Об отнесении автомобильных перевозчиков к категории перевозчиков, выполняющих автомобильные перевозки пассажиров транспортом общего пользования
ОБ ОТНЕСЕНИИ АВТОМОБИЛЬНЫХ ПЕРЕВОЗЧИКОВ К КАТЕГОРИИ ПЕРЕВОЗЧИКОВ, ВЫПОЛНЯЮЩИХ АВТОМОБИЛЬНЫЕ ПЕРЕВОЗКИ ПАССАЖИРОВ ТРАНСПОРТОМ ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ
автомобильный перевозчик транспорт
Формирование в Беларуси правовой базы, адекватно отражающей особенности общественных отношений, возникающих в деятельности пассажирского транспорта общего пользования, в настоящее время не завершено. Законодательство, посвященное проблемам данной сферы, состоит из достаточно разрозненных законодательных и подзаконных актов, отсутствует комплексный подход к регулированию деятельности организаций пассажирского транспорта общего пользования. Для отождествления группы данных общественных отношений в различных правовых актах одновременно используются понятия «общественный транспорт» и «транспорт общего пользования». Между тем, несмотря на сходность определений и кажущуюся незначительность описанной проблемы, сам факт ее наличия свидетельствует об отсутствии комплексного теоретического осмысления правовой категории «транспорт общего пользования» в отечественной юридической науке.
Для более наглядного разграничения понятий «общественный транспорт» и «транспорт общего пользования» необходимо рассмотреть каждое из них в разрезе социально-экономических и исторических формаций.
В соответствии с определением, приведенном в Большой советской энциклопедии, понятие «общественный» означает «общий, принадлежащий всему обществу». Согласно учениям теоретиков марксизма общественная собственность возникает в результате ликвидации капиталистической частной собственности в ходе социалистической революции, установления диктатуры пролетариата и обобществления основных средств производства. При социализме общенародная (общественная) собственность является ведущей и преобладающей.
Транспортная система СССР состояла из общественного (принадлежащего всему обществу и управляемого государственными органами) и ведомственного (промышленного) транспорта (принадлежащего отдельным ведомствам (предприятиям).
Политические преобразования начала 90-х годов привели к формированию принципиально иных отношений собственности. Конституция Республики Беларусь 1994 года закрепила два вида собственности: частную и государственную. Несмотря на то, что управление государственной собственностью осуществляется в общественных интересах, государственная собственность более не отождествляется с общественной и не декларируется как всеобщая. Деятельность по осуществлению перевозок пассажиров осуществляют транспортные предприятия как государственной, так и частной формы собственности. Таким образом, применять в документах и нормативных правовых актах категорию «общественный» транспорт в настоящее время нет оснований.
Надежная и эффективная работа пассажирского транспорта общего пользования является важнейшим показателем социально-политической и экономической стабильности, обеспечивает значительную часть трудовых поездок населения, несет социальную нагрузку, а также непосредственно воздействует на эффективность экономики соответствующего региона. Что же такое перевозка транспортом общего пользования с точки зрения действующего белорусского законодательства?
В соответствии со ст. 743 Гражданского кодекса Республики Беларусь перевозка признается перевозкой транспортом общего пользования, если из законодательных актов или выданного этому перевозчику специального разрешения (лицензии) вытекает, что перевозчик обязан осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица. Данное определение является предельно обобщенным и не позволяет четко уяснить, что же такое «перевозка транспортом общего пользования», выделить ее признаки и особенности, а также определить критерии отнесения перевозчиков к категории лиц, осуществляющих перевозки транспортом общего пользования. Кроме того, приведенное определение относится к перевозкам любым видом транспорта общего пользования - автомобильным, железнодорожным, водным и авиационным - без учета особенностей каждого из видов транспорта.
В отечественной правовой науке отсутствует комплексное исследование особенностей перевозок автомобильным транспортом общего пользования. Данный круг общественный отношений изучается в разрезе перевозок вообще (как грузовых, так и пассажирских): Д.П. Александров «О договоре перевозки» [1], В.С. Каменков, А.В. Каменков «Договор перевозки (понятие, виды, система)» [2], В.С. Каменков «Специфика субъектов правоотношений в договоре перевозки» [3], А. Шинкевич «Некоторые вопросы применения административной ответственности на транспорте» [4] и др.; в разрезе всех автомобильных перевозок - О.С. Кондаревич «Об отнесении автомобильных перевозчиков к организациям автомобильного транспорта общего пользования» [5]; посредством изучения автомобильных перевозок пассажиров в целом: О.С. Кондаревич «Основные изменения законодательства, регулирующего автомобильные перевозки пассажиров (комментарий к отдельным нормам Закона Республики Беларусь от 14 августа 2007 г. №278-З «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках») [6], О.С. Кондаревич «Закон «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках»: новое в правовом регулировании автомобильных перевозок пассажиров» [7]; опосредованно через изучение публичного договора и договора присоединения: И. Буевич «О защите потребителем своих прав по публичному договору (ст. 396 Гражданского кодекса Республики Беларусь)» [8], В.В. Подгруша «Публичный договор: характеристика, отличительные особенности» [9], В.В. Подгруша «Проблемы использования договора присоединения в гражданском обороте» [10] и др.
Проблемы перевозок транспортом общего пользования подробно освещены отечественными экономистами, изучающими способы повышения эффективности работы транспорта общего пользования на протяжении длительного периода времени: Н.Г. Корвацкий (1969 г.), Д.Т. Васильев (1972 г.), В.Б. Валейский (1973 г.), С.С. Лагутко (1975 г.), Ю.В. Шпит (1978 г.) и др., М.М. Корсак (1979 г.), О.В. Сивограков (1987 г.), В.А. Бобков, А.И. Лученко, О.С. Булко (2004 г.) и др., А.С. Калиниченко (2008 г.) и др., С. Новик (2008 г.) и др.
В российской юридической литературе проблемы перевозок транспортом общего пользования рассматриваются опосредованно через анализ правового регулирования перевозок пассажиров в целом и автомобильным транспортом в частности (М.К. Александров-Дольник, Р.А. Ахундов, А.Г. Быков, В.В. Витрянский, С.Ю. Гуржей, Д.И. Половинчик, Г.П. Савичев, О.Н. Садиков, А.И. Хаснутдинов).
Основным законодательным актом, регулирующим общественные отношения по организации и осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования, является Закон Республики Беларусь «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках» [11]. В соответствии со ст. 4 данного Закона «систематические автомобильные перевозки пассажиров, выполняемые согласно расписаниям либо интервалам движения транспортных средств с установленными началом и окончанием работы по определенным маршрутам с местами посадки и высадки пассажиров, оборудованными в соответствии с требованиями технических нормативных правовых актов» признаются регулярными. В свою очередь, регулярные перевозки делятся на перевозки транспортом общего пользования и иные перевозки пассажиров в регулярном сообщении. Таким образом, в Законе «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках» содержится только опосредованное определение перевозок пассажиров транспортом общего пользования. При этом все признаки перевозки транспортом общего пользования, вытекающие из данного определения, присущи одновременно и «иной перевозке пассажиров в регулярном сообщении». Для разграничения данных понятий, объединенных в Законе «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках» категорией «перевозки пассажиров в регулярном сообщении», а также в целях определения, что же представляет собой каждое из них, необходим подробный анализ нормативных документов органов исполнительной власти, изданных во исполнение Закона «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках».
Единственным нормативным правовым документом, устанавливающим обязанность автомобильного перевозчика выполнять перевозки транспортом общего пользования, является Инструкция о порядке включения автомобильных перевозчиков в перечень автомобильных перевозчиков, обязанных выполнять автомобильные перевозки пассажиров транспортом общего пользования, утвержденная постановлением Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь от 18 апреля 2008 г. №53 [12]. В соответствии с указанной Инструкцией для включения в перечень автомобильных перевозчиков-организаций необходимо наличие следующих условий:
) городские, пригородные и междугородные внутриобластные автомобильные перевозки пассажиров в регулярном сообщении выполняются в соответствии с договорами об организации таких перевозок. Договоры заключаются между заказчиками (либо уполномоченными ими операторами автомобильных перевозок пассажиров) и автомобильными перевозчиками;
) пассажиры вносят плату за проезд согласно утвержденному тарифу, за исключением отдельных категорий граждан, которым в соответствии с законодательством предоставляются льготы по оплате проезда;
) автомобильным перевозчикам, выполняющим городские, пригородные автомобильные перевозки пассажиров в регулярном сообщении, возмещается часть затрат, связанных с выполнением данных перевозок;
) автомобильным перевозчикам, выполняющим междугородные внутриобластные и межобластные автомобильные перевозки пассажиров в регулярном сообщении, возмещаются расходы, связанные с предоставлением отдельным категориям граждан льгот по оплате проезда.
Кроме этого, в соответствии с пунктом 2 Инструкции о порядке включения автомобильных перевозчиков в перечень автомобильных перевозчиков, обязанных выполнять автомобильные перевозки пассажиров транспортом общего пользования, в перечень автомобильных перевозчиков, обязанных выполнять автомобильные перевозки пассажиров транспортом общего пользования, включаются автомобильные перевозчики-организации. В соответствии с ч. 1 ст. 22 Гражданского кодекса Республики Беларусь гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Поскольку индивидуальный предприниматель не является юридическим лицом, то есть организацией, оснований для включения данной категории хозяйствующих субъектов в перечень автомобильных перевозчиков, обязанных выполнять автомобильные перевозки пассажиров транспортом общего пользования, не имеется.
Таким образом, только при наличии четырех вышеперечисленных условий автомобильный перевозчик - юридическое лицо подлежит включению в перечень автоперевозчиков, обязанных выполнять автомобильные перевозки пассажиров транспортом общего пользования.
республиканское унитарное транспортное предприятие «Брестгрузавтосервис»;
республиканское автотранспортное территориальное унитарное предприятие «Витебскоблавтотранс»;
республиканское автотранспортное унитарное предприятие «Гомельоблавтотранс»;
республиканское автотранспортное унитарное предприятие «Гроднооблавтотранс»;
республиканское автотранспортное унитарное предприятие «Миноблавтотранс»;
республиканское унитарное Могилевское автотранспортное предприятие «Облавтотранс»;
транспортное коммунальное унитарное предприятие «Минсктранс».
Указанные организации перечисляют полученные бюджетные средства своим дочерним предприятиям, которые осуществляют пассажирские перевозки с предоставлением льгот на проезд в соответствующих регионах. Таким образом, Положением о порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот отдельным категориям граждан по проезду на пассажирском транспорте общего пользования, предусмотрено, что расходы, связанные с предоставлением льгот отдельным категориям граждан по проезду на пассажирском транспорте общего пользования, возмещаются исключительно предприятиям государственной формы собственности (по указанному перечню). Возмещение расходов, связанных с предоставлением льгот по оплате проезда, и возмещение части затрат по перевозке пассажиров являются необходимыми условиями для включения перевозчика в перечень автомобильных перевозчиков, обязанных выполнять перевозки пассажиров транспортом общего пользования. Соответственно к автомобильным перевозкам пассажиров транспортом общего пользования относятся перевозки, выполняемые предприятиями государственной формы собственности, указанными в пункте 4 Положения о порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот отдельным категориям граждан по проезду на пассажирском транспорте общего пользования.
Положением о порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот отдельным категориям граждан по проезду на пассажирском транспорте общего пользования, а также иными действующими актами законодательства не предусмотрена возможность возмещения предприятиям - автомобильным перевозчикам частной формы собственности части затрат, связанных с выполнением городских и пригородных перевозок пассажиров, а также возмещения расходов, связанных с предоставлением отдельным категориям граждан льгот по оплате проезда. Таким образом, отсутствуют два из четырех необходимых условий для отнесения предприятий негосударственной формы собственности и индивидуальных предпринимателей к категории «автомобильные перевозчики, обязанные выполнять автомобильные перевозки пассажиров транспортом общего пользования».
Важное место в определении роли перевозчиков - индивидуальных предпринимателей и перевозчиков - юридических лиц частной формы собственности в осуществлении регулярных перевозок пассажиров занимает Указ Президента Республики Беларусь от 26 августа 2008 г. №444 «О некоторых вопросах проведения конкурсов на право выполнения автомобильных перевозок пассажиров в регулярном сообщении» [14]. Под автомобильными перевозчиками понимаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие специальное разрешение (лицензию) на осуществление деятельности в области автомобильного, внутреннего водного, морского транспорта (исключая внутриреспубликанские перевозки для собственных нужд) с соответствующими работами и услугами в области автомобильного транспорта. То есть юридические лица негосударственной формы собственности, а также индивидуальные предприниматели имеют право участвовать в конкурсе на право осуществления регулярных перевозок пассажиров, и поскольку выполняемые ими перевозки не относятся к перевозкам пассажиров транспортом общего пользования, такие перевозки должны быть отнесены к «иным перевозкам пассажиров в регулярном сообщении». Надо отметить, что законодательство полностью не адаптировано к подобному разделению пассажирских перевозок. Так, например, в соответствии с ч. 2 ст. 18.9 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях курение в транспортном средстве общего пользования отнесено к административным правонарушениям. В то же время в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях не предусмотрено наложение административного взыскания за курение в транспортном средстве, выполняющем иные перевозки пассажиров в регулярном сообщении.
Выделение категорий «социальная транспортная сеть» и «коммерческая транспортная сеть» обоснованно как с правовой, так и с экономической точки зрения. Научное обоснование выделения таких категорий, а также необходимость ведения отдельного учета доходов и расходов транспортных предприятий, относящихся к социальной и коммерческой транспортным сетям, содержится в работе В.А.Бобкова «Общественный транспорт в столичном городе» [15]. Оно необходимо для отделения пассажирских перевозчиков, выполняющих социальные перевозки всех категорий граждан и в связи с этим формирующих тарифы на перевозки исходя из нормативных правовых актов с учетом льгот, предоставляемых отдельным категориям пассажиров, и в связи с этим дотируемых государством, от пассажирских перевозчиков, осуществляющих свою предпринимательскую деятельность в соответствии с законами рыночной экономики. Однако отнесение только государственных автомобильных перевозчиков к транспорту общего пользования прямо противоречит Конституции Республики Беларусь, в соответствии со ст. 13 которой государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности. Более того, в соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь от 10 декабря 1992 г. №2034-XII «О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции» действия (бездействие) хозяйствующих субъектов, государственных органов, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции, а также причиняющие вред правам, свободам и законным интересам потребителей, признаются монополистической деятельностью, осуществление которой не допускается.
Таким образом, предоставление только государственным унитарным предприятиям возможности осуществлять перевозки пассажиров транспортом общего пользования должно расцениваться как нарушение положений Закона «О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции».
По мнению автора, к деятельности по осуществлению автомобильных перевозок пассажиров транспортом общего пользования должны быть допущены субъекты хозяйствования всех форм собственности (включая индивидуальных предпринимателей), признанные победителями в конкурсе на право осуществления перевозок транспортом общего пользования. Иные субъекты хозяйствования могут принимать участие в конкурсе на право осуществления иных перевозок пассажиров в регулярном сообщении и таким образом реализовывать свое право на осуществление предпринимательской деятельности в сфере осуществления перевозок пассажиров автомобильным транспортом.
ЛИТЕРАТУРА
1. Александров, Д.П. О договоре перевозки / Д.П. Александров // КонсультантПлюс: Беларусь [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010.
. Каменков, А.В. Договор перевозки (понятие, виды, система) / В.С. Каменков, А.В. Каменков // КонсультантПлюс: Беларусь [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010.
. Каменков, В.С. Специфика субъектов правоотношений в договоре перевозки / В.С. Каменков // Главный бухгалтер: Транспорт. - 2007. - №5. - С. 42-46.
. Шинкевич, А. Некоторые вопросы применения административной ответственности на транспорте / А. Шинкевич // Главный бухгалтер: Транспорт. - 2007. - №3. - С. 14-17.
. Кондаревич, О.С. Об отнесении автомобильных перевозчиков к организациям автомобильного транспорта общего пользования / О.С. Кондаревич // Юрид. журн. - 2007. - №2. - С. 16-19.
. Кондаревич, О.С. Основные изменения законодательства, регулирующего автомобильные перевозки пассажиров (комментарий к отдельным нормам Закона Респ. Беларусь от 14 авг. 2007 г. №278-З «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках» / О.С. Кондаревич // Главный бухгалтер: Транспорт. - 2008. - №3. - С. 22-24.
. Буевич, И. О защите потребителем своих прав по публичному договору (статья 396 ГК Респ. Беларусь) / И. Буевич // КонсультантПлюс: Беларусь [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010.
. Подгруша, В.В. Публичный договор: характеристика, отличительные особенности / В.В. Подгруша // КонсультантПлюс: Беларусь [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010.
. Подгруша, В.В. Проблемы использования договора присоединения в гражданском обороте / В.В. Подгруша // КонсультантПлюс: Беларусь [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010.
. Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках: Закон Респ. Беларусь, 14 авг. 2007 г., №278-З // КонсультантПлюс: Беларусь [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010.
. Инструкция о порядке включения автомобильных перевозчиков в перечень автомобильных перевозчиков, обязанных выполнять автомобильные перевозки пассажиров транспортом общего пользования: утв. постановлением Министерства транспорта и коммуникаций Респ. Беларусь от 18 апр. 2008 г. // КонсультантПлюс: Беларусь [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010.
. Положение о порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот отдельным категориям граждан по проезду на пассажирском транспорте общего пользования: утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь от 7 марта 2008 г. // КонсультантПлюс: Беларусь [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010.
. О некоторых вопросах проведения конкурсов на право выполнения автомобильных перевозок пассажиров в регулярном сообщении: Указ Президента Респ. Беларусь, 26 авг. 2008 г., №444: в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 10 июня 2009 г. // КонсультантПлюс: Беларусь [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010.
. Бобков, В.А. Общественный транспорт в столичном городе / В.А. Бобков [и др.]; под ред. В.А. Бобкова. - Минск: МНИИСЭПП, 2004. - 79 с.