Особенности структуры и эффективность работы Советского государственного аппарата
Введение
Эволюционный процесс становления российской государственности был прерван революцией. В отличие от первой русской революции 1905-1907 года итогом второй стало полное свержение империализма и установление новой власти, власти народа. Несмотря на сопротивление буржуазного меньшинства и финансирование этого сопротивления из-за рубежа, в январе 1918 года было официально провозглашено создание Советской республики.
Рождение нового государства - далеко не легкое дело, особенно когда это новое государство строится на абсолютном отрицании всего, что осталось от старого государства, на разрушении всех старых государственных основ. Более того, быть революционером и быть управленцем - разные вещи, поэтому большевики столкнулись с множеством препятствий при построении своего государства: прежде всего, нужно было организовать государственный аппарат управления с нуля. Россия - огромная страна, населенная разными национальными группами. К тому же, для страны было непростое время - конец Первой мировой войны, гражданская война в самой России. Поэтому справедливо сказать, что большевики проделали колоссальную работу по организации управления огромной страной в кратчайшие сроки.
Данная тема получила широкое освещение в литературе как российской, так и иностранной. В частности, Б. Рассел и Д. Рид, рассматриваемые нами в ходе работы, давали разные оценки происхдящим событиям после посещения советской России. Среди российских исследователей следует упомянуть работы А. Воротникова, А. Чистикова, А. Чернышову. В исследовании мы использовали не только такие источники, как работы В. И. Ленина по организации труда, первые советские декреты, а также Конституцию, но и учебные пособия и исследования российских историков и политологов. Можно сказать, что наша оценка событий во многом совпадает с оценкой С. Г. Кара-Мурзы.
Однако, несмотря на достаточно глубокую изученность вопроса, он не теряет актуальности и в наши дни. Пожалуй, ни одна страна в мире не может похвастаться тем, что ее управленческий аппарат имеет такую оптимальную организацию, что бюрократической волоките в нем нет места. К тому же опыт большевистского государства является действительно уникальным - в стране не было прецендетнов по созданию нового государства в таких условиях.
Целью данной работы является анализ становления советского государственного аппарата, его организационной структуры и компетенции органов, а также изучение эффективности его работы. Хронологическими рамками исследования были определены начальные годы установления советской власти - с 1917 по 1920 гг.
Для достижения поставленной цели нами были определены следующие задачи:
проследить исторические условия становления управленческого аппарата РСФСР;
изучить основы организации органов управления и круг полномочий этих органов;
проанализировать правовые основы Советов;
дать оценку составу управленческого аппарата с точки зрения его эффективности и компетентности.
Данные задачи нашли свое отражение и в структуре работы. Так, в первой главе мы рассматриваем становление государственного аппарата в исторической перспективе, в первом параграфе первой главы мы изучили предпосылки установления советской власти, второй параграф посвящен созданию советских органов управления, их структуре и компетенции. В третьем параграфе первой главы мы рассматриваем правовые основы советского государства и его основной закон - Конституцию. Вторая глава посвящена анализу эффективности организации управленческих органов и рассмотрению организационных особенностей советского аппарата, чему и посвящен первый параграф второй главы. Во втором параграфе мы анализируем эффективность советского государственного аппарата точки зрения его кадрового состава и организационной целостности.
В исследовании темы мы использовали метод анализа источников, монографий и научной литературы, статей научных журналов, а также метод обобщения и построения аналогий для составления выводов и общего анализа в соответствии с целями работы.
Глава 1. Становление Советского государства и права: исторические условия и особенности
1.1 Предпосылки создания Советского управленческого аппарата
управленческий аппарат полномочие компетентность
Установление Советского государства в результате победы большевиков в вооруженных столкновениях 1917 года не было неожиданностью. Победе Советов способствовали многие факторы: начиная от разочарования народа в текущей власти, а вследствие этого, и потери власти своей легитимности, и заканчивая отсутствием понимания буржуазии основных принципов управления такой многонациональной страной, как Россия.
Разочарование народа во власти началось еще в начале 18 века, и вылилось в создание Советов и проведение крестьянских восстаний 1902- 1903 годов. Империалистическая власть, однако, ответила на эти волнения репрессиями и террором, а расстреляв мирную демонстрацию 9 января 1905 г. (так называемое "Кровавое воскресенье"), императорский аппарат лишь подлил масла в огонь, и разгорелась первая русская революция, сопровождавшаяся массовыми кровопролитиями. Мы считаем, что первая русская революция 1905-1907 годов явилась первым знамением приближения каких-то более значимых изменений. Так, В.И. Ленин также писал: «Без трех лет величайших классовых битв и революционной энергии русского пролетариата 1905-1907 годов была бы невозможна столь быстрая, в смысле завершение ее начального этапа в несколько дней, вторая революция. Первая (1905 г.) глубоко взрыла почву, выкорчевала вековые предрассудки, пробудила к политической жизни и к политической борьбе миллионы рабочих и десятки миллионов крестьян, показала друг другу и всему миру все классы (и все главные партии) русского общества в их действительной природе, в действительном соотношении их интересов, их сил, их способов действия, их ближайших и дальнейших целей».
И действительно, русский народ отличается инертностью, низкой политический активностью. К тому же, в имперской России большая часть населения - крестьяне и рабочие, и осознав возможность влияния на ход событий, эта огромная сила поднялась против угнетающего строя.
Послабления и уступки, на которые пошла власть после первой революции 1905-1907 годов, очень быстро свернулись. Так, создание выборного парламента (Государственной думы), нельзя назвать удачным: как отмечает С.Г. Кара-Мурза, разгон Думы, выпуск "Выборгского воззвания", а затем и суд над подписавшими воззвание 167 депутатами и заключение в крепость депутатов во главе с председателем Думы С.А. Муромцевым лишили самодержавия поддержки даже дворянства. Земельное законодательство так и не было принято, таким образом, разочаровавшееся крестьянство отвернулось от власти.
Те же настроения наблюдаются и в армии: на фоне начавшейся в 1914 году мировой войны кризис власти еще больше усугубился. На фронтах появляются слухи об измене, растет уровень дезертирства - солдаты не имеют желания сражаться на стороне предавшего их государства. Таким образом, самодержавие потеряло поддержку практически всех слоев населения. Совет Министров практически перестал собираться к концу 1916 года, в рядах министров происходили постоянные замены, а многие из его членов перешли на сторону оппозиции. Реформа в январе 1917 года не дала какого-либо положительного результата.
Завершающим этапом на фоне всего этого стал хлебный кризис 1917 года. Существует мнение, что этот кризис был искусственно создан с целью эскалации конфликта рабочих с властью, так как имеются данные о избыточных запасах хлеба в России в то время. Возникшие перебои с поставками хлеба в Петроград и некоторые другие города пытались решить с помощью введения Продразверстки, однако, эта попытка не увенчалась успехом - кризис перерос в политический.
февраля начинаюся массовые выступления крестьян и рабочих, которые к 25 февралю 1917 года перерастают во всеобщую политическую стачку. К лозунгам «Хлеба!» и «Долой самодержавие!» начали присоединяться и войска. За этим последовал добровольный роспуск Совета Министров. Временный комитет, неофициально созданный 27 февраля для наведения порядка в Петрограде и для проведения формальных сношений с представителями государственных учреждений, стал выполнять функции правительства, направив своих комиссаров в Советы и министерства, а также к императору с целью переговороб об отречении от власти.
марта в результате переговоров Временного комитета Думы с Исполкомом Петроградского Совета Великий князь Михаил, к которому перешла корона после переворота, отрекся от престола в пользу Временного правительства.
Поскольку Временное правительство было в основном сформировано из представителей правой буржуазии и крупных помещиков, оно считало себя преемником монархического государства и стремилось сохранить прежний государственный аппарат и основы права. Кроме того, Временное правительство сохранило структуру царского Совета Министров, включая на волне демократизации в состав ведомств и учреждений представителей Советов, профсоюзов и других общественных организаций.
Более того, несмотря на договоренность между Временным комитетом Государственной думы и Исполнительным комитетом Петроградского совета не поднимать пока вопрос о государственном устройстве, форме правления страны, Временным правительством была учреждена Особая комиссия Юридического совещания по составлению проекта основных государственных законов, которая вплоть до 24 октября занималась разработкой проекта конституции. Согласно этому проекту, Россия становилась президентской буржуазной республикой с двухпалатным парламентом. Исключительно широкие полномочия президента по своей структуре напоминали компетенцию царя, а две палаты парламента - старые Госсовет и Госдуму.
Такое положение вещей не находило поддержки среди народа, и потому Временное правительство не несло реальной власти, большим доверием пользовался Петроградский совет. Баланс должен был быть достигнут 12 ноября, на выборах в Учредительное собрание новой страны.
1.2 Советский государственный аппарат: создание и структура
В соответствии с решением I Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов в июне 1917 г., очередной съезд должен был собраться в сентябре 1917 г. Однако в условиях большевизации Советов меньшевистско-эсеровский ЦИК, избранный I съездом, пытается сорвать или оттянуть созыв очередного съезда. В конце концов датой II съезда определили 25 октября 1917 года. Тем не менее, ЦИК, избранный I Всероссийским съездом Советов, заявил, что «считает II съезд несостоявшимся и рассматривает его как частное совещание депутатов-большевиков. Решения этого съезда как незаконные Центральный Исполнительный Комитет объявляет необязательными…». Получив отпор абсолютного большинства делегатов, под враждебные выкрики, топот и свист около 70 эсеров, меньшевиков покинули зал.
После ареста министров Временного правительства факт свержения власти был юридически закреплен принятием обращения «Рабочим, солдатам и крестьянам!», и уже вечером 26 октября делегаты съезда приняли резолюцию о переходе всей полноты государственной власти в руки Советов. Верховным органом Советского государства, обладающим всей полнотой власти, стал Всероссийский съезд Советов.
Также на Съезде был избран высший орган власти в период между съездами - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). ВЦИК в начале своего создания был постоянно действующим органом. Пленарные заседания проходили не реже одного раза в две недели. Структура ВЦИК включала: президиум, состоявший из представителей партийных фракций и контролировал работу комиссий и отделов, отделы и комиссии, которые занимались организацией и ведением текущих проектов.
В октябре 1917 года Ленин, выполняя поручение Центрального комитета партии составить тезисы по вопросу организации власти, опубликовал свои широко известные заметки об организации нового аппарата управления Россией. В ленинских заметках была отмечена исключительная важность создания Советского правительства в кратчайший срок. Прежде всего было решено отменить старое обозначение членов правительства - «министры». Решение было единодушным: правительство Советов должно отличаться и по названию от правительства буржуазии.
Днем 26 октября, накануне заседания II Всероссийского съезда Советов, под председательством В. И. Ленина происходило совещание ЦК РСДРП(б), на котором после отказа представителей левых эсеров от участия в правительстве было решено составить первое Рабочее и Крестьянское правительство из одних большевиков и одновременно был окончательно подготовлен список кандидатов на посты народных комиссаров. В полном соответствии с ленинскими заметками было решено поставить во главе управления отдельными отраслями государственной деятельности комиссии, председатели которых - народные комиссары - и должны были составить новое, Рабочее и Крестьянское, правительство - Совет Народных Комиссаров.
В состав руководимого В.И. Ульяновым (Лениным) Рабочего и Крестьянского правительства вошли 14 народных комиссаров, которые и возглавили деятельность учрежденных декретом комитетов по делам военным и морским (В.А. Овсеенко-Хитонов, Н.В. Крыленко и П.Е. Дыбенко) и двенадцати народных комиссариатов (в тексте декрета они именовались комиссиями): По внутренним делам (А.И. Рыков), Земледелия (В.П. Милютин), Труда (А.Г. Шляпников), По делам торговли и промышленности (В.П. Ногин), Народного просвещения (А.В. Луначарский), Финансов (И.И. Скворцов-Степанов), По делам иностранным (Л.Д. Бронштейн-Троцкий), Юстиции (Г.И. Оппоков-Ломов), Продовольствия (И.А. Теодорович), Почт и телеграфов (Н.П. Авилов-Глебов), По делам национальностей (И.В. Джугашвили-Сталин). Пост народного комиссара по делам железнодорожным был временно оставлен незамещенным.
ноября 1917 г. ВЦИК принял резолюцию о праве СНК издавать неотложные декреты в рамках общей программы Всероссийского съезда Советов. Таким образом, в Советской республике было три органа, наделенных законодательными полномочиями: Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК.
Выступив за объединение всех трудящихся России под руководством рабочего класса и учитывая влияние левых эсеров на значительные массы крестьянства, большевики еще в дни работы II Всероссийского съезда Советов предлагали им участвовать в Советском правительстве. Но это предложение о сотрудничестве было отвергнуто тогда фракцией левых эсеров, «не пожелавших, - как указывал В.И. Ленин, - разделить со своими соседями слева ответственность в эти тяжелые, критические дни». Однако после слияния ВЦИК с Исполнительным комитетом, избранным Чрезвычайным всероссийским крестьянским съездом, принятия резолюций объединенного заседания ВЦИК, Чрезвычайного всероссийского крестьянского съезда и Петроградского Совета об одобрении законов о мире, земле, рабочем контроле и провала попыток сформировать «однородное социалистическое правительство», боясь окончательно потерять пошатнувшееся уже доверие трудового крестьянства, левые эсеры решили участвовать в Совете Народных Комиссаров.
Газета «Новая жизнь» 4 ноября 1917 г. предрекала крах Советскому правительству: «Без государственного механизма, без аппарата власти вся деятельность нового правительства похожа на машину без приводных ремней, вертеться - вертится, но работы не производит». Это замечание не лишено логики - ведь устроение нового управленческого аппарата происходило при разрушении старого. Большевики работали в тяжелых условиях: у них катастрофически не хватало кадров, а чиновники старой системы не хотели или не могли им помочь. Тем не менее, было создано эффективное государство, а о составе управленческой системы и об ее особенностях мы поговорим во второй главе.
-18 января 1918 г. состоялся III Всероссийский съезд Советов, на котором был одобрен роспуск Учредительного собрания. Кроме того, на съезде была принята «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», фактически выполнявший функции Конституции до ее появления. На этом же съезде произошло и окончательное объединение Советов. Также было принято постановление «О федеральных учреждениях Российской Республики», в котором была закреплена система органов федеральной власти: Всероссийский съезд Советов, ВЦИК, СНК. Съезд законодательно закрепил систему Советов как организацию власти и федерацию национальных республик - как систему государственного устройства. Оба документа, принятых на съезде, затем вошли в Конституцию, решение о разработке которой также было принято съездом.
1.3 Основы Советского права. Конституция 1918 года
Формирование основ нового права началось с издания первых декретов: Декретов «О мире», «О земле», декларации и обращения к гражданам и рабочим. Так, Декрет о суде № 1, принятый на II Всероссийском Съезде Советов, предписывал судам решать дела «именем Российской Республики и руководствоваться в своих решениях и приговорах законами свергнутых правительств лишь постольку, поскольку таковые не … противоречат революционной совести и революционному правосознанию», а любые законы, противоречащие изданным декретам и постановлениям, считаются отмененными.
Революционным правотворчеством занимались судебные органы, высшие органы власти (съезд, ВЦИК, СНК), руководящие органы политических партий (ЦК) и местные Советы. Несомненно, это вносило большую путаницу. Но приоритет «революционного правосознания» в качестве источника права основывался на господстве в первые годы революции психологической теории права, считавшей важнейшим аспектом правовой реальности именно правосознание, а не норму и не правоотношение.
Другие декреты, принятые на II Съезде, объявляют свободу слова и печати («Декрет о печати»), 8-ми часовой рабочий день, запрещен труд 16-летних подростков и женщин в ночное время, запрещен труд несовершеннолетних и женщин в подземных работах («Декрет о восьмичасовом рабочем дне»), «полное социальное страхование всех наемных рабочих, городскую и сельскую бедноту» и возлагание страховых расходов на нанимателей («О социальном страховании»). «Декларация прав народов России» провозгласила свободу и равенство всех народов России, их право на самоопределение, отменила национальные и национально-религиозные привилегии и ограничения. Декрет «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» упразднил все чины и постановил передать имущество дворянских, купеческих, мещанских учреждений городским и земским самоуправлениям.
Декларация определяла Россию республикой Советов и подчеркивала всевластие этих органов в Центре и на местах. Государственное устройство определялось как федерация национальных республик.
Провозглашались социализация земли, отмена частной собственности на землю, закреплялся сформулированный Декретом о земле принцип уравнительного землепользования - распределение земельных участков по числу трудоспособных лиц и числу «едоков» в каждой семье.
Первым шагом к полной национализации промышленности и транспорта стал Закон (ноябрь 1917 г.) о создании ВСНХ. Подтверждались положения Декрета (декабрь 1917 г.) о национализации банков, об аннулировании дореволюционных правительственных займов. Провозглашалось введение трудовой повинности «в целях уничтожения паразитических слоев общества и организации хозяйства». Декретировалось вооружение трудящихся и образование Красной армии.
Декларация подтвердила решения СНК о предоставлении независимости Финляндии и самоопределении Армении. Всероссийский съезд Советов «ограничивался установлением коренных начал федерации», предоставив каждой нации самостоятельно решать, на каких условиях их представители желают участвовать в федеральном правительстве и других федеральных учреждениях. В целом Декларация предоставляла местам большую самостоятельность и независимость от Центра.
Большой интерес и ценность представляет Положение о Рабочем Контроле: этот документ не только узаконил создание специальных комитетов, контролирующих деятельность производства, но и обязал владельцев предприятий подчиняться органам Рабочего контроля. Организуется иерархическая система органов Рабочего контроля, из Всероссийского Совета Рабочего Контроля организуется Высший Совет Народного Хозяйства, который занимался организацией сельского хозяйства и государственных финансов (по «Декрету о ВСНХ»).
Основные положения этих законодательных актов нашли свое отражение и в Конституции - основном законе любого государства. Конституция РСФСР была принята на V Всероссийском съезде Советов 10 июля 1918 года, и наряду с Декларацией прав трудящихся и эксплуатируемого народа составила единый основной закон Российской Социалистической Федеративной Советской Республики.
Основные принципы Конституции были изложены в шести разделах: I. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа; II. Общие положения Конституции РСФСР; III. Конструкция советской власти (организация советской власти в Центре и на местах); IV. Активное и пассивное избирательное право; V. Бюджетное право; VI. О гербе и флаге РСФСР.
В Декларации была определена социальная основа новой государственности - диктатура пролетариата и ее политическая основа - система Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Законодательно закреплялись национализация лесов, земли, недр, транспорта, банков, части промышленности. Государственное устройство РСФСР носило федеративный характер, субъектами Федерации выступали национальные республики.
Избирательная система, закрепленная Конституцией, отражала сложившуюся социально-политическую ситуацию в стране: к выборам допускались лишь представители отдельных социальных групп, объединяемых понятием «трудящиеся», а широкий круг населения, в который входили лица, использующие наемный труд в целях извлечения прибыли; живущие на «нетрудовые доходы»; частные торговцы и посредники; представители духовенства; служащие жандармерии, полиции и охранного отделения, был лишен избирательных прав. Это не позволяет рассматривать избирательное право РСФСР как всеобщее.
Таким образом, в Конституции РСФСР был закреплен комплекс конституционных прав граждан, тесно связанные с их обязанностями. Кроме того, права граждан объявлялись конкретно гарантированным, а не только провозглашенными.
Итак, рассмотрев предпосылки установления Советской власти, можно сделать вывод, что первым сигналом к тому, что имперская система устарела, и нуждается в замене, является первая российская революция 1905-1907 годов. Как писал В. И. Ленин, «без «генеральной репетиции» 1905 года победа Октябрьской революции 1917 года была бы невозможна». Усталось народа от террора, от невозможности власти обеспечить жизненно необходимые права и свободы выразилась в поддержке оппозиционных сил. Примечательно то, что той силой, которая повела за собой народ, стала сила, вышедшая из народа.
Установление власти Советов не было простым, поскольку в революционные годы шла борьба двух сил за власть. Тем не менее, большинство было на стороне Советов, поскольку большевики действовали оперативно, принимали решения, нужные и близкие народу, и предлагали совершенно новое устройство государства и власти, основанное на суверенитете народов, провозглашении основных свобод и прав.
Новая правовая и государственная система, закрепленная Советами в Конституции 1918 года, отражала действительное положение дел в стране, и закрепила реальные механизмы власти, основанные на совершенно новой идеологии, отвечающей целям новой молодой России.
Глава 2. Особенности структуры и эффективность работы Советского государственного аппарата
2.1 Особенности организации работы советского управленческого аппарата
В первой главе мы рассмотрели становление властных структур советского государства, и увидели, что идеи по созданию наиболее эффективной формы организации власти принадлежали В. И. Ленину. Он излагал свои принципы в таких работах, как «Очередные задачи Советской власти», «Набросок правил об управлении советскими учреждениями», «Лучше меньше, да лучше» и другие. Эти принципы служили руководством не только по созданию государственного аппарата молодой страны Советов, но и также по его усовершенствованию в поздние годы. Ленин указывал, что советский государственный аппарат должен иметь совершенную организацию, быть экономичным, строго соблюдать революционную законность и трудовую дисциплину, проявлять повседневную заботу о нуждах народа. Он требовал вести решительную борьбу с проявлениями бюрократизма и волокиты. Принцип такой организации не имел прецендентов в истории, поскольку разительно отличался от буржуазного стиля организации власти.
СНК явился результатом его стремления создать такой центральный аппарат управления, который при удачном сочетании принципов коллегиальности и единоначалия был бы теснейшим образом связан с массовыми организациями трудящихся. Принимая во внимание размеры России и ее многонациональное население, советская власть постаралась учесть те же принципы и в организации Советов на местах. 24 декабря 1917 г. наркомат внутренних дел опубликовал Обращение к Советам об организации местного самоуправления и Инструкцию о правах и обязанностях Советов. В Обращении указывалось, что вся страна должна покрыться сетью советских органов, находящихся в тесной взаимозависимости. Несмотря на то, что каждый из них, вплоть до самых мелких, является вполне автономным в вопросах местного характера, он должен согласовывать свою деятельность с общими декретами центральной власти и постановлениями тех более крупных организаций, в состав которых он входит. Это позволило создать однородный организм - Республику Советов.
Инструкция намечала первые шаги к установлению единообразия в структуре аппарата местных Советов. В основе советского государственного аппарата лежит принцип демократического централизма, поэтому вышестоящие органы носят руководящую роль, но в то же время компетенции вышестоящих и подчиненных органов разграничены. При Советах и исполкомах создавались отраслевые отделы или комиссариаты. К ним относились отделы земледелия, юстиции, социального обеспечения, народного просвещения, труда, продовольственный, дорожно-строительный, здравоохранения и др.
Обширная компетенция местных Советов вытекала прежде всего из идеи полновластия Советов. К тому же на практике они не всегда имели время и технические возможности, чтобы испросить санкцию вышестоящих органов. Таким образом, органами, регулирующими всю местную жизнь, становились местные Советы, подчиненные центру, что отражает ленинский принцип единства и полновластия Советов.
Еще одной особенностью было то, что строительство аппарата управления социалистического государства осуществлялось впервые, и потому у пришедших к власти представителей рабочего класса и революционного крестьянства не было опыта государственного управления. «Многого мы тогда себе не представляли, - вспоминал впоследствии руководивший организацией и деятельностью Наркомвнудела Г.И. Петровский... - Подчас не знали, как и приступить к делу». Весьма ощутимым было отсутствие собственных кадров работников, которые имели бы навыки в области государственного управления и особенно специалистов по различным отраслям хозяйства и культуры.
Как вспоминает М.С. Смиртюков, работавший в СНК в период с 1930 по 1990 годы, «организационный талант Ленина заключался в том, что он постоянно совершенствовал структуру правительства с учетом сложившейся ситуации». Ввиду отсутствия компетентных кадров, управленческий аппарат состоял из вчерашних крестьян и рабочих. Готовить сотрудников Совнаркома и наркоматов было негде и некогда, и поэтому Ленину приходилось тратить колоссальное количество времени, чтобы разъяснить большинству членов правительства и сотрудников аппарата их задачи. Он делал это путем составления инструкций и записок по различным вопросам, в которых подробно и по пунктам расписано, что и как нужно делать. Неисполнение этих подробных указаний вело к строгим выговорам.
Например, придавая большое значение правильной организации работы правительства, В.И. Ленин лично составляет правила подготовки заседаний Совнаркома: «От каждого Комиссара, вносящего какой бы то ни было вопрос в порядок дня Совета Народных Комиссаров, требовать предварительного письменного заявления с указанием: а) в чем состоит вопрос (кратко). б) Что именно предлагается Совету НарКом? в) Затрагивает ли данный вопрос ведомства других комиссаров? каких именно? есть ли от них письменные заключения?». На заседании СНК 18 декабря принимается постановление, утверждавшее эту инструкцию В.И. Ленина и обязывающее народных комиссаров исполнять ее (причем взять с них подписку).
Другой отличительной особенностью организации управленческого аппарата является его небольшая численность. Управленческий аппарат, по Ленину, должен быть минимальным, но сильным, экономичным, деловым и гибким. В январе 1918 года штате Управления делами Совнаркома было 32 постоянных сотрудника, в том числе работники секретариата, приемной, экспедиции, бухгалтерии, столовой, дежурные матросы и выполнявшие обязанности связных военные самокатчики, которые развозили почту на велосипедах. Образованный при Совете Народных Комиссаров аппарат В.И. Ленин сумел превратить, несмотря на его малочисленность, в четкий и оперативный орган, с помощью которого быстро решались самые разнообразные вопросы государственной политики.
Как отмечает Смиртюков, после переезда из Петрограда в Москву практически все высшие органы управления республикой (Совнарком РСФСР, и ВЦИК) располагались в одном здании - Казаковском корпусе Кремля. После образования СССР в нем хватило места и для союзного Совнаркома. Ленин был сильным организатором и справедливо считал, что чем меньше аппарат, тем легче его контролировать.
Поскольку объем работы, которую приходилось выполнять комитетам и управлениям, был чрезвычайно велик, они начали делегировать часть работы подчиненным комитетам. Кроме того, Ленин придерживался принципа экономии времени, и с этой целью пытался усовершенствовать структуру аппарата и систему принятия решений. Если вопрос одного ведомства не требовал согласований с другими наркоматами, он подписывал решение Совнаркома о нем сам, ни с кем не советуясь. Для согласования мелких, но требующих быстрого решения вопросов был создан Малый Совнарком. Крупные вопросы, которые не могли ждать, отправлялись на голосование вкруговую. Особый человек с пачкой проектов решений Совнаркома объезжал всех его членов, которые писали на проектах - за или против.
Другим важным принципом организации властной структуры Ленин считал борьбу с бюрократизмом и волокитой в работе органов управления. Это достигается за счет того, что, в первую очередь, большинство органов является выборным, и логично предположить, что народ будет выбирать наиболее эффективных работников. Второе - сведение оплаты труда «чиновников» к среднему рабочему уровню. Третье - сведение волокиты и задержек решения к минимуму - все решения должны приниматься оперативно, не откладываться. Контролю Владимир Ильич уделял самое большое значение и написал об этом письмо заместителям и управляющему делами.
Так, Ленин был строг в вопросах регламента выступления на заседаниях СНК. Все выступающие были обязаны укладываться в отведенное для них время. Неприемлемы опоздания на заседания. Ленин считал, что заместители и управляющие делами не меньше двух третей рабочего времени должны уделять контролю над исполнением решений. Смиртюков рассказывает, что по заданию В. И. Ленина была разработана «контрольная карточка, в которой печатался текст решения Совнаркома, ответственные за его исполнение и сроки исполнения. Один экземпляр карточки оставался у ответственного за исполнение лица, а второй находился в контрольной группе, которая следила за сроками и докладывала руководству обо всех случаях их несоблюдения. Эта система контроля существовала все время моей работы в Кремле».
Таким образом, мы видим особый, ленинский способ ведения дел. Смиртюков также говорит об особом, товарищеском стиле отношений при Ленине. Однако ленинский стиль отношений исчез после 1937 года вместе с исчезновением из Кремля последних ленинцев, которые еще старались быть похожими на Владимира Ильича и быть сначала товарищами, а только потом руководителями.
2.2 Анализ эффективности работы первых управленческих кадров
Основной идеей в создании советской системы государственного управления была идея о необходимости разрушения старого государственного механизма, и создания нового, основанного на самоуправлении трудящихся. Однако, если разрушение произошло сравнительно легко, - система уже находилась в упадке - то создание нового строя готовила для большевиков множество трудностей. Практика показала, что без использования специальных учреждений и ведомств, без специалистов, обладающих профессиональными знаниями в сфере промышленности, сельского хозяйства, финансов, почт и телеграфов, путей сообщения и прочее обойтись было нельзя.
И это справедливо не только для учреждений и сотрудников управленческого аппарата, но и для правовых норм новой власти. Таким образом, выполнение поставленной задачи не могло быть осуществлено без использования опыта не только прежних государственных учреждений, но, более того, прежних специалистов. Осложнялось все это тем, что представители старого чиновничества в большинстве своем враждебно относились к советской власти, и зачастую отказывались ей служить, а представители новой власти не имели никаких познаний в области управленческой деятельности.
Если добавить сюда несовершенство, или, лучше сказать, отсутствие стабильной правовой базы, регулирующей деятельность государственных органов власти и управления и деятельность государственных служащих на начальном этапе, то все совсем выглядит плачевно. Существовали лишь разрозненные правовые акты, база критериев для подбора кадров была достаточно размытой. Лишь в декабре 1922 г. были приняты Временные правила о службе в госучреждениях и на предприятиях, в которых определялись критерии приема на государственную службу, которые были в значительной степени заимствованы из дореволюционного законодательства о государственной службе.
Советскими властями был проведен невероятный объем теоретической, аналитической и практической работы, в результате которой были созданы основные формы и процедуры советского государства и права. Эта работа была проведена в кратчайший срок - основные декреты были приняты в 1917-1918 годах. Поэтому можно говорить о необычайной эффективности работы кадров того времени.
Упомянутые Временные правила не говорили о партийной принадлежности служащих, хотя в процессе формирования управленческого корпуса партия играла значительную роль - создание однопартийной системы было одним из основных принципов Ленина. Партийная санкция на занятие той или иной государственной должности проявилась в создании такого элемента кадровой политики большевиков, как номенклатура: определение круга должностных лиц, назначение и утверждение которых было прерогативой партийных органов. Однако критерии, которыми руководствовалась партия при подборе и назначении кадров управленцев, не всегда способствовали эффективной деятельности государственных учреждений.
Формирование аппарата наркоматов осложнялось отсутствием необходимых кадров. Старое чиновничество в большинстве своем саботировало мероприятия новой власти. Поэтому привлечение народных масс к управлению способствовало созданию обновленного аппарата. Партия обратилась к местным партийным и профсоюзным организациям и другим объединениям, стоявшим на платформе Советской власти, с призывом рекомендовать людей для работы в соответствующих учреждениях. В ответ на это заводы, войсковые части направляли туда своих представителей, предварительно обсуждая их кандидатуры не только на заседаниях фабрично-заводских комитетов и партийных организаций, но и на общих собраниях. Так формировался штат работников государственного аппарата из рабочих, матросов и солдат. К работе в советских государственных органах допускалась и та часть служащих старых учреждений, которая не принимала участия в саботаже и изъявила желание честно трудиться. Аппарат, созданный таким способом, не мог, конечно, функционировать профессионально и успешно. Однако иного пути в тот период не было, приходилось надеяться на совершенствование управления в будущем, когда вырастут свои специалисты из рабочих и крестьян.
Основные критерии, на основании которых партия формировала рабоче-крестьянский государственный аппарат, отражены в записке В.И. Ленина на имя Н.М. Книпович. Она определяет следующие критерии, с которыми глава Советского правительства подходил к оценке кадров:
а) с точки зрения добросовестности,
б) с политической позиции,
в) знания дела,
г) администраторских способностей.
Как мы видим, приоритет отдан добросовестности и политической нравственности будущего управленца. Конечно, в условиях создания новых основ общественной жизни эти характеристики необходимы, однако мы считаем, что заниженный приоритет профессиональных и административных качеств управленческих кадров сказался позже на эффективности работы аппарата. Так обрисовал общую ситуацию Н. Осинский в своем письме к В.И. Ленину: «…на ответственных местах у нас сидит масса в первую очередь надежных, но в то же время бездарных людей. Как организатор вполне сознаю необходимость закрепления за собой аппаратов с надежными людьми, хотя бы и серыми. Но их слишком много, они слишком серы».
В первую очередь, данная ситуация сказывается на эффективности принятия решений. Основные принципы ленинской организации, а именно - недопущение волокиты и проволочек в принятии решений, недопущение разрастания бюрократического аппарата - нарушались здесь. Ведь на одном энтузиазме невозможно построить компетентный управленческий аппарат, необходимы грамотные кадры. Столкнувшись с отказом дореволюционных чиновников, большевики пытались привлечь широкие массы рабочих и крестьян в органы государственного управления в соответствии со своим программным положением. Ленин оптимистически заявлял: «У нас есть «чудесное средство» сразу, одним ударом, «удесятерить» наш государственный аппарат, средство, которым ни одно капиталистическое государство никогда не располагало, и располагать не может. Это чудесное средство - привлечение трудящихся, привлечение бедноты к повседневной работе управления государством».
Таким образом, можно выделить три группы государственных работников по опыту их управленческой работы, существовавших в советском аппарате. Во-первых, это старые служащие, по разным причинам согласившиеся сотрудничать с новой властью, которые преобладали численно вплоть до конца 1920х годов. Вторая группа - это ответственные работники, не имевшие ранее никакого управленческого опыта. Это, прежде всего, рабочие и крестьяне, оказавшиеся на ответственных постах благодаря революции. И, наконец, третьи - это профессиональные революционеры («старая партийная гвардия»), обладавшие специфическим опытом руководства в области политики. Занимая ответственные должности на всесоюзном и губернском уровне они оказывали большое влияние на политическую жизнь в стране.
Основным принципом организации управленческого аппарата Ленин считал недопущение буржуазной бюрократии. Так, в выступлении на VIII Съезде РКП(б), проходившем с 18-23 марта 1919г., он заявлял: «Мы в борьбе с бюрократизмом сделали то, чего ни одно государство в мире не сделало. Тот аппарат, который насквозь был бюрократическим и буржуазно - угнетательским, который остается таковым даже в самых свободных буржуазных республиках, - мы его уничтожили до основания….». Однако ввиду того, что пришедшие к власти большевики не имели ни надлежащего образования, ни опыта в управленческой сфере, для преодоления возникших трудностей к управлению государственными органами были привлечены и профессиональные чиновники дореволюционной России, для большинства которых энтузиазм и бескорыстная ответственность были не свойственны, вместе с опытом принесли в кабинеты государственных учреждений и старые методы работы. К «советскому» бюрократизму добавился бюрократизм «буржуазный».
В итоге вместо слома старой государственной машины и создания нового рабоче-крестьянского демократического государства создалась громоздкая, с трудом управляемая «сверху», пробуксовывающая на поворотах конструкция. Это вынуждено было признать и руководство страны, в том числе и Ленин. В 1923 г. он писал по этому поводу: «…наш госаппарат, за исключением Наркоминдела, в наибольшей степени представляет из себя пережиток старого, в наименьшей степени подвергнутого сколько-нибудь серьезным изменениям. Он только слегка подкрашен сверху, а в остальных отношениях является самым типичным из нашего старого госаппарата».
В итоге реальность показала, что невозможно управлять страной без опоры на предыдущий опыт, без серьезной подготовки управленческих кадров для учреждений всех уровней. Несмотря на незаурядный организаторский талант В.И. Ленина, создалась система государственного управления противоположная той, которую хотели построить большевики, как отмечает Чернышова. Вместо всенародного управления государственными делами пришлось создавать постоянно действующий государственный аппарат. Вместо дешевого аппарата создавался постоянно растущий, несмотря на периодические сокращения, и требующий все больших средств корпус советского чиновничества. Вместо мобильной, гибкой, следующей за потребностями жизни, а при необходимости и опережающей ее, машины государственного управления создался громоздкий, обросший инструкциями и положениями по самым мельчайшим вопросам, малоподвижный аппарат, содержащий в себе все признаки бюрократизма как негативного явления.
Несмотря на развитую систему контроля и ответственности, разработанную Ленином, бюрократизм стал неотъемлемой частью нового аппарата. В большей степени это проявилалось на местах, где ощущался недостаток квалифицированных кадров. Это было наиболее опасной для власти чертой советской системы государственного управления, т.к. именно на местах управленческий аппарат самым непосредственным образом сталкивался с населением.
Смиртюков отмечает, что в правительстве «в 1990 году прикрепленных было больше четырех тысяч. Настолько разросся аппарат» по сравнению с 1918 годом, когда в Управлении СНК насчитывалось не больше 35 человек.
Таким образом, с момента образования советской власти и на протяжении 1920 -х. годов в государственный аппарат советской России входили представители разных социальных слоев, разного возраста, национальности, образования и даже разного отношения к современному государственному строю. Это соотношение было явлением, вынужденным вследствие нехватки «советских» руководящих кадров. Разросшийся государственный аппарат не может сравниться с аппаратом начала Советов в своей функциональности и быстроте принятия решений. Его эффективность также подвергается сомнению.
В течение 1917-1920 годов большевиками была проделана огромная работа по организации наиболее эффективного в тех условиях управленческого аппарата. Благодаря выдающимся организаторским способностям первых управленцев, в первую очередь, В. И. Ленина, были созданы основные принципы работы и критерии подбора управленческих кадров. В полной мере эти принципы были отражены именно в ленинском правительстве. Конечно, данными принципами руководствовались и в дальнейшем, но изменение внешних условий повлияло и на форму организации кадров.
Главным принципом ленинской организации было создание наиболее эффективной, гибкой системы, небольшой и экономичной, а потому быстрой в принятии решений. Таковой была система управления СНК - она насчитывала около 30 человек, из которых каждый имел свою область компетенции и нес личную ответственность за исполнение решений. В полной мере это было перенесено и на местные аппараты управления - местные Советы имели большую автономию, и самостоятельно решали большинство текущих вопросов, однако должны были исполнять все предписания центра.
Управленческая структура в данном виде является высокоэффективной, однако, применительно к советскому аппарату, была хороша лишь для чрезвычайного управления. Создание этого аппарата проходило в условиях революции и гражданской войны, поэтому необходимо было принятие мобильных и фундаментальных решений. Тем не менее, после окончания такого времени, и после завершения «эпохи» ленинцев, стиль организации управления поменялся.
Заключение
Итак, установление власти Советов не было простым, и большевики столкнулись со многими трудностями на своем пути. Проделанная работа по разрушению старого режима и становлению нового является колоссальной. Были созданы новые органы управленческого аппарата Советов, за которыми закреплялась их компетенция. Местные Советы имели большую автономию, и самостоятельно решали большинство текущих вопросов, однако должны были исполнять все предписания центра.
В течение 1917-1920 годов большевиками была проделана огромная работа по организации наиболее эффективного в тех условиях управленческого аппарата. Благодаря выдающимся организаторским способностям первых управленцев, в первую очередь, В.И. Ленина, были созданы основные принципы работы и критерии подбора управленческих кадров. В полной мере эти принципы были отражены именно в ленинском правительстве. Конечно, данными принципами руководствовались и в дальнейшем, но изменение внешних условий повлияло и на форму организации кадров.
Новая правовая и государственная система, закрепленная Советами в Конституции 1918 года, отражала действительное положение дел в стране, и закрепила реальные механизмы власти, основанные на совершенно новой идеологии, отвечающей целям новой молодой России. Управленческая структура в данном виде является высокоэффективной, однако, применительно к советскому аппарату, была хороша лишь для чрезвычайного управления. Создание этого аппарата проходило в условиях революции и гражданской войны, поэтому необходимо было принятие мобильных и фундаментальных решений. Тем не менее, после окончания такого времени, и после завершения «эпохи» ленинцев, стиль организации управления поменялся.
После распада Советского Союза в России не прекращаются споры о том, были ли советские годы положительным или отрицательным периодом истории России. Многие факты трактуются теперь и с положительных, и с отрицательных сторон. Какие-то факты намеренно занижены в своей значимости, а какие-то освещены наиболее подробным способом. Однако со всей уверенностью можно сказать, что с точки зрения организации управленческого аппарата большевики достигли большого успеха. Несмотря на то, что к концу правления Советов этот аппарат стал лишь огромной бюрократической машиной, в рассматриваемый период оптимальная форма организации аппарата позволила достигнуть наивысшей эффективности работы правительственных органов.
Библиографический список
1.Волошина В.Ю., Быкова А.Г. Советский период российской истории (1917 - 1993 гг.). [Электронный источник] <#"justify">2.Дзюба М.Е. Ленинские принципы работы государственного аппарата и задачи его совершенствования. М.: Знание, 1955 г.
.Ирошников М.П. Создание Советского Центрального Государственного Аппарата. Совет Народных Комиссаров и Народные Комиссариаты. Октябрь 1917 г.- Январь 1918 г. М.: Наука, 1966. - 291 с.
.Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. М.: Юристъ, 2004. - 797 с.
.История отечественного государства и права. В 2-х частях. Под ред. Чистякова О.И. М.: Юристъ, 2005. - Ч.2 - 544 с.
.Кара-Мурза С.Г. Истоpия госудаpства и пpава России. М.: Былина, 1998 г.
.Найденов М.Е. Революция 1905-1907 годов - первая народная революция эпохи империализма. М.: Знание, 1955 г. [Электронный источник] www.biografia.ru <#"justify">8.Первое Советское правительство. Октябрь 1917 - июль 1918. Под ред. А.П. Ненарокова. М. Политиздат, 1991. - 461 с.
.Плехова О.А. Становление советского государственного аппарата и формирование советской бюрократии первых послереволюционных лет (1917-1920гг.) // Государство и право: теория и практика: материалы междунар. заоч. науч.конф. (г. Челябинск, апрель 2011 г.). - Челябинск: Два комсомольца, 2011. - С. 56-60.
.Рассел Б. Практика и теория большевизма. М., 1991.
.Чернышова А.В. Советский государственный аппарат 1920-х гг.: проблемы качественного состава. [Электронный источник] <http://abc.vvsu.ru/>