиях законодательная (представительная) власть и институты гражданского общества с переменным успехом выступают реальной сферой воплощения свободы личности, человека и гражданина.

Российский парламент играет важную роль в определении кадрового состава многих высших органов государства (кроме состава министров в Правительстве и некоторых других). Совет Федерации формирует Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, назначает и освобождает от должности Генерального прокурора России. Палаты Федерального Собрания формируют 2/3 состава Центральной избирательной комиссии (остальную треть назначает Президент России), назначают на должность и освобождают от должности председателя Счетной палаты Российской Федерации и его заместителя, а также состав ее аудиторов (половину). Государственная Дума назначает и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека. При назначениях в палатах российского парламента сложилось правило, что в случае отказа в утверждении кандидатуры (они предлагаются на высшие должности Президентом России) можно одну и ту же кандидатуру предлагать дважды, а то и трижды (последнее постановил Конституционный Суд в отношении кандидатуры на должность Председателя Правительства). Впоследствии такой порядок включен в некоторые законы.

Полномочия Федерального Собрания и его палат, предусмотренные федеральной Конституцией, в отличие от «советского парламента» осуществляются на практике. Правда, по некоторым вопросам они ограничены, о чем говорилось и о чем мы еще скажем ниже, но в том виде, как они установлены законом, полномочия парламента реализуются. Современный российский парламентаризм - действующий, функционирующий, но частично ограниченный или, лучше сказать, юридически и фактически незавершенный парламентаризм. Это связано не только с его конституционными полномочиями, но и с реальной ролью в жизни страны, не всегда совершенными методами деятельности, с частичными изъянами в составе парламентариев. Все эти стороны его организации и деятельности постепенно совершенствуются, этот процесс очевиден.

Значительную часть времени российский парламент расходует на осуществление парламентского контроля. Практика доказала: прежние утверждения, что Государственная Дума не имеет права контроля в отношении Правительства России, неверны. Контрольные полномочия российского парламента и практика их осуществления имеют ограниченный характер. Это зависит от президентско-парламентарной формы правления. В России эффективность способов парламентского контроля меньше, чем, например, в условиях парламентской республики, но в республике президентской, какой являются, например, США, парламентского контроля в отношении министров нет, а правительства в США, как коллегиального органа, не существует, так что вотум недоверия правительству в отличие от России там невозможен. Все эти обстоятельства отражают только особенности парламентаризма в той или иной стране, но не упраздняют сам принцип парламентаризма.

Российский парламентаризм - развивающийся. Будучи определенной частью целостной системы публичного управления, парламентаризм в России, как и в других странах, нуждается в правовом регулировании.

Таким образом, хотя истоки парламентаризма в России отечественные исследователи видят в создании Государственной Думы в 1906 г., идея демократического парламентаризма, сформулированная как догма в период перестройки в конце 80-х гг. XX в., утвердилась как норма права и основной принцип государственного правления в связи с принятием Конституции РФ 1993 г. Отсюда следует вывод, что подлинный парламентаризм играет важную роль и предполагает решающее участие парламента (в России - Федерального Собрания Российской Федерации) в определении основ внутренней и внешней политики государства, а также в формировании правительства и ответственности последнего перед парламентом, в осуществлении контроля за деятельностью исполнительной власти и определении их кадрового состава.

Список использованной литературы

1.Всеобщая Декларация прав человека. - М.: Плакат, 1989. - 12 с.

2.Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием [электронный ресурс] // КонсультантПлюс. ВерсияПроф.

.О статусе судей в Российской Федерации: закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. №3132-1 // СЗ РФ. 1995. №26.

.О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон от 5 декабря 1995 г. №192-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №50.

.Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №3.

.О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности: федеральный закон от 23 июня 1995 г. №93-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №26. Ст. 2401.

.О Регламенте первого заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 23 января 199б г. №7-СФ // СЗ РФ. 1996. №5.

.Постановление Государственной Думы от 22 января 1998 г. №2134-П ГД // СЗ РФ. 1998. №7.

9.Автономов А. С. Актуальные проблемы законодательного процесса в Российской Федерации / А. С. Автономов // Проблемы парламентского права России. - М.: Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда, 2006. - С. 7-23.

10.Автономов А. С. Правовая онтология политики (к построению системы категорий) / А. С. Автономов. - М.: ООО Фирма Инфограф, 2004. - 124 с.

11.Адарчева Л. С. О совершенствовании законодательной деятельности Государственной Думы / Л. С. Адарчева // Журнал российского права. 2009. №3. С. 47.

.Баглай М. В. Конституционное право России / М. В. Баглай. - М.: Норма, 2009. - 83 с.

.Бережнов А. Г. Политология: Учебник для юридических вузов / А. Г. Бережнов; под ред. М. Н. Марченко. - М.: МГУ, 2007. - 150 с.

.Деревнин А. А. К новому пониманию права / Проблемы правотворчества и совершенствования законодательства: Сб. науч. тр. // А. А. Деревнин, В. А. Петрушев. - Иркутск: ИГЭА, 2008. - 37 с.

.Законодательная техника: Научно-практическое пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова. - М.: Городец, 2007. - 54 с.

.Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы / А. С. Автономов, Л. Н. Завадская, А. А. Захаров и др. // Международный Республиканский Институт, Фонд развития парламентаризма в России. - М.: АИА-Принт, 2006. - 23 с.

.Злотникова Т. Основные этапы законодательного процесса в РФ / Т. Злотникова // Нефть, газ и право. 2008. №1.

.Ивлиев Г. П. Оценка законопроектов с учетом решений Совета Европы и Европейского Суда по правам человека / Материалы Международного семинара 16-17 декабря 2002 г., г. Рязань. // Г. П. Ивлиев. - М.: Издание Государственной Думы, 2009. - 142 с.

.Исаков В. Б. Подготовка и принятие законов в правовом государстве: российские проблемы и решения / В. Б. Исаков // Российская юстиция. 2008. №7.

.Карпен У. Правоприменительная практика / Материалы первого конгресса Европейской ассоциации содействия законодательству // У. Карпен. 2005. №1.

.Керимов А. Д. Парламентские группы в Национальном собрании современной Франции / А. Д. Керимов // Государство и право. 2009. №12.

.Козлов А. Е. Политические партии в парламентском процессе / А. Е. Козлов // Конституционный строй России. - М., 2010. - 184 с.

.Козлов П. А. Региональная политика современной России / Автореф. дис. на соискание учёной степени канд. полит. наук // П. А. Козлов. - М., 2009. - 254 с.

.Колдаева Н. П. Некоторые проблемы законотворчества и его эффективности / Н. П. Колдаева // Материалы международного семинара. Москва, Государственная Дума 28-25 апреля 2007 г. - М.: Издание Государственной Думы, 2007. - 267 с.

25.Конституционное (государственное) право зарубежных стран / под ред. Б. А. Страшун. - М., 2010. - 447 с.

26.Коргунюк Ю. Г. Российская многопартийность (становление, функционирование, развитие) / Ю. Г. Коргунюк, С. Е. Заславский; под ред. Ю. Г. Коргунюка. - М.: БЕК, 2009. - 125 с.

27.Краснов М. А. Парламентская ответственность депутата / М. А. Краснов // Конституционный строй России. - М., 2009. - 167 с.

.Лапаева В. В. Право и многопартийность в современной России / В. В. Лапаева. - М.: Норма, 2010. - 138 с.

.Любимов А. П. Лоббизм как конституционно-правовой институт / А. П. Любимов. - М., 2009. - 12 с.

.Макаренко Б. Партийная система в России: эволюция, нынешнее состояние и перспективы / Б. Макаренко. - М.: Московский Центр Карнеги, 2010. - 127 с.

.Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А. А. Мишин. - М.: Белые альвы, 2009. - 83 с.

.Надеев Р. К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы / Р. К. Надеев. - М.: Издание Государственной Думы, 2006. - 150 с.

.Николаева Л. А. Проблемы разработки научной концепции законопроектной деятельности государства / Л. А. Николаева // Вестник межпарламентской ассамблеи. 2005. №1.

.Петрова М. Г. Регулирование парламентской деятельности политических партий (российский и зарубежный опыт) / М. Г. Петрова // Политическое управление: теория и практика / под общей ред. 3. М. Зотовой. - М.: РАГС, 2009.

.Пиголкин А. С. Вопросы методики подготовки законопроектов / А. С. Пиголкин, Т. Н. Рахманина // Проблемы законотворчества Российской Федерации. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения, 2003. - 48 с.

.Пиголкин А. С. Проблемы развития российского законодательства / А. С. Пиголкин // Материалы Международного семинара 16 - 17 декабря 2002 г., г. Рязань. - М.: Издание Государственной Думы, 2007. - 146 с.

.Платонов В. М. Законодательный процесс в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук / М. В. Платонов. - М., 2006. - 122 с.

.Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации / С. В. Поленина. - М.: Институт государства и права РАН, 2006. - 54 с.

.Политическая энциклопедия / нац. обществ.-науч. фонд; рук. проекта Г. Ю. Семигин. - М.: Мысль, 2000. - 45 с.

.Размустов В. Становление российского парламентаризма: политико-правовой аспект / В. Размустанов // Проблемы парламентского права России. - М.: Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда, 2006. - 123 с.

.Савельева Е. М. Предложения к организации экспертизы законопроектов в Государственной Думе / Е. М. Савельева // Аналитический вестник Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2008. Вып. 52.

.Семенов И. А. К вопросу о правотворчестве в России: законодательная техника / И. А. Семенов // Информационно-аналитический вестник Уральской академии государственной службы. 2009. №3(13).

.Становление российской государственности / Политическое управление: теория и практика // под общей ред. 3. М. Зотовой. - М.: РАГС, 2010. - С. 3-17.

.Степанов И. М. Парламентская демократия и выбор формы правления / И. М. Степанов // Конституционный строй России. - М., 2009. - 165 с.

.Степанов И. М. Российское парламентское право: сущностные регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 2009. №11.

.Столяров М. В. Компетенция власти: разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования / М. В. Столяров. - М., 2010. - 189 с.

.Тихомиров Ю. А. Законопроектная деятельность федеральных органов исполнительной власти / Ю. А. Тихомиров, В. Н. Петухов, Н. А. Игнатюк // Журнал российского права. 2008. №5.

.Югов А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации / А. А. Югов. - Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 2010. - 180 с.

.Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве / Ю. А. Юдин. - М.: ФОРУМ - ИНФРАМ-М, 2010. - 133 с.

.Яковлев И. Законодательная власть в России: соотношение сил и распределение интересов / И. Яковлев // Власть. 2009. №12.